Boren in hard hout

[p. 27]

De taken van de staat

Dit is de tekst van een toespraak die ik op 10 oktober 1997 heb gehouden op een bijeenkomst die door de Friedrich Naumann Stiftung (de Duitse Teldersstichting) in Berlijn was georganiseerd.

Liberalen willen de wereld veranderen. Wij leven immers niet in de beste van alle mogelijke werelden, zoals de Duitse filosoof Gottfried Wilhelm Leibniz geloofde. Als liberalen streven wij naar een doel. In het proces van verandering baseren liberalen hun handelen op drie premissen. Ons eerste basisprincipe is dat de individuele mens van het allerhoogste belang is. Ten tweede zijn liberalen van mening dat de maatschappelijke orde in hoge mate het gevolg moet zijn van zelfregulerende, spontane processen. En ten derde moet de staat een democratische rechtsstaat zijn.

In deze toespraak wil ik nagaan wat, aan de vooravond van een nieuwe eeuw, de gevolgen van deze beginselen zijn voor omvang en aard van de taken van de staat in liberale, westerse samenlevingen. Daarom zal ik proberen een liberale visie te ontwikkelen van wat bekend staat als de kerntaken van de overheid.

Zoals ik al zei, is het individu voor liberalen van het allerhoogste belang. Om die reden streeft het liberalisme naar de grootst mogelijke vrijheid voor dat individu. Met andere woorden, wij zijn van mening dat elk individu over een eigen domein beschikt, waarop anderen de toegang wordt ontzegd. Dit domein geeft elk individu de vrijheid die het nodig heeft om zijn doelen te verwezenlijken. Onder ‘privé-domein’ verstaan we dus alle individuele rechten waarover elk mens beschikt.

De geschiedenis leert ons dat respect voor individuele rechten niet overal en altijd heeft bestaan. Met andere woorden, de onschendbaarheid van het privé-domein is niet vanzelfsprekend. Dit domein moet worden beschermd tegen de bedreigingen waaraan het wordt blootgesteld. Dat roept twee vragen op. Ten eerste: welke individuele rechten moeten worden beschermd, en

[p. 28]

ten tweede: wie moet die bescherming bieden? De tweede vraag is gemakkelijk te beantwoorden. Liberalen zijn van mening dat de verantwoordelijkheid voor het beschermen van het privé-domein in de allereerste plaats bij de staat ligt. Deze taak is basis en toetssteen voor vrijwel alle taken die aan de staat toevallen. Het is de primaire functie van de staat.

Deze primaire functie definieert in feite de verzameling van kerntaken die door de overheid moeten worden uitgevoerd. Met het antwoord op de vraag welke individuele rechten door de staat moeten worden beschermd, definiëren wij in feite deze kerntaken. We kunnen die kerntaken dus verduidelijken door het concept ‘vrijheid’ helder te omschrijven. Maar vrijheid heeft ten minste twee betekenissen. De Britse filosoof Isaiah Berlin stelde in zijn inaugurele rede, getiteld Two Concepts of Liberty, dat alle belangrijke opvattingen van vrijheid in twee categorieën kunnen worden onderverdeeld: die van de positieve en die van de negatieve vrijheid. Negatieve vrijheid heeft betrekking op het gebied waar het individu alle vrijheid van handelen heeft (het privé-domein), niet gehinderd door tussenkomst van anderen. Er is dus sprake van negatieve vrijheid in al die gevallen waarin de burger bij zijn handelen geen obstakels tegenkomt. Er is sprake van positieve vrijheid als het individu over voldoende middelen tot zelfverwezenlijking beschikt.

Twee aspecten spelen hier dus een rol. Non-interventie (negatieve vrijheid) en beschikking over de middelen om eigen doelen te verwezenlijken (positieve vrijheid). De negatieve vrijheid vereist bescherming van wat bekendstaat als de klassieke grondrechten, ofwel de rechten die het individu in formele zin vrijheid verschaffen. Als de staat zich beperkt tot het beschermen van de negatieve vrijheid van het individu, hoeft hij uitsluitend te reageren. De staat hoeft alleen in actie te komen wanneer iemands grondrechten worden geschonden. Een dergelijke staat zou men een minimale staat kunnen noemen, aangezien zijn activiteiten beperkt blijven tot juridische kwesties en defensie. Maar de meeste liberalen zijn van mening dat het takenpakket van de staat meer moet omvatten. Die opvatting is geworteld in de erkenning dat de overheid ook tot taak heeft positieve vrijheid te creëren.

Niet iedereen is in staat de middelen te verkrijgen die het mi-

[p. 29]

nimale niveau van materiële vrijheid garanderen dat nodig is voor zelfverwezenlijking. Daarom is er een overheid nodig die middelen herverdeelt, zodat de voorwaarden worden geschapen voor individuele ontwikkeling op allerlei gebieden. Dan doet zich onmiddellijk de vraag voor hoe ver de overheid mag gaan om deze positieve vrijheid te creëren. Deze vraag is van groot belang, aangezien herverdeling van middelen door de overheid betekent dat de toename van de materiële vrijheid van de minst bedeelden ten koste gaat van de vrijheid van anderen. Dit heeft gewoonlijk negatieve implicaties, waarop ik later terug zal komen.

Het antwoord op de vraag hoe ver een overheid mag gaan bij het herverdelen teneinde positieve vrijheid te creëren, wordt naar mijn mening gedeeltelijk bepaald door de fase van sociaal-economische ontwikkeling die het land in kwestie heeft bereikt.

In 1963 zette de Nederlandse econoom Jan Pen zijn ‘driefasetheorie’ uiteen, die betrekking had op de verhouding tussen overheid en samenleving. In de eerste fase is de rijkdom beperkt. Hoewel er in die fase zeker een grote behoefte is aan allerlei overheidsmaatregelen en inkomensondersteuning voor de armste groepen, is de samenleving nog niet rijk genoeg om al deze lasten te dragen. In deze fase kan de staat niet veel meer dan een minimale staat zijn. De staat bewaakt de klassieke grondrechten en voert een aantal traditionele overheidstaken uit, zoals de zorg voor defensie, politie en justitie, algemeen bestuur en een bescheiden fysieke infrastructuur. Voorlopig kan er nog weinig sprake zijn van wetgeving op het gebied van sociale zekerheid. Deze eerste fase is in West-Europa rond het midden van de jaren twintig geëindigd.

In de eerste helft van deze eeuw, dus tijdens het begin van de tweede fase, is het gemiddeld inkomen geleidelijk gestegen, waardoor er een sterkere basis ontstond voor collectieve voorzieningen. In deze fase zijn er nog steeds veel achtergestelde groepen en werkenden die zich als individu niet tegen rampen kunnen indekken. Het extra inkomen uit de economische groei wordt gedeeltelijk gebruikt voor gratis voorzieningen en voor uitbreiding van de sociale zekerheid. In deze fase bereikt de welvaartsstaat zijn volle wasdom. De staat houdt zich meer en meer bezig met het herverdelen van middelen teneinde positieve vrijheid te creëren.

[p. 30]

Tijdens de opbouw van de welvaartsstaat blijft de welvaart groeien. Sinds de jaren vijftig zijn de inkomens in West-Europa in reële termen meer dan verdubbeld. Dit betekent enerzijds dat de basis voor collectieve voorzieningen breder is geworden. Maar anderzijds rijst de vraag of, gezien de toegenomen welvaart, het apparaat van de welvaartsstaat zich even snel moet blijven uitbreiden als het nationaal inkomen. Zou men niet even goed kunnen redenen dat er op een aantal terreinen bezuinigingen mogelijk zijn? Tenslotte zijn in deze fase bepaalde voorzieningen en inkomensoverdrachten overbodig geworden, aangezien veel mensen zelf in staat zijn de middelen tot zelfverwezenlijking te genereren.

In mijn visie bevinden we ons nu in de derde fase. Bij een bescheiden groei van twee procent per jaar zal het nationaal inkomen in het jaar 2030 in reële termen verdubbeld zijn. De verantwoordelijkheden van de overheid die gericht zijn op het creëren van positieve vrijheid - zo kenmerkend voor de welvaartsstaat - komen nu in een ander daglicht te staan. De zorgtaken die zijn toegenomen tijdens de tweede fase van economische groei en ontwikkeling, kunnen nu worden beperkt tot het garanderen van een bestaansminimum voor burgers. In deze derde fase kan de welvaartsstaat worden omgebouwd tot een garantiestaat en kan het aantal kerntaken dankzij de economische groei worden teruggebracht. In een garantiestaat is het individu in de eerste plaats verantwoordelijk voor het creëren van voldoende materiële (en dus positieve) vrijheid voor zichzelf. Niettemin weet elk individu dat hij wordt beschermd door een vangnet van de staat, dat een bestaansminimum garandeert. In alle andere opzichten zou de staat voorzichtig moeten zijn met het creëren van nog meer voorzieningen.

De driefasetheorie over de ontwikkeling van de minimale staat via de welvaartsstaat tot de garantiestaat is in strijd met de bekende ‘wet van Wagner’ uit 1876. De Duitse kathedersocialist Adolph Wagner was van mening dat overheidsuitgaven geneigd zijn te groeien, zowel in absolute als relatieve termen, naarmate een samenleving zich ontwikkelt. Volgens Wagner beschrijft zijn wet niet alleen de daadwerkelijke relatie tussen beide verschijnselen, maar duidt deze ook op een wenselijke complementariteit. Hij zag een positieve relatie tussen individuele welvaart en

[p. 31]

de noodzakelijke collectieve voorzieningen.

De wet van Wagner bezat ongetwijfeld geldigheid in de tijd dat hij werd geformuleerd (namelijk in de eerste fase). In het licht van de ‘sociale kwestie’ van die periode, was het zeker noodzakelijk dat de publieke sector sneller groeide dan de particuliere. Maar in de huidige (derde) fase van de economische ontwikkeling moeten we de wet van Wagner amenderen. De publieke consumptie en overdracht van inkomsten mag niet langer gelijk opgaan met de groei van het nationaal inkomen. Gezien het huidige welvaartsniveau is dat niet langer noodzakelijk.

De primaire taak van de overheid is dus het beschermen van het privé-domein, dat wordt afgebakend door het recht op vrijheid van het individu. Hiervoor is een minimale staat vereist. Vervolgens is de welvaartsstaat ontstaan om positieve vrijheid te creëren. Nu deze eeuw bijna ten einde is, beginnen we de verantwoordelijkheden van de overheid te beperken, aangezien mensen in toenemende mate in staat zijn hun eigen middelen tot zelfverwezenlijking te creëren. Dit is echter niet de enige reden waarom we zouden moeten pleiten voor een verder terugdringen van de taken van de staat.

Ik heb hierboven al opgemerkt dat het herverdelen van middelen door de overheid teneinde positieve vrijheid te creëren, ook negatieve implicaties heeft. Herverdeling kan onverenigbaar zijn met effectiviteit. Herverdeling om voor iedereen kansen op zelfverwezenlijking te creëren, kan ook tot een vertraging van de economische groei leiden, wanneer de gelijkheid zo ver is voortgeschreden dat mensen minder bereid zijn zich in te spannen. Naar mijn mening is dit in sommige West-Europese landen het geval.

Hervorming van de welvaartsstaat is dus niet alleen mogelijk, maar ook wenselijk met het oog op het herstel van de economische dynamiek. In een samenleving met een kleinere, effectievere overheid kan de welvaart sneller groeien dan in een samenleving waarin een topzware overheid de particuliere sector verstikt.

Op basis van deze ideeën heeft de Nederlandse regering sinds het begin van de jaren tachtig een politiek van afslanking van de welvaartsstaat gevoerd. Hierdoor loopt het tekort van de publieke sector terug en neemt de belasting- en premiedruk af. Dit

[p. 32]

laatste is essentieel voor het behoud van de loonmatiging. Dat deze politiek vruchten heeft afgeworpen, blijkt uit de gunstige cijfers in vergelijking met andere leden van de Europese Unie: een meer dan gemiddelde groei, stijgende werkgelegenheid, lage inflatie en een dalend tekort. Er heeft zich een radicale verandering voorgedaan, vooral ten tijde van het huidige kabinet, met als resultaat dat de sociaal-economische situatie in Nederland aanzienlijk is verbeterd. Het liberale model werkt!

Bij mijn bespreking van de kerntaken van de overheid heb ik het alleen nog maar gehad over de primaire functie van de staat, namelijk het creëren van negatieve en positieve vrijheid. Maar naast deze primaire taken heeft de staat ook secundaire verantwoordelijkheden. Deze hebben te maken met het produceren van collectieve goederen en diensten die nooit met winst door de particuliere sector geproduceerd kunnen worden, maar wel van waarde zijn voor de samenleving, zodat de uitgaven meer dan gerechtvaardigd zijn. Er zijn dus nog andere collectieve goederen en diensten dan die de overheid in het kader van haar primaire taken produceert. Welke activiteiten precies uit deze secundaire taken voortvloeien, is niet helder omschreven. Het gaat onder andere om de verantwoordelijkheid voor de infrastructuur en het onderwijssysteem, maar ook om het behoud van het culturele erfgoed van een land.

Bij deze activiteiten moeten wij ons altijd afvragen of en in hoeverre het hier om goederen en diensten gaat die door de overheid moeten worden geproduceerd. Uit kritische analyses blijkt vaak dat bepaalde overheidsactiviteiten op een winstgevende manier door de particuliere sector kunnen worden uitgevoerd. Of er ontstaat twijfel over de vraag of het maatschappelijke voordeel van de activiteiten werkelijk opweegt tegen de maatschappelijke kosten. In het eerste geval ligt de oplossing in privatisering, in het tweede geval moet de activiteit worden beëindigd. Wat de privatisering betreft moet worden opgemerkt dat er nooit een situatie mag ontstaan waarin de productie van goederen door de staat wordt overgeheveld naar een monopoliehouder in de particuliere sector. In principe mag er alleen tot privatisering worden overgegaan als er op de markt waarvoor de goederen worden geproduceerd, sprake is van concurrentie. Bij gebrek aan marktdiscipline moet de productie in handen van de overheid blijven.

[p. 33]

Dat neemt niet weg dat veel overheidsactiviteiten op het gebied van deze secundaire taken even goed of beter kunnen worden uitgevoerd door de particuliere sector. Aan het begin van mijn toespraak zei ik dat het liberalisme op drie principes is gebaseerd. Volgens het tweede principe moet de maatschappelijke orde grotendeels worden bepaald door zelfregulerende processen tussen individuen en groepen individuen. Met andere woorden, het scheppen van orde is niet altijd een kwestie van wetgeving en overheidsinterventie. Zelfs zonder overheidsbemoeienis is er op veel terreinen een goede coördinatie van individuele beslissingen mogelijk. Een duidelijk voorbeeld is de economische coördinatie ten gevolge van marktwerking. Dankzij de markt is er voor de overheid veel minder reden om tussenbeide te komen dan men op het eerste gezicht zou denken. Door een efficiënte werking van marktmechanismen wordt het aantal secundaire taken van de staat beperkt.

De laatste jaren is het besef gegroeid dat marktmechanismen alleen adequaat kunnen functioneren als er sprake is van voldoende maatschappelijke samenhang. Anders gezegd: transacties tussen burgers zijn moeilijk voorstelbaar zonder een gemeenschappelijk systeem van normen en waarden. Een marktmechanisme kan alleen maar goed functioneren bij de gratie van een aantal gedeelde deugden, zoals eerlijkheid, een besef van mijn en dijn, en wederzijds respect. Dit zijn normen en waarden die binnen het gezin van generatie op generatie worden doorgegeven. Het spreekt vanzelf dat het onderwijs een belangrijk aandeel hierin heeft.

Nu rijst de volgende vraag: is de overheid verantwoordelijk voor het instandhouden en doorgeven van deze normen en waarden, die zo belangrijk zijn voor het soepel verlopen van de eerder genoemde zelfregulerende processen? Tot op zekere hoogte luidt het antwoord absoluut ‘ja’. Via onderwijs en regelgeving heeft de overheid hier een sturende taak. Sommige normen zijn zo belangrijk dat ze in wetten moeten worden vastgelegd. Maar dan ontstaat het probleem dat de wet lastig te handhaven is wanneer de onderliggende normen en waarden niet voldoende zijn geïnternaliseerd.

Hebben regeringen ook een moraliserende taak? Ik meen van niet. Normen en waarden worden bewaakt, gehandhaafd en door-

[p. 34]

gegeven door burgers. De internalisering van normen en waarden vindt plaats door vrije interacties tussen individuen. Regeringen moeten niet tussenbeide komen in dit proces. Ook hier moet de zelfregulering haar werk doen. Alleen als er positieve effecten te verwachten zijn, mag de overheid overwegen spontane processen te vergemakkelijken, bijvoorbeeld door toekenning van subsidies. Voorzichtigheid is echter geboden, gezien de neutrale rol die de overheid op dit terrein moet spelen.

Als derde principe van het liberalisme noemde ik dat de staat een democratische rechtsstaat moet zijn. Ik ga nu niet uitgebreid in op de liberale doctrine over de meest wenselijke structuur van een democratische staat. Maar ik wil wel nader ingaan op het feit dat de houding van het publiek tegenover de politiek aan het veranderen is, wat een veeg teken is. Mensen raken steeds verder los van traditionele banden, en dat geldt ook voor politieke partijen als de vertegenwoordigers van de belangrijkste ideologische stromingen. Dit is van belang in de context van de democratische legitimering van de politieke besluitvorming. De groeiende afstand tussen burgers en politici houdt ook verband met gevoelens van onvrede die voortkomen uit het onvermogen van politici hun pretenties waar te maken. Het vertrouwen van het publiek zou kunnen terugkeren als politici zich beperkten tot realistische plannen. Ook om deze reden moet de overheid minder verantwoordelijkheden op zich nemen. Een herziening van de kerntaken kan hieraan een nuttige bijdrage leveren. Dit zou de geloofwaardigheid van politieke partijen zeker ten goede komen.

Tot zover mijn bijdrage aan de noodzakelijke herziening van de kerntaken van de overheid. Als uitgangspunt heb ik de drie basisprincipes van het liberalisme genomen: vrijheid, zelfregulering en democratie. Ik hoop dat ik de consequenties van deze principes voldoende helder uiteen heb gezet. Kort samengevat onderscheid ik twee typen taken, primaire en secundaire. De primaire taken hebben betrekking op het bewaken van de klassieke grondrechten en het creëren van positieve vrijheid voor zover burgers deze niet zelf kunnen creëren. De secundaire taken worden gevormd door de niet-primaire taken die gericht zijn op de belangen van de samenleving. Ik heb getracht aan te tonen dat de overheid in de huidige (derde) fase steeds minder

[p. 35]

betrokken zou moeten zijn bij het creëren van positieve vrijheid. Bovendien impliceert het besef dat zelfregulering in veel gevallen de noodzakelijke orde kan scheppen, dat het aantal secundaire verantwoordelijkheden van de overheid kan worden teruggebracht door privatisering. Op deze manier kan de welvaartsstaat worden omgevormd tot een liberale garantiestaat. In Nederland hebben wij hiermee een begin gemaakt, en niet zonder succes. Deze liberale politiek verdient het om elders te worden nagevolgd. Het is in ieder geval de wens van de Nederlandse liberalen om op deze weg verder te gaan.