Vrij Nederland. Boekenbijlage 1987

[p. 7]

Eigenbelang als politieke en economische drijfveer
NPE-economen geïnterviewd door hun Nederlandse geestverwanten

Politieke economie redactie Jos de Beus en Flip Vuijsje Uitgever: Het Spectrum, 319 p., f 49,50

Jan Pen

Er bestaat tegenwoordig zoiets als een nieuwe politieke economie, afgekort NPE. Daar wordt mee bedoeld dat economen hun speciale economenblik richten op het gedrag van politici, ambtenaren en kiezers. De speciale blik bestaat erin dat we overal individuen aan het werk zien die ijverig hun eigen belangen behartigen. Dus geen ‘overheid’ als een soort superpersoon maar tastbare mensen, en geen ‘algemeen belang’, maar individuele belangen. 't Is een cynische school. Want er wordt weliswaar niet aangenomen dat de burgemeester aldoor met zijn vingers in de gemeentekas zit, maar wel dat hij zijn werk doet om er beter van te worden. Wat dat ‘beter’ inhoudt moet dan worden onderzocht. De NPE neemt aan dat politici zoveel mogelijk stemmen verzamelen, dat afdelingschefs hun afdeling willen vergroten en dat kiezers maximale voordeeltjes voor de eigen groep nastreven. Verder gelooft de NPE dat iedereen druk bezig is met politieke ruilhandel. Iedereen gedraagt zich alsof de politiek een markt is, waar men van anderen maximaal voordeel moet zien te trekken.

De stroming heeft nogal wat aanhangers, vooral in Amerika. Men noemt deze richting daar ook wel ‘public choice’. Het was een goed idee van Jos de Beus (Universiteit van Amsterdam) en Flip Vuijsje (Intermediair) om een tiental NPE-achtige economen te interviewen. Dat gebeurde door Nederlandse geestverwanten. Aan elk van de tien is bovendien een informatief artikel gewijd. De reeks verscheen eerst in Intermediair en is nu bijeengebracht in de bundel Politieke economie. De artikelen worden ingeleid door De Beus, die eerst laat zien dat de uitdrukking politieke economie tenminste zeven betekenissen heeft; wie gedacht had dat er iets linksachtigs mee bedoeld was moet van idee veranderen. Slechts bij één interpretatie zien we een soort mengsel van institutionalisme en marxisme dat linkse trekken vertoont, maar sommige varianten, en vooral de NPE, bergen tamelijk rechtse ideeën in zich.

Dat blijkt duidelijk bij James M. Buchanan, die als de grote voorman van Public Choice wordt beschouwd en daar ook een Nobel-prijs voor heeft gekregen (1986). Hij gelooft niet alleen dat iedereen in de politiek naar particuliere nutsmaximalisatie streeft, maar bovendien dat de staatsschuld een last legt op het nageslacht, dat de theorie van Keynes dient als een dekmantel voor de vergroting van de overheid, dat pressiegroepen zich meester hebben gemaakt van de schatkist, dat de verzorgingsstaat slecht is voor de verzorgden, dat de studenten een bende hebben gemaakt van de universiteiten en dat de constitutionele democratie in de V.S. door financieel wanbeheer wordt bedreigt. Buchanan wil de overheid aan strenge grondwettelijke regels binden. Het is een hecht doortimmerd wereldbeeld dat onderbouwd is door de NPE.

Pressiegroepen

Met Buchanan verwant is Mancur Olson, beroemd door één boek (prestatie!) over het groepsgedrag. Het heet The Logic of Collective Action en laat zien onder welke omstandigheden groepen politiek in actie komen. De kleine groep komt makkelijker op gang dan de grote omdat de kosten-batenverhouding gunstiger ligt. In oude democratieën overwoekeren zulke pressiegroepen het economisch leven. Dat leidt in een volgend boek (The Rise and Decline of Nations) tot verstarring, verkalking en verstening. Zie Engeland. Olson is niet zo bang voor de overheid als Buchanan - bij hem hebben speciaal de vakbonden het gedaan. Een flexibele arbeidsmarkt is de beste manier om werk te scheppen. Toch ziet Olson ook wel een plaats voor loonsubsidies en vindt hij de inkomensverdeling eigenlijk onrechtvaardig. Als je met hem praat blijkt hij zich zorgen te maken over het milieu. Ook uit het interview dat Cock Hazeu met hem had blijkt dat Olson lang niet zo rechts is als Buchanan. Maar over het democratische politieke proces koestert hij weinig vrolijke gedachten. We worden voorbijgelopen door Zuid-Korea en Taiwan.

Vrolijk wereldbeeld

Nee, dan denkt Charles Lindblom met meer genoegen aan de spelletjes die politici en bureaucraten met elkaar spelen. Hij bekijkt hun bedrijf als een markt en waar handel is, is iets van evenwicht. Dat evenwicht vormt een hoeksteen van een bepaalde Amerikaanse politicologie (Dahl). Lindblom ziet binnen de veelkoppige overheid een onzichtbare hand aan het werk die minderheden beschermt en misbruik tegengaat. Perfect is die wereld niet - Lindblom spreekt graag over Muddling Through - en anders dan bij Buchanan kan er bij hem ook makkelijk een te kleine overheid uit de bus komen, maar zijn wereldbeeld is toch een stuk vrolijker dan meestal bij ‘Public Choice’ het geval is.

James M. Buchanan

Bruno Frey, uit Zürich, tapt weer uit een ander vat, namelijk dat van de modellenbouw. Het zijn NPE-modellen, want de politici proberen zoveel mogelijk stemmen bij elkaar te sprokkelen door het voeren van een beleid dat bij de kiezers in de smaak valt, en die kiezers delen hun stemmen uit aan de politici die hun belangen het beste dienen. Door dit soort vergelijkingen te koppelen aan een economisch model, dat de uitkomsten van het beleid laat zien, ontstaat een geïntegreerde kijk op de overheid, de markt en de burgers. De politiek wordt endogeen zeggen de economen, hetgeen wil zeggen dat zij hebben begrepen hoe de wereld in elkaar zit.

Het artikel over Frey in deze bundel is geschreven door Frans van Winden, zelf een aanhanger van Public Choice, maar niet onkritisch - hij wijst erop dat bij Frey en zijn school de ideologie niet erg aan bod komt, en dat vindt van Winden een tekortkoming. Als ik die kritiek lees denk ik, met Ollie B. Bommel: ik had het zelf kunnen verzinnen. Uit het interview dat Ed Lof met Frey had blijkt overigens dat de laatste weinig ziet in de verklarende kracht van ideologische tegenstellingen. Zwitserse invloed misschien.

Een merkwaardig geval doet zich voor met Aaron Wildavsky. Hij wordt in deze bundel nog wel behandeld als een aanhanger van de NPE maar is intussen bekeerd tot het tegengestelde standpunt. Verleden jaar verscheen zijn A History of Taxation and Expenditure in the Western World, een prachtig overzicht van de openbare financiën sinds de Egyptenaren. Wildavsky verdedigt daarin de stelling dat we de publieke financiën alleen maar kunnen begrijpen door ze in een sociale en culturele context te plaatsen. Bovendien blijkt zonneklaar uit zijn erudiete werk dat belastingen in oude tijden tot stand kwamen door dwang en uitbuiting. Heersers geselden hun onderdanen desnoods met schorpioenen. Met een contracttheorie kom je daar niet ver. Bij Wildavsky geen nutsmaximalisatie en geen modellen, maar koningen die hun onderdanen ideologisch onder de sim houden en breekbare politieke relaties opbouwen met leenheren, de kerk, de steden. Van de NPE is bij Wildavsky alleen overgebleven dat overheden te groot zijn. Dat standpunt valt te begrijpen, in de context van Reagans financieringstekort.

Een van de meest interessante figuren uit deze bundel is Jon Elster. Deze uit Noorwegen afkomstige filosoof heeft zich vooral beziggehouden met de verwikkelingen van de menselijke geest. Elster vindt dat economen er een te makkelijk rationaliteitsbegrip op na houden. Koele calculatie komt voor maar ook trucs. Mensen bedenken regels om zichzelf in het gareel te houden. (Ulysses and the Sirens) en ze dringen behoeften weg die ze toch niet kunnen bevredigen (Sour Grapes). Ze scheppen hun eigen waanvoorstellingen. Ze houden er emoties op na. Elster past een klein beetje in de NPE in zoverre hij vindt dat we bij onze verklaringen steeds op het individu moeten letten, maar dat individu is geen robot.

Utilitarisme

In deze bundel komt een aantal andere economen aan het woord die helemaal niet meer onder de NPE zijn te brengen. Lester Thurow is bekend geworden door zijn stelling dat de arbeidsmarkt zich volstrekt niet als een gewone markt gedraagt. Hij heeft enkele goedverkochte boeken gemaakt die hem de op jaloezie berustende bijnaam van Less Thorough hebben bezorgd. Van Amartya Sen geldt precies het omgekeerde: hij is een van de knapste economen ter wereld, en tegelijk een van de meest bewogen theoretici van de armoede (hij komt niet voor niets uit India). Sen heeft zich inderdaad beziggehouden met de vertaling van individuele voorkeuren in collectieve beslissingen, maar zijn conclusie is dat die vertaling logisch zelden mogelijk is. Onmogelijkheid is een van zijn typische thema's. Gert de Bruin schreef een helder opstel over deze enigszins duistere geleerde, een verrijking van deze bundel, maar met Buchanan heeft Sen niets te maken. En John Rawls, de filosoof van de rechtvaardigheid, hoort evenmin bij de club. Percy Lehning, de Nederlandse Rawls-kenner bij uitstek, laat al meteen zien dat zijn favoriete filosoof niets moet hebben van het utilitarisme en dat is nu juist een van de pijlers van de NPE.

Deze recensie laat, hoop ik, uitkomen dat Politieke economie veel informatie bevat, heel geschikt voor lezers die zich afvragen waar sommige economen zich nu weer mee ophouden. Je kunt over Public Choice en NPE smakelijk discussiëren. Mijn bezwaar is dat dit in deze artikelen onvoldoende gebeurt. Er wordt weinig weerwerk geboden. Zeker, het werk van de socioloog Harold Wilensky wordt besproken, en dat staat haaks op de NPE; hij bekijkt immers de instituties van de verzorgingsstaat door een macro-bril, maar Wilensky's benadering wordt niet echt geconfronteerd met de NPE.

De lezer heeft al begrepen dat ik niet tot de echte vrienden van deze school mag worden gerekend. Want ik vind die nadruk op het eigenbelang net iets te nadrukkelijk en te triomfantelijk. Het spreekt vanzelf dat er pressiegroepen optreden die belangen vertegenwoordigen. Iedereen weet dat de minister van Landbouw opkomt voor de landbouwbelangen. Ja, maar tegenover de landbouw vertegenwoordigt hij toch weer het ‘algemene belang’ van de belastingbetaler die de landbouwoverschotten moet financieren. De chef van de afdeling rioleringen ziet het hele stedelijke gebeuren in het licht van het rioolwezen, en terecht, daar wordt die ambtenaar voor betaald. Andere functionarissen geven financiële tegendruk, en daar zijn zij dan weer voor ingehuurd. Dat ‘eigenbelang’ is niets nieuws, en de NPE heeft op dit punt geen interessante ontdekking gedaan.

Erger is, dat de NPE-school de mist in gaat zodra men het politieke gedrag van kiezers en politici wil verklaren met uitsluiting van de ideologie. De burgers en hun vertegenwoordigers worden ook nog eens een keer gemotiveerd door hun opvattingen over de beschaafde samenleving. De verzorgingsstaat, en daar gaat het toch meestal over, is tot stand gebracht door ideologische motieven, al valt het natuurlijk niet te ontkennen dat de kiezers ook weleens zullen denken aan de mogelijkheid dat ze zelf ziek en werkloos kunnen worden, en al staat het als een paal boven water dat de welzijnsstichtingen en de welzijnskoepels een formidabele druk uitoefenen in het politieke proces. Maar iemands politieke beslissingen worden altijd beïnvloed door een conceptie van de maatschappij, door noties van rechtvaardigheid, door meningen over de effectiviteit van het beleid. De Keynesiaanse politiek wordt aangeprezen op gronden die zijn ontleend aan het ‘algemeen belang’ en precies datzelfde geldt voor de conservatieve aanbevelingen over de begroting die de NPE ons met gulle hand verstrekt. Wie de politieke beeldvorming probeert weg te moffelen uit de verklaring van de politiek en overal een individuele kosten-batenanalyse aan het werk ziet, die snapt er geen barst van. Met de groeten van Jim Buchanan, die zich weleens mag afvragen wat voor type eigenbelang hij zelf nou eigenlijk najaagt.

■