Vrij Nederland. Boekenbijlage 1986

[p. 13]

Den Uyls ‘Kleine Kondratieff’
Essays over het doorstomen en navigeren van het schip van staat

Grote vissen eten de kleine, Pieter Brueghel de oude

Het schip van staat Beschouwingen over recht, staat en sturing door M.A.P. Boven en W.J. Witteveen (red.) Uitgever: Tjeenk Willink, 298 p., f45,-

Bart Tromp

Eerst leek het een gelegenheidsvondst, maar inmiddels heeft Den Uyl deze melodie al zo vaak herhaald dat het hem ernst schijnt te zijn. De vondst waar het hier om gaat is de ideologische golfbeweging, ofte wel de Kleine Kondratieff. De echte is een economische golfbeweging met een periode van vijftig jaar. Die van Den Uyl beslaat ongeveer twintig jaar, een cyclus waarvan het eerste deel de dominantie van progressief denken behelst, en van het plandenken, waarna in het tweede deel rechts de boventoon voert, en de ideologie van de ‘vrije’ markt en ‘deregulering’ in de mode is.

Zeker is dat afkeer van overheidsingrijpen op dit moment ook in Nederland zeer en vogue is, maar volgens Den Uyl zijn dat de naweeën van een bijna voltooide Kleine Kondratieff; een nieuwe, waarin ordening en sturing door de staat weer centraal zal staan, zal waarschijnlijk voor de verkiezingen beginnen.

Dit was niet alleen de teneur van het verhaal dat Den Uyl op 18 november hield bij het incasseren van het hem door minister-president Lubbers geoffreerde portret in twintig interviews Joop den Uyl. Politiek als hartstocht. Het was ook de kern van de intellectueel heel wat gewichtiger rede die hij drie weken eerder afstak op de conferentie Sturing van de samenleving in Leiden. (Die rede wordt, te zamen met de overige conferentiebijdragen, gepubliceerd in de dezer dagen te verschijnen vervolgbundel Sturing van de samenleving.) Scherp en vaak overtuigend hekelde hij daar de pretentie van de huidige regering de overheid een tred terug te hebben laten doen. Het streven naar vermindering van de collectieve sector blijkt in de praktijk vooral neer te komen op verschuivingen binnen de collectieve sector. Instemmend citeerde hij de socioloog Van Doorn: ‘De overheidsbemoeienis neemt niet af, maar verandert van karakter. Minder gedetailleerd en omslachtig, maar harder en hardvochtiger.’ (De politicoloog Daalder spreekt, nog pakkender, van ‘nieuwe flinkheid’.) Zo overtuigend als Den Uyl de ideologie van de ‘deregulering’ aanviel, zo onbevredigend echter was zijn pleidooi voor een terugkeer tot ‘planning’. Het onbevredigende schuilt in het feit dat dit pleidooi niet verder komt dan het axioma dat er geen alternatief voor sturing door de overheid is ‘voor wie onderkent dat sturing beter loopt via democratische controle, dan waar sturing wordt overgelaten aan particuliere instellingen of organisaties of ondernemingen’. Daardoor dreigt het debat tussen liberaal-conservatieven en sociaal-democraten te blijven hangen op ideologisch niveau.

Misschien heeft Den Uyl gelijk met zijn hoop op een Kleine Kondratieff, en komt het planningsdenken binnenkort weer in de politieke mode. Die mode raakt echter nauwelijks aan de reële problemen, soms van conceptuele en theoretische aard, soms empirisch van karakter, waarover de bundel Het schip van staat gaat, die ten grondslag lag aan de conferentie waarop Den Uyl dit slotreferaat uitsprak.

Instrumentalistisch

De bundel verzamelt een aantal essays die alle op een of andere manier de sturingsmogelijkheden van de overheid tot thema hebben. De auteurs maken allen deel uit van een omvangrijke studiegroep, die inmiddels zichzelf tot object van overheidssturing heeft gemaakt, door zich te schikken in de ‘voorwaardelijke financiering’ voor ‘vernieuwende onderzoeksprojecten’. (Wat dit precies behelst zal ik hier niet uitleggen.) Dat dit onderzoek nog in de kinderschoenen staat blijkt wel uit het gebrek aan samenhang tussen de verschillende bijdragen. Het tweede deel van de bundel, dat gewijd is aan de mogelijkheden van het recht bij overheidsinterventie, heeft bijvoorbeeld voornamelijk een inventariserend en beschrijvend karakter. Alleen de bijdrage van Schuyt is van meer theoretische aard. Hij onderwerpt de zogenaamde instrumentalistische opvatting van het recht aan een nader onderzoek. Volgens deze opvatting is het recht niet een codificatie van ethische ideeën over rechtvaardigheid, maar een instrument, een middel om de samenleving te veranderen. Wie de overheid wil laten ‘sturen’ zal - althans in een democratische rechtsstaat - dat in principe zoveel mogelijk doen op basis van rechtsregels en dan is er voor een instrumentalistische rechtsopvatting veel te zeggen. Schuyt kritiseert deze opvatting echter zowel op empirische als op theoretische gronden. ‘Sturen’ met behulp van recht kan wel, maar het roept ook talrijke niet voorziene andere gevolgen op. Schuyt illustreert dit aan de ‘positieve discriminatie’ van bijvoorbeeld vrouwen of minderheden. ‘Indien de overheid op grond van politieke doeleinden zou besluiten op grotere schaal deze zogenaamde positieve discriminatiemaatregelen te gaan nemen, zal dit noodzakelijkerwijs gepaard gaan met een uitbreiding van het aantal formele regels en met een grootscheepse introductie van wettelijke bureaus ter ondersteuning of controle van overheidsmaatregelen. Daarnaast zullen personen zich gaan beroepen op in het huidige positieve rechtsstelsel bestaande en erkende rechten. Kortom: de transformatie van eventueel gewenst overheidsbeleid in juridische termen, categorieën en regels leidt voorspelbaar tot moeilijk te voorziene tweedegraads en zelfs derdegraads gevolgen.’ In de tweede plaats is niet alle recht in ons stelsel op te vatten als mogelijk middel tot overheidssturing. ‘Het recht stelt grenzen aan de macht van de overheid. Dit betekent dat overheidssturing juridisch principeel begrensd is.’ Daarmee bakent Schuyt de ruimte voor het recht als instrument van overheidsbeleid af in z'n algemeenheid, zoals blijkt uit verdere bijdragen over dit thema, die in een vaak encyclopedische vorm zijn toegespitst op beleidsterreinen als milieu, economie en loonvorming.

De bijdrage over dat laatste, van de hand van professor Rood, vond ik nog het bevattelijkst, ook al omdat hij niet voor prognoses is teruggeschrokken. Overheidssturing op het gebied van de loonvorming bestaat al sinds de jaren twintig, toen de overheid de werkingssfeer van collectieve arbeidsovereenkomsten ging garanderen en uitbreiden. Deze vorm van sturing stelde de overheid echter niet in staat om zelf doeleinden (bijvoorbeeld loonmatiging) te bereiken. Dat was wel mogelijk bij een tweede vorm van sturing die na de Tweede Wereldoorlog ingang vond, eerst in de vorm van de centraal geleide loonpolitiek, en vanaf 1970 met behulp van de Wet op de Loonvorming. Als derde vorm van sturing tenslotte onderscheidt Rood het gebruik maken van de wettelijke mogelijkheid van de overheid om zelf de arbeidsvoorwaarden vast te stellen in plaats van dit aan de sociale partners over te laten. In 1974 en in 1980 tot en met 1982 maakte de overheid, in de vorm van een centrum-linkse, respectievelijk centrum-rechtse coalitie, van deze mogelijkheid ten aanzien van alle werknemers gebruik. In een knappe analyse maakt Rood aannemelijk dat de eerste, minimale, sturingsvorm wel zal blijven bestaan, dat de derde heel weinig verdere kansen heeft en dat de tweede alleen in uitzonderlijke omstandigheden kans van slagen heeft. Een artikel als dat van Rood zou eigenlijk verplichte lectuur moeten zijn voor simplistische politici van het type Marcel van Dam die twijfel aan de sturingsmogelijkheden van de overheid tot een moreel tekort van linkse mensen proclameren.

Nieuwe flinkheid

Van de meer theoretische essays waarmee de bundel opent, brengen er tenminste twee verfrissende gezichtspunten naar voren. Witteveen onderzocht de discussie over ‘sturing’ en ‘maakbaarheid’ in termen van politiek taalgebruik, in termen met name van de gelijkenissen (metaforen) die daarin zo centraal staan. ‘De schepping van slagzinnen die onmiddellijk bruikbaar waren was het uiteindelijke doel van al zijn denken,’ schrijft Solzje-

[p. 14]

nitsyn in een briljant aperçu over Lenin (Lenin in Zürich). Zo bewust gaan de Nederlandse deelnemers aan het debat over sturing niet te werk, maar Witteveen maakt duidelijk dat belangrijke bijdragen aan die discussie als het rapport-Vonhoff en de studie in opdracht van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid van Geelhoed hun overtuigingskracht eerder ontlenen aan hun metaforische taalgebruik - waarin het staatsingrijpen geduid wordt in termen ontleend aan de scheepvaart, de techniek of het medisch beroep - dan aan zuiver inhoudelijke argumenten.

Die indruk wordt nog versterkt door lezing van de ontnuchterende bijdragen van Daalder en Andeweg. De eerste introduceert andermaal de term ‘nieuwe flinkheid’ als karakteristiek voor de huidige regeringsvoornemens om nu eens werkelijk te regeren over bureaucratie en parlement heen, en plaatst daarna sceptische noten bij zowel de hervormingsvoorstellen voor de overheidsbureaucratie (zoals bijvoorbeeld gedaan door de commissie-Vonhoff) als bij de discussie over overheidsingrijpen in het algemeen. Over de eerste merkt hij sceptisch op: ‘Het probleem van de “primaat van de politiek”-versie is dat het een soort “high politics” meent te kunnen isoleren, dat boven de onhandelbare “low politics” van het dagelijks besluitgedoe zou zweven en dus daaraan onmiskenbaar richting zou kunnen geven.’ Van het tweede onderwerp stelt hij: ‘Voor “ontsturing” geldt immers evenzeer als voor “sturing” dat het instrumentele begrippen zijn, ten onrechte van een ideologische lading voorzien, alsof zij in zichzelf iets goeds zijn.’ Het eerste punt wordt verfijnder uitgewerkt in de bijdrage van Andeweg die aantoont dat de pogingen het overheidsapparaat te ‘stroomlijnen’, en daarop te bezuinigen veelal stuklopen op de ondoordringbaarheid van het bureaucratische middenniveau. Ter illustratie kan hij voorbeelden uit het rapport van de Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst aanhalen zoals dit: in 1984 moet de Kinderbescherming het met dertig mensen minder doen, maar de directie Kinderbescherming op het departement breidt uit.

Een tweede verfrissend gezichtspunt brengt Van Gunsteren naar voren, als hij stelt dat in de discussie over overheidsingrijpen men zich te zeer concentreert op de al dan niet terecht veronderstelde tekorten van overheidsingrijpen. Op grond van een aantal overwegingen komt hij tot de slotsom dat de overheid waarschijnlijk vooral een conserverende taak heeft. Aan zijn betoog zijn enige normatieve opvattingen over wat de staat hoort te doen niet vreemd, maar dat kan men ook opvatten als een heilzaam tegengif tegen een al te cynische visie op politiek en bestuur als enkel en alleen beheerst door machtsstreven en eigenbelang. Zijn voorstel tot verandering van het blikveld verdient aandacht: ‘De overheid moet leren leven van zijn successen en zich niet alsmaar louter concentreren op de vele aanwijsbare tekorten.’

De bundel bevat meer interessante bijdragen, ook al is sprake van een gebrekkige samenhang. Bij alle tekortkomingen die er aan kleven biedt ze echter stof tot bezinning over problemen van politiek en beleid die - zie het begin van deze recensie - steeds meer veronachtzaamd dreigen te worden omdat politici die problemen ontkennen, misvatten of terugbrengen tot ideologische prietpraat à la Van Dam (de overheid moet kunnen sturen) of Ruding (er is te veel overheid).

■