De Vlaamse Gids. Jaargang 35

[p. 332]

De Europese Unie
Tweede deel

Onvolkomenheden van het systeem

ZOALS men heeft kunnen lezen in een voorgaand artikel, waarin het ontstaan, de doeleinden en de structuur van de Raad van Europa werden uiteengezet, had de Raad, die is samengesteld uit afgevaardigden van de nationale parlementen, volgens het oorspronkelijke opzet een louter adviserende functie. Zulks betekende, dat hij uitsluitend verondersteld werd aanbevelingen over te maken aan het Comité der Ministers.

Van zijn kant had dit laatste tot taak een onderzoek te wijden aan de vraagstukken van algemeen belang, die in de vorm van aanbevelingen waren overgemaakt door de Raad, of die het zelf als zodanig beschouwde. Het initiatief tot het treffen van maatregelen voor het afsluiten van Europese conventies of voor het goedkeuren door de regeringen van een gemeenschappelijke politiek ten opzichte van sommige problemen, moest natuurlijk uitgaan van het Comité der Ministers. Laten wij een concreet geval nemen: de Conventie voor de vrijwaring van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden. Nadat het Comité der Ministers zelf een voor-ontwerp had ingediend bij de Vergadering, kon deze laatste slechts een - overigens gunstig - advies uitbrengen en wijzigingen aan de tekst voorstellen.

Men zal zich herinneren, dat deze opvatting grote onvolmaaktheden behelsde. Krachtens haar zeer beperkte opdracht kon de Vergadering b.v. slechts moeilijk doeltreffend werk verrichten. Door het feit, dat haar leden afgevaardigden waren van de nationale, door de volkeren verkozen Parlementen, scheen zij de Europese openbare opinie te kunnen weerspiegelen, wanneer zij aanbevelingen deed betreffende conventies in zake problemen, die van belang zijn voor de gemeenschap, zoals de kwestie van het handelsverkeer, die van de douane, de plaatsing van de arbeidskrachten, enz. Zij beschikte echter niet over de technische middelen om handelend op te treden, daar er anderzijds organisaties bestonden zoals die, welke afhangen van de E.O.E.S. (Europese Organisatie voor Economische Samenwerking) die optreden krachtens door de Regering verstrekte richtlijnen en dus geen rechtstreekse weerspiegeling zijn van de inzichten der volkeren.

Hoe zou men ook kunnen verlangen, dat het Comité der Ministers, dat voor een goed deel is samengesteld uit dezelfde personaliteiten als die, welke aan het hoofd staan van de E.O.E.S., een groter belang zou kunnen toekennen aan de aanbevelingen van de Vergadering, dan aan de practische verwezelijking, die wordt nagestreefd door de E.O.E.S. in het kader van de politiek van de Regeringen? Daar zij slechts een raadgevend karakter had, had de Vergadering er belang bij de aanbevelingen aan het Comité der Ministers zo talrijk mogelijk te maken in de hoop, dat enkele van deze aanbevelingen zouden

[p. 333]

worden weerhouden, overgemaakt aan de Regeringen en wellicht door deze laatste in overweging genomen. De gevaren van een dergelijke procedure traden duidelijk aan het licht gedurende de zitting van de jaren 1949 en 1950. De ministers van Buitenlandse Zaken van elk der Staten-Leden, waaruit het Comité der Ministers is samengesteld, besteedden uiteraard meer aandacht aan de regeling der problemen van buitenlandse politiek, die een rechtstreeks belang hebben voor hun eigen land, dan aan problemen, die meer algemeen Europees belang hebben.

Op zoek naar een oplossing

Het Comité der Ministers wenste de bestaande stand van zaken te wijzigen, toen het in Augustus 1949 de Vergadering de opdracht gaf de veranderingen in het statuut, die het noodzakelijk achtte om een hechte eenheid tot stand te brengen tussen de leden van de Raad van Europa en om de Europese samenwerking doeltreffend te maken, in overweging te nemen.

Reeds in September 1949 was de Vergadering het erover eens, dat het noodzakelijk was de Raad van Europa tot een Europees gezag te maken, toegerust met beperkte bevoegdheden, doch met reële macht. Deze formule deed belangrijke vraagstukken oprijzen. Men moest nu de draagwijdte bepalen, dat wil zeggen de omvang van de gebieden vaststellen, waarin de Raad van Europa bevoegd zou zijn maatregelen te nemen en, anderzijds, de inhoud bepalen van de term: ‘reële macht’.

Wat de functies betreft, zag men, dat het werk van Europese samenwerking, dat tot de bevoegdheid had moeten behoren van de Raad van Europa, in werkelijkheid verzekerd werd door andere organismen. Wat het wezen aangaat van de macht, die aan de Raad van Europa zou moeten worden toegekend, moest men rekening houden met twee absoluut tegenstrijdige opvattingen, die in de Vergadering tot uiting kwamen. Door de reële machten toe te kennen, zouden de lidstaten er ongetwijfeld toe worden gebracht, afstand te doen van de nationale souvereiniteit, zelfs indien men het kader van de functies zou beperken.

Indien het waar is, dat de meeste landen van het vasteland niet gekant zijn tegen het denkbeeld van de oprichting van een supra-nationaal gezag - men zag zulks bij hun goedkeuring van het principe van het Schuman-plan - dan geldt zulks niet voor de Engelse en Scandinavische landen. De eerste vooral, die aan het hoofd staan van de Commonwealth en extra-Europese verplichtingen hebben, willen niet, dan met een uiterste voorzichtigheid, bepaalde verplichtingen aangaan. Men begrijpt dus, dat deze vooral een vorm van Europese samenwerking voorstaan, waarbij de beslissingen berusten op een eenparige overeenstemming tussen de Regeringen zelf en niet op wetten, uitgevaardigd door een supra-nationaal gezag, dat beslissingen zou kunnen nemen bij een meerderheid.

[p. 334]

Het voorstel Mackay

In de loop van de laatste achttien maanden heeft de Commissie voor Algemene Zaken der Vergadering getracht de aard van het gewenste Europese gezag te bepalen, zonder echter de moeilijkheden op te lossen. Op het einde van haar zitting van November 1950 nam de Vergadering onder de verscheidene suggesties de voorstellen van de h. R.W.G. Mackay, Engels Labour-afgevaardigde, in aanmerking, die de elementen van een oplossing schenen te bevatten. Zij gaf toen een speciale commissie de opdracht de voorstellen een juridisch uitzicht te geven en deze commissie kwam tot een accoord over het Protocol van een amendement van het Statuut in December 1950. Het voorstel Mackay bevat, in hoofdzaak de volgende elementen:

1) De Raad van Europa blijft bestaan uit de twee organen, die er op het ogenblik deel van uitmaken, maar wordt een werkelijk Europees Parlement, bestaande uit een Lagerhuis, de Vergadering, en een Hogerhuis, het Comité der Ministers. In dit Parlement vertegenwoordigt de Vergadering, die bestaat uit afgevaardigden van de nationale Parlementen, de volkeren van de lidstaten. Het Comité der Ministers blijft de Regeringen vertegenwoordigen, maar in plaats van samengesteld te zijn uit Ministers van Buitenlandse Zaken zullen haar leden personaliteiten zijn, die de rang van Minister hebben, door hun onderscheiden Regeringen uitsluitend belast met het bestuderen van zaken van Europees belang, zonder dat zulks de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de Ministers van Buitenlandse Zaken in het gedrang brengt.

Dit Parlement is toegerust met de wetgevende macht en beantwoordt aldus aan de verlangens van hen, die een werkelijk Europees gezag wensen. Maar de oorspronkelijkheid van het voorstel ligt in de wijzigingen van de werking van de Europese wetgevende macht. De Vergadering, het Lagerhuis, ontwerpt wetsvoorstellen, - dus niet meer eenvoudige aanbevelingen, - zij brengt er, met een meerderheid van 2/3 haar stem over uit en zendt ze vervolgens in de gunstige gevallen ter goedkeuring terug naar het comité der Ministers. Dit laatste, dat de Senaat vormt in het Europese Parlement, maar de afgevaardigden van de Regeringen verenigt, neemt slechts een beslissing, nadat elk lid de mening van zijn Regering over het voorstel heeft verkregen. Slechts in het geval, dat alle Ministers van Europese Zaken het al dan niet geamendeerde voorstel met algemene stemmen aannemen, wordt dit Europese Wet. In dit geval moet men de verplichte integratie ervan voorzien in de binnenlandse rechtsorde van elk der lidstaten, volgens de modaliteiten van iedere nationale grondwet.

Men ziet dus, dat de toekenning van een wetgevende macht aan de Raad van Europa voor de Regeringen geen afbreuk doet aan de mogelijkheid handelend op te treden, daar het van hun accoord afhangt of een voorstel een Europese verordening wordt. Deze belangrijke concessie moet wel invloed uitoefenen op de houding van de lidstaten, die er zich voor wachten blindelings

[p. 335]

hun nationale soevereiniteit geheel of gedeeltelijk prijs te geven. Toch maakt het parlementaire karakter, erkend in de Raad van Europa en het principe van de wetgevende macht inhoudende, er een werkelijk Europees gezag van.

2) Een tweede voornaam element in het voorstel Mackay is het geven van een juiste definitie van de ‘beperkte functies’, waarmede de Raad van Europa begiftigd moet zijn, want de Raad van Europa verkrijgt niet ambtshalve het recht om naar goedvinden te beschikken op het gebied van Europese wetgeving. Aanvankelijk heeft hij geen enkel gezag. Maar zo een bepaalde kwestie onder zijn bevoegdheid zou kunnen vallen, d.w.z. wanneer zij de Europese gemeenschap aangaat, dan zal de Raad van Europa bekleed worden met de macht die kwestie te behandelen, indien de hierboven genoemde voorwaarden vervuld zijn, d.w.z. wanneer de beide Kamers van het Parlement het beginsel goedkeuren. Als dit geschied is, blijven de modaliteiten van zijn toepassing onderworpen aan dezelfde procedure. De bevoegdheid van de Raad wordt dus niet tevoren bepaald, maar is afhankelijk van de steeds hernieuwde studie van wel omlijnde vraagstukken. Zij neemt slechts toe, naarmate de practische verwezenlijkingen zich vermenigvuldigen.

Laten wij een concreet voorbeeld geven; voordat de Raad van Europa gerechtigd is wetgevend op te treden in de dringende kwestie van de overbevolking en het internationaliseren van werkkrachten, moeten de Vergadering en het Comité der Ministers het principe ervan hebben goedgekeurd volgens de regeling van de stemmingen, waarin voor elk hunner werd voorzien. Vervolgens moeten dezelfde richtlijnen worden toegepast bij het uitwerken van de verschillende elementen van het Europese reglement met betrekking tot het vraagstuk van de internationale werkkrachten. Welk het gestelde vraagstuk ook moge zijn, de Raad van Europa heeft de elementen van zijn oplossing in handen, daar hij door zijn beide Kamers over de mogelijkheid beschikt wetten voor te stellen. Daar zijn beslissing afhankelijk is van de houding van de Regeringen der lidstaten, ontstaat en groeit zijn bevoegdheid in laatste instantie slechts met de goedkeuring van deze laatste.

3) Het protocol van de amendering van het statuut voorziet ten derde in een dubbele uitvoerende macht. Het is duidelijk, dat de noodzakelijkheid een Europese uitvoerende macht in het leven te roepen automatisch voortspruit uit de aanvaarding van het principe, dat de Raad van Europa een Europees Parlement moet worden. Om deze reden behelst het voorstel Mackay de suggestie een lichaam op te richten - de Uitvoerende Raad, - dat uit de Vergadering voortkomt en dat zal instaan voor de uitvoering van alle beslissingen van de Raad van Europa, welke Europese wetten zijn geworden. Het is overigens noodzakelijk, dat alles, dat tot dusver werd verwezenlijkt op het gebied van de samenwerking, wordt toevertrouwd aan een geünifieerd Europees gezag. Als overgangsmaatregel zou een uitvoerend organisme, dat van de Raad van Europa afhankelijk is, de toepassing moeten verzekeren van de door de E.O.E.S. getroffen maatregelen. Het voorstel Mackay voorziet dan ook in de oprichting

[p. 336]

van een ‘Gemengd Uitvoerend Comité’, samengesteld uit de hoger vernoemde Uitvoerende Raad en uit zeven leden van het Comité der Ministers, hetgeen voor dit laatste betekent: personaliteiten, die in betrekking staan met de Raad van de E.O.E.S.

De uiteenzetting van de huidige werking van de Raad van Europa, de bekentenis van zijn eigen onmacht, die het Comité der Ministers formuleerde in September 1947, toen het de Vergadering verzocht een ontwerp van amendering van het statuut ter studie te nemen en de beknopte ontleding van het in het protocol vervatte compromis-voorstel, geven een aanzienlijk deel weer van de werkzaamheden van de Vergadering, die werd opgericht met het oog op een werkelijke internationale samenwerking.

De Europese eenheid is van essentieel belang op het ogenblik dat Europa met de ondergang wordt bedreigd, omdat het zich niet spoedig vermag te integreren in een voldoende autonoom geheel. Men zal moeten kiezen tussen het aanvaarden van een gezag, dat uit Europa zelf voortkomt, en een van buiten opgelegde heerschappij.

EUROPEER