De Vlaamse Gids. Jaargang 35

[p. 267]

Het statuut van de Raad van Europa
Eerste deel

Een voorstel tot wijziging

OP 8 Januari maakte een Speciale Commissie van de Adviserende Vergadering van de Raad van Europa bij het Bureau van de Vergadering het ontwerp aanhangig van een protocol tot amendering van het statuut der Europese Instelling, die te Straatsburg zetelt. Dit ontwerp, dat afkomstig is van de Britse Labour-afgevaardigde R.W.G. Mackay, werd overgemaakt aan de betrokken regeringen, die eerlang hun standpunt ten overstaan van het ontwerp zullen moeten bepalen, en die de parlementen van de lidstaten van de Raad van Europa vermoedelijk ophelderingen zullen verschaffen over de positie, welke zij zullen innemen.

Om deze reden zouden wij de publieke opinie aan de hand van enkele gegevens in staat willen stellen de debatten te volgen, welke ongetwijfeld bij deze gelegenheid zullen worden geopend.

In Mei 1948 richtten de private organisaties, welke enige maanden later zouden toetreden tot de Europese Beweging, te 's-Gravenhage een ‘Congres van Europa’ in, waaraan c.a. 800 representatieve persoonlijkheden deelnamen uit alle wijsgerige, religieuse, politieke, economische en sociale milieu's.

Onder de resoluties, die door het Congres werden aangenomen, kwam een oproep voor aan de Europese regeringen, waarin de oprichting werd geëist van een representatieve Vergadering, die over de nodige autoriteit zou beschikken om de studie aan te vatten van de talloze problemen, welke worden gesteld door de integratie van de Europese staten.

Aan deze oproep werd gevolg gegeven. Op het voorstel van de Belgische en Franse regeringen wijdden de Staten van het Pact van Brussel (de Vijf) een onderzoek aan de eis van het Congres van 's-Gravenhage, en maakten aan de overige democratische staten van Europa een ontwerp over van het statuut van hetgeen later de Raad van Europa zou worden.

Op 5 Mei 1949 werd de overeenkomst, waarbij de instelling werd opgericht, te Londen ondertekend door de vertegenwoordigers van tien staten: België, Denemarken, Frankrijk, Groot-Brittannië, Ierland, Italië, het Groothertogdom Luxemburg, Nederland, Noorwegen en Zweden. Enige weken later traden Griekenland en Turkije eveneens toe. Het volgend jaar werd de Duitse Bondsrepubliek uitgenodigd om als geassocieerd lid deel uit te maken van de Raad van Europa.

[p. 268]

Zetel, doel, structuur en werking van de Raad van Europa

De zetel van de Raad van Europa werd te Straatsburg gevestigd.

Om zijn doel te bereiken beschikt de Raad van Europa over twee organen:

- Het Comité der Ministers,

- De Adviserende Vergadering.

Aanvankelijk had men besloten, dat de Vergadering ieder jaar een gewone zitting zou houden, die in beginsel niet langer zou duren dan een maand. Het Comité der Ministers was verplicht een bijeenkomst te houden vóór de opening der zittingen van de Vergadering en het mocht bovendien vergaderen telkens wanneer het zulks nuttig mocht oordelen. Spoedig bleek, dat één enkele jaarlijkse zitting van de Vergadering absoluut onvoldoende was. Hoe zouden vertegenwoordigers, die elkaar zo zelden ontmoeten, kunnen nagaan of hun inspanningen wel gecoördineerd zijn? In 1950 werden er dan ook twee zittingen gehouden te Straatsburg, een in Augustus, de andere in November. Het principe van de twee voltallige zittingen werd thans aanvaard. De eerste zitting van 1951 zal vermoedelijk begin Mei een aanvang nemen.

In het Statuut worden de doeleinden van de Raad van Europa als volgt bepaald:

‘De Raad van Europa heeft tot doel een nauwere unie te verwezenlijken tussen zijn leden, ten einde de idealen en principes te waarborgen en tot ontwikkeling te brengen, die hun gemeenschappelijk bezit uitmaken en hun economische en sociale vooruitgang te begunstigen’. (art. I par. a).

De oprichtingsactie van de Raad bepaalt overigens de principes, waarop de stichters hun samenwerking steunen:

‘Elk lid van de Raad van Europa erkent het principe van de voorrang van het Recht en het principe volgens welk iedere persoon, die onder zijn rechtsbevoegdheid valt, moet kunnen genieten van de Rechten van de Mens en van de fundamentele vrijheden’. (art. 3).

In het huidige statuut worden de kwesties, die betrekking hebben op de verdediging van de bevoegdheid van de Raad, met opzet uitgesloten.

Het Comité der Ministers omvat de Ministers van Buitenlandse Zaken der Lidstaten; de Adviserende Vergadering omvat afgevaardigden, wier aantal varieert volgens de getalsterkte van de bevolking der landen.

De afgevaardigden zijn parlementairen van de lidstaten, voor het merendeel voorzitters van Vergaderingen, leiders van fracties of partijen, die in hun respectieve landen bekleed zijn met een grote politieke verantwoordelijkheid. Hun hoedanigheid van parlementair - d.i. afgevaardigde van het volk - moet hen veroorloven bij te dragen tot vorming en de uitdrukking van de Europese publieke

[p. 269]

opinie. Anderzijds zijn zij goed geplaatst om de politieke en economische problemen te bestuderen, die het geheel van de Europese volkeren aangaan.

Het Statuut van de Raad van Europa beperkt de rol van de Vergadering evenwel tot een functie. De Vergadering wordt het beraadslagend orgaan van de Raad van Europa genoemd. Na een probleem te hebben bestudeerd, maakt zij haar conclusies over aan het Comité der Ministers in de vorm van aanbevelingen. Krachtens het statuut in zijn oorspronkelijke vorm is het evenwel het Comité der Ministers, dat bepaalt welke problemen moeten worden onderzocht door de Vergadering. Het doet zulks door het advies van de Vergadering te vragen over een kwestie van Europees belang of door de Vergadering toe te laten een of ander probeem, dat het zelf heeft voorgesteld, op haar agenda te plaatsen. Om tot deze studies over te gaan, kan de Vergadering overigens Comité's of Commissies voor onderzoek oprichten. Alle belangrijke beslissingen van de Vergadering worden genomen met een meerderheid van twee-derden.

Ofschoon de rol van de Vergadering niet te onderschatten is, ziet men niettemin, dat haar initiatieven een zeer beperkt karakter dragen. De Vergadering is inderdaad alleen een ‘Adviserende’ Vergadering.

Het Comité der Ministers is het bevoegde orgaan van de Raad van Europa. Het Comité handelt uit naam van de Raad en het doet zulks door de middelen te onderzoeken, die in staat zijn de nauwere unie tussen de Europese landen te verwezenlijken, welke de Raad als zijn doel had bepaald. Het mag b.v. het sluiten van accoorden en overeenkomsten tussen de Europese regeringen bestuderen over kwesties van gemeenschappelijk belang en zijn besluiten meedelen aan de lidstaten van de Raad. In de gunstigste gevallen kunnen deze besluiten de vorm aannemen van aanbevelingen aan de regeringen en het Comité der Ministers heeft het recht de regeringen te verzoeken te laten weten welk gevolg zij aan de aanbevelingen hebben gegeven.

Deze organisatie kan stellig de Europese samenwerking in de hand werken. Verscheidene belangrijke elementen verlammen echter de doeltreffende werking ervan. Afgezien van het louter adviserend karakter van de Vergadering, wordt de practische verwezenlijking van de doeleinden van de Raad van Europa in gevaar gebracht door twee voorwaarden, welke het Comité der Ministers moet eerbiedigen:

Alle belangrijke beslissingen van het Comité der Ministers moeten worden genomen met algemene stemmen en met de meerderheid van de afgevaardigden, die het recht hebben te zetelen. Deze beslissingen bestrijken evenwel een zeer uitgebreid gebied. Op die manier is een goedkeuring bij algemene stemmen van het Comité der Ministers geëist om te besluiten over de wenselijkheid de conclusies, welke het uit zijn beraadslagingen heeft getrokken, over te maken aan de regeringen in de vorm van aanbevelingen. Een goedkeuring met algemene stemmen is eveneens vereist alvorens het Comité der Ministers ertoe besluit de Vergadering op de hoogte te brengen van zijn activiteit. Met algemeenheid van stemmen moet het Comité der Ministers erin toestemmen

[p. 270]

de regeling van zijn vergaderingen met gesloten deuren te wijzigen of sommige belangrijke clausules van het Statuut te amenderen.

Men kan zich rekenschap geven van de draagwijdte van deze beperking wanneer men vaststelt dat er clausules zijn zoals die, welke bepaalt, dat de kwesties betreffende de verdediging niet onder de bevoegdheid van de Raad van Europa vallen, die, welke elk lid van de Raad toelaat zich uit de Raad terug te trekken na een eenvoudige mededeling aan het Secretariaat, die, welke de regel van de algemeenheid van stemmen instelt en die, welke de uitgestrektheid van de bevoegdheid der Vergadering vaststelt.

2). Wanneer het Comité der Ministers anderzijds besluit een kwestie van gemeenschappelijk belang voor advies over te maken aan de Vergadering, moet het rekening houden met de bestaande inter-gouvernementele Europese organisaties waarvan vele lidstaten van de Raad van Europa deel uitmaken. Het betreft hier organisaties, die ontstonden na het afsluiten van het Pact van Brussel en de Overeenkomst van de E.O.E.S. Deze organisaties zijn echter ouder dan de Raad van Europa en beschikken dus over een grotere ervaring op technisch gebied. De staten, die er deel van uitmaken, hebben er hun beste deskundigen naar toe gezonden en deze organisaties hebben ook reeds belangrijke verwezenlijkingen op hun actief.

De bevoegdheid van de Raad van Europa is dus alleszins beperkt. Hoe kan men hopen, dat hij een nauwere unie tussen zijn leden tot stand zal brengen, indien de oppositie van een der regeringen door toedoen van haar minister van Buitenlandse Zaken volstaat om een belangrijke kwestie uit het domein van zijn activiteit te weren en indien hij zijn werkzaamheid moet voortzetten buiten de organen om, welke over de technische middelen beschikken die hij nodig zou hebben?

Bij de oprichting van de Adviserende Vergadering had men zich bovendien tot doel gesteld door de stem van haar leden de gemeenschappelijke opinie uit te drukken van de volkeren van West-Europa. Tot dusver kan de Vergadering er zich echter niet op beroemen dat zij aan dit doel beantwoordt, daar zij niet representatief is. De integratie van de Europese economieën, de eenmaking van de sociale vooruitgang, kunnen zich niet voltrekken zonder structuurhervormingen, die afhangen van het domein der politiek.

Zowel in als buiten Europa hebben velen erkend, dat de oorzaken van de huidige zwakheid van Europa gelegen zijn in het gebrek aan politieke samenhang. De Raad van Europa, die gebonden is door zijn reglement, beschikt evenwel over zeer weinig bewegingsvrijheid om deze stand van zaken te verhelpen.

Spoedig gaf men zich hiervan rekenschap en voorstellen tot gedeeltelijke amendering werden tamelijk vroeg weerhouden. Op die manier verkreeg de Vergadering bij voorbeeld de toelating tegen bepaalde voorwaarden zelf haar agenda op te stellen. Op die manier ook werden leden van sommige van haar

[p. 271]

commissies in de gelegenheid gesteld deel te nemen aan zekere besprekingen van commissies, die werden opgericht door het Comité der Ministers.

Tot dusver werd geen beslissing getroffen betreffende een algemene structuurhervorming. Aan pogingen hiertoe heeft het echter niet ontbroken.

In Augustus 1949 verzocht het Comité der Ministers de Vergadering een onderzoek te wijden aan de wijzigingen, die in het politieke domein moesten worden aangebracht om een werkelijke Europese eenheid te verzekeren. Ongeveer 18 maanden geleden keurde de Vergadering met algemene stemmen een resolutie goed, waarin werd bepaald, dat de Raad van Europa tot doel heeft een politiek gezag op te richten, dat toegerust is met beperkte functies, maar met een reële macht.

Nadat men zich eens had verklaard met deze bepaling van het doel, bleek het uiterst moeilijk haar een passende practische uitdrukking te geven. Er verstreek dan ook veel tijd tussen de theoretische formulering en het opmaken van de practische formule.

Men moest immers rekening houden met de voorwaarden, waaraan de Raad van Europa moest beantwoorden om de toetreding van de vijftien lidstaten te verkrijgen. De voor de Raad van Europa voorziene werking, die wij zoëven hebben uiteengezet, toont aan, dat het Statuut er angstvallig over waakte geen enkele der deelnemende staten te kwetsen. In feite bleek, dat sommige leden voorstanders waren van de verwezenlijking van de Europese eenheid op de basis van een federale Constitutie en de oprichting van een supra-nationaal gezag, terwijl andere leden geen gedeelte van de nationale souvereiniteit wensten te verzaken zonder voldoende waarborgen en om deze reden de samenwerking op het plan der regeringen dan ook zo lang mogelijk wilden handhaven. Deze tegenstelling, die duidelijk aan het licht kwam op het einde van de zitting van Augustus 1950, geeft een verklaring voor de moeilijkheden, waarop alle voorstellen tot amendering van het statuut tot November 1950 gestuit zijn.

De oplossing, die werd voorgesteld door de h. Mackay en die in November aanleiding gaf tot de oprichting van een Speciale Commissie van de Vergadering, die gelast werd ze in te schakelen in een protocol tot amendering, schijnt wel te beantwoorden aan de verschillende erkende behoeften. Aan dit voorstel zal een tweede artikel worden gewijd.

EUROPEER