|
| |
| |
| |
Arbitrage als Middel ter Beslechting van internationale Geschillen
Internationale arbitrage, als het aangewezen middel om internationale geschillen, zelfs van den meest omvangrijken en belangrijken aard, te beslechten, is na het Protocol van Genève van 1924, na Locarno opnieuw op den voorgrond getreden. Zelfs zou men, commentaren op deze belangrijke internationale verdragen lezende, tot de overtuiging kunnen geraken, als is deze arbitrage iets geheel nieuws, een volkenrechtelijke uitvinding van onzen tijd! Niets is minder waar dan dat.
Want reeds in de geschiedenis der Ouden, ook bij de Grieken en Romeinen, kan men tal van malen het denkbeeld van arbitrage terugvinden; er zijn verschillende historische scheidsrechtelijke beslissingen bekend, die zelfs de meest krijgszuchtige der Grieksche Republieken, Sparta, aan dit denkbeeld verbinden; niet bij toeval of een enkele maal, maar zelfs krachtens permanent tractaat. In de Middeneeuwen is, tengevolge van de politieke verhoudingen en ook van den grooten invloed der kerkvorsten, bemiddeling, zelfs dwingende bemiddeling, meer toegepast dan arbitrage. In de nieuwe geschiedenis vindt men tot aan het einde der achttiende eeuw dikwerf geen scherp gedefinieerd onderscheid tusschen bemiddeling en arbitrage, en zijn tal van malen deze beide, toch zoozeer van elkander afwijkende volkenrechtelijke procédé's op zonderlinge wijze dooreengemengd. Maar wie nauwkeurig bestudeert de reeks van ontwerpen, in den loop der eeuwen openbaar gemaakt ten einde te komen tot een Statenorganisatie in den geest van den tegenwoordigen Volkenbond, vindt door de geleerde ontwerpers steeds het denkbeeld van arbitrage naar voren gebracht. Reeds Pierre Dubois wenschte in zijn in 1306 in het licht gegeven project een algemeen scheidsgerecht; een zelfde wensch komt tot uiting in de plannen van Koning George van Bohemen, van
| |
| |
Lacroix, van Henri IV, van den Abbé de St. Pierre en van de vele navolgers, die zij hebben gevonden. Wel doet zich somtijds een zonderlinge vermenging van gedachten voor, in zooverre, dat de eene ontwerper een speciaal hof, de andere een politiek samengesteld congres over rechtsgeschillen wil doen beslissen, maar bij allen staat de gedachte voorop, dat niet bemiddeling, die slechts adviseerende kracht heeft, doch een definitieve uitspraak, als hoedanig de arbitrage steeds erkend is, moet worden ingeroepen.
Het is vooral in den loop der negentiende eeuw, dat de arbitrage op den voorgrond is getreden. Totaal kent deze eeuw een kleine 200 geschillen, die langs arbitralen weg vreedzaam zijn opgelost, en onder deze zijn er ongetwijfeld, die de kiemen voor een oorlog in zich droegen. Toen de burgeroorlog in Amerika woedde en de Zuidelijken door hun kaperschepen nadeel toebrachten aan de Noordelijken, verleende Engeland toegang aan deze kaperschepen in zijn havens. De Amerikaansche Unie achtte dit een schending der neutraliteit, en raakte, na de beslissing in den burgeroorlog, daarover in zoo heftig geschil met Engeland, dat men een Engelsch-Amerikaanschen oorlog reeds waarschijnlijk achtte. Toen is het denkbeeld van arbitrage tusschen beide landen opgevat, en de uitspraak in het zoo bekende Alabama-geding, waarvoor in 1873 een rechtbank te Genève zetelde, stelde Engeland in het ongelijk. Ruim twintig jaren later voorkwam opnieuw het scheidsrechtelijk beginsel een oorlog tusschen deze beide grootmachten; het Venezuelageschil was aanleiding tot een steeds heftiger wordend conflict. Het toeval wilde, dat juist in diezelfde dagen de groote beweging voor scheidsgerecht zoowel in Engeland als Amerika een aanvang had genomen; van beide zijden richtte de openbare meening zich tot de betreffende regeering om een zoodanige oplossing met alle kracht te verzoeken. Toen is de grondslag gelegd niet alleen voor de vredelievende oplossing van dit Venezolaansche geschil, maar tevens voor het Engelsch-Amerikaansch arbitrageverdrag, dat het eerste van dien aard was.
Van het begin der negentiende eeuw af heeft het ook in de voornaamste Parlementen niet ontbroken aan pogingen om te geraken tot uitspraken ten gunste van toepassing der arbitrage
| |
| |
in de internationale verhoudingen. Het was reeds in 1837, dat in het Parlement van den Amerikaanschen Staat Massachusetts te dien einde een motie werd ingediend, die werd aangenomen en enkele jaren later gevolgd door een gelijke uitspraak van het Parlement van Washington. In Engeland maakte in 1849 Richard Cobden dezelfde vraag aanhangig; hij vond toen de gewone, thans als onbruikbaar erkende argumenten tegenover zich; had Palmerston als tegenstander, die het denkbeeld op dat oogenblik als onrijp beschouwde. Eerst in 1873 is Henry Richard er in geslaagd een uitspraak van het Engelsche Parlement ten gunste van de arbitrage te verkrijgen, nadat in de tusschenliggende jaren in tal van andere Parlementen deze zaak eveneens aanhangig was gemaakt en al naarmate van de nationale stemming met meerdere of mindere sympathie was begroet. Voortdurend bijna ging het er om, dat toch in elk tractaat een clausule zou worden ingevoegd, bepalende, dat geschillen omtrent zulke tractaten aan arbitrage zouden worden onderworpen. Men noemde zulk een clausule de compromissoire clausule, en het was Mancini, de latere Minister van Buitenlandsche Zaken, die in 1874 het Italiaansche Parlement won voor de meening, dat deze compromissoire clausule nooit genoeg kon worden toegepast. Mancini's motie was bijna als een model te beschouwen; zij werd in andere Parlementen overgenomen; ook in het Belgische, waar in 1875 Couvreur en Thonissen, en in het Nederlandsche, waar in 1874 Bredius en Van Eck zoodanig voorstel zagen aannemen.
De compromissoire clausule was daarom van belang, omdat zij als de eerste stap op den weg naar algemeene tractaten van arbitrage is te beschouwen. Immers, al spoedig vroeg men zich af of het opnemen van die clausule in elk tractaat op zichzelf niet een onnoodige herhaling beteekende; of het niet veel beter was haar in een afzonderlijk tractaat voor alle, daarvoor in aanmerking komende geschillen vast te leggen, en om tevens te doen wat bij de wel hoogst simpele toepassing der compromissoire clausule moest worden nagelaten: voorzien in die tal van geschillen, die zich buiten eenig tractaatrechtelijk verband konden voordoen; voorzien ook in de materieele regeling van de voorgenomen oplossing van het geschil. Bij de eerste toepassing
| |
| |
van zoodanig algemeen tractaat van arbitrage werd in het geval, dat men zich niet tot bepaalde categorieën geschillen beperkte, doch de arbitrage uitstrekte over alle geschillen, bijna steeds een uitzondering gemaakt voor die, welke de eer, de levensbelangen, de onafhankelijkheid, de Grondwet of de integriteit van eenig rijk zouden betreffen. Lang, zeer lang is aan deze uitzonderingen vastgehouden en ook in de later gevolgde periode zou men haar steeds terugvinden. In 1894 sloten Portugal en Nederland op den voet der bedoelde uitzonderingen een eerste dergelijk tractaat; van 1898 dateert het tusschen Argentina en Italië gesloten algemeen tractaat, het eerste, dat geen enkele uitzondering bevatte. Toch waren, toen in 1899 de eerste Vredesconferentie bijeenkwam, de algemeene tractaten van arbitrage nog slechts gering in aantal, en was het aantal compromissoire clausules aanmerkelijk grooter.
De toestand was dientengevolge deze. Tusschen een klein aantal Staten bestond, tengevolge van de verplichtingen hunner algemeene arbitragetractaten, wel zekerheid, dat zij het grootste deel van eventueel voorkomende geschillen door arbitrage zouden regelen; bij een groot aantal andere stond dit ten aanzien van beperkte categorieën geschillen eveneens vast, maar voor het overige moest in elk bijzonder geval worden afgewacht of de geschilvoerende Staten al dan niet den weg van vredelievende beslechting zouden opgaan. M. a.w. de toepassing van de arbitrage bleef in het zuiver facultatief stadium; van verplichtende werking was geen sprake. De Russische delegatie ter eerste Vredesconferentie, die belangrijke voorstellen indiende, bracht daar ook de mogelijkheid van verplichte arbitrage ter sprake. Na lange beraadslagingen werd door de betreffende commissie een artikel opgesteld, waarin een aantal soorten van geschillen werden genoemd, die eventueel in elk geval aan arbitrage zouden worden onderworpen; geschillen, welker juridisch karakter zich geheel bij de vooral juridische beslissing door arbitrage aansloot, en welke alle van zoodanig karakter werden geacht, dat men te voren zeker rekende, dat daarover nooit oorlog zou worden gevoerd! De aldus in te voeren verplichte arbitrage droeg wel in veel sterker mate een demonstratief dan een feitelijk karakter. Er bestond sympathie voor dit denkbeeld;
| |
| |
men achtte het een eersten stap op den goeden weg; men piekerde en peinsde over de categorieën van aldus te vermelden geschillen, maar wie mededeed, Duitschland niet. De Duitsche Regeering van '99, die zich slechts met moeite liet overhalen om in de oprichting van het Permanente Hof van Arbitrage toe te stemmen, bleef op dit punt onwrikbaar. Men behoeft de protocollen der eerste Vredesconferentie maar na te gaan om te bemerken, dat aan dezen tegenstand te wijten is, dat het artikel betreffende de verplichte arbitrage niet tot stand kwam. Toen is door den toenmaligen Belgischen gedelegeerde, ridder Descamps, den rapporteur der arbitragecommissie, art. 19 der overeenkomst van 1899 in het leven geroepen. In dat artikel werd uitgesproken, dat de onderteekenende Staten zich hun vrijheid voorbehielden om onder elkander afzonderlijke tractaten van arbitrage te sluiten, welke het onderwerpen aan een scheidsgerecht van bepaalde geschillen verplichtend zouden stellen. Men is op het eerste oog geneigd een dergelijk artikel volkomen overbodig te achten, maar het moet bezien worden in het licht van een soort protest tegen den Duitschen tegenstand, waaraan men, ter wille van de noodzakelijke eenheid, gedwongen was zich te onderwerpen.
Het eigenaardige is, dat dit art. 19 op de verdere ontwikkeling der internationale arbitrage grooten invloed heeft geoefend. De in 1924 overleden Fransche Senator d'Estournelles de Constant kan in het bijzonder op tweeërlei verdienste bogen. Allereerst, dat hij niets heeft nagelaten om het Permanente Hof van Arbitrage practisch in werking te stellen. Daarnevens, dat hij onvermoeid werkzaam is geweest om op art. 19 de aandacht te vestigen. Mede tengevolge daarvan kwam in 1903, ter gelegenheid van het bezoek van Koning Edward VII aan Parijs, het Fransch-Engelsche arbitragetractaat tot stand, dat het eerste goede voorbeeld was, waarop men zich kon beroepen. Dit tractaat is door een reeks van andere, die steeds meer de groote Mogendheden onderling verbonden, gevolgd. Het totaal aantal dier tractaten overschreed in 1912 reeds aanmerkelijk het dubbel honderdtal, en in toch zeker 25% der betreffende gevallen werd daaraan door groote Staten deelgenomen. Het overgroote deel echter, zeker waar het de groote Mogendheden onderling betrof, bevatte
| |
| |
de bekende beperking van de eer en de levensbelangen, hetgeen echter geenszins een reden was te achten om alle beteekenis aan die tractaten te ontzeggen. Immers, in het tijdperk te voren waren wel kleine Staten telkenmale bereid gevonden om zoodanige tractaten aan te gaan, maar juist de groote Mogendheden hadden zich, tot op het oogenblik van het uitbreken van eenig geschil, alle vrijheid willen voorbehouden. Het bestaan van dergelijke tractaten waarborgde althans, dat reeds voordat eenig geschil tot het kookpunt was gekomen, betrekkelijke zekerheid bestond omtrent de vreedzame oplossing, die er aan zou ten deel vallen en die er zooveel te meer toe kon leiden, dat inderdaad de gemoederen niet tot opgewondenheid geraakten. Dat overigens de aldus gesloten tractaten, wat de bijzonderheden der daarin voorkomende regelingen aangaat, veelal uiteenliepen, behoeft geen verwondering te wekken. Zij waren in een groot aantal categorieën in te deelen, ook wat betreft de meerdere of mindere beteekenis van de daarin voorkomende uitzonderingen. Nederland heeft, evenals Denemarken en Zwitserland, twee tractaten in zijn crediet, die geheel uitzonderingsloos waren: dat met Denemarken in 1904; dat met Italië in 1910; tractaten, die in zoodanige algemeene mate eerst na den oorlog door andere Staten zijn nagevolgd.
Ter tweede Vredesconferentie, in 1907, waagde men opnieuw een poging om te geraken tot een regeling van de verplichte arbitrage. Opnieuw werden langer en korter lijsten ontworpen, waarop categorieën van geschillen werden geplaatst, welker arbitrale oplossing verplichtend werd gerekend. Maar nadat niet onbelangrijke categorieën waren afgevallen, andere niet een voldoende meerderheid hadden kunnen verkrijgen, bleef er een zoo schamel geheel over, dat zelfs de overtuigde voorstanders van het denkbeeld der verplichte arbitrage zich afvroegen of aan een tractaat op die wijze nog waarde viel toe te kennen. Daartegenover stelden Duitschland en Oostenrijk zich op het standpunt, dat slechts dan de conferentie tot eenig besluit kon geraken, indien eenstemmigheid werd verkregen, hetgeen dus meebracht, dat zelfs die Staten, welke geporteerd waren voor het denkbeeld der verplichte arbitrage, geen zoodanig tractaat
| |
| |
onder elkander konden sluiten, als uitgaande van deze conferentie. Wel kon dit, op het voetspoor der Pan-Amerikaansche conferentie van 1889, later geschieden, maar in een tijd, dat een internationaal lichaam als de Volkenbond ontbrak, vormde zelfs het bijeenroepen van een conferentie een aangelegenheid, die heel wat hoofdbrekens met zich bracht. Vandaar, dat men in 1907 moest volstaan met het aannemen van een resolutie, door de Italiaansche delegatie voorgesteld; resolutie, waarin vooral naar voren kwam, dat de conferentie eensgezind was in haar meening over de beteekenis der verplichte arbitrage, maar de technische bezwaren tegen verwezenlijking daarvan momenteel te sterk rekende om reeds tot die verwezenlijking te kunnen overgaan! Een schoone begrafenis van het schoone denkbeeld.
De oorlog van 1914 brak op zoodanig gecompliceerde politiek-economische gronden uit, dat daarbij het beginsel der nieuwgesloten arbitragetractaten, ware het al in het spel geweest, niet eens kon worden beproefd. Evenmin dat van de aanvullende gedachte, die opgesloten lag in Bryan's Peaceplan, hetwelk tusschen telkenmale twee Staten overeenkwam, dat een permanente commissie van verzoening zou worden ingesteld, die elk geschil, hetwelk niet voor oplossing langs diplomatieken weg vatbaar bleek, zou onderzoeken. Zoolang dit onderzoek, tot een maximum-tijd beperkt, duurde, zou geen oorlog mogen worden verklaard. Psychologisch middel om te voorkomen, dat in de opwinding van het eerste gebeuren de Staten naar de wapenen zouden grijpen en onherstelbare daden begaan. Eigenaardig is het wel, dat eigenlijk de grondgedachte, die in dit Peaceplan van Bryan ligt opgesloten, vereenigd met die van arbitrage, doch deze laatste tot veel grooteren omvang uitgebreid, werd overgenomen in het Protocol van 1924, ja, tot het fundament van dat Protocol bijdroeg. Natuurlijk werd arbitrage, ter zijde waarvan spoedig de afzonderlijke internationale rechtspraak verrees, als middel ter beslechting van geschillen tusschen de leden van den Volkenbond in het Pact genoemd, maar het nauw verband ook in dat opzicht tusschen het vroegere ‘werk van Den Haag’ en het nieuwe werk van Genève werd te Parijs in 1919 angstvallig verzwegen. Maar de leer kan de natuur niet
| |
| |
dwingen, ook hier niet. Men moge de arbitrage, het aangewezen middel tusschen souvereine Staten om langs vredelievenden weg hun geschillen te regelen, kunstmatig achteraf gehouden hebben; zij heeft zich baangebroken, en het steeds vermeerderend aantal tractaten, dat een kleine staat als Zwitserland zoowel als groote Staten, gelijk Duitschland, thans sluiten, spreekt voor dien vooruitgang.
Nog sterker echter spreekt het Protocol, en weer sterker Locarno. Het Protocol van 1924 berustte op de gedachte van arbitrage. Het Pact van den Volkenbond, gelijk het na de niet-aanvaarding van het Protocol gebleven is, laat een lacune in dezen zin, dat het een z.n. gewettigden oorlog in den kring van den Volkenbond mogelijk maakt. Brengt toch de Raad een advies uit, en vereenigt dit niet aller stemmen op zich, maar slechts die eener meerderheid, dan is het beiden partijen veroorloofd om naar eigen inzicht zich ‘recht en gerechtigheid’ te schaffen. Deze leemte nu wilde het Protocol van 1924 allereerst stoppen, en het wilde dit doen door middel van de arbitrage, die - voor het eerst, maar zonder tegenspraak - als aanvaardbaar ook voor politieke geschillen werd geproclameerd. Tot dusver was, ook in de volkenrechtelijke practijk, bij voorkeur aangenomen, dat arbitrage slechts middel is voor geschillen met een rechtsgrond, bemiddeling dàt voor z.n. belangengeschillen. Individuen, tusschen wie ten slotte alle geschillen voor oplossing vatbaar zijn, die in eenigerlei rechtsvorm zijn voor te brengen, kunnen in dit opzicht, althans nu nog niet, met de samenleving der Staten op één lijn worden gesteld. Toch zag het Internationaal Vredesbureau te Bern, thans te Genève gevestigd, de toekomst niet onzuiver in, toen het - reeds in zijn vergadering van 1919 - de vraag stelde of niet in de event, geordende samenleving der Staten elk geschil tusschen twee of meer landen tot een rechtsgeschil terug te brengen moet zijn. Hoe het zij, Mosoel is er het bewijs van, dat belangengeschillen in de tegenwoordige samenleving der volkeren bestaan. Zij werden voor uitspraak langs den weg der arbitrage, die immer op rechtsgronden gefundeerd moet zijn, niet vatbaar geacht. Totdat het Protocol aan deze opvatting, die een gedeeltelijke fictie bevatte, een einde maakte, en Locarno, dat eigenlijk de
| |
| |
belanden der betrokken Mogendheden geheel aan het instrument der arbitrage, zoo naar het Oosten als naar het Westen, toevertrouwt, nog verder ging.
Is er dan werkelijk geen onderscheid tusschen arbitrage en bemiddeling - dit laatste thans veelal in den vorm eener uitspraak van den Raad van den Volkenbond vervat - eenerzijds; tusschen arbitrage en rechtspraak anderzijds? Uiteraard is er verschil, belangrijk, principieel verschil. Bemiddeling beteekende oorspronkelijk het optreden van een adviseerenden, onzijdigen derde, wiens advies niet behoefde te worden opgevolgd, hetgeen met het advies van den Raad van den Volkenbond wel het geval is, indien dit met algemeene stemmen, die der partijen uitgezonderd, is genomen. Maar ook dan blijft het een uitspraak van bemiddelenden aard; een die niet vraagt, althans niet behoeft te vragen wat zuiver en uitsluitend RECHT is, doch die dat compromis kan voorstellen, dat in de gegeven omstandigheden kans van slagen heeft. Arbitrage daarentegen geeft een zuiver op het recht der beide partijen gegronde uitspraak, die eigenlijk geen compromis mag zijn, met geen bijomstandigheden rekening mag houden, en moet nagevolgd worden. Maar in den regel bestaan arbitragerechtbanken voor een deel uit de vertegenwoordigers der beide partijen; het Haagsche Permanente Hof van Arbitrage - niet te verwarren met het Hof van den Volkenbond, ook al is dit in eenzelfde gebouw ondergebracht - kent zelfs als model rechtbanken van vijf personen, van wie telkenmale twee door de beide partijen worden benoemd. De practijk heeft uitgewezen, dat men op die manier krijgt aan weerszijden bevooroordeelde vertegenwoordigers van eigen inzicht, en dat tusschen beide stroomingen in de vijfde, de opperarbiter, de beslissing in handen heeft. Rechtspraak is dit niet; rechtspraak is, zoo in het internationale als nationale leven, de uitspraak van een onpartijdigen rechter, te voren, zonder kennis van de betreffende zaak, daartoe aangewezen. In dien geest is het Hof van den Volkenbond opgezet; zijn leden worden door de internationale gemeenschap benoemd; zij zetelen, onverschillig voor welke zaak.
Slechts deze concessie is aan de oude traditie van den z.n. eigen nationalen rechter gedaan, dat, is een of zijn beide partijen in het geschil, dat voor
| |
| |
het Hof tusschen haar aanhangig is, daarin niet vertegenwoordigd, zij een z.n. eigen rechter mogen toevoegen aan de overige elf. Maar hoe weinig kan zijn eventueel partijdige invloed uitwerken!
Het Protocol van 1924 en Locarno openen voor de toepassing van de gedachten der arbitrage geheel nieuwe vooruitzichten. Het groote verschil met de arbitrage van vroeger tijden is vooral daarin gelegen, dat thans achter de toepassing dezer arbitrage staat de zoowel preventieve als straks repressieve sanctie van den Volkenbond. De tijden zijn voorbij, dat - gelijk in 1912 op het Vredescongres te Genève geheel te goeder trouw door de Engelsche afgevaardigden geschiedde - zelfs de gedachte aan sanctie op arbitrageuitspraken kon worden verworpen op grond van het feit, dat nog nimmer een arbitrageuitspraak niet was nagekomen; op grond van de tegenwerping, dat men zoodoende niet-navolging eener uitspraak zou uitlokken. Een dergelijke tegenwerping kon gehoord worden in een tijd, dat arbitrage een zeldzaam, bij voorkeur in onbeteekenende gevallen toegepast middel vormde. Zij verliest alle beteekenis van het oogenblik af, dat arbitrage een factor van overwegende beteekenis vormt voor bijna alle, ja zelfs de meest ernstige geschillen, die de internationale gemeenschap tusschen twee en meer Staten kent.
Den Haag.
H.CH.G.J. VAN DER MANDERE.
|
|
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd