Tirade. Jaargang 41 (nrs. 367-372)

[p. 150]

W.H. Roobol^*
De Europese Unie als staatkundig gedrocht

Hoewel Schopenhauer zegt dat de muze van de geschiedenis met de leugen door en door geïnfecteerd is zoals een straathoertje met de syfilis, kan het geen kwaad van tijd tot tijd bij deze dame te rade te gaan voor wat de ontwikkelingen in de wereld betreft. Misschien kan de geschiedwetenschap, onbetrouwbaar als zij is, toch enig licht werpen op wat er gaande is in Europa. Laat mij Clio daarom eerst van een lampje voorzien en vervolgens van een weegschaal.

Wie in de moderne geschiedenis zoekt naar de vorming en het uiteenvallen van staten, komt al gauw tot de ontdekking dat dit laatste verschijnsel vaker voorkomt dan het eerste. Nog afgezien van de ontbinding der koloniale imperia kan bijvoorbeeld worden gewezen op de scheiding van België en Nederland (1830), de ontbinding van de unie tussen Noorwegen en Zweden (1905), het slechts gedeeltelijk teruggedraaide uiteenvallen van het Russische rijk (1918), de opdeling van het Osmaanse rijk (1919), de deconfiture van het Habsburgse rijk (1919), de losmaking van Ierland uit Groot-Brittannië (1921) en het recente uiteenvallen van de Sovjet-Unie, Joegoslavië, Tsjechoslowakije en, wie weet, België.

Toch zijn er ook moderne voorbeelden te geven van staatkundige eenwording die we zouden kunnen aanduiden met het anachronisme integratie. De opvallendste voorbeelden hiervan in Europa zijn de unificatie van Italië en Duitsland in de 19e eeuw. De vereniging van de twee Duitslanden in 1990 laat ik buiten beschouwing omdat die het herstel van een oude eenheid betreft. Als men de Europese integratie zou willen zien als staatsvorming, wat in elk geval de bedoeling is geweest van een aantal grondleggers van de Europese Unie en waarop zowel de preambule van de Europese verdragen als de naam Unie wijzen, dan kan het leerzaam zijn deze staatsvorming te vergelijken met de genoemde voorbeelden. Aan welke voorwaarden moest voldaan zijn voordat de unificaties tot stand

* Prof. dr. W.H. Roobol - Hoogleraar aan de UvA, Faculteit der Letteren, vakgroep Europese Studies

[p. 151]

konden worden gebracht? Kan men mutatis mutandis veronderstellen dat daaraan ook voldaan moet zijn voordat een echte Europese Unie tot stand kan komen?

Ten eerste konden degenen die in de 19e eeuw streefden naar de eenwording van Italië en Duitsland steunen op een vrij sterk ontwikkelde ideologie. In Italië was dat het idee van het Risorgimento die terugverwees naar het grootse verleden van het Romeinse rijk en die uitging van de niet helemaal juiste gedachte dat alle Italianen dezelfde taal spraken en dezelfde culturele achtergrond hadden. In Duitsland was er het overigens niet bepaald eenvormige nationalisme dat terugverwees naar de oude Reichsgedanke en dat uitging van de evenmin helemaal juiste veronderstelling dat alle Duitsers dezelfde taal spraken en dezelfde cultuur hadden. In het huidige Europa ontbreekt een Europese ideologie zeker niet geheel. Het idee van Europa als culturele eenheid is al zeer oud en het streven naar politieke eenheid staat sedert de Middeleeuwen op de agenda's van althans een aantal intellectuelen en politici. Toch is het europeanisme vergeleken met het Italiaanse en het Duitse nationalisme van de 19e eeuw een uiterst zwakke ideologie die slechts moeizaam en gewrongen kan terugverwijzen naar een groots gezamenlijk verleden. Het Romeinse rijk was immers eerder een mediterraan dan een Europees rijk. Bovendien had het geen territoriaal begrensde Europese, maar een universele pretentie. ‘Ik bepaal hun grenzen,’ laat Vergilius Jupiter tegen de Romeinen zeggen, ‘niet naar plaats of tijd. Ik heb hun een Rijk gegeven dat geen einde kent.’ Ook het rijk van Karel de Grote met zijn overdaad aan gewelddadigheid en moordzucht kan, ondanks de curieuze naar hem genoemde prijs, moeilijk tot lichtend voorbeeld worden verheven. En de roofzuchtige rijken van Napoleon en Hitler zijn zelfs voor de meest verstokte voorstanders van een politieke Europese eenheid taboe. De verscheidenheid aan talen levert de aanhangers van het europeanisme al helemaal geen basis om hun ideologie op te bouwen en of er zoiets als een Europese cultuur bestaat is in de min of meer wetenschappelijke geschiedschrijving sterk omstreden.

Ten tweede bleek voor zowel de eenwording van Italië als die van Duitsland in de 19e eeuw het bestaan van een staatkundige kristallisatiekern gewenst zo niet noodzakelijk te zijn. In Italië was dat Sardinië-Piemont, het enige staatje met een autochtoon Italiaans koningshuis, ter-

[p. 152]

wijl Rome natuurlijk de hoofdstad moest worden. In Duitsland fungeerde, nadat in de Brüderkrieg Oostenrijk was uitgeschakeld, Pruisen met zijn hoofdstad Berlijn als zodanig. Het huidige Europa ontbeert zo'n kristallisatiekern. Zelfs over de toekomstige hoofdstad van de Unie kan men het niet eens worden. Natuurlijk is er wel de Frans-Duitse as waaromheen alles draait, maar de polen van die as zijn niet eensgezind en houden elkaar vol wantrouwen in de gaten. De as zelf wordt weer door alle anderen met wantrouwen en soms zelfs openlijke afkeer gadegeslagen. Groot-Brittannië lijkt daarbij voortdurend klaar te staan to throw a spanner into the works.

Ten derde is de unificatie van Italië en Duitsland in de 19e eeuw tot stand gebracht onder leiding van intelligente en sterke persoonlijkheden met een stevige machtsbasis. In Italië was dat destijds Camillo di Cavour en in Duitsland Otto von Bismarck. Ook in het naoorlogse Europa is tot nu toe geen gebrek geweest aan krachtige en intelligente persoonlijkheden die de eenwording nastreefden. Jean Monnet, Robert Schuman, Konrad Adenauer, Paul Henri Spaak, Sicco Mansholt, Jacques Delors, François Mitterrand en Helmut Kohl zijn slechts enkele voorbeelden. Sommige van deze personen hadden ook een stevige machtsbasis maar meestal, juist als zij daarop probeerden te steunen, ging er iets mis omdat dan het wantrouwen der anderen werd gewekt. Of de huidige voorzitter van de Europese Commissie Jacques Santer zich als zo'n sterke persoonlijkheid zal ontpoppen moet nog steeds worden afgewacht. Hij is bescheiden en, zegt men, hij heeft veel om bescheiden over te zijn. Een sterke machtsbasis heeft hij in elk geval niet. Volgens kwade tongen is dat juist de reden waarom hij de baan heeft gekregen.

Ten vierde. Hoewel het grondgebied waarbinnen de eenwording van Italië en Duitsland zich moest voltrekken niet precies vastlag en er altijd wat te twisten viel over irredenta, is toch ook in dit opzicht het verschil met de Europese eenwording opvallend. In de preambule tot de Europese verdragen staat wel dat Europese landen in principe lid kunnen worden van de Unie, maar over de vraag welke landen Europees zijn bestaat geen overeenstemming. Wel zijn Turkije en Rusland lid geworden van de Raad van Europa, en in deze zin is Vladivostok nu de meest oostelijke stad van ons werelddeel, maar of de Europeesheid van deze landen ooit zo groot wordt geacht dat zij toegelaten zullen worden tot de Europese Unie, is toch sterk

[p. 153]

de vraag. De principiële openheid van de Unie is een ingebouwde handicap die òf met voeten zal worden getreden en de Unie daardoor zal belasten met het stigma van de schijnheiligheid, òf echte staatsvorming in de weg zal staan.

Een vijfde punt van vergelijking is de internationale situatie. Voor de Italiaanse eenwording en die van Duitsland bleek het gewenst te zijn dat er voor de te verenigen staatjes een gemeenschappelijke vijand bestond van wie gezegd kon worden dat deze de unificatie belemmerde. Een gemeenschappelijk vijandbeeld versterkt nu eenmaal het gevoel van verbondenheid. Tegelijkertijd mocht deze vijand niet zo sterk zijn dat hij de vereniging daadwerkelijk kon blokkeren. Voor zowel Italië als Duitsland vervulde het Habsburgse rijk deze rol. ‘Wenen dient vernietigd te worden’ was een bekende leus in het Italië van de 19e eeuw, en ook voor Bismarck moest Oostenrijk altijd buitenland blijven. Frankrijk was zo goed, zij het nogal halfhartig en niet bijzonder loyaal, de Italianen te helpen zich van het Habsburgse rijk te ontdoen. Pruisen daarentegen was in staat het karwei geheel op eigen kracht te klaren en vervolgens ook de Fransen in hun hok terug te jagen.

Het Europa van nu heeft eigenlijk geen vijanden meer. De Sovjet-Unie functioneerde enige tijd als zodanig en ontegenzeglijk heeft het vijandbeeld in de Koude Oorlog bijgedragen tot de motivatie voor de eerste stappen van de Europese integratie. De Sovjet-Unie bestaat echter sinds kort niet meer en Rusland lijkt voorlopig geen bedreiging te vormen. Bovendien deed zich de paradoxale situatie voor dat de dreiging die van de Sovjet-Unie uitging zo groot was dat de Europeanen het niet gezamenlijk aandurfden zonder de Verenigde Staten. De woordspeling deed nog niet zo lang geleden de ronde dat er niet zozeer sprake was van een Verenigde Staten van Europa als wel van een Europa van de Verenigde Staten. Europa haalde hiermee een medestander in huis, of liet zich die opdringen, die weliswaar een zekere mate van Europese eenheid voorstond, maar die tegelijkertijd politieke en defensieve luiheid veroorzaakte in Europa zelf. Gezamenlijk hadden de Europese landen misschien wel de enorme lasten van de verdediging tegen een mogelijke aanval van de Sovjet-Unie kunnen dragen, maar het was gemakkelijker en goedkoper dit door de Verenigde Staten te laten doen. Dat gaf hun de mogelijkheid onder de Amerikaanse paraplu hun welvaartsstaten op te bouwen en tegelijkertijd, zij het minder gewelddadig en wat kalmer dan voorheen, het

[p. 154]

gekrakeel voort te zetten waarmee zij zich in de voorafgaande eeuwen onledig hadden gehouden.

Afgezien van de Sovjet-Unie als externe vijand werd en wordt ook Duitsland vanuit de andere Europese landen nogal eens gezien als de interne vijand die terwille van een vreedzaam voortbestaan van Europa niet zozeer moet worden vernietigd als wel onschadelijk gemaakt door het in te kapselen. Soms lijkt het erop alsof Helmut Kohl, in navolging van Konrad Adenauer, zijn Duitsers zo intens liefheeft dat hij er ook zo over denkt, maar dit kan natuurlijk ook raffinement zijn: door het voor te spiegelen alsof een verenigd Europa Duitsland voor eeuwig aan banden zal leggen, door het in Europa te verankeren, kan datzelfde Duitsland de anderen met die spiegel verblinden om vervolgens via slinkse wegen Europa te gaan domineren.

Ten slotte bombardeert men soms de Verenigde Staten en Japan tot vijanden, althans concurrenten van Europa in economisch opzicht. Dit is een oude gedachte waarmee in de jaren twintig Richard Coudenhove Kalergi, de graaf die na de Eerste Wereldoorlog pleitte voor een federatie van alle Europese staten minus de Sovjet-Unie, al speelde. De verwevenheid van de wereldeconomie lijkt echter zo groot te zijn geworden dat van dit soort vijandbeelden geen grote unificerende kracht meer kan uitgaan. Soms hoort men buiten de Unie wel spreken van fortress Europe, vooral als de onderhandelingen over een vrije wereldmarkt een kritisch punt hebben bereikt, maar erg afschrikwekkende vormen heeft deze verzonnen boeman toch zelden aangenomen.

Ten zesde moet vastgesteld worden dat de unificaties van Italië en Duitsland gepaard gingen met oorlogen. Dat is iets wat, laten we voorzichtig zijn, vrijwel niemand meer wil. Ook in dit opzicht zou je kunnen zeggen dat de omstandigheden voor een Europese eenwording ongunstiger zijn dan die voor de eenwording van Italië en Duitsland in de vorige eeuw, toen weinig staatslieden been zagen in een ‘mooie oorlog’ om hun probleem op te lossen of hun ideaal te verwezenlijken.

Er is nog een zevende punt van vergelijking waarop ik als laatste de aandacht wil vestigen. Misschien is het zelfs het belangrijkste, al is het niet het meest voor de hand liggende. In de 19e eeuw werd het politieke en historische denken voor een aanzienlijk deel bepaald door het fenomeen staat en de daarbij behorende staatsraison. Alleen revolutionaire theorieën als het marxisme maakten zich daarvan los. Friedrich Engels schreef immers al dat de staat zou afsterven als gevolg van de verwezenlijking van

[p. 155]

het socialisme. Maar dit was een uitzondering. De imagined communities van de naties van welke omvang en in welke vorm ook werden door hun bedenkers geacht het recht te hebben op een zelfstandig politiek bestaan als soevereine staten. Deze gedachtengang kon het streven rechtvaardigen naar een Panslavische superstaat, naar de omvangrijke Duitse en Italiaanse staten, maar ook het streven naar ministaatjes als bijvoorbeeld Armenië en Catalonië. Er zijn zelfs wel Friezen geweest die droomden van een eigen staat. Helaas werd het zo misleidende begrip van de natiestaat gesmeed en vond ingang in het politieke, en wat erger is, in het wetenschappelijke spraakgebruik. Eigenlijk hebben er nooit natiestaten in een ook maar enigszins zuivere vorm bestaan. Ten hoogste kan men zeggen dat nogal wat staten en verbeelde gemeenschappen zonder succes ernaar hebben gestreefd natiestaten te worden.

Hoewel de gedachte van een noodzakelijke koppeling tussen verbeelde gemeenschappen en staten nog lang niet verdwenen is en dit oude paardje zelfs in Nederland van tijd tot tijd weer van stal wordt gehaald, begint in de late twintigste eeuw toch hier en daar de gedachte door te dringen dat natie en staat niet meer de alleenzaligmakende gemeenschappen zijn waarin mensen kunnen samenleven. De begrippen grenzen en soevereiniteit die lange tijd tot de essentiële elementen van het begrip staat hebben behoord, zijn bezig hun absolute waarde te verliezen. Soevereiniteit kan tegenwoordig in het politieke denken gedeeld worden en zelfs weglekken of vervluchtigen, terwijl grenzen open kunnen zijn en in het niets oplossen. Dit denken is pril en nog slechts sporadisch uitgewerkt¹, maar de gevolgen ervan kunnen vèrstrekkend zijn. Waar het politieke denken de staat als centraal fenomeen begint te relativeren, zal het voor politici en ideologen moeilijker worden de vorming van een Europese staat in de negentiende eeuwse betekenis van het woord na te streven en te verwezenlijken. Meer dan in de vele vormen van lokaal patriottisme en nationalisme, die ik zeker niet onderschat, heeft zich hier een hindernis gevormd die moeilijk te nemen zal zijn voor een naar een Europese staat strevend Europeanisme.

Al deze zeven punten van vergelijking tussen de historische voorbeelden van staatsvorming en de Europese integratie vallen in die zin ten nadele uit van de Europese integratie dat het onwaarschijnlijk lijkt dat deze tot de vorming van een echte staat in de negentiende-eeuwse betekenis van het begrip zal leiden. De beoogde Europese Unie met een onbepaald territorium, open grenzen, een zwakke en onduidelijk gelokaliseerde soeve-

1 Aanzetten hiertoe in de bundel: De nationale staat, onhoudbaar maar onmisbaar? red. A. van Staden (Assen-Den Haag: Van Gorcum-Instituut Clingendael 1996).

[p. 156]

reiniteit, hybride interne machtsverhoudingen en een identiteit van verscheidenheid, zal geen staat worden.

Maar wat wordt het dan wel? Ook hier dringt zich een historisch voorbeeld op en wel het wonderlijke Heilige Roomse Rijk van de Duitse Natie. In theorie vormde dit een eenheid die bijna duizend jaar (tot 1804) heeft bestaan, maar in de praktijk was het een onsamenhangend politiek bouwsel waar de staatslieden en de politieke denkers geen raad mee wisten. De meeste historici zijn tegenwoordig van mening dat het in stand werd gehouden door de samenstellende territoriale staatjes om zich tegen elkaar te beschermen. Dat sluit aardig aan bij wat Alan Milward the European rescue of the nation state heeft genoemd. (Natuurlijk had hij niet moeten spreken van natiestaat, maar van territoriale staat, maar dit terzijde). Het Heilige Roomse Rijk was, zoals Samuel von Pufendorf al in de 17e eeuw schreef, irregulare aliquod corpus et monstro simile: een onregelmatig lichaam, gelijkend op een gedrocht. Het lijkt mij een treffende karakteristiek van de in constitutioneel opzicht gammele warwinkel die Europese Unie heet².

Als dit het voorland is van de Europese integratie rijzen er nog veel vragen. De in constitutioneel opzicht relatief sterke staten zoals die zich tegen het einde van de negentiende eeuw in Europa hadden gevormd, bleken tot op zekere hoogte opgewassen te zijn tegen een paar problemen, mede doordat zij de loyaliteit van een meerderheid van de burgers verwierven. De meeste slaagden erin door hun constitutionele legitimiteit en hun geweldsmonopolie een zekere mate van interne orde te vestigen. Een aantal van deze staten kon zich zonder al te grote schokken ontwikkelen tot democratieën, maar de middelpuntvliedende krachten van het lokale nationalisme bleken niet of moeilijk beheersbaar. Het was hier en daar mogelijk een begin te maken met de opbouw van welvaartsstaten op de grondslag van relatief gesloten binnenmarkten die zich deels lieten beheersen door hoge tariefmuren tussen de staten en door het nieuwe middel van de manipuleerbare valuta's, dat sedert de afschaffing van de gouden standaard kon worden toegepast.

Deze doelen werden echter niet overal in Europa nagestreefd en slechts zeer ten dele bereikt. Bovendien slaagden de staten er niet in het machtsevenwicht dat sedert de zeventiende eeuw op de Europese politieke agenda stond, op een vreedzame wijze aan te passen aan de zich wijzigende omstandigheden. De twee wereldoorlogen bevestigden het bankroet van het Europese statensysteem.

2 Deze vergelijking is ook gesuggereerd door R.C. Van Caenegem, An historical introduction to western constitutional law (Cambridge University Press 1995), pp. 129-132.

[p. 157]

Zal een in constitutioneel opzicht ondoorzichtige en zwakke constructie als de Europese Unie de beoogde doelen dichter kunnen benaderen dan de territoriale staten hebben gedaan? De constitutionele legitimatie zal, zo laat het zich aanzien, tot in de verre toekomst halfslachtig blijven. Het maximaal haalbare lijkt een juridische overkapping van een weefsel van deels elkaar overlappende, deels naast elkaar bestaande vormen van regionale en functionele samenwerking. Zeer slagvaardig zal een dergelijke Unie niet zijn en een krachtig optreden in de boze buitenwereld lijkt voorlopig onmogelijk. De veiligheid van de Unie zal door de Verenigde Staten blijvend bewaakt moeten worden.

Daar staat tegenover dat oorlog tussen delen van de Unie moeilijker is geworden dan hij ooit tussen de territoriale staten is geweest. Ook is er een gerede kans dat de bevolking der regio's met hun lokale vormen van regionalisme of nationalisme zich in een enigszins amorfe Unie beter thuis zullen voelen dan in de territoriale staten. Het is opvallend dat bijvoorbeeld Catalaanse, Schotse en Padaanse lokale autonomisten, om er slechts enkelen te noemen, zich gaarne over de hoofden van de regeringen van de territoriale staten heen tot de Europese Unie wenden. Toch zou de juridische overkapping van de Unie krachtig genoeg moeten zijn om de markten in bedwang te houden die zonder een minimum aan regulering niet redelijk kunnen werken. Voor een wijze beheersing van de groei ontbreken in de Unie de wil en de machtsmiddelen, maar een sterk punt van de staten is dat ook nooit geweest. Het gezwel van Schiphol en de mogelijke uitzaaiing hiervan naar de Noordzee is een frappant voordbeeld.

De bestrijding van de over de gehele Unie vertakte misdaad en de corruptie is door de doorlaatbaarheid van de grenzen zeer moeilijk geworden. Het ziet ernaar uit dat we tevreden moeten zijn als het niet geheel uit de hand loopt.

Wat de horizontale spreiding van de welvaart betreft, doet de Unie niet minder haar best dan de meeste staten hebben gedaan. Hoewel er met de structuurfondsen en wat dies meer zij veel geld wordt vermorst en het voor een aanzienlijk deel in verkeerde zakken verdwijnt, is het effect ervan niet zo beroerd als door de Europahaters vaak wordt beweerd. In de verticale spreiding van de welvaart en de bestrijding van de armoede zijn althans de Noord-Europese staten redelijk geslaagd, terwijl de Zuid-Europese staten er een potje van hebben gemaakt. Of in een Unie het zuiden het noorden zal infecteren met zijn sociale en economische kwalen of

[p. 158]

daarentegen het noorden het zuiden wat medicijnen kan toedienen, staat nog te bezien.

De conclusie uit deze beknopte historische vergelijking luidt dat de bouwmeesters van de Europese Unie er voorlopig niet in zullen slagen een onberispelijk monument van statelijke architectuur te scheppen, maar dat uit het oogpunt van het welzijn van althans de meeste Europeanen een hechtere en in geografisch en functioneel opzicht meer omvattende verstrengeling een lichte voorkeur geniet boven het nostalgisch in stand houden van de afzonderlijke territoriale staten. Er zijn naast de nadelen genoeg voordelen om er bedachtzaam mee voort te gaan. Een sterkere en wat minder rommelige constitutionele structuur dan er nu is, lijkt hiervoor een belangrijke voorwaarde te zijn, mede omdat een onafhankelijke, maar controleerbare centrale bank erin verankerd moet worden. Het resultaat zou dan, om voor de verandering eens een idyllisch beeld te gebruiken, kunnen lijken op de kasteeltuinen van Arcen, waar Engelse, Franse, Nederlandse, Italiaanse en vele andere tuinen van elkaar gescheiden zijn door vijvers, heggen en bosschages, maar die verbonden zijn door gemakkelijke paden en bruggetjes zonder hekken en slagbomen en waar je met één munteenheid de ijsjes kan betalen.