De Tijdspiegel. Jaargang 63

[p. 153]

De rechtstoestand der ambtenaren.

'k Was het lang vergeten, maar nu ik mij neerzet om over ambtenaren te schrijven, schiet het me weer te binnen, dat wij als schooljongens een klassegenoot duchtig in de maling namen, omdat hij beweerde, dat zijn vader geen kommies, maar ambtenaar was. Hij vond dit blijkbaar voornamer, wat ons aanleiding gaf onze jeugdige krachten te beproeven aan definities voor ambtenaar, die hem niet aangenaam waren. De definities zelf herinner ik me niet meer; wel, dat de ambtenaarszoon zich er door beleedigd gevoelde en ze geheel onjuist vond. Hierin zal hij wel gelijk gehad hebben; wat wisten wij van ambtenaren! In de nog al afgelegen plaats, waar ik school ging, waren weinigen, die op dien naam aanspraak konden maken. Er waren ambtenaren bij de belastingen - de vader van onzen medescholier behoorde hiertoe - en ambtenaren, die de orde bewaarden, maar anderen waren er haast niet. Behalve voor het handhaven der orde en voor 't heffen van belasting hadden Staat en Gemeente destijds weinig dienaren noodig, althans in de kleinere plaatsen. Het eigenlijke bestuurspersoneel was niet groot en wie niet tot dit personeel behoorde en dus niet eenig aandeel had aan het hoogheidsrecht, was volgens oude opvatting zelfs geen ambtenaar. Het spraakgebruik was echter ook toen reeds met deze opvatting in strijd: wie werkzaam waren bij het brievenvervoer, dat de Staat op zich genomen had, noemde men ook ambtenaren. Zoo voortgaande zou men ieder, die werkzaam was in een tak van staatszorg, ambtenaar moeten noemen, ook de onderwijzers. Ik geloof niet, dat bij ons dispuut met den ambtenaarszoon iemand er aan gedacht heeft, dat meester eigenlijk ook ambtenaar was. De veldwachter, de ontvanger, de secretaris, de postdirecteur waren ambtenaren, de onderwijzer was iets anders. Wij wisten toen nog niet, dat het onderwijs een voorwerp was van aanhoudende zorg der Regeering en dat de Staat die zorg aan de Gemeente had overgedragen. Maar ook wanneer we wel geweten hadden, dat onderwijs evengoed een tak van overheidszorg was als brievenvervoer, dan zouden we toch de onderwijzers niet bij de ambtenaren geplaatst hebben. Daarvoor stonden ze te dicht bij de burgerij. Wie zich nog herinnert, hoe een 40, 50 jaar geleden de verhouding was tusschen ambtenaren en burgerij, zal weten, dat de ambtenaren destijds vrijwel buiten en tegenover het publiek stonden, behalve mis-

[p. 154]

schien in de groote steden. Een kaste vormden ze niet, al recruteerden ze zich veelal uit eigen kring, maar iets aparts in hun doen en laten hadden ze wel. De burgerij sprak van ambtenaarstrots en van ambtenaarsgewoonten, van ambtenaarszielen ook en de onevenredigheid tusschen de inkomsten en de zoogenaamde standseischen bij de ambtenaren gaf in menig burgerkring stof tot spotternij, waarbij de befaamde ‘houten ham’ ook wel een rol zal gespeeld hebben. En dezelfde mond, die spotte met de ‘kale grootheid’ der ambtenaren, sprak een volgend oogenblik van ‘landopeters’. Buiten en tegenover de burgerij stonden ze. Vermoedelijk hadden ze zich daar zelf geplaatst, maar behagelijk zullen ze er zich meestal niet gevoeld hebben. En voor den dienst had dit ongetwijfeld ook een bedenkelijke zijde. De Bosch Kemper had hierop wellicht het oog, toen hij schreef, ‘dat de ambtenaren meer burgers moesten worden en de burgers eenigszins het karakter van ambtenaren moesten aannemen.’ Ze moesten elkaar nader komen, de ambtenaren en de burgerij. En ze zijn elkaar nader gekomen, zij het dan ook op andere wijze dan De Bosch Kemper zich voorstelde. De democratische richting van onzen tijd heeft er toe medegewerkt en vooral de voortdurende uitbreiding der overheidszorg. Wat al zaken hebben Staat en Gemeente in die 40 jaren binnen den kring van hunne bemoeiingen getrokken! Met elke nieuwe wet breidden zich de werkzaamheden van Staat en Gemeente uit en bovendien legden de Gemeenten zelf zich voortdurend nieuwe werkzaamheden op. En al die werkzaamheden brachten vermeerdering mede van het aantal personen in openbaren dienst, van het aantal ambtenaren. Wat eens uitzondering geweest was, namelijk dat men iemand ambtenaar noemde, die geen aandeel had in het imperium, in 't gezag als overheid, werd met de uitbreiding van de overheidszorg meer en meer gewoonte. Met de toeneming van het aantal takken van openbaren dienst verruimde zich het begrip ambtenaar. En daar elke nieuwe tak van dienst ambtenaren noodig had, die het oude ambtenaarskorps niet leveren kon en sommige oude takken ook vroegen om snellen toevoer, zagen velen uit de burgerij zich de gelegenheid geopend, in Staats- en Gemeentedienst te treden. Menschen, die vroeger nooit gedacht hadden aan den openbaren dienst, zagen zich nu voor de vraag gesteld, of ze ambtenaar wilden worden. De meest geschikten waren er niet altijd voor te vinden: de lage salarieering en de ambtenaarspositie schrikten hen af. Maar het aantal, dat naar het ambtenaarschap dong, was in den regel groot genoeg: de vastheid der betrekking trok blijkbaar velen aan. Zelfs voor zeer karig bezoldigde baantjes was het aantal liefhebbers zeer groot, een verschijnsel, waaraan de minachting voor handenarbeid - een der ernstige gebreken van onzen tijd - zeker niet vreemd is. Hoe dit zij, de vraag naar ambtenaren kon niet zooveel toenemen, of de burgerij was steeds bereid, er nog meer aan te bieden, wat bij een toeneming met 16000 ambtenaren in tien jaar - van 1889 tot '99 -

[p. 155]

nog al iets zeggen wil. 't Ligt niet in mijn bedoeling na te gaan, in hoever dit aanbod te verklaren is uit den economischen toestand der burgerij en evenmin, hoe 't komt, dat men hier te lande tot een ‘onbeschroomde verbreeding van Staatsbemoeienis’ overgegaan is. Ik wilde er alleen op wijzen, dat tengevolge van deze verbreeding der Staatszorg de burgerij gekomen is tot de ambtenaren en de ambtenaren gekomen zijn tot de burgerij. Ieder komt thans met ambtenaren in aanraking en heeft er familie of kennissen onder. Ze staan niet meer apart; niet meer buiten en tegenover het publiek; ze zijn één geworden met de burgerij. In zoover is er thans geen bezwaar meer, ook de onderwijzers tot de ambtenaren te rekenen.

De onderwijzers zelf vinden dit echter nog maar half goed. Zij vinden, dat de aard van hun werkzaamheid een mate van zelfstandigheid eischt, die zich met het ambtenaarschap slecht verdraagt. Een Duitscher betoogde onlangs, dat de onderwijzer ‘Kulturbeamter’ moest zijn, in dienst van de nationale beschaving, niet in dienst van Staat of Gemeente. Is dit eigenlijk wel veel meer dan woordenspel? De onderwijzer is in dienst van de nationale beschaving en van de Gemeente beide, maar het ‘in dienst zijn’ is in het eene geval niet hetzelfde als in het andere. Het dienen van iets, dat niet bevelen kan - zooals beschaving, wetenschap enz, is heel iets anders dan het ‘in dienst zijn’ van een lichaam, dat wel een orgaan om te bevelen bezit. Zoo is ook het dienen van het volk en van de maatschappij in 't algemeen iets anders, dan het dienen van het orgaan dier maatschappij, den Staat. ‘Ik ben een dienaar van het volk, geen dienaar der overheid,’ verklaarde eenigen tijd geleden een schoolhoofd in eene vergadering van de afd. Amsterdam van den Bond van Ned. Onderwijzers, nadat hij te voren betoogd had: ‘onze broodheer is het volk, de overheid is het slechts bij procuratie.’ In 't voorbijgaan zij gezegd, dat ik niet houd van de uitdrukking ‘broodheer’ evenmin als van ‘eten uit de staatsruif’. Wie in een of anderen dienst eerlijk zijn brood verdient, eet zijn eigen brood en behoeft niemand dankbaar te zijn. En wat het in dienst zijn van het volk of van de overheid betreft, daarvan geldt hetzelfde, wat Mr. Treub bij het pensioendebat in de Kamer aangaande de tweeërlei beteekenis van het woord ‘Staat’ opmerkte: de Staat in den zin van ‘het volk’ of van ‘de maatschappij’ in 't algemeen is iets anders dan de Staat in den zin van 't orgaan dier maatschappij, 't orgaan, ‘dat dient tot handhaving van het recht en tevens ter behartiging van die belangen in de maatschappij, welke niet door het particulier initiatief kunnen worden behartigd of, zonder gevaar voor eene goede behartiging, aan het particulier initiatief niet overgelaten kunnen worden.’ Het openbaar onderwijs is een van deze belangen en de personen, hierbij werkzaam, zijn in dienst niet van het volk of van de maatschappij in 't algemeen, maar van den Staat in laatstgenoemden zin, van de overheid. Het bedoelde schoolhoofd vergiste zich dus, hij is wel ter dege dienaar der

[p. 156]

overheid, evenals elk ander ambtenaar. Een derde opvatting, die bij de begrooting voor 1904 een verdediger vond in den Amsterdamschen gemeenteraad is: ‘de onderwijzers zijn slechts tot op zekere hoogte ambtenaren, doch niet te vergelijken met ambtenaren, die werken onder een chef.’ Deze opvatting is eveneens onhoudbaar: wanneer de onderwijzers geen chefs hadden, zouden ze in 't geheel geen ambtenaren zijn. Ambtenaren die geen chef hebben en niet verplicht zijn tot het opvolgen van ambtelijke bevelen, bestaan niet en kunnen niet bestaan. De chefs zijn echter ook bij 't onderwijs aanwezig: het schoolhoofd is de dienstchef der onderwijzers, het college van Burgemeester en Wethouders de chef der schoolhoofden. De qualificatie half- of kwart-ambtenaren moge gelden voor de bijzondere onderwijzers, sinds deze ambtenaren zijn in den zin der pensioenwetten, de openbare onderwijzers zijn heele ambtenaren. Zooals gezegd, bevalt hun dit niet recht. Het orgaan van een der onderwijzers-vereenigingen plaatste 22 Juli 1905 een gedicht, waarvan de eerste regels luidden:

‘Wat is het naar een ambtenaar te wezen,
Want met den wil is het gedaan.’

Beteekent dit, dat het veel aangenamer is zijn eigen meester te wezen dan in dienst van anderen - hier van de overheid - te staan, dan is deze verzuchting begrijpelijk, al is het ook waar, dat die eigen meesters nog niet altijd kunnen doen, wat ze willen. Moet het echter beteekenen, dat de personen, die in dienst zijn van den Staat of van een zijner onderdeelen, per se willooze wezens moeten zijn, dan zijn de beide dichtregels niet vrij van overdrijving. Ambtenaren, wien niet een zekere, zij het ook soms zeer geringe, mate van zelfstandigheid is overgelaten, zijn er bijna niet en de onderwijzers behooren zeker niet tot de ambtenaren, die hierbij het slechtst bedeeld worden. Er wordt zelfs wel eens twijfel geopperd, of de mate van vrijheid, die zij bij hun arbeid genieten, in 't belang is van het onderwijs. Toch is het zeer verklaarbaar, dat juist zij het meest huiverig zijn voor de ondergeschiktheid van den ambtenaar, want er zijn weinig ambten, die in hun dragers zoo zeer de begeerte naar zelfstandigheid wekken als juist het onderwijzersambt. Met dit al, wie niet dienen kan, moet geen ambtenaar, ook geen onderwijzer worden.

Er is nog een groep van personen in openbaren dienst, die door velen niet tot de ambtenaren gerekend worden en er ook niet allen op gesteld zijn onder de ambtenaren te worden begrepen. Ik bedoel de werklieden in Staats- en Gemeentedienst. Toen de ambtenaren zich aaneensloten, om gezamenlijk te ijveren voor een wettelijke regeling van hun rechtstoestand, meldden ook gemeente-werklieden zich aan en zonder aarzeling werden ze tot den kring toegelaten: zij waren ook in openbaren dienst en hadden aan de bedoelde wettelijke regeling zeker niet minder behoefte dan de overigen. Aan wat al die ambtenaren, beambten, klerken,

[p. 157]

schrijvers, bedienden, geëmployeerden, werklieden, en hoe ze meer mochten heeten, verdeelde, wilde men niet denken; alleen aan hetgeen hen vereenigde en dat was: het zijn in openbaren dienst en de behoefte aan een wettelijke regeling van de arbeidsvoorwaarden in dezen dienst. 't Spreekt echter van zelf, dat dit eenheidsgevoel niet terstond door ieder begrepen en ook, dat het niet door allen gedeeld werd. 'k Herinner me een vergadering te Rotterdam, waar Mr. E. Fokker en Dr. Nolens de noodzakelijkheid van een wettelijke regeling van het ambtenaarscontract hadden bepleit en Mr. E.E. van Raalte daarna de vraag stelde, waar de grens getrokken moet worden tusschen ambtenaren en werklieden in openbaren dienst. Mr. Fokker meende, dat een onderscheiding tusschen ambtenaren ‘in hoofdzaak belast met schriftelijk werk of met het houden van toezicht’ en werklieden, ‘hoofdzakelijk belast met handenarbeid’ aanbeveling verdiende, wat mij aanleiding gaf tegen het trekken van grenslijnen en in 't bijzonder tegen deze grenslijn op te komen. Ik wees hierbij op de door Mr. Drucker ontworpen arbeidsovereenkomst, die geen onderscheid maakte tusschen werken met het hoofd en met de handen en op de ongevallenwet, die evengoed geldt voor den fabrieksdirecteur als voor den werkman. Mr. Pijnappel had het bij de behandeling van laatstgenoemde wet zoo juist gezegd: ‘Men kan wel zeggen, dat overal grenzen bestaan en dat in vele gevallen grenzen niet opgeheven kunnen worden, doch dan moet men toch erkennen, dat door die grenzen iets wordt geschapen, dat in de natuur der dingen niet gelegen is.’ Welnu, in de natuur der dingen ligt het zeker niet, iemand apart te zetten, omdat hij lichamelijken arbeid verricht. 't Is zelfs niet eens precies te zeggen, wat onder lichamelijken arbeid verstaan moet worden, want elke arbeid is tot op zekere hoogte lichamelijk. En elke onderscheiding, die voedsel geeft aan de heillooze minachting voor handenarbeid, is uit den booze. 't Zou waarlijk geheel ongemotiveerd zijn, waar men de gemeente-werklieden uitsluit van het arbeidscontract, omdat zij in openbaren dienst zijn, hen ook uit te sluiten van het ambtenaarscontract, omdat zij werklieden zijn. Sinds de genoemde vergadering te Rotterdam is de vraag, of de werkman ook bij de ambtenaren gerekend mag worden, herhaaldelijk ter sprake gekomen, niet alleen in verband met regelingen, die in wording zijn, maar ook in verband met bestaande voorschriften. Merkwaardig was dienaangaande het Koninklijk Besluit d.d. 16 Juni 1902 (St. N^o. 115). De Raad der gemeente Diepenveen had een instructie vastgesteld voor den opzichter over de landerijen enz. en hierbij o.a. bepaald, dat deze opzichter het recht had arbeiders der gemeente zoo noodig voor 2 × 24 uur te schorsen. Bij genoemd Koninklijk Besluit werd deze bepaling vernietigd wegens strijd met de wet op grond, dat art. 179q der gemeentewet bepaalt, dat tot het dagelijksch bestuur der gemeente, aan burgemeester en wethouders opgedragen, behoort het schorsen van alle uit de gemeentekas bezoldigde ambtenaren, welker schorsing niet aan anderen

[p. 158]

is opgedragen; dat met deze laatste uitzondering bedoeld worden die ambtenaren, waarvan de wet de schorsing aan anderen heeft opgedragen en de gemeenteraad niet bevoegd is, door daaraan uitbreiding te geven, de bij de wet aan het college van het Dagelijksch Bestuur verleende macht te verkorten; - dat onder ambtenaren mede moeten worden verstaan werklieden in vasten dienst der gemeente, hoedanige onder de algemeene uitdrukking van ‘arbeiders der gemeente’ begrepen zijn.’

Toen ruim een halfjaar na dit Koninklijk Besluit een aantal van deze ambtenaren, namelijk drie à vierhonderd gemeente-werklieden te Amsterdam, aan de bekende staking deelnamen, ontbrak het in de ambtenaarswereld niet aan schampere opmerkingen over die ‘nieuwe’ collega's, die zich nog zoo weinig ambtenaar gevoelden, dat ze ondanks den voorgeschreven opzeggingstermijn den dienst in den steek lieten. ‘Blijft solidair met ons!’ hadden de andere ambtenaren hun toegeroepen, maar een aantal werklieden hadden blijkbaar liever geluisterd naar de roepstem van de leiders hunner mede-arbeiders. Ook na de staking, die aan de bedoelde gemeente-werklieden hun betrekking heeft gekost, was het trouwens wel merkbaar, dat menig werkman in openbaren dienst lichter overhelde naar aansluiting bij andere werklieden dan bij zijne mede-ambtenaren. Nog niet lang geleden deed een vereeniging van gemeente-werklieden mede aan de stichting van het Ned. Verbond van vakvereenigingen, dat ten doel heeft ‘het bijeenbrengen en bijeenhouden van vakbonden en -vereenigingen tot behartiging en bevordering van die individueele en sociale belangen, welke zij met elkander gemeen hebben en die het best door hunne blijvende en georganiseerde samenwerking bevorderd kunnen worden.’ Ik ben er niet gerust op, of de gemeente-werklieden, die tot de stichting van dit verbond medewerkten, wel rekening gehouden hebben met de omstandigheid, dat zij in openbaren en hun bondgenooten in particulieren dienst zijn.

Of dit dan zooveel verschil maakt? Niet in den aard van den arbeid: de Amsterdamsche tram-conducteur doet, nu de tram aan de Gemeente overgegaan is, hetzelfde werk als vroeger, evenals de smidsknecht, die de werkplaats van zijn patroon verwisseld heeft met de Rijkswerkplaats aan de Hembrug. Ze hebben eenvoudig een anderen patroon gekregen, maar de nieuwe patroon is de Overheid en dat maakt, volgens de juristen, een heel groot verschil. De Overheid had over conducteur en smid reeds iets te zeggen, voor dezen in haar dienst kwamen; zij heeft het gezag om dwang uit te oefenen en om deze en andere redenen behoort, volgens de in onze juristenwereld heerschende meening, de verhouding tusschen Overheid en ambtenaar tot een ander soort van recht dan de verhouding tusschen patroon en arbeider. De gemeente-werklieden, die zich bij het Ned. Verbond van vakvereenigingen aangesloten hebben met het doel om ‘een deugdelijke arbeidswetgeving te bevorderen’, zullen er dus op moeten rekenen, dat de arbeidswetgeving voor hun bondgenooten een andere zal zijn dan voor hen.

[p. 159]

Misschien komt eens de tijd - schreef ik eenige jaren geleden^(*) - dat men het niet ondoenlijk zal achten één arbeidscontract te maken voor allen arbeid, die in dienst van anderen wordt verricht. Voorshands echter zal elke wet, die arbeidsovereenkomsten regelt, een grenslijn trekken tusschen personen in openbaren en personen in particulieren dienst.

't Is mijn voornemen, aan te toonen, dat de personen in openbaren dienst behoefte hebben aan een wettelijke regeling van hun arbeidsovereenkomst. Ik zal hierbij de genoemde grenslijn in 't oog houden, maar overigens geen grenslijnen trekken. Ambtenaren zijn voor mij alle arbeiders in openbaren dienst, alle personen dus, die in dienst zijn van den Staat en van zijne onderdeelen: Provincie, Gemeente en Waterschap.

* _* *

Bij de laatste beroepstelling bedroeg het aantal ambtenaren in ons land ruim 58,000; 't zal thans de zestigduizend wel reeds overschreden hebben. Bij deze zestigduizend zijn de militairen niet medegeteld; alleen de burgerlijke ambtenaren. Men hoort in den laatsten tijd wel spreken van de wenschelijkheid, om het leger te ‘verburgerlijken’, maar vooralsnog is de militaire dienst iets aparts. Doch al ware dit niet het geval, dan nog zou er reden zijn de militaire officieren hier niet mee te tellen, omdat hun arbeidscontract reeds geregeld is. Reeds in 1851 is dit geschied en in 1902 is die regeling herzien. In De Gids^(†) heb ik er op gewezen, wat indertijd ter motiveering van deze bevoorrechting werd aangevoerd en wat m.i. de werkelijke beweegreden zal geweest zijn. Ik laat dit hier rusten, maar wil even stilstaan bij de herziening in 1902. Veel veranderd werd hierbij aan de oude regeling niet. Men was het er over eens, dat ongevraagd ontslag - behalve ingeval van schuld aan de zijde van den officier - alleen mogelijk moet zijn ter zake van langdurigen dienst en van ongeschiktheid, en dan steeds met pensioen. En tevens was men het eens, dat die ongeschiktheid moet vaststaan en dus erkend moet zijn bij geneeskundig onderzoek of, als het de vraag is van andere ongeschiktheid, door een onderzoek van een hiervoor aangewezen commissie. Alleen als de officier minstens 55 jaar is en pensioengerechtigd, dan mag de Minister, indien deze hem niet meer ten volle geschikt acht, hem zonder dit onderzoek tot ongevraagd ontslag voordragen. De militaire Kamerleden vroegen ook in dit geval nog eenigen waarborg. ‘Wij wenschen’ - zei hun woordvoerder - ‘de rechten der officieren zooveel mogelijk te waarborgen. Het is niet onze bedoeling officieren, die niet goed zijn, in dienst te houden, in geenen deele; maar laat, alvorens over wel en

(*) Vragen van den Dag, 17^de Jaargang. Afl. 1.

(†) Augustus 1905, pag. 251.

[p. 160]

wee te beschikken, behoorlijk de gebreken geconstateerd worden. Daar willen wij heen.’ Om welke redenen de officier niet-eervol uit den dienst kan worden ontslagen, is in de wet omschreven. Deze redenen zijn: verregaande nalatigheid in de vervulling van opgelegde plichten, opzettelijke en herhaalde ongehoorzaamheid, mishandeling van ondergeschikten of misbruik maken van gezag, inzonderheid wanneer door eene of andere dezer handelingen stellig nadeel aan den dienst of aan eenig persoon is toegebracht, en aanhoudend wangedrag, onverschillig of daarvan in of buiten den dienst blijkt.

Bovendien kan de officier niet-eervol ontslagen worden ‘wegens gedragingen of daden in het openbaar of wegens openbare geschriften, waardoor de waardigheid van den officiersrang, de eerbied voor het Koninklijke Huis, de grondwettelijke instellingen of de krijgstucht worden aangerand.’ Een rechtsgeleerd Kamerlid vond dit artikel eensdeels te beperkt, anderdeels niet beperkt genoeg en wilde vooral de wijze van ‘aanranding’ duidelijker aangegeven zien. De Minister antwoordde, dat het artikel in 51 jaar nooit aanleiding tot bezwaar gegeven had en de Kamer deed er verder het zwijgen toe: men vond het blijkbaar onnoodig oude zaken, als het verbod van minister Blanken om over krijgskundige onderwerpen te schrijven, op te rakelen. Toen de redenen van ontslag waren vastgelegd, moest bepaald worden, welk college zou beoordeelen, of deze redenen werkelijk aanwezig waren. Een adviseerend college van kameraadschappelijken aard zou het zijn en van het advies van dit college zou de Regeering niet mogen afwijken, dan ten gunste van den betrokken officier. Mr. Fokker had geen vrede met dit ‘merkwaardig instituut, dat geen rechtbank is en zelfs geen jury.’ ‘Wil men een wezenlijken waarborg’ - zei hij - ‘geen schijn van rechtszekerheid, dan moet men niet hebben voorlichting door een adviseerend college, waarmede de Regeering haar verantwoordelijkheid kan dekken of waarmede zij de verantwoordelijkheid voor het ontslag van zich af kan schuiven, maar men moet hebben een rechtsprekend of een diciplinair college, dat naar wettelijke regelen een ook voor de Regeering bindende uitspraak geeft.’ Daar de spreker echter begreep, dat hij toch in dien kameraadschappelijken raad van onderzoek zou moeten berusten, trachtte hij de wijze, waarop het onderzoek zou plaats hebben, zooveel mogelijk te verbeteren en de rechten van den beklaagde beter te verzekeren. Gedeeltelijk is dit gelukt: door de amendementen van Mr. Fokker werd den beklaagde o.m. het recht gewaarborgd getuigen te doen hooren en het recht, om tijdig te vernemen, wat door getuigen buiten zijn tegenwoordigheid is medegedeeld en om kennis te nemen van alle stukken, die bij den raad van onderzoek te berde komen, en het onvoorwaardelijk en onbeperkt recht om in appèl te gaan. Want een raad van beroep is er en ook gelegenheid tot revisie. 't Gelukte Mr, Fokker echter niet den onrechtmatig ontslagen officier het recht te waarborgen op herstel in

[p. 161]

eer en rang en op vergoeding van financieele schade. Het laatste wilde men niet aan, omdat het een nieuw rechtsbeginsel gold, waarover men niet zoo maar bij amendement wilde beslissen en het andere achtte de meerderheid niet noodig, omdat de Regeering ‘toch wel al het mogelijke zou doen, om gebleken onrecht te herstellen.’ Interessant vooral was het debat over het voorstel van de drie militaire Kamerleden, om de vraag van den voorzitter van den raad van onderzoek: ‘Zijn er termen tot het verleenen van niet-eervol ontslag?’ te veranderen in: ‘Zijn er op grond der ten laste gelegde en bewezen feiten termen enz.’ Toen hiertegen aangevoerd werd, dat van bewijzen in wettelijken zin geen sprake kon zijn, trad Mr. Heemskerk op met de vraag: ‘Zal men iemand dan eervol uit den dienst ontslaan op grond van feiten, die niet vaststaan? De leden van den raad moeten de overtuiging hebben, dat het bewijs geleverd is. Legt men dit niet in de wet, dan geeft men een vrijbrief aan den raad van onderzoek, om onrecht te plegen.’ En toen daarna ook de Minister bezwaar maakte tegen ‘bewezen feiten’, kwam Mr. Lohman op tegen ‘18de-eeuwsche vonnissen’ en verklaarde Mr. Tydeman, dat de feiten wel deugdelijk bewezen moesten zijn en dat hij zou aarzelen zijn stem aan de wet te geven, als dit er niet in kwam. 't Is er dan ook ingekomen en de gelegenheid tot willekeur is hierdoor niet onbelangrijk beperkt.

In den laatsten tijd is in de pers op onze legertoestanden scherpe kritiek geoefend; van verschillende zijden is er op gewezen, dat er nog te veel willekeur jegens officieren mogelijk is, maar niemand heeft, voorzoover mij bekend, beweerd, dat een of andere misstand in ons leger op rekening gesteld mag worden van de beperkingen, die de wet ten opzichte van de behandeling van officieren heeft voorgeschreven. Voor de discipline is het blijkbaar niet noodig, dat de autoriteit bij bevordering en ontslag onbeperkt over 't lot der ambtenaren beschikt, zelfs bij militaire ambtenaren.

Bij de burgerlijke ambtenaren is één groep, wier ontslag ook bij de wet geregeld is, namelijk de rechtsprekende ambtenaren. Dezen kunnen ondanks hun levenslange aanstelling wel uit hun ambt worden ontzet, doch slechts bij vonnis van den Hoogen Raad en om redenen, die in de wet zijn omschreven. Een rechtsprekend ambtenaar kan o.a. wegens wangedrag of onzedelijkheid of bij gebleken voortdurende achteloosheid in de waarneming van zijn ambt worden ontzet en ook bij gebleken ongeschiktheid door ouderdom, aanhoudende lichaamsziekte of tengevolge van zielsziekte worden ontslagen, doch niet dan bij uitspraak van het hoogste rechtscollege en op de wijze, bij de wet bepaald. Uitdrukkelijk is hierbij voorgeschreven, dat de betrokkene wordt opgeroepen, ten einde te worden gehoord, dat er getuigen gehoord kunnen worden, het onderzoek in raadkamer moet plaats hebben en de uitspraak in 't openbaar moet geschieden; terwijl de gevallen genoemd zijn, waarin

[p. 162]

ontzetting eerst mag uitgesproken worden, nadat de overtreder vooraf voor gelijke overtreding gewaarschuwd is^(*).

De bedoeling van deze waarborgen tegen ongemotiveerd ontslag is bekend: men wilde de rechterlijke macht hierdoor de onafhankelijkheid verzekeren, die zij noodig heeft. Onze wetgeving kent dus wel het middel, om ambtenaren een gewenschte mate van onafhankelijkheid te verschaffen. En dat dit middel nadeelig zou werken op ijver en plichtsbetrachting der betrokken ambtenaren is, voor zoover ik weet, nooit beweerd. De ervaring heeft niet geleerd, dat levenslange aanstelling met aanwijzing der gronden, waarop ontslag kan worden verleend bij de rechterlijke macht en de Rekenkamer schade doet aan den dienst, en evenmin, dat de aanstelling voor onbepaalden tijd met waarborgen tegen ongemotiveerd ontslag, waarin de officieren zich verheugen, den dienst benadeelt.

Voor de overige ambtenaren deed men echter noch het een noch het ander; men handhaafde eenvoudig het recht der overheid, om hen naar welgevallen te ontslaan. Alleen voor de gemeentelijke overheid werd dit recht hier en daar eenigszins beperkt. Zoo werd bij een der herzieningen van de wet op het lager onderwijs bepaald, dat een raadsbesluit tot ongevraagd ontslag van een onderwijzer aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen moet worden en in 1904 werd bij een wijziging der Gemeentewet hetzelfde bepaald voor het ongevraagd ontslag van gemeente-secretarissen en -ontvangers: de willekeur van den gemeenteraad in kleine plaatsen moest toch eenigermate tegengegaan worden, vond men. En voor gemeenten, die een middelbare school of een gymnasium hadden, heeft men ook een weinig rekening gehouden met de mogelijkheid van willekeur, door in de wet op 't M.O. voor te schrijven, dat bij 't ontslag van een leeraar de vertegenwoordiger van het rijkstoezicht, de inspecteur, moet worden gehoord, en door in de wet op 't H.O. te bepalen, dat een leeraar aan 't gymnasium niet ontslagen mag worden zonder gehoord of geroepen te zijn. Alle overige gemeenteambtenaren echter kunnen evenals alle niet genoemde rijksambtenaren^(†), elken dag zonder vorm van proces aan den dijk gezet worden.

Hebben deze menschen dan geen waarborg tegen willekeur noodig? Eigenlijk is deze vraag reeds beantwoord door haar te stellen. De meerderen, die hun lot in handen hebben, zijn menschen als ieder ander, niet slechter maar ook niet beter. Er wordt zelfs beweerd, dat

(*) In de onlangs herziene wet op het notarisambt is bepaald, dat de notaris door de Kamer van Toezicht wegens verwaarloozing van ambtsplichten, wegens handelingen, strijdig met de eer of de waardigheid van het ambt en ook wegens wangedrag en onzedelijkheid kan worden gewaarschuwd. Voor de derde maal gewaarschuwd, kan hij worden ontslagen.

(†) Sinds het Kon. Besluit van 30 Maart 1904, No. 19, maken de ambtenaren bij de directe belastingen een uitzondering in zooverre, dat zij niet ontslagen kunnen worden dan op advies van een commissie van onderzoek, voor ieder bijzonder geval door den Minister saam te stellen.

[p. 163]

bij overheidspersonen het billijkheidsgevoel allicht vermindert, omdat zij de belangen van een groep van menschen te behartigen hebben en de verantwoordelijkheid voor hun handelingen met anderen deelen. Doch ook al mocht Sighele hierin ongelijk hebben, menschen zijn ze als anderen en dus niet altijd en overal rechtvaardig. 't Moge niet in onze zeden liggen bij de verwijdering van een ambtenaar met drift of overijling te werk te gaan, toch mag men hierop niet te veel vertrouwen. ‘Op het plichtbesef te vertrouwen is edel’ - heeft Thorbecke gezegd, doch hij liet er op volgen: ‘maar het bedriegt.’ Of het aantal ambtenaren, dat bedrogen is uitgekomen, dan zoo groot is? Er is een tijd geweest, dat het groote publiek slechts zelden vernam van een ongerechtvaardigd ambtenaarsontslag; - ieder wist van 't geval-Croll en sommigen ook van den gemeentegeneeskundige van Nieuwer-Amstel, die binnentijds ontslagen, zich door den kantonrechter zijn vordering tot uitbetaling der jaarwedde hoorde ontzeggen op grond, dat het bijzonder belang van den ambtenaar moest wijken voor het algemeen belang en van nog eenige andere voorbeelden - in den laatsten tijd echter zorgen de ambtenaarsvereenigingen voor meerdere publiciteit. Zoo kwam de Administratieve Vereeniging van Eindhoven en omstreken een jaar of vier geleden aandragen met een lijstje van elf secretarissen en ontvangers, die zonder opgave van redenen of om een reden, die niets of weinig beteekende, zoo maar ontslagen waren. Andere vakvereenigingen publiceerden elk ontslag, dat hun niet of niet ten volle gerechtvaardigd scheen en al was hun voorstelling niet altijd vrij van eenzijdigheid en al schoten zij soms hun doel voorbij, het aantal, dat werkelijk slachtoffer van willekeur was, bleek toch grooter te zijn dan men gemeend had. En men hoorde nog niet eens van degenen, die op oude wijze de voorkeur gaven aan zwijgend berusten! Neen, aan voorbeelden ontbrak het waarlijk niet en dat kon ook niet anders: waar willekeur mogelijk is, vallen altijd slachtoffers. Voor de ambtenaren, die dachten aan het: ‘hodie mihi, cras tibi’ was elk voorbeeld een bron van ongerustheid, een gevoel van onveiligheid maakte zich van hen meester. Zij moesten ook waarborgen hebben tegen willekeur, even goed als de officieren en de rechters! Had Thorbecke niet reeds betoogd, dat de wetgever zich ook hunner moest aantrekken, o.a. om hen te dekken tegen willekeur, ‘die nooit en nergens behoort te heerschen?’ En is dit thans niet nog veel noodiger dan in Thorbecke's tijd, nu het aantal ambtenaren zoó toegenomen is en zich nog voortdurend uitbreidt?

‘Willekeur behoort nooit en nergens te heerschen.’ Wanneer het ernst is met dit beginsel, dan moeten er regelen gesteld worden voor elk ambtenaarsontslag. Geen ongeschreven regelen, geen gewoonterecht, maar wettelijke regelen, bindend voor beide partijen. Voor beide partijen. ‘Wie voor den band vreest’ - schreef het Weekblad van het Recht onlangs - ‘moet elke regeling van de arbeidsovereenkomst

[p. 164]

verwerpen. Wie de regeling wenscht, moet het zich getroosten, dat ook de arbeider de hem geschonken meerdere rechtszekerheid slechts kan verkrijgen ten koste van meerdere gebondenheid.’ Natuurlijk; - meerdere gebondenheid aan beide zijden! Maar niet, zooals tot nog toe, een ongebondenheid aan de zijde der overheid, die den ambtenaar feitelijk aan de genade der Regeering overlevert. En evenmin ongebondenheid aan de zijde der ambtenaren, waar het dienstbelang regelen eischt. Wil men willekeur tegengaan, dan moeten regelen gesteld worden, regelen, die met het dienstbelang rekening houden en aan het rechtsgevoel voldoen.

Met het dienstbelang. Dat dit bij het stellen van regelen op den voorgrond moet staan, behoeft geen betoog. Het ambtenaarsbelang komt pas in de tweede plaats in aanmerking en slechts in zooverre, als het in overeenstemming gebracht kan worden met het dienstbelang. Hadden degenen gelijk, die beweren, dat het voor den dienst noodig is, den ambtenaar geheel in de hand te hebben, dan zouden de ambtenaren in de ongebondenheid van de zijde der overheid moeten berusten. Dit is echter niet het geval. De ervaring heeft geleerd, dat zelfs in den militairen dienst discipline niet onvereenigbaar is met regelen voor bevordering en ontslag. Voor den burgerlijken dienst zal dit dus zeker geen bezwaar hebben. Het voorbeeld van Duitschland leert dit trouwens ook. Daar hebben niet de militaire, wel de burgerlijke ambtenaren regelen voor ontslag enz. - eigenaardige tegenstelling met ons land! - en wie heeft ooit gehoord, dat de dienst er onder lijdt? ‘Nu ja’ - zeggen sommigen - ‘maar 't eene volk is 't andere niet. En bovendien, wat geen kwaad kan voor officieren en rechters, kan misschien wel kwaad voor de andere ambtenaren. Waar thans reeds de vaste aanstelling hier en daar een bedenkelijken invloed heeft op dienstijver en gehoorzaamheid, is het de vraag, of men goed zal doen de ambtenaarspositie nog vaster te maken.’ Wie zoo spreken, zullen ervaring hebben van ambtenaren, die zoolang ze tijdelijk aangesteld waren, ijveriger en gehoorzamer waren dan na hun vaste aanstelling. De oud-wethouder Gerritsen zei in de Amsterdamsche Raadszitting van 15 Juli 1903, sprekende over de nadeelen van gemeentelijke exploitatie: ‘Het personeel geraakt uit hoofde van het voor immer gekocht kostje niet tot de volle ontwikkeling van krachten; vele ambtenaren en beambten zijn niet ijverig, spannen zich niet in, toonen het nadeel van het ontbreken van den prikkel van het eigenbelang.’ Aangenomen, dat ‘het voor immer gekocht kostje’ hier en daar nadeelig werkt, dan volgt hieruit volstrekt niet, dat het beter zou zijn de positie der ambtenaren losser inplaats van vaster te maken. Er volgt alleen uit, dat vastheid van positie zonder meer niet overal goed werkt. Tegen gebrek aan dienstijver zijn twee middelen, namelijk te zorgen, dat de ambtenaar met lust kan werken en dat degene, die niet zijn plicht doet, gestraft wordt. Merkwaardig is dienaangaande een uiting

[p. 165]

van een ander oud-wethouder in een vergadering te Amsterdam op 14 November 1902: ‘Ik heb zelf’ - zei Mr. Treub in deze vergadering - ‘het genoegen gehad een aantal jaren met verschillende ambtenaren te moeten samenwerken en uit die periode van mijn leven heb ik medegenomen deze overtuiging, dat een ambtenaar, die zich gegriefd gevoelt, dat die - nu ja al doet hij zijn plicht - dat die is een halve man en dat daarentegen een ambtenaar, die opgewekt en met lust werkt, wel voor een dubbelen man kan gerekend worden. Ik heb als wethouder zulke “dubbele” mannen leeren waardeeren. Wanneer de ambtenaar echter gebukt gaat onder rechtsonzekerheid, werkt hij niet met volle kracht en lust, maar de ambtenaar die werkt in de overtuiging zijner rechtszekerheid, zal werken met opgewektheid en dat zal blijken in het belang te zijn van de belasting betalende burgerij, in het belang van het publiek.’ Rechtszekerheid heeft de ambtenaar noodig, om met lust te kunnen werken, in de eerste plaats de zekerheid van niet ontslagen te zullen worden dan om geldige reden. Overal doet de werkgever verstandig, zooveel mogelijk de oorzaken weg te nemen, die den werklust der werknemers belemmeren en in 't bijzonder geldt dit voor den ambtelijken dienst, waar het ‘verzamelen van dienstjaren’ veelal eerder mogelijk is dan bij particulieren. En wat het in de tweede plaats genoemde middel, 't straffen wegens plichtsverzuim, betreft, hiervoor is de vaste aanstelling geen belemmering. Integendeel: juist het gemis aan regelen is hier de belemmering. Wat de kracht der overheid heet te zijn, het onbeperkte recht van ontslag, is dikwijls haar zwakheid: bestonden hier beperkingen in dien zin, dat geen ontslag als straf mogelijk was zonder behoorlijken rechtsgang en zonder beroep op een onpartijdige rechtbank, dan zou er geen reden meer zijn voor klachten over onbevredigd rechtsgevoel en zou de ‘drukte’, die thans soms van een welverdiend ontslag weerhoudt, geen recht van bestaan meer hebben. 't Is waar, men krijgt dan een andere drukte, de drukte van een procedure, maar dat is een gering bezwaar: een zoo gewichtige zaak als een ambtenaarsontslag mag wel met eenigen omslag gepaard gaan. ‘Met de losse ambtenaren gaat het toch maar gemakkelijker,’ mompelt misschien deze of gene. Zeker, dat gaat heel gemakkelijk. Maar wie zou ambtenaar willen zijn, wanneer men zoo gemakkelijk broodeloos gemaakt kon worden! Tijdelijke aanstellingen zijn noodig voor tijdelijke betrekkingen en voor beginners, die op proef moeten werken; waar men echter behalve in deze gevallen veel tijdelijk personeel vindt, kan men er bijna zeker van zijn, dat er superieuren zijn, die houden van de genoemde gemakkelijkheid en van.... persoonlijke ondergeschiktheid.

O, die persoonlijke ondergeschiktheid! Albert Verwey schreef in De 20^ste Eeuw^(*): ‘Ik weet geen pijnlijker schouwspel dan een mensch die zich voor mij vernedert. Ik weet geen vernederender pijn dan den

(*) Sept. 1904.

[p. 166]

schijn te moeten aannemen, dat ik een vernedering aanvaard. De vernederende daad en de vernederende pijn zijn door arm en rijk gedragen, eeuwen lang, en ze hebben er hun eergevoel door vergiftigd de eenen tot trots en de anderen tot onwaardigheid.’ Van die vernederingen, van die trots en die onwaardigheid weet de ambtenaarswereld te getuigen. Hoewel hier alleen ambtelijke ondergeschiktheid noodig is en niemand gerechtigd is meer te vragen of verplicht is meer te geven, krijgt men in de ambtenaarswereld dikwijls den indruk, alsof ambtelijke ondergeschiktheid persoonlijke ondergeschiktheid medebrengt. ‘Iedere mindere moet zijn superieur erkennen’ - schreef eenigen tijd geleden het hoofd van een grooten tak van dienst - èn door de wijze, waarop hij zijn dienst verricht èn door de alleszins correcte houding, welke hij in den omgang met zijn superieur aan den dag legt.’ Hiermede kan ieder het eens zijn, althans wanneer men aan die correctheid geen overdreven beteekenis hecht, maar een persoonlijke ondèrgeschiktheid, die de vernederingen medebrengt, welke Verwey bedoelde, is uit den booze. Men hoort in sommige takken van dienst merkwaardige staaltjes van 't geen een ambtenaar zich zoo al moet laten welgevallen en van den nadeeligen invloed, dien dit heeft op zijn karakter en op den dienst. Dit kwaad zal ook door de beste regeling niet geheel weggenomen worden, maar 't zal reeds een groot voordeel zijn, als 't er eenigermate door vermindert. De ambtenaar is geen dienaar van zijn chef; hij is evenals zijn chef dienaar van de Overheid. Waar echter zijn lot in handen is van den dienstchef, kan licht tot persoonlijke ondergeschiktheid leiden, wat toch niet anders dan ambtelijke ondergeschiktheid moet zijn. Wil men een ambtenaarskorps, dat zich zijner waarde bewust is, dan moet die persoonlijke ondergeschiktheid zooveel mogelijk geweerd worden.

Ook in het belang van den dienst. Met oogendienaars is de dienst werkelijk niet gebaat. Ieder ambtenaar is verplicht de ambtelijke bevelen van de boven hem geplaatsten op te volgen; maar acht hij het bevel in strijd met wet, verordening of instructie, dan moet hij, tenzij er nadeelige vertraging zou kunnen ontstaan, zijn chef hierop mogen wijzen. Mr. J.A. Levy^(*) wil verder gaan en den ambtenaar 't recht geven 't uitvoeren van een bevel, dat hij onwettig acht, eenvoudig te weigeren. Niet de gehoorzaamheidsleer, maar het plichtbesef is volgens Mr. Levy de ware leiddraad voor den ambtenaar en ‘dit plichtbesef noopt hem bevelen naar hunne wettigheid te onderzoeken en, onwettig bevonden, te weerstaan.’ Theoretisch is hier zeker veel vóór te zeggen, maar in de practijk zou 't vermoedelijk niet geringe bezwaren meebrengen. Hoe dit zij, noodig is, dat aangegeven worde, hoever de verantwoordelijkheid en de gehoorzaamheidsplicht van den ambtenaar reiken. Hij dient te weten, waar hij gehoorzamen moet en waar hij weigeren mag. En

(*) Des ambtenaars verantwoordelijkheid. Rede, uitgegeven bij Gebr. Belinfante, 's Hage, 1906.

[p. 167]

zoowel in zijn doen als in zijn laten moet hij zijn plicht kunnen vervullen zonder aanzien des persoons. Waar zijn plicht hem ambtelijke handelingen voorschrijft, die zijn chef onaangenaam zijn, moet hij dien plicht kunnen vervullen zonder vrees, dat hij hierdoor gevaar zal loopen aan den dijk gezet te worden. Gehoorzaamheid is ambtenaarsplicht, maar niet de gehoorzaamheid van een machine; Staat en Gemeente mogen meer van hem eischen, doch dit meerdere kan hij alleen geven, wanneer hij niet steeds angstvallig behoeft te vragen, hoe de superieur er over denkt. Aan zelfstandige ambtenaren heeft de dienst behoefte.

Hoe weinig zelfstandigheid het publiek bij den ambtenaar verwacht, is dikwijls genoeg te merken. Een paar voorbeelden. Het Kamerlid Nolting zei eens, sprekende over de instelling van een geneeskundige commissie, dat deze moest bestaan uit onafhankelijke personen, ‘dus die niet tevens ambtenaar zijn.’ Dit dus is veelzeggend. En de heer L. Simons schreef indertijd over de vervanging van vrije gemeente-artsen door geneeskundige ambtenaren: ‘De positie, welke men dezen ambtenaars-geneesheeren aanwijst, zal de beste en onafhankelijkste menschen afschrikken.’ Deze voorbeelden, die gemakkelijk met dozijnen te vermeerderen zouden zijn, zeggen genoegzaam, dat het publiek bij de ambtenaren geen zelfstandigheid zoekt. Men spreekt minachtend van ambtenaarsvrees en van ambtenaarszielen, maar waar moet de ambtenaar, die geen vermogen heeft en geen andere markt voor zijne arbeidskracht kan vinden, den moed vandaan halen om de gevaren te trotseeren, die de handhaving van zelfstandigheid medebrengt?

Ook buiten dienst laat die zelfstandigheid te wenschen over. Het orgaan van den Bond De Post schreef 15 Aug. 1905: ‘we hebben reeds ondervonden, dat we als ambtenaar werden getroffen en zelfs met ontslag bedreigd, voor hetgeen we buiten dienst als bestuurders van onze organisatie deden.’ Onder de leuze, dat hij buiten dienst ook ambtenaar blijft, worden den ambtenaar hier en daar allerlei handelingen euvel geduid, ook al hebben deze op den dienst in 't geheel geen invloed. 't Komt zelfs voor, dat het een ambtenaar kwalijk genomen wordt, als hij op grond van zijne overtuiging weigert een opdracht uit te voeren, die buiten zijn ambtsplicht valt. En niet allen komen er dan zoo goed af als Mr. Gleichman, toen deze nog als commies onder Minister van Hall diende. Gleichman vertelde dienaangaande^(*): ‘Een paar maanden na mijne benoeming wenschte van Hall van mijne hand een paar artikelen ten gunste van het Kabinet te hebben, die geplaatst zouden worden in de Amsterdamsche courant. Nadrukkelijk verzocht ik van die taak verschoond te blijven. De Minister berustte. In den loop van den zomer kwam ik voor heeter vuur te staan. Van de Commissie van Rapporteurs over de spoorwegwet maakte de heer Thorbecke deel uit. Als zoodanig stipte hij eigenhandig in margine van het ontwerp Voorloopig Verslag verscheiden wijzigingen aan, die voor het meeren-

(*) De Gids van April 1903.

[p. 168]

deel door die commissie werden goedgekeurd en aangebracht. Zóó althans had men den Minister verhaald, en nu wenschte hij te weten, welke wijzigingen dat waren. Hij had door een inferieur ambtenaar inzage van het concept-Verslag gekregen en mij werd opgedragen die wijzigingen na te gaan en te resumeeren. Ik meende mij van die opdracht niet te mogen kwijten. Een ontwerp-verslag met al hetgeen daartoe behoort - zoo veroorloofde ik mij den Minister zoo bescheiden mogelijk op te merken - mocht de Kamer niet verlaten; het was bestemd voor de leden van de Commissie van Rapporteurs alleen en allerminst had een lid van de Regeering daarvan kennis te nemen. Ditmaal was de Minister ernstig verstoord. Hij zeide genoeg te hebben van mijn consciëntie-bezwaren en met mij niet meer te kunnen werken.

Ik verliet het gebouw van het Ministerie, na den Secretaris-Generaal Van Hoijtema op de hoogte gebracht te hebben van hetgeen gebeurd was. Deze was evenals ik van meening, dat het met mijne werkzaamheden bij het Departement ten einde liep. Gedurende zes of acht dagen was ik thuis gebleven, toen ik een uitnoodiging kreeg van den heer van Hoijtema, om bij hem op het Departement te komen. Zwijgend overhandigde hij mij een voordracht aan den Koning, waarbij Van Hall in de meest waardeerende termen mijne bevordering tot Referendaris aanbeval.’

Mr. Gleichman kwam er dus goed af, maar... hoeveel commiezen zouden gehandeld hebben als hij, hoeveel Ministers zouden het opnemen, zooals Van Hall deed? De heer Schokking herinnerde bij de voorlaatste Begrooting nog aan de biographie van Quarles van Ufford door Van Limburg-Stirum, waaruit blijkt, dat de Ministers vroeger hun ambtenaren verplichtten hun politieke denkbeelden door de pers te propageeren. En Prof. van der Vlugt achtte het bij dezelfde gelegenheid noodig te waarschuwen tegen het voorbeeld van Frankrijk en Amerika, waar de ambtenaren in den verkiezingsstrijd de Regeering moeten dienen, aan wie zij hare aanstelling danken. Reeds vroeger had deze geleerde in het tijdschrift Onze Eeuw gewezen op de wenschelijkheid, om de rechtspositie der ambtenaren van beroep derwijze te regelen en te verzekeren, ‘dat zij zich niet voelen overgeleverd aan het welbehagen van den partijman, dien voor een wijle het grillig spel der stembuskansen en der parlements-krakeelen plaatste aan de spits van hunne hiërarchie.’

Dat gevoel van onveiligheid, dat gemis aan zelfstandigheid, zelfs buiten den dienst, doet schade aan het geheele zijn van den ambtenaar. Men klaagt over gebrek aan frischheid en opgewektheid^(*), over het duffe en muffe in de ambtenaarswereld; vermoedelijk zal dit beter worden, als men aan het genoemde welbehagen grenzen stelt in dien zin, dat de ambtenaar, die zijn plicht doet, niet voor ontslag behoeft te vreezen.

(*) Het Handelsblad van 24 Aug. 1905 schreef: ‘Er is nagenoeg geen tak van openbaren dienst, die een groot aantal personen telt, of men kan de klachten over slechten geest, ontevredenheid, lusteloosheid bij hoogere en lagere ambtenaren, maar al te gemakkelijk hooren.’ Is het er zoo mede gesteld, dan mag men waarlijk wel wat haast maken met het aanwenden van geneesmiddelen.

[p. 169]

Aan een zelfstandig ambtenaarskorps heeft de dienst behoefte, aan een korps, waar stipte gehoorzaamheid aan ambtelijke bevelen wordt betracht, maar geene persoonlijke ondergeschiktheid bestaat, waar geen afwijking van bepaalde opdrachten wordt toegelaten, maar wel de vrijheid van handelen, die noodig is bij gedragen verantwoordelijkheid, waar ieder zich bewust is, dat hij dient, maar niemand hierdoor zijn gevoel van eigenwaarde inboet, waar degene, die zijn plicht verwaarloost, er tegen loopt, maar degene, die zijn plicht naar eisch vervult, veilig is.

* _* *

Voor die zelfstandigheid zijn noodig behoorlijke salarieering en vastheid van positie. Eenige maanden geleden werd te Drongelen in 't land van Heusden en Altena een gemeente-veldwachter gevraagd op eene jaarwedde van f 250. 't Spreekt van zelf, dat zoo'n man moet uitzien naar bijverdiensten en door die bijverdiensten zijne zelfstandigheid inboet. In een der nummers van De Politiegids komt de mededeeling voor, dat te Zwartewaal een veldwachter wordt gevraagd op een tractement van f 300 met eenige emolumenten. De Redactie van het blad merkt hierbij op: ‘De zelfstandigheid van den man? Hij moet zelfstandig zijn en tegenover een ieder gelijk. Maar wie wil hem deze krachttoer eens leeren?’ En zooals het met deze gemeente-veldwachters gaat, zoo gaat het met menig ander ambtenaar.. ‘Onvoldoende salarieering’ - zei Mr. Levy indertijd in een vergadering van post-ambtenaren - ‘is de kwaal van alle ambtenaren in Nederland.’ Prof. Fabius erkent dit; hij vindt ‘dat een ambtenaar in den regel minder ontvangt dan iemand met ongeveer gelijke positie buiten de ambtenaarswereld en veel minder dan in het vrije bedrijf,’ maar hij troost de ambtenaren met de verzekering, dat zij een deel van hun tractement ontvingen in ‘eene ideëele renumeratie^(*). Van die ‘eere der ambtelijke positie’ kan de gemeente-veldwachter te Drongelen echter niet eten en de hoogere ambtenaar evenmin. Prof. Fabius vindt het onredelijk, dat de ambtenaar zou hebben: de eere der ambtelijke positie en daarbij nog het inkomen van het vrije beroep; maar onze tijd hecht aan die eere minder dan vroeger en de ambtenaren zijn tegenwoordig nuchter genoeg om te meenen, dat zij aanspraak hebben op een behoorlijk bestaan en niet gedwongen moeten worden tot het jagen naar bijverdiensten, die schade doen aan hun zelfstandigheid en om deze en andere redenen schaden aan den dienst.

En die toegenomen nuchterheid - gevolg van het veldwinnend democratisch besef, van de ontzaglijke uitbreiding van het ambtenaarskorps en van het nader komen tot de burgerij - heeft er ook toe geleid, dat de ambtenaren de zoogenaamde vastheid hunner positie, die

(*) Sociale vraagstukken, Leiden, 1905.

[p. 170]

zooveel goed moet maken in het ambtenaarsleven, tegenwoordig met een kritisch oog beschouwen en zich afvragen, of die vastheid wel voldoende verzekerd is.

Mr. J.G. Schölvinck meent^(*), dat hiertoe ook een psychische reden heeft medegewerkt: ‘men is nerveuser dan vroeger; de nerveuse natuur vraagt grooter zekerheid.’ Hoe dit zij, de vast aangestelde ambtenaren zijn tot het inzicht gekomen, dat zij feitelijk slechts aangesteld zijn voor onbepaalden tijd en meerendeels elken dag zonder vorm van proces ontslagen kunnen worden. En zij vragen thans als één man ontheven te worden van het gevoel van onveiligheid, dat zich van hen meester maakte, een gevoel van onveiligheid, dat hoe eer hoe liever wijken moet, niet alleen in 't belang der ambtenaren, maar ook in 't belang van den dienst. Zij vragen geen onafzetbaarheid, maar wel, dat hun afzetting bij de wet zal worden geregeld, hetzij door aanstelling voor het leven met aanwijzing der gronden, waarop ontslag kan worden verleend, hetzij door aanstelling voor onbepaalden tijd met waarborgen tegen ongemotiveerd ontslag. Hier te lande worden de rechterlijke ambtenaren, de leden van de rekenkamer en de notarissen voor het leven aangesteld. In Duitschland geldt dit, als regel, ook voor de overige burgerlijke ambtenaren. Over de vraag, of het wenschelijk geacht mocht worden, hier het Duitsche voorbeeld te volgen, staakten in de juristenvergadering van 1897 de stemmen. Om welke reden de helft der aanwezigen tegen levensaanstelling was, is uit het debat niet af te leiden. Naar 't schijnt, achtten velen het verschil tusschen aanstelling voor onbepaalden tijd met waarborgen tegen ongemotiveerd ontslag en levenslange aanstelling met aanwijzing der gronden, waarop ongevraagd ontslag kan gegeven worden, zeer gering. Mr. J.A. Levy, die tot de vóórstemmers behoorde, verklaarde later in een vergadering te Amsterdam, dat het in beginsel hetzelfde is: levenslange aanstelling en geen ontslag zonder wettelijke reden. ‘'t Is eenvoudig een verschil in uitdrukking: 't eene is een positieve, 't andere een negatieve wending.’ Niet allen denken echter over dit onderscheid zoo gering. Nog onlangs schreef me een voorstander van een wettelijke regeling van het ambtenaarscontract: ‘geen levenslange aanstelling; dat kweekt den dood in den pot bij onze toenemende bureaucratie; wie zijn plicht niet meer doet, moet ontslagen kunnen worden...’ Blijkbaar verwarde de schrijver levenslange aanstelling met onafzetbaarheid. Zeer zeker moet iemand, die zijn plicht niet doet, ontslagen kunnen worden; maar hiertegen is de levenslange aanstelling geen bezwaar, althans wanneer de redenen van ontslag in de wet vastgelegd zijn en onder deze redenen ook is opgenomen ‘verregaande nalatigheid in de vervulling van opgelegde plichten’ - zooals voor de officieren - of ‘gebleken voortdurende achteloosheid in de waarneming van het ambt’ - zooals bij de rechters - of welke formuleering van ernstig plichtverzuim dan ook.

(*) Rede te Amsterdam, 14 Januari 1904.

[p. 171]

Zorgvuldige overwegingen en ondubbelzinnige aanwijzing van de gronden, waarop ontslag kan verleend worden, is, zooals prof. de Louter in de genoemde juristenvergadering betoogde, zeer zeker noodig; maar waar aan deze voorwaarde voldaan is, behoeft men zich volstrekt niet bezorgd te maken, dat levenslange aanstelling den dood in den pot zal kweeken.

Er is een tijd geweest, dat aanstelling der ambtenaren voor het leven onvereenigbaar werd geacht met een krachtig bewind. Men leze na, wat Philips van Leiden hierover meer dan vijf eeuwen geleden schreef. In de dagen der Republiek wijzigden zich echter de begrippen naar den eisch van nieuwe behoeften en kreeg men vaste, voor 't leven aangestelde ambtenaren, die zich, wanneer zij tegen recht en redenen ontslagen werden, op den rechter konden beroepen. De Fransche tijd bracht later weer andere inzichten. In de grondregels, waarop de constitutie van 1798 gebaseerd was, werd aangaande de ambten en bedieningen verklaard, dat zij lastgevingen der Maatschappij waren voor een bepaalden tijd. In de Grondwet van 1801 vinden we echter reeds weer ambtenaren, die voor hun leven benoemd werden, namelijk de leden van het Nationaal Gerechtshof. En toen de Fransche tijd voorbij was, werd dit - in de Grondwet van 1814 - uitgebreid tot de leden der provinciale hoven, terwijl de tijd van bediening der andere rechters door de wet zou worden geregeld. Het volgende jaar werd dit opnieuw uitgebreid en weldra volgde de wet op de Regterlijke Organisatie, die bepaalde in welke gevallen en op welke wijze de leden der Rechterlijke Macht door den Hoogen Raad uit hun ambt kunnen worden ontzet. Op de rechterlijke ambtenaren volgden in 1840 de leden der Rekenkamer en twee jaar later de notarissen. Hierbij is het sedert gebleven. Voor de militaire officieren werd aanstelling voor onbepaalden tijd voldoende geacht. Thans vragen de burgerlijke ambtenaren vastheid van positie en zij hebben te kennen gegeven, dat zij aan de vastheid der rechters de voorkeur geven boven de vastheid der officieren. De Proeve van een wetsontwerp, waarin zij hunne wenschen formuleerden, bepaalt in art. 3: De burgerlijke ambtenaren^(*) worden voor hun leven aangesteld, maar in dezelfde Proeve wordt ook bepaald, dat ieder ambtenaar, onder toekenning van wachtgeld, tijdelijk buiten dienst gesteld kan worden, indien de door hem bekleede betrekking wordt opgeheven en dat hij op de wijze, bij afzonderlijke wetten geregeld, op pensioen gesteld kan worden - dus bij erkende ongeschiktheid of op hoogen leeftijd - terwijl tevens bepaald is, dat hij, indien hij de hem opgelegde plichten niet nakomt, gestraft kan worden, desnoods ook met ontslag. Onder deze beperking zou zelfs Philips van Leiden, als hij in onzen tijd leefde, vermoedelijk met de aanstelling voor het leven vrede gehad hebben.

(*) Onder burgerlijke ambtenaren verstaat het ontwerp alle personen door de bevoegde macht aangesteld in vasten dienst van het Rijk, de Provincie, de Gemeente of eenig ander publiekrechtelijk lichaam ter vervulling eener bezoldigde betrekking.

[p. 172]

Opmerkelijk is, dat herhaaldelijk, wanneer een geruchtmakend ambtenaarsontslag aan de orde is, van een of andere zijde betoogd wordt, dat zoo'n ontslag eigenlijk geen straf mag heeten. Het ontslag van den Wageningschen leeraar Lindeman b.v. gaf het Utrechtsche Dagblad aanleiding tot de opmerking: ‘Als “straf” kunnen wij ons denken: berisping, boete, verplaatsing en wat dies meer zij. “Ontslag” is: beëindiging eener rechtsverhouding.’ En de Minister van Waterstaat was het met dit blad eens: ‘Evenmin als de benoeming is een belooning, komt het mij voor, dat men van een ontslag kan spreken als van een straf,’ zei de Minister. Hij erkende echter, dat de meerderheid van de mannen, die op dit gebied gezag hebben, niet aan zijne zijde staan. Gelukkig! Verbeeld u, dat de ambtenaren waarborgen verkregen tegen ongemotiveerde bestraffingen, maar dat de zwaarste straf, het ontslag, hiervan werd uitgezonderd, omdat dit zou zijn geen straf, maar... de beëindiging eener rechtsverhouding! Van een opgelegde boete b.v. beroep op een onpartijdig rechtscollege en van de ‘doodstraf’ niet? Mr. J.A. Levy schreef terecht: ‘zulk een ontslag heeft met straf niet alleen uiterlijke overeenkomst, maar van straf ook de innerlijke natuur.’ Een ongevraagd ontslag, al dan niet eervol verleend, is in den regel een straf en 't maakt een treurigen indruk, bij dergelijke gelegenheden telkens weer te moeten hooren, dat het eigenlijk niets anders is dan eenvoudig opheffing der dienstbetrekking.

Men moest met die ‘juristerij’ eindelijk eens ophouden. Wanneer iemand ontslag wordt gegeven wegens ziekte, of wegens het bereiken van een bepaalde leeftijdsgrens of - waar getrouwde ambtenaressen uitgesloten zijn - wegens huwelijk, dan is dit ontslag uiteraard geen straf; maar wanneer een ambtenaar wegens tekortkomingen ontslagen wordt, dan heeft zulk een ontslag van straf de ‘innerlijke natuur’ en prate men niet van het diepzinnig onderscheid tusschen straf en disciplinairen administratieven maatregel, maar noeme men de zaak bij den juisten, voor ieder begrijpelijken naam.

Boven is reeds terloops gezegd, dat in de dagen onzer Republiek een ambtenaar, die zich wederrechtelijk ontslagen achtte, zich tot den rechter kon wenden. In het Papegaey ofte Formulier-boeck van 1649 is een request opgenomen van een dorpsschoolmeester, die zich tot het Hof van Holland wendde, omdat de dorpsregenten hem ontslagen hadden ‘tegen recht ende redenen ende alleenlijck uyt een quaetgunstigheydt.’ Ook wordt vermeld het geval van den secretaris van Muiden, die in 1671 zich beklaagd had, dat de schepenen hem niet langer in hun college wilden admitteeren en toen op bevel van 't Hof in zijn ambt hersteld werd. ‘Alle ambtlieden stonden ter zake van de uitoefening hunner bediening voor het Hof te regt,’ schrijft Nijhoff van het Hof van Gelderland. Op den eersten landdag, na de omwenteling van 1795 in Gelderland gehouden, werd echter bij de afkondiging van de rechten van den mensch verklaard, dat daarmede ten eenenmale onbestaanbaar

[p. 173]

was, dat het hof zich nog met andere zaken bemoeide dan met judicieele, matrimoniale en justitieele zaken. Het beginsel van de scheiding van staatsmachten, de séparation des pouvoirs, deed hier zijn intrede en de constitutie van 1798 bepaalde uitdrukkelijk, dat geen lid der rechterlijke macht zich in de uitoefening van wetgevende of uitvoerende macht mocht mengen. Sinds dien tijd schuwt de rechter het terrein der administratie en is deze zelf rechter in haar eigen zaak. Nog in 1855 zei Thorbecke: ‘Geeft men de beslissing aan een andere macht dan aan de uitvoerende, dan verkort men de rechten der uitvoering.’ 't Duurde geruimen tijd, eer men inzag, dat die bezorgdheid voor de rechten der uitvoering de overheid in de gelegenheid stelde straffeloos onrecht te plegen en dat dit toch eigenlijk in een beschaafden staat niet te pas kwam. Waar de administratie recht sprak in haar eigen zaak, kon men dit bezwaarlijk rechtspraak noemen. Rechtspraak is immers volgens Kappeijne's bekende definitie: ‘de daad van een onpartijdige, die oordeelt tusschen partijen over eene quaestie van recht.’ En onpartijdig kan de administratie in deze bezwaarlijk zijn, omdat zij zelf partij is. Mr. Vos betoogde, dat dit niet het eenige bezwaar is; hij noemt de administratie voor die taak geheel ongeschikt en wijst o.a. op 't gemis van een goed geregeld procesrecht; maar afgezien hiervan ligt het voor de hand, dat alleen reeds de partijdigheid deze rechtspraak, die geen rechtspraak is, veroordeelt. Men is het er thans hier te lande dan ook wel over eens, dat hierin verandering moet komen: de grondwet heeft in 1887 aan den wetgever de opdracht gegeven, deze materie ter hand te nemen. Bij deze grondwetsherziening is namelijk bepaald, dat de wet de beslissing van andere twistgedingen dan die over eigendom en daaruit voortspruitende rechten, over schuldvordering en andere burgerlijke rechten kan opdragen hetzij aan den gewonen rechter, hetzij aan een college met administratieve rechtspraak belast. Tot die andere twistgedingen rekent men de geschillen over maatregelen van administratief gezag. Tot het gewone burgerlijke recht kunnen deze geschillen, naar de opvatting van de groote meerderheid onzer juristen, niet gerekend worden. Is er een orgaan van het publiek gezag bij betrokken, dan behoort zoo'n geschil - althans in den regel - thuis in een andere afdeeling van het recht, die men publiekrecht noemt. Sommige rechtsgeleerden, als Prof. Krabbe en Mr. van Idsinga, zijn het met deze onderscheiding niet eens; doch de groote meerderheid onzer juristen is met Roëll en Oppenheim van oordeel, dat ‘de wetenschap en het gezond verstand de onderscheiding tusschen publiek- en privaatrecht gebiedend eischen.’. De vraag, wat in deze als wetenschappelijk criterium geldt, laat ik rusten; voor mijn doel is het voldoende te weten, dat geschillen tusschen bijzondere personen en een orgaan van het publiek gezag en tusschen twee zulke organen onderling, als regel, geacht worden te behooren tot het publieke recht en dus niet tot de bevoegdheid van den gewonen rechter. En

[p. 174]

daar aan de genoemde ‘opdracht’ van de Grondwet van '87 nog altijd geen uitvoering gegeven is, behoort tot op dit oogenblik hier te lande de rechtspraak in het publieke recht in hoofdzaak nog bij de administratie zelve en kan de overheid op het terrein van het publieke recht dus straffeloos onrecht plegen. Straffeloos! Want al is de overheid voor haar beslissingen verantwoording schuldig aan de openbare meening, zich uitend in de vertegenwoordiging, ieder weet, dat de tusschenkomst van Kamers en Gemeenteraden in deze bitter weinig geeft. En waar straffeloos onrecht geschieden kan, blijft het plegen van onrecht niet achterwege. Dit ondervindt het publiek en dit ondervinden ook de ambtenaren. Want ook de ambtenaarsverhouding wordt gerekend te behooren tot het publieke recht. De juristenvergadering van 1897 heeft dit met groote meerderheid ‘uitgemaakt.’ ‘De verhouding van den Staat en zijne onderdeelen tot zijn ambtenaren is van publiekrechtelijken aard,’ verklaarde zij. 't Is dus begrijpelijk, dat de ambtenaar met zijn klachten over schennis van rechten bij de rechtbank geen gehoor vindt. ‘Als de rechter maar “ruikt” - zei Prof. Krabbe in een rede, die hij 28 April 1902 te Utrecht hield - “dat het een quaestie is van ambtenaarsrecht, dan laat hij den klager in de raadzaal niet toe.” Toen - om een enkel voorbeeld te noemen - in 1892 de eervol ontslagen commandant der Amsterdamsche brandweer zich tot de Rechtbank te Amsterdam wendde met zijn klacht over ontslag zonder pensioen, verklaarde de Rechtbank zich onbevoegd. In den laatsten tijd heeft de Bond van Ned. Onderwijzers tot vijfmaal toe bij den rechter gehoor gevonden met zijn klachten over schennis van door hem overgenomen geldelijke aanspraken van onderwijzers, maar men mag hieruit niet afleiden, dat de rechter aangaande zijn bevoegdheid thans een veel ruimer opvatting huldigt. Hij moge thans kennis willen nemen van geldelijke vorderingen van ambtenaren, in onderzoek naar het rechtmatige van administratieve handelingen treedt hij niet: het publieke recht en dus ook het ambtenaarsrecht is voor hem nog altijd verboden terrein. Een ambtenaarsontslag moge nog zoo onbillijk zijn, de rechter zal er zich niet mede bemoeien.

Toen in de voorlaatste verkiezingsperiode aan verschillende candidaten voor de Tweede Kamer gevraagd werd, hoe ze dachten over de behoefte der ambtenaren aan wettelijke regeling van hun rechtstoestand, antwoordden sommigen, dat de administratieve rechtspraak weldra zou geregeld worden. Blijkbaar gingen zij daarbij uit van de meening, dat dan de zaak in orde zou zijn. Administratieve rechtspraak is rechtspraak in geschillen over rechten en verplichtingen uit het publieke recht, dus ook uit het ambtenaarsrecht en zoodra die adm. rechtspraak er is, zal de ambtenaar een rechtbank hebben, waar hij zijn klachten over schennis van rechten aanhangig kan maken. Maar wat helpt dat tegen een onbillijk ontslag, zoolang door zoo'n ontslag geen recht geschonden wordt! “Administratieve rechtspraak is” - zooals Minister

[p. 175]

Loeff terecht zei - “uit den aard der zaak meer bestemd eene rechtspositie te versterken dan eene rechtspositie te regelen.” Met een rechtbank alleen zullen de ambtenaren dus nog niet geholpen zijn. Er zal allereerst bepaald moeten worden, om welke redenen de ambtenaar mag worden ontslagen. De formuleering hiervan zal niet gemakkelijk zijn, in 't bijzonder wat de dienstvergrijpen aangaat, daar opsomming hier moeilijk en een algemeene formule allicht te vaag zal zijn; maar de rechter moet toch weten, ter zake van welke feiten al dan niet ontslag mag worden opgelegd, om het even of hij die straf zelf heeft op te leggen, zooals in Duitschland geschiedt, dan wel of hem de contrôle is opgedragen over de bestraffingen, door de adm. autoriteit verricht, zooals Minister Loeff wilde. Deze Minister wilde in de ambtenaarswet de redenen van ontslag vastleggen, en de administratieve autoriteit bij de toepassing onder de contrôle van den administratieven rechter stellen. Meent de ontslagene dan, dat het ontslag niet overeenkomstig de wet is, dan kan hij zich tot dien rechter wenden. Bevindt deze, dat de feiten, op grond waarvan het ontslag gegeven is, niet bewezen worden of de bewezen feiten naar de ambtenaarswet het ontslag niet wettigen, dan doet hij het ontslag te niet. Op deze wijze zal de ambtenaar gewaarborgd zijn tegen ongemotiveerd ontslag. 't Spreekt vanzelf, dat alleen twijfelachtige gevallen aan het oordeel van den rechter onderworpen zullen worden. Waar geen schijn of schaduw van schuld is, zal de autoriteit zich van bestraffing, waar de schuld niet te ontkennen is, de ontslagene zich van beroep op den rechter onthouden. Juist voor die twijfelachtige gevallen is onpartijdige rechtspraak dringend noodig, zoowel ter wille van den ambtenaar als van den dienst. Zoolang die rechtspraak ontbreekt, leidt in die twijfelachtige gevallen elk ambtenaarsontslag tot klachten over onbevredigd rechtsgevoel en de drukte, die van zoo'n ontslag te voorzien is, schrikt soms de autoriteit van ingrijpen af, ook al is zij overtuigd, dat de straf verdiend is en de dienst bij het ontslag gebaat zou zijn. Zoodra de rechtspraak er is, zal de administratieve autoriteit in zulke gevallen het gerust op de uitspraak van den rechter laten aankomen: de agitatie tegen het ontslag heeft dan geen recht van bestaan meer, omdat 's rechters uitspraak het rechtsgevoel bevredigen zal. De aanwezigheid van deze rechtspraak, mits dan ook zijn arbeidsovereenkomst geregeld is, zal den ambtenaar, die zijn plicht doet, het gevoel van veiligheid hergeven, dat hij noodig heeft en den ambtenaar, die zijn plicht verzuimt, de gelegenheid ontnemen, om van het onbevredigd rechtsgevoel te profiteeren. En zoowel het eene als het andere zal ten goede komen aan den dienst.

Van de bedoelde twijfelachtige gevallen trekken in den regel de voorbeelden van ontslag wegens buiten dienst verrichte handelingen het meest de aandacht van het groote publiek. Ieder meent over zoo'n geval te kunnen oordeelen en geeft meestal gaarne zijn meening ten beste. Dat die meeningen zeer uiteenloopen, is begrijpelijk. De ambte-

[p. 176]

naarsvrijheid leent zich zoo bij uitstek voor verschil in opvatting. De een vindt, dat de ambtenaar ook buiten dienst altijd ambtenaar blijft, de andere, dat hij buiten dienst zoo vrij is als gewoon burger, terwijl nog anderen - de meerderheid, naar 't schijnt - den middenweg kiezen, maar 't onderling oneens zijn over de vraag, waar de grens dier vrijheid moet getrokken worden. Het bepalen van de juiste grens is hier uitermate moeilijk. Mr. Drucker zei bij behandeling van de zaak-Lindeman in de Tweede Kamer: “Ik geloof, dat een ambtenaar veel meer gewaarborgd zal zijn, indien ieder concreet geval wordt onderzocht door een onpartijdig rechtscollege, dan wanneer men tracht de verplichtingen nauwkeurig in wetsartikelen te formuleeren.” Mr. Treub liet zich in een vergadering te Amsterdam in denzelfden geest uit. 't Wil mij echter voorkomen, dat het rechtscollege toch dient te weten, waar de strafbaarheid van den ambtenaar voor daden, zijn particulier leven betreffende, begint. Werd bepaald, dat deze strafbaarheid begint, waar schade aan den dienst geconstateerd wordt, dan zou er een grens getrokken zijn, die den ambtenaar behoorlijke vrijheid verzekert zonder het dienstbelang in gevaar te brengen. Op dit standpunt heeft zich ook de vader van de Maastrichtsche ambtenaars-verordening, Jhr. Mr. Ch. Ruys de Beerenbrouck, geplaatst. Deze verordening, merkwaardig als de eerste, die den rechtstoestand der gemeente-ambtenaren regelt, voor zoover de Rijkswet dit toelaat, en merkwaardig ook door verscheidene milde en wijze bepalingen, heeft bovendien den ambtenaar bij de uitoefening van zijne grondwettelijke rechten in bescherming genomen door te bepalen, dat hij hiervoor alleen kan worden gestraft, als hij deswege door den strafrechter onherroepelijk veroordeeld is. Deze bescherming zal meer effect hebben dan het hooggeroemde schild der grondwet. Slechts één voorbeeld is me bekend van een ambtenaarsontslag, dat ongedaan gemaakt werd op grond van strijd met grondwettelijke rechten, namelijk het geval van den gemeente-ontvanger te Nijeveen, die ontslagen werd, omdat hij verhooging van jaarwedde gevraagd had. Met het oog op art. 8 der Grondwet, dat aan ieder - ook aan den ambtenaar dus - 't recht waarborgt om verzoeken aan de bevoegde macht in te dienen, vond de Regeering dit toch te kras. Men meene echter niet, dat in de kwart eeuw, die sinds de vernietiging van dit raadsbesluit verloopen is, geen ambtenaren lastig gevallen zijn wegens 't gebruik maken van door de Grondwet gewaarborgde rechten. Zelfs ontbreekt het nog heden niet geheel aan voorschriften, die een geheele categorie van ambtenaren uitdrukkelijk het gebruik van een politiek recht ontzeggen. Ik herinner aan de bepaling, voorkomende in de instructie van de buitengewone (onbezoldigde) gemeente-veldwachters in Noord-Holland: “Het is verboden zich in den strijd der politieke partijen te mengen, zich bij vereenigingen, die dit beoogen, aan te sluiten of op andere wijze in het streven en de bemoeiingen van dergelijke partijen een werkzaam aandeel te nemen.” Deze bepaling moge

[p. 177]

een unicum zijn, dat ze bestaat, bewijst, hoe weinig de autoriteiten soms om het grondwettelijk recht van den ambtenaar geven. “Wil men een in waarheid flink ambtenaarspersoneel, dat zich zijner waarde bewust is” - schreef Mr. Fokker in zijn praeadvies aan de juristenvereeniging - “men erkenne allereerst hun gelijk recht als burgers.” De ambtenaar is op dit gelijk recht bijzonder gesteld; wie het hem door strafbepalingen onthouden wil, vrage zich af, of het nut, dat hiervan te verwachten is, wel opweegt tegen het nadeel, dat ons geheele openbare leven er van zou ondervinden.

In den laatsten tijd is aan de orde gekomen 't ongevraagd ontslag aan ambtenaressen op grond van huwelijk of zwangerschap. Toen men den openbaren dienst in eenige takken voor vrouwen openstelde, heeft men geen rekening gehouden met de mogelijkheid, dat de vrouwelijke ambtenaar, die in 't huwelijk trad, in dienst zou blijven. Destijds kwam dit niet voor, maar in de laatste jaren hebben nieuwerwetsche begrippen omtrent de taak der getrouwde vrouw hier ingang gevonden en thans zien Staat en Gemeente zich voor de vraag gesteld, of 't àl dan niet wenschelijk is, de gehuwde vrouw uit den openbaren dienst te weren. De uiterste feministen, die elke regeling, welke voor de vrouw een uitzondering maakt, uit den booze achten, eischen ook hier gelijkstelling; maar zij vergeten, dat de dienst op de gehuwde vrouw niet met dezelfde vastheid kan rekenen als op den gehuwden man. In den regel komt voor de vrouw, die in 't huwelijk treedt, reeds spoedig de zwangerschap met de schade, die deze voor den dienst medebrengt. 't Is begrijpelijk, dat de Overheid zonder noodzaak die schade niet op zich wil nemen, te meer, daar het zeer waarschijnlijk is, dat het nadeel zich niet bepalen zal tot de bedoelde dienstverzuimen alleen. En noodzaak in dien zin, dat er voor de ambtenares, die wegens huwelijk ontslagen wordt, geen ongehuwde opvolgster te vinden zou zijn, bestaat bijna nergens. Van de zijde van het dienstbelang beschouwd, zou de regel, dat voor de ambtenaressen de dienstbetrekking met het huwelijk eindigt, dus voldoende gemotiveerd zijn. Met het huwelijk, niet eerst met de zwangerschap: wie gehuwde ambtenaressen toelaat, moet de natuurlijke gevolgen van het huwelijk mee in den koop nemen. En 't ambtenaarsbelang is evenmin gebaat met de toelating van gehuwde vrouwen. De ambtenares, die bij haar ambtelijke taak nog de taak van huismoeder op zich neemt, loopt groot gevaar, te laat tot het besef te komen, dat zij haar krachten overschat heeft en dat het beter zou geweest zijn, als de wetgever haar tegen zichzelf beschermd had. En de mannelijke ambtenaar, die zijne vrouw in betrekking laat blijven, steunt het denkbeeld van Mr. van Houten: “men kan volstaan met de salarieering tot op het peil van 't geen een ongetrouwd man noodig heeft,” een denkbeeld, dat in de ambtenaarswereld terecht geen instemming vindt. De overgroote meerderheid der gezinnen kan het hier - zij 't dan ook met moeite - nog wel stellen, zonder dat de huismoeder uit werken gaat en 't is te

[p. 178]

hopen, dat dit hier nooit gewoonte zal worden. Want voor elk gezin, vooral wanneer er kleine kinderen zijn, is de arbeid der gehuwde vrouw buitenshuis, de gebonden betrekking, een ramp. En 't ligt zeer zeker op den weg van den Staat, bij de beantwoording van de vraag, of de gehuwde vrouw uit den openbaren dienst geweerd moet worden, ook rekening te houden met het belang van het huisgezin. Waar, zooals in dit geval, dienst- en ambtenaarsbelang samengaan met het belang der maatschappij, kan het antwoord niet twijfelachtig zijn.

* _* *

Een paar jaar geleden werd in de Afdeelingen der Tweede Kamer^(*) “van sommige zijden met eenigen nadruk betoogd, dat in het algemeen regeling van den rechtstoestand van ambtenaars- of werkliedenpersoneel geenszins per se vermeerdering van rechten in zich sluit, doch feitelijk niet verder gaat dan verzekering van vastheid van positie.” Nu zal niemand betwisten, dat de grondslag van de regeling moet zijn: verzekering van de vastheid van positie. De zoogenaamd vast aangestelde ambtenaren zijn zich bewust geworden, dat de vastheid hunner positie, hun bestaanszekerheid te wenschen overlaat en ze vragen thans - wat in onzen tijd, nu men zich tegen alle gebeurlijkheden verzekert, voor de hand ligt - behoorlijke verzekering van die vastheid van positie. De Overheid heeft ingezien, dat het hiertoe wel zal moeten komen, maar wenscht uiteraard in de eerste plaats het dienstbelang te beveiligen en nu is men zoekende naar een regeling, die het dienst- en het ambtenaarsbelang in deze met elkaar in overeenstemming brengt. Dat zulk een regeling zonder vermeerdering van rechten mogelijk zou zijn, is echter bezwaarlijk aan te nemen. Men is 't er over eens, dat voor de bedoelde verzekering noodig is de administratieve autoriteit onder de contrôle van een of ander rechterlijk college te stellen; doch wat zou deze contrôle den ambtenaar baten, als hij zich niet op geschonden rechten zou kunnen beroepen! Neem 't geval - om een paar eenvoudige voorbeelden te noemen - dat een gemeente-ambtenaar zich kwam beklagen over te late uitbetaling van salaris of over ziekte-verlof. De rechter zou den man ongetroost laten vertrekken, want recht op maandelijksche betaling heeft hij niet - hoogstens op grond van de uitdrukking jaarwedde op jaarlijksche betaling - en recht op verlof heeft hij evenmin. 't Is zelfs moeilijk te zeggen, waarop hij wel recht heeft. Niet eens op een schriftelijke aanstelling, laat staan op een akte van aanstelling met de noodzakelijkste bepalingen. Men kent in verschillende takken van dienst periodieke salaris-verhoogingen, die uiteraard verband houden met klimmende levensbehoeften, maar recht op die verhoogingen hebben de meeste ambtenaren niet. In den regel luidt het, dat die verhoogingen toegekend

(*) Voorloopig Verslag op het in 1903 ingediende wetsontwerp betreffende wijziging der Gemeentewet.

[p. 179]

kunnen worden, in plaats van dat ze toegekend worden, tenzij er reden is voor bestraffing. Van recht op gebruik van vrijen tijd, zij het dan ook onder de beperking te voren genoemd, is meestal evenmin sprake als van recht op vacantie; van recht op spoedige vergoeding van uitgaven evenmin als van recht op spoedige betaling voor extra diensten, van recht op verhoor evenmin als op 't geen overigens behoort tot een behoorlijken rechtsgang bij de toepassing van tuchtmiddelen, enz. enz.

Neen, zonder vermeerdering van rechten komt men er niet: de ambtenaar heeft voor zijn bestaanszekerheid verschillende rechten noodig. Men kan hem thans, ook al doet hij zijn plicht, te gronde richten door ontslag, maar de administratie kan hem ook nog door andere middelen in zijn bestaan ernstig schaden en, voor zoover 't dienstbelang toelaat, moeten ook hier aan de willekeur grenzen worden gesteld. “Willekeur is thans mogelijk” - zei Mr. E. Fokker 4 Dec. 1901 in de Tweede Kamer, “haast over de gansche lijn, ten aanzien van geheel het ambtenaarsbestaan.” En willekeur tegen te gaan zonder rechten toe te kennen aan degenen, die aan deze willekeur bloot staan, gaat nu eenmaal niet. Men zal dus de oude huiverigheid tegen het toekennen van rechten aan ambtenaren moeten overwinnen. Aan redenen tot geruststelling ontbreekt het gelukkig niet. Veel van die rechten zijn nu reeds gewoonte en alle rechten, die de ambtenaren ter bescherming tegen willekeur noodig hebben, zijn in verschillende landen reeds in de wet omschreven, zonder dat dit, voor zoover bekend, den dienst geschaad heeft. Bovendien zal de wetgever naast de rechten ook de plichten omschrijven: de ambtenaar zal evenals de arbeider vermeerdering van rechten moeten koopen voor meerdere gebondenheid.

Men is zoekende - schreef ik - naar een regeling, die het dienst- en het ambtenaarsbelang met elkaar in overeenstemming brengt. Aan het Dep. van Binnenl. Zaken heeft men een paar jaar geleden een aanvulling van de gemeentewet ontworpen, die, in afwachting van de wettelijke regeling van het ambtenaarscontract, aan de gemeentebesturen den plicht oplegde bij verordening de dienstvoorwaarden voor de personen in gemeentedienst te regelen. Aan het Dep. van Financiën heeft men in 1904 een regeling tot stand gebracht - bij Kon. Besluit - van den rechtstoestand der belasting-ambtenaren en aan de Afd. Posterijen en Telegraphie heeft men eenige regelen opgesteld voor het onderzoek aangaande dienstvergrijpen der ambtenaren. Bovendien hebben verschillende gemeentebesturen zich bezig gehouden met een regeling van de arbeidsvoorwaarden der gemeente-werklieden en heeft de gemeente Maastricht de reeds genoemde regeling van den rechtstoestand harer ambtenaren tot stand gebracht. En in verband met de jongste wijziging der provinciale wet, begonnen zich ook de provinciale staten met de arbeidsvoorwaarden van de provincie-ambtenaren te bemoeien. Bij al die pogingen bleek echter, dat afdoende hulp alleen te verwachten is van een wettelijke regeling van het ambtenaarscontract. Zestien jaar

[p. 180]

geleden, bij de behandeling der pensioenwetten, heeft de tegenwoordige voorzitter der Tweede Kamer er reeds op gewezen, dat het dien kant uit moest. Mr. Drucker heeft hier nog onlangs in de Kamer aan herinnerd. “Laat ons hopen” - voegde hij er bij - “dat het van heden gerekend niet nog 16 jaren behoeft te duren, eer aan dien dringenden nood een einde komt.” De Minister van Justitie, deze opmerking beantwoordende, erkende dat door de regeling van het arbeidscontract die van het ambtenaarscontract nog meer urgent zal worden en dat de wensch, om de regeling zoo spoedig als eenigszins mogelijk is tot stand te brengen, bij de Regeering zeer levendig is.’ De vraag dringt zich echter op, waarom het Departement van Justitie dan alvast, tusschen de bedrijven van de ontwerpen betreffende de adm. rechtspraak door, niet aan de voorbereiding van het ontwerp-ambtenaarswet begint, of waarom de Regeering deze voorbereiding niet opdraagt aan een Staatscommissie?

Men is zoekende; het ambtenaarskorps zelf ook, - alleen het Departement, vanwaar 't ontwerp zal moeten komen, niet?

't Geldt hier een zaak, die geen onnoodig uitstel toelaat. Er aan mede te werken moet ieder toelachen, die weet - en welk deskundige weet dit niet? - dat dienst- en ambtenaarsbelang spoedige voorziening eischen.

Amsterdam, Juli 1906.

J. de Vries.