Logo DBNL
De Tijdspiegel. Jaargang 41 (1884)

De Tijdspiegel. Jaargang 41

(1884)– [tijdschrift] Tijdspiegel, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Een standaardwerk.

De Grondwet. Toelichting en kritiek door Mr. J.T. Buijs, hoogleeraar te Leiden, 1ste dl. 1ste en 2de stuk. Arnhem, P. Gouda Quint, 1883.

IV.

Op staatkundig terrein is 't soms verwonderlijk, hoe spoedig de inzichten kunnen veranderen. Er wordt heden dikwijls een denkbeeld geopperd, dat morgen bijna algemeene instemming vindt en hetwelk een weinig ervarene meenen zou, dat overmorgen in toepassing zal worden gebracht, terwijl het daarentegen als door den wind wordt weggeblazen. Niemand denkt er na eenigen tijd meer aan en later vindt men 't hier of daar in een verscholen hoekje als eene curiositeit vermeld. Maar ook het tegenovergestelde doet zich voor; wat vandaag is verworpen, wordt morgen soms met vlag en wimpel ingehaald. En wie een sterk sprekend voorbeeld hiervan zoekt, dien wijs ik op het recht des Konings, om de Kamers der Staten-Generaal elk afzonderlijk of beiden te zamen te ontbinden. In 1814 en '15 schijnt er van een ontbindingsrecht zelfs nog geene sprake te zijn geweest. Eerst in 1840 wordt het in de afdeelingen door enkele leden aanbevolen, doch die aanbeveling ontmoet tegenspraak niet alleen bij de Regeering, maar ook bij de voorstanders van grondwetsherziening. In 1848 intusschen scheen er geen zweem van strijd over het ontbindingsrecht te bestaan. In haar rapport van 16 Maart gaven de afdeelingen van de Tweede Kamer ten minste te kennen, dat men op zeer weinig uitzonderingen na het recht des Konings, om de Tweede Kamer te ontbinden, in de Grondwet opgenomen wenschte te zien. En niet alleen, dat die snelle omkeering plaats had ten opzichte van de Tweede Kamer, maar zelfs

zag men die plotselinge verandering van gevoelen bij een denkend en zelfstandig staatsman als Thorbecke. In de tweede uitgave nog van zijne Aanteekening, in 1841 verschenen, wijdt hij aan de beoordeeling en veroordeeling van het ontbindingsrecht eenige der kernachtigste en voortreffelijkste bladzijden van zijn boek. En zie, nauwelijks waren er twee jaren heengegaan over het oogenblik, waarop deze scherpe critiek het licht zag, of hij stelt als hoofd van de Negenmannen voor, om het beginsel van de ontbindbaarheid der Tweede Kamer in de Grondwet te schrijven.

Vanwaar die plotselinge ommekeer zoowel bij de Kamer als bij Thorbecke? De heer Buijs bepaalt er zich alleen toe, om de feiten te constateeren, doch biedt geene oplossing aan van dit verschijnsel. Ze ligt intusschen, naar ik meen, niet ver van de hand. De oppositie, door de vertegenwoordiging van 1815-30 gevoerd en vooral in de jaren '27-29, was buitengewoon groot. De aanmatigende houding, de te groote macht der Kamer tegenover den Koning begon onze beste volksvertegenwoordigers gruwelijk te hinderen. En evenals Graaf Van Hogendorp in zijne brochure De Vrede, in November 1830 verschenen, aandringt op de ontbindbaarheid der Kamer, evenzoo doen zulks in 1843 bij de behandeling der begrooting voor 1844 en '45 afgevaardigden als Van Dam van Isselt en Corver Hooft, welke laatste zich vroeger zelfs sterk tegen die ontbindbaarheid had verklaard. Een jaar later, bij de behandeling van de voorstellen tot Grondwetsherziening der Negenmannen, laten ten gunste daarvan zich uit vertegenwoordigers als Schooneveld, Luzac en De Kempenaer.

Niet allen deden dit, om den Koning de gelegenheid te geven, zich van eene lastige en waanwijze Kamer te ontslaan, maar velen deden 't evenzeer, om de goede representanten een hart onder den riem te steken. ‘Velen keurden destijds de handelingen der Regeering af en toch stemden zij voor hetgeen zij afkeurden uit vrees, dat de zaken anders in de war zouden gaan. Men had genoegzame overtuiging, om het verkeerde in te zien, maar geen genoegzamen moed, om bij eene onontbindbare Kamer aan eene Regeering, die niet van stijfhoofdigheid was vrij te pleiten, de gevraagde subsidiën te weigeren. Had men de verantwoordelijkheid van het afkeuren kunnen matigen met de gedachte, dat er een beroep op de kiezers konde gedaan worden, er ware waarschijnlijk minder zwakheid bij de vertegenwoordiging geweest’(*).

Het recht van ontbindbaarheid der Tweede Kamer aan den Koning toe te kennen, was ten onzent alzoo geen eisch van eene leerstellige theorie, maar het gevolg eener gebiedende noodzakelijkheid. Gewichtige omstandigheden hadden getoond, zooals de heer Luzac zeide in de zitting van 28 Mei 1845, hoe moeielijk, ja, zelfs hoe onmogelijk 't was, een vast systema van regeering en administratie te volgen met eene Kamer,

welke niet kan ontbonden worden; die niet eens verplicht was, de redenen van haar onwil te verklaren. En vandaar, dat er in de Staten-Generaal ten opzichte van het hier bedoelde recht zulk een onverwachte omkeer plaats greep zoowel bij de Kamer als bij staatslieden als Thorbecke. Intusschen, heeft deze ook al de conclusie, waartoe hij in zijne Aanteekening kwam, teruggenomen, meer dan eens heeft hij getoond, hoezeer hij bleef hechten aan de argumenten, ter ondersteuning van die conclusie aangevoerd. Ja, zoozeer zelfs was dit het geval, dat, toen in 1850, ingevolge de nieuwe kieswet, de natie op de meest volledige wijze in het genot van haar wettig kiesrecht gebracht moest worden, de Regeering onder hem als hoofd van het Kabinet eerst tot ontbinding der Kamer overging, nadat zeer vele leden der beide Kamers, wegens de groote verandering in het kiezerspersoneel, gemoedelijk bezwaar maakten, hunne zetels te behouden.

De ontbindbaarheid der Kamer is een noodzakelijk bestanddeel der representatieve monarchie. Zij is het eenige middel, om op geleidelijke wijze tot eene goede uitkomst te geraken, wanneer er botsing bestaat tusschen de Regeering en de Kamer. En hoe licht is dit niet mogelijk. De Kamer kan te groote macht ontwikkelen; zij kan hare roeping en haar werkkring vergeten. De publieke opinie kan door snelle ontwikkeling of door het op den voorgrond treden van een vroeger ondergeschikt belang groote verandering hebben ondergaan, terwijl wel de Regeering, maar niet de vertegenwoordiging ervan doordrongen is. De periodieke verkiezingen der Kamers kunnen ook plaats hebben gehad in een tijd van gisting, waardoor zij een eenzijdig en te sterk gekleurd karakter verkregen heeft, zoodat zij niet beantwoordt aan de eischen eener volksvertegenwoordiging. Wat te doen in dergelijke gevallen, als de Kamer hardnekkig weigert, toe te stemmen in hetgeen door de Regeering voor het heil van den Staat onmisbaar wordt geacht? Zoo men geene daad van willekeur van den Vorst wil, geen Coup d'État, iets, waarvoor de heer Luzac zoo bevreesd was in de jaren vóór den Belgischen Opstand, wat schiet er over dan eene ontbinding van eene of van beide Kamers?

Maar hoe stelt zich nu de Grondwet het recht van ontbinding voor? ‘Mij dunkt,’ zegt de geachte Hoogleeraar, m.i. alleszins juist, ‘mij dunkt, als het recht van de Kroon, om te onderzoeken, of de vergadering, welke de groote macht, die zij uitoefent, enkel ontleent aan het feit, dat zij volksvertegenwoordiging is, dat karakter wel inderdaad bezit.’ Het ontbindingsrecht is geen monarchaal recht, zooals men wel eens beweert; evenmin is het in zijne strekking een democratisch beginsel. Evenals de pairschub elders, moge hier te lande ontbinding wel eens zijn aangewend, om de Regeering eene meerderheid te bezorgen, maar dit is niet haar doel. Evenmin is het de bedoeling van het ontbindingsrecht, wat ook de heer Van Houten in zijne Staatsleer van Mr. J.R. Thorbecke moge zeggen, om de kiezers uitspraak te laten doen tusschen Regeering en Kamer. Want welke de resultaten zijn der nieuwe verkiezingen:

of de kiezers zich verklaard hebben voor of tegen het Kabinet, de Kamer verkrijgt geen enkel recht meer, dan de Grondwet haar heeft toegekend, evenmin als de Kroon er een door kan verliezen. De Koning is volstrekt niet verplicht, om voor de nieuw verkozen Kamer te bukken. Hij is dezelfde voor als na de ontbinding. Hij kan dezelfde voorstellen, die hij aan de vorige Kamer deed, wederom doen aan de volgende. Zijne wijsheid, zijn beleid, zijn inzicht in de zaak zijn 't, die hem doet beslissen, hoe te handelen. Van kiezers- of volkssouvereiniteit is geene sprake. Den kiezers is geen geschilpunt ter beslissing voorgelegd. Het volk is geen rechter, waarom men uitdrukkingen als een beroep op de natie en de kiezers ter beslissing opgeroepen zooveel mogelijk ter voorkoming van onjuiste begrippen moet vermijden. Zoo het volk moest beslissen tusschen Regeering en vertegenwoordiging, het zou kennis moeten hebben van de vaak moeielijkste vraagstukken van staatsrecht of op de hoogte moeten wezen van de dikwijls hoogst ingewikkelde quaesties van politiek beleid. Zoo men volkssouvereiniteit aannam, de nieuwe Kamer zou niet kunnen worden ontbonden. Maar ook, zoo de kiezers een beslist oordeel moesten vellen tusschen Regeering en Kamer, de afgevaardigden zouden ophouden te zijn de vertegenwoordigers van het volk, geroepen, om naar eigen inzicht de belangen der natie te behartigen; zij zouden wezen de lasthebbers van deze. Neen, wat men ook bewere, het recht van ontbinding, den Koning toegekend, dient, om het vertrouwen der natie in hare vertegenwoordiging te herstellen, met het doel, om het gemeen overleg tusschen Regeering en vertegenwoordiging te bevorderen.

Hoe fijner en gevoeliger het politiek gestel der natie is, hoe grooter en blijvender de voordeelen zullen zijn eener ontbinding. Naarmate de natie meer open oog heeft voor waarheid en recht, des te beslissender zal zij zich scharen aan de zijde der Regeering of aan die der Kamer. In het eerste geval zal de Kroon, in het tweede geval de vertegenwoordiging worden aangemoedigd, op den betreden weg voort te gaan. Kiest de natie de zijde van de Kroon, de coalitiegeest zal zijn gefnuikt; nieuwe, frissche partijen zullen worden gevormd; de nieuwe Kamer zal kunnen breken met de antecedenten der vorige. Heeft het volk zich verklaard tegen de Regeering, 't zal een wenk zijn voor den constitutioneelen Vorst, om zijne ministers te ontslaan of om de voorstellen van wet, die den weerzin opwekken der Kamer, terug te nemen of te wijzigen. Maar wat het recht van ontbinding in theorie ook zijn moge, dit staat vast, dat het een gevaarlijk recht is. Past men het toe in tijden, dat de Staatsbemoeiing groot is en de Regeering de zorg voor de locale belangen hoe langer hoe meer op zich neemt, eene ontbinding der Kamer zal geene of eene slechte uitwerking hebben. Bij de kiezers is het fijn politiek gevoel verstompt door het eigenbelang en in plaats dat zij het oog zullen slaan op vertegenwoordigers des volks, zullen zij zich houden bij of zoeken naar afgevaardigden, die zich

hunne belangen aantrekken. Maar ook afgezien daarvan, dikwijls toegepast, moet het recht van ontbinding er feitelijk toe leiden, om in strijd met de hoofdbeginselen van ons Staatsrecht de hoogste macht bij het kiezersvolk over te brengen.

 

Ik neem deze gelegenheid tevens te baat, om eene enkele opmerking te maken naar aanleiding van hetgeen de geëerde schrijver van De praktijk onzer Grondwet op dit artikel aanteekent. Deze meent, dat de Grondwet had behooren te bepalen, dat, zoo de Koning de Eerste Kamer wilde ontbinden, hij tevens ook de Provinciale Staten moest ontbinden. ‘Het was toch te voorzien,’ zoo schrijft, hij ‘althans de ondervinding heeft het geleerd, dat de eigenschap van kiezers van leden der Eerste Kamer te zijn een voorname factor zou wezen bij de kiezing van leden der Provinciale Staten.’ De opmerking is in hoofdzaak niet nieuw. In '48 maakte de heer Van Goltstein reeds de bedenking, dat eene ontbinding der Eerste Kamer niets zou uitwerken, indien de Provinciale Staten niet konden worden ontbonden. Naar mij voorkomt, heeft de opmerking door het geruime tijdsverloop niet aan kracht gewonnen. M. i. is zelfs het tegenovergestelde het geval. Dat de leden der Provinciale Staten zouden gekozen worden met het oog op de keuze van de leden der Eerste Kamer, dit ontken ik. De groote steden daargelaten, maar in verreweg de meeste districten worden de leden der Provinciale Staten gekozen met het oog op de locale belangen. En indien ik hiervoor eenig bewijs moest bijbrengen, ik zou wijzen op het algemeen voorkomende verschijnsel, dat zelden of nooit iemand buiten het district tot lid der Staten wordt gekozen of tegen zijn zin door een ander wordt vervangen, zoodat het volstrekt geene zeldzaamheid is, dat iemand tien, twintig, dertig jaren lid is geweest van zulk een college. Ja, zelfs zijn er voorbeelden van personen, die 40 en 50 jaren zitting hebben gehad. In den laatsten tijd heeft men van zekere zijde den kiezers van leden der Provinciale Staten wel voorgehouden, dat hunne keuzen van grooten invloed konden zijn op de samenstelling van de Eerste Kamer, maar ondanks de vele pogingen, die men in het werk heeft gesteld, hebben de kiezers hunne vroegere districtskeuzen over 't algemeen vrij wel gehandhaafd.

Maar zoo men de samenstelling der Eerste Kamer door de Provinciale Staten wil behouden en bij eene ontbinding van eerstgenoemd college ook tevens het tweede wil ontbinden, dan zal de termijn, bedoeld bij al. 2 van art. 70 Grondwet, vrij beduidend moeten worden verlengd(*). Want zoo de Eerste Kamer ontbonden is, men zal den leden der Prov. Staten toch wel niet een ontslagbrief kunnen thuis sturen. 't Zijn ook niet de leden, die ontslagen worden, maar 't is het college, dat ontbonden moet worden. De leden der Provinciale Staten zullen dus ter

bekwamer tijd moeten worden opgeroepen, om te hooren, dat het college ontbonden is. Daarna zullen de kiezers van leden der Staten moeten worden opgeroepen tot het doen hunner keuzen en eerst dan, wanneer de herkiezingen zullen hebben plaats gehad, eerst dan zullen de Staten kunnen worden opgeroepen, om leden der Eerste Kamer te kiezen. Dit alles kan niet gaan in één adem; hoe weinig ook maar, eenige tijd zal er toch tusschen het een en ander moeten verloopen. Voegt men hier nu bij, dat ook de gekozenen voor de Eerste Kamer niet onmiddellijk hunne geloofsbrieven ontvangen en dat zij toch ook eenigen tijd van beraad dienen te hebben, voordat zij zich behoeven te verklaren over al- of nietaanneming hunner benoeming, dan zal men mij toestemmen, dat de nieuw verkozen Kamers wel niet eerder zullen kunnen samenkomen dan binnen drie maanden te rekenen van het besluit, waardoor de ontbinding wordt uitgesproken. En zoo dit niet te loochenen is, waar blijft dan het nut van de korte termijnen, die zoovele waarborgen moeten geven, dat de abnormale toestand, door de ontbinding ingeleid, niet langer zoude voortduren, dan volstrekt noodig blijkt. Indien bij eene ontbinding der Eerste Kamer ook de Provinciale Staten moeten ontbonden worden, de vraag van den heer Olivier, of zelfs bij ontbinding de oude Kamers, al is de zitting gesloten, rechtens niet moeten blijven bestaan, totdat de nieuwe Kamers geconstitueerd zijn, zoodat het land geen oogenblik verstoken is van het lichaam, dat het vertegenwoordigt, - deze vraag zou inderdaad eenige beteekenis verkrijgen.

 

Is volgens den heer Heemskerk er niet aan gedacht, om de Provinciale Staten te ontbinden bij gelegenheid eener ontbinding van de Eerste Kamer, zoo heeft men volgens hem evenzeer verzuimd, aan de Regeering eenigen invloed te geven op het verdagen en weder bijeenkomen der Kamers. In Groot-Britannië, zegt hij, is tweeërlei verdaging van het parlement bekend, en wel die volgens eigen bepaling van ieder huis (adjournment) en die van beide huizen krachtens Koninklijk bevel (prorogation). 't Is waar, maar mag ik vragen, of wij ten onzent niet hetzelfde hebben? Het Engelsche adjournment is, wat wij noemen ‘reces’; de Kamer is tot nadere bijeenroeping gescheiden, zooals 't heet. En wat prorogation betreft, is dit niet hetzelfde als bij ons ‘sluiting der zitting’? Had men hier te doen met iemand, die niet zoo doorkneed was in ons Staatsrecht, ik zou vragen, of de schrijver niet van de wijs is gebracht door de practijk, die schijnt mee te brengen, dat bij ons de zitting eerst gesloten wordt twee dagen voor de opening der nieuwe zitting. Maar de heer Heemskerk zal toch niet vergeten hebben art. 98 al. 2, dat zegt, dat de gewone jaarlijksche vergadering ten minste 20 dagen bijeenblijft. Wordt deze gewone zitting gesloten, wat belet den Koning later, wanneer hij zulks goedvindt, eene buitengewone zitting te doen houden? Vroeger, toen sluiting stuiting mede-

bracht, kon het sluiten der gewone zitting misschien bezwaren met zich brengen, maar sedert de Kamer daarop is teruggekomen, kan de Regeering des te eerder tot eene sluiting der zitting overgaan. Acht zij 't intusschen van belang, eenig wetsontwerp terug te nemen, de gesloten zitting stelt haar daartoe in staat. In één woord, al de voordeelen, die de ‘prorogation’ aanbiedt, kan men ten onzent verkrijgen door de sluiting der zitting.

Ten bewijze, dat ik mij hierin niet vergis, beroep ik mij op den heer Lenting, wiens aanteekening ditmaal om de belangrijke citaten inderdaad eenige waarde heeft. Maar ook op den heer De Bosch Kemper, die in zijne Handleiding tot de kennis van het Nederlandsch Staatsrecht en Staatsbestuur bl. 456 het volgende zegt: ‘Door de grondwettige bepaling, dat de Koning na twintig dagen bevoegd is, de Kamer te sluiten, heeft men ook kennelijk het oog gehad op het Koninklijk praerogatief, dat in Engeland in de parlementaire geschiedenis steeds is erkend, om de beraadslagingen in het parlement te prorogeren. Het kan plaats hebben, dat bij een kerkelijk staatkundig petitionnement de gemoederen in beweging zijn gebracht, en dat de Regeering het van belang acht, dat daarover de beraadslagingen in de Staten-Generaal niet worden voortgezet. In dit opzicht kan de Regeering, ter handhaving der liberale beginselen boven partijstrijd - de jaarlijksche zitting voor enkele dagen of weken sluiten en daarna weder buitengewoon bijeenroepen, om andere zaken te behandelen, dan die de driften in beweging brachten.’

Wat de verdaging betreft, in België heeft, zooals de heer Heemskerk memoreert, de Koning daaromtrent eene, hoezeer beperkte, macht volgens art. 72 der constitutie. Ik wil niet beweren, dat dergelijke bepaling geheel zonder nut is, maar 't moet m.i. toch al zeer vreemd geschapen zijn met eenig gouvernement, zoo dit op eene verdaging der Kamer, ook zonder grondwetsbepaling, niet eenigen invloed kan uitoefenen. Maar in elk geval, zoo men meent, in de Grondwet eene bepaling te moeten opnemen, volgens welke de Regeering de bevoegdheid zou hebben, om de kamers te verdagen, er zal dan toch tevens moeten gezorgd worden, dat de termijn der verdaging niet te ruim worde gesteld. Eene verdaging zou anders wel eens als middel kunnen worden aangegrepen door een Kabinet, dat niet wil opstaan, om nog wat te blijven zitten.

 

Indien 't mijn voornemen ware geweest, slechts in 't algemeen mijn gevoelen te zeggen over of naar aanleiding van des Hoogleeraars aanteekening, mijne denkbeelden daar, waar ik met hem in meening verschilde, tegenover de zijne te stellen, ik zou met eenige regelen hebben kunnen volstaan. Maar welk nut zou dit hebben? Niet toch in mijn gevoelen of in mijne denkbeelden kunnen de lezers belangstellen, maar wel in die van den schrijver. En 't is daarom, dat ik bij de voor-

naamste artikelen stilsta, om zijne meeningen omtrent de groote beginselen van ons staatsrecht te doen kennen. Om die reden ga ik alzoo ook niet met stilzwijgen voorbij hetgeen de Hoogleeraar aanteekent op art. 71 en 72, handelende van den Raad van State, al is 't ook, dat ik daartegen geene bedenking heb.

De heer Buijs stelt zich bij deze artikelen drie vragen ter beantwoording voor:

1o. Hoe zijn de bepalingen omtrent den Raad van State in de Grondwet gekomen? 2o. Welke is haar zin? 3o. Wat heeft men te verstaan onder die ‘algemeene maatregelen van inwendig bestuur’, welke hier voor het eerst worden genoemd?

Het historische gedeelte meen ik onbesproken te mogen laten. Telkens, wanneer de schrijver zich op geschiedkundig terrein begeeft, is hij belangwekkend. Zoo ook nu. Beknopt en toch zaakrijk ontwikkelt hij den oorsprong van den modernen Staatsraad uit den vroegeren Raad des Vorsten. Geleidelijk ontwikkelt hij, hoe de Raad van State, vroeger eene eerste plaats innemende in schier elken Staat, in aanzien en macht afneemt, naarmate die der ministers toeneemt, totdat eindelijk hier en daar zelfs zijn nut wordt betwijfeld. Zoo ook ten onzent. Had de Kamer in '48 niet in één votum over het geheele hoofdstuk moeten beslissen, maar de bevoegdheid gehad, om over elk artikel in het bijzonder uitspraak te doen, naar alle waarschijnlijkheid zoude de Raad van State nu niet meer tot onze grondwettige instellingen behooren. En geen wonder. De Raad, zooals de heer Olivier schrijft, werd door het publiek beschouwd als eene eervolle rustplaats voor hooge, uitgediend hebbende staatsambtenaren, en het Gouvernement versterkte door zijne benoemingen de meening, dat dit Staatscollege eigenlijk bestemd was, om iets in weg te bergen, meer dan om de Regeering bij te staan en haar ten dienste te zijn.

Intusschen, tegenover den sterken tegenstand der Tweede Kamer, die den Raad van State doelloos vond, indien hij bleef, zooals hij was, te kostbaar, indien hij vervormd werd naar Fransch model, en die ook twijfelde, of men in dit geval wel genoeg bekwame en geschikte personen in ons midden zou hebben, om dit college op waardige wijze te bezetten, - tegenover dien tegenstand stond de Regeering, die, ofschoon niet met betere argumenten dan in de schriftelijke stukken, bij de beraadslaging de instelling toch krachtig handhaafde. Maar toch, ofschoon in '48 behouden en in 1861 hervormd, zal 't, indien men de bevoegdheid van den Raad niet op passende wijze weet uit te breiden, nog zeer te bezien staan, of dit college op den duur gehandhaafd blijft. Met de taak belast, om de Regeering bij de bearbeiding van wetsontwerpen en besluiten met zijne kennis voor te lichten, kan de Raad, ook naar de heeren Buys en Heemskerk meenen, mits goed georganiseerd, uitnemend nuttig werkzaam zijn en een even belangrijken als natuurlijken invloed op den gang van het Staatsbestuur uitoefenen. Maar, zegt de

geachte Hoogleeraar, de gelegenheid, om deskundig advies in te winnen, eer hij nog met zijne voorstellen bij de volksvertegenwoordiging komt, staat den Minister in en buiten zijn departement veelal in zoo ruime mate open, dat de behoefte aan een officieelen en door de Grondwet zelve aangewezen raadgever in den regel niet sterk wordt gevoeld. En de heer Heemskerk, die lid van den Raad van State was, tijdens zijne uitgave van De praktijk onzer Grondwet afzonderlijk in 't licht verscheen, deze legt omtrent dit hooge staatslichaam eene niet minder opmerkelijke verklaring af. Niet in de kosten, die de Raad van State veroorzaakt, noch in het oponthoud der zaken is m.i. in den regel eenig ernstig bezwaar gelegen, zegt hij; maar het bestaan van den Raad van State heeft deze schadelijke werking, dat hij voor eenige verdienstelijke en bekwame mannen een eervollen, onafhankelijken, staatkundigen werkkring opent zonder persoonlijke verantwoordelijkheid. Hij onttrekt dientengevolge meer krachten en bekwaamheden aan den actieven staatsdienst, dan hij ten behoeve daarvan doet aanwenden. De bekwaamste leden van den Raad van State, zij die het werk doen, zouden, indien die Raad niet bestond, waarschijnlijk, in den besten werktijd van hun leven, leden der Staten-Generaal of ambtenaren of Ministers zijn en alsdan meer praesteeren; of wel, zij hebben die betrekkingen reeds bekleed en onttrekken zich daaraan al te gereedelijk voor het onbezorgde leven in het hooge Staatscollege. Wordt met iemands benoeming tot Staatsraad gewacht tot na den besten leef- en werktijd, dan verliest de Raad zelf zijne waarde en zijn aanzien, terwijl er toch altijd door hoogen leeftijd der leden en door enkele min gelukkige keuzen eenige zwakke elementen in zullen voorkomen.

Wil de Raad in de toekomst behouden blijven, dan dienen hem andere, meer zelfstandige werkzaamheden te worden opgedragen. In 1844 gaven de bekende Kamerleden, die het voorstel tot grondwetsherziening deden, als hun gevoelen te kennen, dat de wet den Raad van State moest inrichten behalve als Regeeringsraad van de Kroon en van ieder ministerieel departement in het bijzonder tot gewone werkplaats, waarin de wetten en besluiten werden opgesteld, en tot hoogsten rechterlijken aanleg voor geschillen van bestuur. Maar wie voelt niet, gelijk de ervaring hier en elders heeft geleerd, dat de Minister op zijne bevoegdheid, om zelf de wetten en reglementen te ontwerpen, zeer naijverig is en liever de diensten gebruikt van niet zelfstandige ambtenaren, die zich geheel naar zijne inzichten hebben te voegen, dan van leden van den Staatsraad, wier eigen meening hij zou moeten eerbiedigen en aan wie hij ook de bevoegdheid zou behooren over te laten, om wat zij ontwierpen, zelven voor de Staten-Generaal te verdedigen. En dat de Minister inderdaad al die voorstellen, welke strekken, om de politieke beginselen van het kabinet te vertolken, of die, wet geworden, op den algemeenen gang van het Staatsbestuur een overwegenden invloed moeten uitoefenen, niet aan anderen kan overlaten, zonder van zijn

aandeel in de Regeering afstand te doen, ligt voor de hand. Maar niets belet, naar de schrijver meent, dat men voor de regeling van speciale onderwerpen, aan de staatkunde van het Kabinet geheel vreemd, partij trekke van de kennis en ervaring, waarover een Raad van State te beschikken heeft. Zeker niet. Maar of men die speciale kennis, waarop de schrijver doelt, in den Raad van State zoeken moet, betwijfel ik. Specialiteiten, dit was, bedrieg ik mij niet, ook het gevoelen van Thorbecke, specialiteiten behooren in den Raad niet thuis. Eerder dan in dit Staatslichaam, geloof ik, dat men die moet zoeken onder de chefs de bureau aan de respectieve Ministeries. Dezen zullen ook beter dan eenig lid van den Raad weten, wie der rijksambtenaren zij moeten raadplegen, om volledig op de hoogte te komen van het onderwerp in quaestie. Maar dit daargelaten; 't komt mij ook niet zeer waarschijnlijk voor, dat een lid van dit hooge Staatscollege, misschien reeds Minister geweest of die 't hoopt te worden, zich zoo gemakkelijk zal laten vinden, om dit mindere werk te doen en het ontwerp tegenover de Kamer te verdedigen. Zoo de Kamer aan het door hem verdedigde voorstel geen bijval schonk, zou dit échec hem zeker meer leed doen dan in het tegenovergestelde geval een kleine triomf. Dat speciale onderwerpen door zoogenaamde specialiteiten worden behandeld en verdedigd, gelijk voor '48 nog wel eens plaats vond, niets rationeeler dan dat, en niets wat ik met meer sympathie zou begroeten. Ik geloof, dat menige wet vrij wat practischer zou zijn en minder met bezwaren in de uitvoering zou te kampen hebben, wat tegenwoordig zoo vaak het geval is.

Wil men den Raad behouden, dan moet men hem verheffen tot eene instelling, die rechtspreekt in administratieve geschillen, iets, waarop de geachte Hoogleeraar, zooals we later zullen zien, krachtig aandringt.

 

Ofschoon de Grondwet het aan den wetgever heeft overgelaten, om de samenstelling van den Raad van State te regelen en zijne bevoegdheid te bepalen, zoo heeft zij nochtans omtrent beide eenige voorschriften gegeven, welke bij de wettelijke regeling dienen in acht genomen. Die voorschriften omtrent de samenstelling en die het Voorzitterschap van den Koning, zijn recht, om de leden te benoemen, het lidmaatschap van den Prins van Oranje betreffen, worden door den schrijver één voor één in oogenschouw genomen. Wat de schrijver aanteekent omtrent het Voorzitterschap van den Koning, ‘niet veel meer dan een historisch monument, bestemd, om het verband te handhaven tusschen den ouden Raad van State en de moderne instelling, welke onder denzelfden naam geheel verschillende attributen verbergt’ - dit ga ik met stilzwijgen voorbij. Omtrent de beide andere punten een enkel woord.

Dat de Koning de leden benoemt, vindt de schrijver zeer natuurlijk, maar minder onnatuurlijk zoude 't z.i. wezen, zoo dit recht beperkt was, b.v. door den Koning te binden aan eene voordracht. Wie die

voordracht zou moeten opmaken, daarover laat de geachte Hoogleeraar zich niet uit. Er zal dus te kiezen vallen tusschen eene voordracht van den Raad van State zelven of eene van de Kamer. Tertium non datur, zou ik meenen. Dat het college zichzelf meer of minder direct zou aanvullen, zulk een denkbeeld uit de oude doos zal de schrijver wel niet willen oprakelen. Blijft dus over eene voordracht, opgemaakt door de Tweede Kamer. Maar waartoe zulk eene voordracht? Toch niet op grond, dat de instelling een regeeringsraad is? Juist dit zou pleiten voor de onbeperkte benoeming des Konings. Evenzoo, wanneer men den Raad beschouwt als het College, dat zich belast met het ontwerpen van meer of minder belangrijke wetten en de algemeene maatregelen van inwendig bestuur. Waarom toch des Konings recht van benoeming beperkt door eene voordracht? Zou dit moeten plaats vinden, zoo men den Raad zal doen beslissen over administratieve geschillen? Dat men de leden van den Hoogen Raad, die van de Algemeene Rekenkamer door den Koning doet kiezen uit eene voordracht van de Kamer, daarvoor laat zich iets zeggen. Maar waarom den burgerlijken rechter onbeperkt doen kiezen door het Hoofd van den Staat en niet hem, die in administratieve geschillen rechtspreekt? Of zal deze niet rechtspreken in 's Konings naam?

Indien men den Raad van State al de zoo even genoemde attributen wil toekennen, dan moet men aantoonen, dat de indirecte keuzen der Kamer beter zouden zijn, en zoo niet, men moet aan den Koning het onbeperkte recht van benoeming laten. Dit laatste acht ik ook daarom wenschelijker, omdat de Regeering beter dan de Kamer kan weten, aan welke elementen de Raad van State behoefte heeft. Blijft de Kamer ook ongemoeid in de keuzen, de Raad zal zich ook beter weten vrij te houden van wat men noemt ‘de politiek’. 't Komt aan op een onbevangen, onpartijdig en deskundig advies; op eene strikt eerlijke en zuivere toepassing der wet; op de bekwaamheid en geschiktheid, zoo men wil, om wetten en Koninklijke besluiten te redigeeren. Op dat alles dient gelet te worden bij de benoeming van leden, en dat dit plaats zal hebben, hiervoor bestaat meer kans, wanneer dit recht, onder verantwoordelijkheid van den Minister, onbeperkt aan den Koning blijft, dan wanneer hij uitdrukkelijk letten moet op eene voordracht, opgemaakt door eene onverantwoordelijke Kamer.

Wat het lidmaatschap van den Prins van Oranje betreft, de Grondwet van 1815 gaf hem dezelfde rechten als aan de andere leden. De tegenwoordige intusschen geeft den Kroonprins slechts eene raadgevende stem. De geachte schrijver acht deze wijziging minder gelukkig. Het gevolg van die achterstelling, zegt hij, zal allicht zijn, dat het doel van den grondwetgever, om namelijk den aanstaanden regeerenden Koning uit te lokken, de zittingen bij te wonen en zich daar te vormen voor de taak, welke hij later zal hebben te vervullen, geheel wordt gemist. En waarom die afwijking van hetgeen tot nog toe bestond

en, zoover bekend is, nimmer bezwaren had opgeleverd? Men vreesde, dat gelijkstelling van den Prins met al de andere leden wel eens tot botsing met de Kroon zou kunnen aanleiding geven of dit uitwerken, dat de troonopvolger een al te overwegenden invloed op den Raad uitoefende. Beide deze motieven zijn intusschen niet veel afdoende, want het is duidelijk, dat de gevaren, welke men vreest, niet alleen dan kunnen voorkomen, wanneer de Prins van Oranje stemt, maar evenzeer, als hij eenvoudig zijn advies uitbrengt. De argumenten, welke men aanvoerde, zouden ervoor kunnen pleiten, om den Prins buiten te sluiten, niet om hem met zoo beperkte rechten toe te laten.

't Is alles ontegenzeggelijk waar, maar daarmede is, geloof ik, nog niet genoeg verklaard, hoe die wijziging in de Grondwet is gekomen. 't Zou wel wat al te dwaas zijn, om den Prins geene beslissende stem te geven in een college, dat zelf adviseerend is. Maar aanvankelijk was 't niet de bedoeling, om den Raad op denzelfden voet te schoeien, als de Grondwet van '15 deed. Men wilde dat lichaam andere werkzaamheden opdragen; men wilde 't belasten met de samenstelling van wetten en besluiten; men wilde het een rechterschap opdragen, en daarom wilde men den Prins geene beslissende stem geven. Men volgde daarin de voorstellers van 1844. Dezen schreven in hunne Memorie van Beantwoording: ‘Daarenboven (behalve het geven van adviezen) zou de wet, naar onzen wensch, gelijk wij de eer hadden in de Memorie van Toelichting te zeggen, den Raad niet enkel regelen als adviseerend Collegie, maar hem belasten met onderscheidene andere verrichtingen, waarbij zitting of stem des Prinsen niet gepast zou worden geoordeeld.’ En nu is 't wel waar, dat het Regeerings-voorstel in hoofdzaak eene geduchte verandering onderging, maar 't is niet het eerst, dat de Regeering bij wijziging van een hoofdbeginsel vergat, de détails daarmede weder in overeenstemming te brengen.

 

De Grondwet wil, dat de Raad zal gehoord worden: 1o. over alle wetsontwerpen; over die, welke van de Kroon uitgaan, en eveneens over die, welke uit het initiatief van de Staten-Generaal voortvloeien, en 2o. over alle algemeene maatregelen van inwendig bestuur. Dat dit voorschrift, hetwelk in de Grondwet van '15 evenals in die van '40 staat, bij de herziening in '48 niet beter geaccentueerd is, heeft mij van het standpunt, hetwelk zij nu eenmaal inneemt, altijd verwonderd. Zij stelt zich tevreden, indien de Raad maar gehoord wordt over het primitieve ontwerp, dat van de Kroon uitgaat, evenals 't voldoende is, dat het voorstel, uitgegaan van de Staten-Generaal, maar bij hem ter overweging wordt gebracht, wanneer het, in de Kamers aangenomen, den Koning ter goedkeuring wordt aangeboden. Alsof in een oorspronkelijk regeeringsvoorstel geene belangrijke wijzigingen kunnen worden gebracht zelfs in de hoofdbeginselen, en alsof 't niet rationeeler ware geweest, zoo een voorstel uitging van een of meer leden der Staten-

Generaal, den Raad als zoodanig daarvan in kennis te stellen, vóórdat het bij de Kamer werd ingediend, opdat de Raad van State bijtijds daaromtrent de Regeering kon inlichten en deze bij de behandeling van het voorstel van 's Raads opmerkingen zoodanig gebruik zou kunnen maken, als ze dienstig mocht oordeelen. Dat dit in 1815, in 1840 niet werd bepaald, laat zich begrijpen. De Kamer miste toen het recht van initiatief en dat van amendement, beide welke rechten de Grondwet in 1848 juist aan de Kamers toekende.

Niet dat ik 't noodig acht, op den duur de verplichting te handhaven, althans wat betreft het hooren van den Raad over die wetsontwerpen, welke van de Kroon uitgaan. Dat de bevoegdheid, zegt de schrijver te recht (bl 319), dat de bevoegdheid, om ook daarover het advies van genoemd college in te winnen, moet blijven bestaan, zoolang er een Raad van State is, ligt voor de hand, maar die bevoegdheid tot een stelligen plicht te maken, leidt tot niets, behalve tot het scheppen van doellooze belemmeringen. Leveren de samenwerking van Kroon en Volksvertegenwoordiging en de critiek, welke op allengs grooter schaal door het publiek over de ontwerpen wordt uitgeoefend, geen voldoenden waarborg op voor eene deugdelijke wetgeving, hoe zal men dan die waarborgen kunnen vinden in de tusschenkomst van een ander college, aan welks adviezen de Regeering niet gebonden is? Voor den Minister kan het zeker groote waarde hebben, te weten, welk oordeel zelfstandige deskundigen over zijne plannen uitspreken, eer hij die plannen aan de openbaarheid prijsgeeft, maar behoeft de Grondwet meer te doen dan de gelegenheid open te stellen, om dit ministerieel belang, waar het bestaat, ook werkelijk te bevredigen? Vraagt de Minister enkel licht, als hij werkelijk licht behoeft, dan zal hij waarschijnlijk ook aan het ontvangen advies meer hechten, dan wanneer hij enkel gedwongen raad inwint. De waardigheid van den Raad van State zoude er zeker door gebaat worden, wanneer de Grondwet hem ontsloeg van eene taak, welker doelloosheid hemzelven het best bekend moet zijn en die in de practijk zoo dikwijls het karakter draagt van eene lastige, tijdroovende formaliteit, van welke de Regeering zich liefst zoo gemakkelijk mogelijk afmaakt, wanneer het toch niet mogelijk is, daaraan geheel te ontsnappen.

Wat van de wetsontwerpen geldt, is natuurlijk niet van toepassing op de algemeene maatregelen van inwendig bestuur, want bij het samenstellen van deze is het advies van den Raad van State gewoonlijk het eenige, dat de Regeering ten dienste staat, en dat dit advies niet worde verwaarloosd, is niet enkel voor den daarbij betrokken Minister, maar nog veel meer voor de geregeerden van belang. De natuurlijke taak, doet de geachte schrijver opmerken, de natuurlijke taak van den Raad van State schijnt dan ook in den tegenwoordigen tijd geheel te liggen op het gebied van de uitvoerende macht; met hem beraamt de Kroon de daden van uitvoering, evenals zij de daden

van wetgeving met het magnum imperii consilium, dat wil zeggen met de volksvertegenwoordiging, beraamt. Natuurlijk, dat de uitvoerende macht hare zelfstandigheid moet behouden en dat het hier dus slechts om het inwinnen van advies te doen kan zijn, maar op hoe ruimer schaal dit dan ook geschiede, hoe beter het zal wezen. En juist daarom zou het zoo wenschelijk zijn, dat de Raad ontheven werd van de verplichting, om zich met de studie van alle wetsontwerpen bezig te houden, omdat de tijd, dus beschikbaar komende, met zooveel beter gevolg aan de administratie zou kunnen worden gewijd. Beter dan 's Raads advies in te winnen over alle wetsontwerpen, zou 't geweest zijn, zoo men het voorstel van den heer Thorbecke had aangenomen, die wilde, dat de Raad zou gehoord worden op de provinciale reglementen en de gemeentelijke belastingverordeningen, welke der Regeering ter goedkeuring worden voorgelegd, en niet, zooals nu, enkel op de besluiten, welke de vernietiging bedoelen van zoodanige reglementen en verordeningen. Waarom ook niet? Wil men de toepassing van het publiek recht niet afhankelijk maken van de wisselende inzichten der elkander opvolgende Ministers, maar daarbij zooveel mogelijk streven naar eene vaste jurisprudentie, dan moet de Raad van State, drager van die jurisprudentie, over alle verordeningen, welke de sanctie behoeven van het Centraal Bestuur, ook zijn oordeel zeggen, want het is duidelijk, dat het bij goedkeuring evenzeer als bij vernietiging op de interpretatie van de wet kan aankomen.

Behalve in de gevallen, waarin de Regeering niet kan besluiten zonder het advies van den Raad van State te hebben ingewonnen, neemt de Koning wijders, zooals art. 72 alinea 3 zegt, de gedachten van den Raad van State in over alle zaken van algemeen of bijzonder belang, waarin hij zulks noodig oordeelt. Zeker geheel in den geest van de Regeering van 1843 vertolkte de Minister Godefroi in art. 28 van het wetsontwerp op den Raad van State deze alinea aldus: ‘In alle gevallen, waarin de Raad moet worden gehoord, wordt de overweging aanhangig gemaakt door de hoofden der ministerieele departementen, krachtens telkens door ons te verleenen machtiging.’ Bij een amendement echter, door Thorbecke (geheel onverhoeds, zegt de heer Heemskerk, die destijds ook lid van de Kamer was,) voorgesteld en waarover zeer weinig werd beraadslaagd, veranderde de Tweede Kamer de woorden: moet worden gehoord, in: wordt gehoord, en maakte daardoor op eenmaal een einde aan het motu proprio inwinnen van adviezen van den Raad van State, hetwelk sedert '14 in zwang was geweest.

Ik kan mij begrijpen, dat deze wijziging in de Eerste Kamer veel tegenstand ondervond, omdat nu de Raad van State ten eenen male geworden is een regeeringsraad en wel zoozeer, dat nu zelfs in eene vergadering van den Raad, waarin de Koning zou goedvinden, het praesidium te voeren, geen onderwerp zou kunnen worden behandeld,

dan hetgeen door een Minister was aanhangig gemaakt. Maar desniettemin houd ik met den geachten Hoogleeraar Thorbecke's meening voor juist en logisch voortgevloeid uit het beginsel der ministerieele verantwoordelijkheid.

 

Zou de wetgever aan den Raad van State administratieve rechtspraak kunnen opdragen? En zoo ja, zou 't wenschelijk zijn?

Vroeger heb ik wel eens gemeend, dat de Grondwet den Raad uitdrukkelijk had gestempeld tot een zuiver adviseerend college, maar eene meer aandachtige overweging van dit onderwerp heeft mij tot een ander gevoelen gebracht. Let men alleen op art. 72 en wel op de laatste alinea, waar staat: ‘De Koning alleen besluit en geeft telkens van zijn genomen besluit kennis aan den Raad’, dan zou men tot deze conclusie minder gemakkelijk kunnen geraken. Maar men moet ook wel degelijk in het oog houden, dat in art. 71 alinea 1 staat, dat door de wet zal worden geregeld niet alleen de samenstelling, maar ook zijne bevoegdheid. Wat zou deze uitdrukking nu beduiden, indien art. 72 zoo moest verstaan worden, dat de werkkring van den Raad daarin geheel was omschreven. Ontegenzeggelijk had men deze beide artikelen in '48 duidelijker kunnen redigeeren, maar men vergete niet, - iets, wat de heer Buijs zeer van pas opmerkt, - dat men er destijds vooral op bedacht was, zoo weinig mogelijk veranderingen in de Grondwet te brengen. Daaruit vooral moet de schijnbare tegenstrijdigheid worden verklaard, die er bestaat tusschen de beide artikelen.

Zoo men aan den Raad van State maar opdraagt, hetgeen de Grondwet voorschrijft in art. 72, blijft de gewone wetgever overigens volkomen vrij, om aan dat staatslichaam ook andere verrichtingen toe te kennen. 't Gaat met dit artikel evenals met art. 148 Grondwet, waar opgenoemd worden die zaken, waarvan de rechterlijke macht bij uitsluiting kennis moet nemen. Zoo men hieraan voldoet, belet niets, haar ook andere zaken dan de daar opgenoemde te doen berechten. En als men dit ten opzichte van de rechterlijke macht gedaan heeft, waarom zou men dan niet evenzoo kunnen handelen ten opzichte van den Raad van State? Zelfs onder de Grondwet van 1840, in wier artikel 70 geene sprake was van eene wet, die de bevoegdheid van den Raad zou regelen, is de Regeering nooit zoo beschroomd geweest, als velen nu nog bij de ruimere redactie van onze tegenwoordige Grondwet beweren, dat men wezen moet. Gedurende een zeer geruimen tijd toch is zelfs een gedeelte van de administratie der eerediensten aan eene commissie uit den Raad van State toegekend. Aan leden van den Raad is bepaaldelijk meer dan eens het ontwerpen eener wet of van een besluit opgedragen, en in het Koninklijk besluit van 7 Juni 1829, no. 4, leest men ook nog dit: ‘Bij aanvulling van de artikelen 8 en 13 der Provisioneele Instructie voor den Raad van State verlangen wij, dat deszelfs advies voortaan vergezeld zij van een

ontwerp van het Besluit of de beschikking, welke naar 's Raads inzien door ons op de zaak zoude behooren te worden genomen’(*).

Constateeren wij intusschen met genoegen, dat het bij de behandeling van het voorstel, houdende regeling der samenstelling en bevoegdheid van den Raad van State, wat geworden is de wet van den 21sten December 1861, niet de dii majores waren, die zich verklaarden tegen eene opdracht van andere werkzaamheden dan de in de Grondwet opgenoemde. Behalve de Regeering pleitten ook voor dit beginsel Thorbecke, Heemskerk, Van der Linden, Olivier, Van Nispen, Mackay, Van Eck, Van Heukelom, Van Bosse en anderen. En aan dezen hebben wij 't dan ook te danken, dat er thans ten minste eene afdeeling is, die bepaald belast is met het onderzoek der geschillen van bestuur of andere, aan 's Konings beslissing onderworpen, en die de uitspraak aan hem voordraagt. En dat deze afdeeling gunstig werkt en op den gang van de administratie en de gansche betrekking van de ingezetenen tot de Regeering van een gewichtigen en overwegenden invloed is, meen ik te mogen afleiden uit het feit, hetwelk de heer Heemskerk meedeelt, dat sedert November 1862, toen de afdeeling voor de geschillen van bestuur hare zittingen begon, er slechts 36 afwijkende Koninklijke besluiten genomen zijn. Edoch, ben ik dankbaar, daarom ben ik nog niet voldaan.

Jammer vind ik 't, dat men in 1861 niet één stap verder nog is gegaan en aan den Raad van State of liever aan één zijner afdeelingen niet opgedragen heeft de beslissing over administratieve geschillen. Dat dit niet is geschied, is niet zoozeer de schuld van den heer Van Heukelom, ofschoon het te betreuren was, daar men nu geene zuivere stemming verkreeg, dat zijn amendement niet onderscheidde en dus geheel over het hoofd zag, dat de geschillen tusschen Regeering en geregeerden tweeërlei onderscheiden karakter dragen, in zooverre als sommige betrekking hebben op den zin van het geldende recht, terwijl andere uitsluitend eene quaestie van doelmatigheid of wenschelijkheid raken. Dat de administratieve rechtsmacht toen niet onder onze instellingen is opgenomen, is vooral toe te schrijven hieraan, dat behalve de Minister Godefroi ook de heer Heemskerk en inzonderheid Thorbecke meenden, dat dit in strijd zou wezen met de beginselen van ons staatsrecht. De schrijver van De Praktijk onzer Grondwet beweert dit nog (bl. 95) en meent, dat de beslissing van geschillen van bestuur eene daad is bij uitsluiting eigen aan de uitvoerende macht, welke dus onder verantwoordelijkheid van den Minister aan den Koning toekomt. De zelfstandige uitspraak over eenige administratieve zaken, b.v. aanslag van belasting en militieplicht betreffende, kan aan de rechterlijke macht worden opgedragen, zoo de wetgever dit noodig vindt, evenals hij dit omtrent geschillen over kiesrecht heeft gedaan. Maar geschillen van bestuur behooren, zegt hij, ter beslissing bij het Hoofd der uit-

voerende macht, en de Raad van State kan zijn adviseerend karakter niet afleggen, om executoire uitspraken met eene voor de Regeering bindende kracht te geven.

De heer Heemskerk is er dus niet alleen tegen, dat de administratieve rechtsmacht wordt opgedragen aan den Raad van State, maar in 't algemeen meent hij, dat ze overeenkomstig de beginselen van ons staatsrecht evenmin aan een ander college kan worden opgedragen. De argumenten, die voor deze stelling bij gelegenheid van de behandeling der Wet op den Raad van State en later zijn aangevoerd, hebben mij niet overtuigd en gelukkig evenmin den geachten Hoogleeraar. Deze, die bij de toelichting van art. 150 uitvoeriger op dit onderwerp zal terugkomen, houdt niettemin reeds nu een warm pleidooi voor die zelfstandige rechtsmacht. Betreft het gerezen geschil een strijd over den zin van het geldende recht, zegt hij (bl. 326), dan is de zelfstandige beslissing van den rechter dringend noodig. Die rechter is hier op het terrein, dat hem van nature toebehoort, terwijl de Regeering haar natuurlijk gebied verlaat, zoo dikwijls zij in dien rechtsstrijd met beslissend gezag mocht willen optreden. Immers, zij moet enkel vrij zijn binnen de grenzen van de wet en tot die vrijheid kan nooit het recht behooren, om den inhoud van de wet naar hare subjectieve opvatting te verklaren. De gebondene door de wet kan niet, juist omdat hij de gebondene is, beslissen, hoever de band, die zijne vrijheid beperkt, reikt.

De rechtspraak in publiekrechtelijke geschillen moet aan de Regeering onttrokken worden en uit de Grondwet moeten alzoo verdwijnen alle bepalingen, welke, als de artikelen 68 en 132, althans sommige rechtsgeschillen uitdrukkelijk aan den Koning ter beslissing opdragen. De meeste andere Staten hebben ons sinds lang het voorbeeld gegeven van zulk eene zelfstandige rechtspraak en het wordt hoog tijd, dat Nederland hun voorbeeld volge. Er is niet één reden, waarom de inhoud van het publieke recht minder zou moeten vaststaan dan die van het burgerlijke en strafrecht; niet één reden, waarom de wisselende inzichten van de elkander snel opvolgende Ministers van invloed zouden moeten zijn op de verklaring van de geldende rechtsregelen. Hoe meer de macht van het parlement zich uitbreidt, hoe grooter de behoefte wordt, om het recht in veiligheid te brengen, opdat het niet een speelbal worde van allerlei politieke stroomingen. Thans bestaat die veiligheid niet, want zoolang rechtspraak eene regeeringszaak is, zal zij in laatste instantie onderworpen zijn aan de contrôle van het parlement, dat wil zeggen van een college, 'twelk alle eigenschappen mist, die men in eene deugdelijke rechtbank zoeken moet.

Of die rechtspraak opgedragen wordt aan den Raad van State of aan deze of gene bijzondere rechtbank, is den geachten interpretator van onze grondwet onverschillig. Mij evenwel niet, al wil ik de financieele zijde van het vraagstuk hier zelfs geheel buiten beschouwing laten. Wan-

neer de Raad van State behouden blijft als adviseerend lichaam, dan dunkt hij mij de rechter bij uitnemendheid. Wie is beter in staat, adviezen te geven, dan de rechter, die de practijk kent; die de bezwaren weet, welke tegen de wetten en de Koninklijke Besluiten telkens oprijzen? Is den Raad van State het administratieve rechterschap opgedragen, hij leert de nooden en behoeften der maatschappij kennen; er bestaat voeling tusschen hem en het publiek. En omgekeerd, wie kan beter rechter zijn dan het college, dat met de redactie der wetten en besluiten van den beginne af in kennis is gesteld; dat daarover onderling van gedachten heeft moeten wisselen, en welks advies misschien van grooten invloed is geweest op het voorstel, dat later het Staatsblad verrijkt?

 

In de derde plaats behandelt de geachte Hoogleeraar onder dit artikel ‘de algemeene maatregelen van inwendig bestuur’. Niet minder dan vijf en twintig bladzijden worden aan dit onderwerp gewijd. En toch zal niemand kunnen beweren, dat daaraan te veel ruimte is toegekend. Het gewicht van de zaak eischt, dat de schrijver hier uitvoeriger is, dan misschien velen wel zullen noodig achten. Maar zij, die niet geheel en al onbekend zijn met hetgeen op dit gebied van ons administratief recht is voorgevallen, weten, dat er ten opzichte van ‘algemeene maatregelen’ eene schromelijke begripsverwarring heerscht. Niet alleen dus, dat wij den schrijver geen verwijt moeten maken van zijne gedetailleerde beschouwingen, moeten wij hem veeleer daarvoor dankbaar zijn, te meer omdat hij een straal van het zuiverste licht op dit onderwerp laat vallen.

Leest men de Grondwet goed en verstaat men hare beginselen, dan blijkt het, dat er tweeërlei soort van algemeene maatregelen zijn. Ten eerste die, welke een direct uitvloeisel zijn van de macht, door de Grondwet aan den Koning opgedragen, en die geen wetgevend karakter dragen, en ten tweede die, waartoe telkens blijken moet van eene machtiging van den wetgever. Beide soort van maatregelen werken algemeen en in zooverre komen zij met elkander overeen. Maar wanneer niet voor de eerst-, doch wel voor de laatstbedoelde maatregelen de toestemming van den wetgever noodig is, dan is dit alleen, omdat hij veelal beschikt over eene macht, welke alleen aan hem werd toevertrouwd. Om dus te weten, of een bepaalde algemeene maatregel al of niet op de wet moet steunen, hangt af van het antwoord op de vraag, of de Koning bij dien algemeenen maatregel al of niet als wetgever optreedt (bl. 338). De Wetgevende Macht, zegt art. 104 der Grondwet, wordt gezamenlijk door den Koning en de Staten-Generaal uitgeoefend. Alzoo niet door den Koning alleen, terwijl onder wetgeven moet worden verstaan, zegt de schrijver in overeenstemming met Laband, het uitvaardigen van een voor de burgers bindenden rechtsregel. Elke daad van het Staatsgezag, waardoor het gebiedend of verbiedend tegen-

over de onderdanen optreedt, hun plichten oplegt, welke zonder dat gebod niet zouden gelden, hunne door de wet gewaarborgde vrije beschikking over persoon en goed wijzigt en beperkt, elk zoodanig voorschrift is eene wet. Alleen de wet heerscht over ons, zeide Hogendorp, en met die woorden drukte hij juist dezelfde gedachte uit. Zoodra dus de bemoeiingen van het Regeeringsgezag niet meer den Staat zelven betreffen, maar zich oplossen in daden, welke op eene gedwongen wijziging van den rechtstoestand der burgers neerkomen, houdt de bevoegdheid des Konings, om zelfstandig te regelen, ook op (bl. 336). De bemoeiingen van den Staat bepalen de bemoeiingen van den Koning. En natuurlijk, want de Koning is zijn vertegenwoordiger. Maar zoodra de verzorging van de Staatsbelangen tot daden van wetgeving leiden moet, wordt zijne anders onvoorwaardelijke bevoegdheid eene voorwaardelijke en behoeft hij, om verder te kunnen gaan, voor den inhoud van zulk eene wet de toestemming van anderen.

Dit alles klinkt nu heel eenvoudig en toch - van onze eerste Grondwet af tot den dag van heden toe beantwoordt de practijk niet altijd aan deze theorie. Ons Staatsblad biedt eene groote menigte Koninklijke besluiten aan, die verplichtingen aan de burgers opleggen en waarbij straffen worden bedreigd, ofschoon ze niet steunen op de Grondwet of op de wet. En niettegenstaande dit niet is te loochenen, heeft de rechterlijke macht tot voor korten tijd er nimmer bezwaar in gehad, om ze met haar gezag te dekken, ja, zelfs zijn er nog, die zij in hare hoede neemt. Waaraan nu zijn die groote menigte onwettige Koninklijke besluiten toe te schrijven? Was 't machtsaanmatiging, begripsverwarring, nooddwang? 't Is moeielijk, hierop een bepaald antwoord te geven. Maar dat het een of het ander zijn invloed deed gelden, is onbetwistbaar.

Indien onze Grondwet eene definitie had gegeven van wet of van algemeenen maatregel van inwendig bestuur, veel verwarring ware zeker voorkomen. Maar men heeft dit niet gedaan, eenvoudig omdat men er geene kans toe zag. Men kon het toen evenmin als later. Bij verschillende gelegenheden heeft men aan de Regeering gevraagd, wat men te verstaan had door algemeene maatregelen van inwendig bestuur, maar nooit is de Regeering erin geslaagd, een bevredigend antwoord te geven. Dit bleek o.a. bij de behandeling der voorstellen van Grondwetsherziening in '48, toen zij het eene oogenblik een veel meer omvattend karakter aan de maatregelen toekende dan het andere oogenblik. Dit merkte men ook op bij de behandeling van het wetsontwerp, regelende de wijze van afkondiging van algemeene maatregelen van inwendig bestuur. Hoeveel hoop men koesterde, dat men eindelijk die lang verwachte formule zou ontvangen, die hoop bleek ijdel, niettegenstaande het Thorbecke zelf was, - die in zijne ‘Bijdrage’ er reeds eene had aangeboden - die dat wetsontwerp voorstelde en verdedigde. De Regeering meende de beslissing van het moeielijk vraag-

stuk te moeten verdagen, totdat het wetsontwerp, regelende de samenstelling en bevoegdheid van den Raad van State, in behandeling zoude komen. Doch toen in 1861 dit ontwerp in de Kamer werd behandeld, trachtte de Regeering wel eene definitie te geven, maar na eene herhaalde mislukte poging zag zij van alle verdere moeite af. En bij monde van den Minister Godefroi gaf zij te kennen, dat ook zij ja wel eene definitie wenschelijk achtte, maar dat zij die toch liever terughield dan zich met eene gebrekkige tevreden te stellen. Intusschen zou zij er dankbaar eene aanvaarden uit de handen der vertegenwoordiging, zoo deze zich in staat zag, eene geheel voldoende formule op te stellen.

Maar niettegenstaande Thorbecke zoowel als de heer Van Eck eene poging deden, de Kamer vereenigde zich niet met de voorgestelde definities en de Wet op den Raad van State verscheen in het Staatsblad zonder de zoo vurig begeerde formule.

Ware de zaak klaar geweest en stond het begrip ieder helder voor den geest, er ware geene behoefte geweest aan eene definitie. Nu vroeg men naar eene formule en telkens weer, omdat de ervaring leerde, dat er verschil van meening heerschte over den aard en den omvang van algemeene maatregelen. Dat elke definitie is mislukt, zooals de geachte Hoogleeraar zegt, omdat het zeer velen niet te doen is om de definitie zelve, maar om naar aanleiding daarvan eens voor altijd eene duidelijke grenslijn te trekken tusschen de Macht des Konings en van den wetgever (bl. 332), dat waag ik te betwijfelen. Dat is eene gratuite voorstelling, waarvoor niets pleit. Indien de heer Buijs zelf voor niet eene enkele definitie, die is aangeboden, partij trekt, maar daarentegen elke voorgestelde formule zelfs scherp afkeurt, waarom dan de oorzaak van het niet vinden eener geschikte formule gezocht in bijbedoelingen? Wanneer de geachte schrijver zegt, dat de vraag, waar de grenslijn ligt, in eene definitie, als hier bedoeld wordt, uiterst moeilijk te beantwoorden is; dat de machtsverhouding tusschen Koning en wetgever geene vaststaande is, door het wezen van beider werkkring natuurlijk bepaald, maar inderdaad een historisch product en daarom bij verschillende volken ook zeer onderscheiden, dan stem ik daarmede volgaarne in. Doch dan mag ook dit worden aangevoerd tot verontschuldiging van zoovele algemeene maatregelen, waarmede de Koning getreden is op het gebied van de Wetgevende Macht.

Omdat ik geloof, dat er geene volledige scheiding is tusschen de eene en de andere macht, daarom geloof ik, dat elke definitie mislukken moet. Zij zal òf te veel òf te weinig geven. Maar daarom had men m.i. moeten volgen den weg, die door de constitutie van 1806 in haar art. 51 was aangegeven. ‘De wet’, zeide dit artikel, ‘wordt vastgesteld door samenstemming van den Koning en het Wetgevend Lichaam. De Koning kan in sommige gevallen door de wet speciaal worden geauthoriseerd, om het wetgevend gezag zonder medewerking van de vergadering van H.H.M. uitteoefenen.’ Dit was duidelijk.

Uit dit artikel bleek zonneklaar, dat de wetgevende macht berustte bij den Koning en het Wetgevend Lichaam gezamenlijk en bij niemand anders. Evenwel, de Koning kon ook daden van wetgevend gezag plegen, mits hij daartoe was geautoriseerd door de wetgevende macht. Maar waar staat in onze grondwet expressis verbis zoo iets? Nergens. In art. 104 leest men, dat de wetgevende macht gezamenlijk wordt uitgeoefend door den Koning en de Staten-Generaal, maar dat de Koning 't ook in enkele gevallen alleen kan doen, dit vindt men niet bepaald uitgedrukt. Men vindt tweemaal gewag gemaakt van algemeene maatregelen van inwendig bestuur, zonder evenwel te zeggen, wat de aard is van dit recht en zijn omvang. Van delegatie van macht spreekt men evenmin, of 't moest zijn in art. 67, maar dan toch in elk geval zonder baat voor ons onderwerp. Is 't dan te verwonderen, dat er begripsverwarring moest ontstaan bij de weinig algemeene kennis van ons staatsrecht?

In plaats dat onze grondwetgevers en gewone wetgevers ernaar gestreefd hebben, om ten opzichte van de algemeene maatregelen goede begrippen te doen ontstaan, deed men juist het tegenovergestelde. Men wist, dat na de aanneming van de Grondwet van 1814 de Koning zeer eigendunkelijk hoogst gewichtige besluiten genomen had, zonder dat hij zich daartoe kon beroepen op eene wettelijke bepaling; ja, dat er zelfs besluiten waren uitgevaardigd ter uitvoering van wetten, waarin boven de verplichtingen der wet nieuwe werden opgelegd. Men wist dit alles en toch nam men bij de Grondwet van 1815 of later geene maatregelen daartegen. Ja, men deed zelfs het tegenovergestelde. Toen men onder den Minister De Coninck in het voorjaar van 1817 ontdekte, dat aan de algemeene verordeningen gehoorzaamheid werd geweigerd, toen namen de Staten-Generaal op voorstel der Regeering het ontwerp aan, wat geworden is de wet van 6 Maart 1818 (Stbl. no. 12) ‘omtrent de straffen tegen de overtreders van algemeene verordeningen uit te spreken’. Men gaf alzoo absolutie voor de vroegere constitutioneele zonden en een vrijbrief voor de toekomstige, terwijl de Hoogmogenden in algemeene bewoordingen sanctionneerden, wat op wetgevend gebied door de kroon misdreven was of worden zou.

En zoo is de eene maatregel van inwendig bestuur voor en de andere na verschenen, zonder dat de Wetgevende Macht daartegen opkwam of de Rechterlijke Macht weigerde, daaraan wettelijke kracht toe te kennen. Onder Willem I werd ons staatsrecht naar Duitschen trant opgevat. Toen meende men, dat aan den Koning slechts onttrokken was, wat door de Grondwet aan de wet was opgedragen, terwijl men later gemakshalve meende te moeten regelen bij Kon. verordening, wat men zeer goed wist, dat bij de Wetgevende Macht thuis behoorde. Dit deed zelfs een Thorbecke. En toen men dezen verweet, dat ook hij zoo menigmaal maatregelen van inwendig bestuur had geprovoceerd, die niet steunden op de wet, zeide hij: degene, die

dergelijke zonde pleegde, kon niet anders. Men kon niet alles op eenmaal door wetten regelen, waar eene wet noodig was; de practijk heeft hare eischen. Moest men alle verbeteringen doen wachten, totdat de nieuwe orde geheel in wezen ware? Wat was 't? machtsaanmatiging, onwil of nooddwang, welke de Regeering telkens zoo onwettig deed handelen?

 

Sedert 1874 heeft het vraagstuk betreffende de algemeene maatregelen van inwendig bestuur eene nieuwe wending genomen. In dat jaar is de Hooge Raad, die tot nog toe deze maatregelen - onverschillig, of zij op eene wet steunden, zoo zij maar niet met de wet in strijd waren - onveranderlijk handhaafde en dus de bevoegdheid des Konings, om zulke maatregelen uit te vaardigen, erkende, plotseling van stelsel veranderd. Hij heeft toen de leer verkondigd, dat de Koning slechts in zooverre tot het uitvaardigen van algemeene maatregelen bevoegd is, als deze òf steunen op de wet òf daarvan althans het uitvloeisel zijn. En op grond van die leer heeft ons hoogste rechterlijke college onverbindend verklaard verschillende koninklijke besluiten, onverschillig of zij onder de Grondwet van 1848 dan wel onder die van '15 waren genomen.

Deze nieuwe jurisprudentie heeft intusschen aan den ouden strijd geen einde gemaakt. En wie kort en zakelijk kennis wil maken met de argumenten, voor en tegen die nieuwe rechtspraak aangevoerd, die verzuime niet, het werk van den Hoogleeraar daarop na te slaan.

't Zou mij te ver leiden, indien ik een geregeld overzicht gaf van de hier bedoelde bladzijden. Ik bepaal mij er dus alleen toe, om de voornaamste argumenten mede te deelen van den geachten schrijver, die volstrekt niet deelt de conclusie van Professor Tellegen. Deze beweert, dat de Koning bij algemeenen maatregel alles regelen kan, wat òf niet reeds door de wet geregeld werd òf wel behoort tot de onderwerpen, waarvan de regeling uitdrukkelijk aan de wet is voorbehouden. Eene verwijzing naar de practijk tot ondersteuning van deze conclusie neemt de heer Buijs niet aan, evenmin des heeren Tellegen's beroep op de vermoedelijke bedoeling van den wetgever. Zulk een beroep, zegt de Hoogleeraar (bl. 343), is trouwens te minder ontvankelijk, omdat het dan toch niet te loochenen valt, dat velen, die tot de herziening van 1848 hebben bijgedragen, over de algemeene maatregelen geheel anders dachten, dan vermoedelijk in 1815 het geval was, en dat dus de wijzigingen, de macht des Konings betreffende, welke zij in die Grondwet hielpen brengen, niet van het standpunt van '15 verklaard mogen worden.

Maar dit alles is bijzaak, zoo vervolgt de schrijver, want niet op bedoelingen en opvattingen komt het aan, maar op het geschreven recht, en zoolang dit nu inhoudt, dat de Wetgevende Macht wordt uitgeoefend door den Koning in gemeen overleg met de Staten-Generaal,

zal de uitoefening van die macht zonder zoodanig overleg altijd onrecht blijven. Dat de grondwetgever, wat de heer Tellegen beweert, het woord wet telkens in formeelen zin opvat, spreekt niemand tegen, maar volgt daaruit en mag de jurist concludeeren, dat het in materieelen zin nu ook alle beteekenis mist? Mij dunkt neen. Trouwens, de Grondwet zelve spreekt wel eens van wet in meer objectieven zin, bijv. in art. 57, waar zij zegt, dat alle bepalingen in tractaten, welke wettelijke rechten regelen, de goedkeuring van de Staten-Generaal behoeven. En wat zijn nu wettelijke rechten? Volgens de staatscommissie ‘verstaan wij daaronder niet alleen voorschriften van de bestaande wet, maar het recht der Wetgevende Macht in zijn ganschen omvang, zoodat bij tractaat niet in haar bevoegdheid kan worden gegrepen noch zonder haar eenig punt gevestigd, dat binnen den kring van haar grondwettig gezag ligt. Hetgeen staatsrechtens onderwerp is der Wetgevende Macht moet niet, zoo in als buiten een verdrag, zonder toestemming der Staten-Generaal kunnen worden vastgesteld.’ Dat hier aan het woord wet meer dan eene bloot formeele beteekenis wordt toegekend, schijnt moeilijk te loochenen.

En wat nu eindelijk betreft de opmerking van Prof. Tellegen, dat de Grondwet op vele plaatsen regeling bij de wet uitdrukkelijk voorschrijft, iets dat - indien het woord voor den grondwetgever een objectieven zin had - niet noodig zijn zoude, omdat dan de aard van het onderwerp vanzelf reeds wettelijke regeling verplichtend zoude maken, ook dit argument, zegt de heer Buijs, kan niet opgaan. Had de Grondwet niet gezegd, dat het onderwijs geregeld wordt bij de wet, dan zou de Koning volkomen bevoegd zijn geweest, op eigen gezag het onderwijs aan de universiteiten te regelen, omdat hij zoodoende geene daad van wetgeving pleegt. Overal dus, waar de Grondwet de regeling van eenig onderwerp uitdrukkelijk aan de wet heeft opgedragen, is de geheele materie onttrokken aan het koninklijk gezag, terwijl daar, waar die opdracht ontbreekt, de regeling van de materie aan den Koning verblijft, behoudens zijne verplichting, om de medewerking van de Staten-Generaal in te roepen, zoo dikwijls hij bij die regeling tot het plegen van daden van wetgeving mocht willen overgaan.

Maar kan men zich op den objectieven zin van het woord wet beroepen, wanneer de Grondwet zelve dezen zin niet bepaalt? vraagt Prof. Tellegen. Waarom niet? is de wedervraag van den geachten schrijver. Het is ermede als met zoo menig ander woord, in de Grondwet voorkomende, waarvan de juiste verklaring aan de wetenschap moet worden overgelaten.

 

Dit zijn de voornaamste redenen, waarom de heer Buijs zich niet met de conclusiën van Professor Tellegen kan vereenigen. Maar doet hij dit niet, evenmin is hij bereid, in te stemmen met de nieuwe leer van den Hoogen Raad. De Koning, zegt dit rechtscollege, heeft geene andere

macht, dan hem uitdrukkelijk werd opgedragen. Voor zoover die opdracht gegeven werd, 'tzij in de Grondwet, 'tzij in de bijzondere wet, kan hij ook bindende regelen uitvaardigen; voor zoover zij niet bestaat, is hij tot regelen onbevoegd. Tegen deze theorie heeft de Hoogleeraar tweeërlei bedenking. Vooreerst dunkt het hem eene onhoudbare stelling, dat aan den Koning geene andere macht toekomt, dan hem expressis verbis is opgedragen. Aan de Koninklijke regeering toch behoort de behartiging van de materieele en moreele belangen der burgers. De Koning is het orgaan van den Staat en wat aan den Staat te doen wordt opgedragen, doet hij, tenzij de Grondwet daarvoor uitdrukkelijk een ander orgaan heeft aangewezen of wel de wetgever zich eene bepaalde bemoeiing heeft aangetrokken. Heeft de Grondwet niemand met name genoemd of wel den Koning met de zorg voor of het toezicht op eene bepaalde zaak belast, dan kan de Koninklijke Regeering zoowel in het eene als in het andere geval zich dat onderwerp aantrekken. Intusschen heeft hij in het eene geval evenmin als in het andere de bevoegdheid, om bindende maatregelen te maken.

Omdat art. 190 Grondwet den Koning overlaat het oppertoezicht over alles, wat betreft den waterstaat, de wegen en bruggen, daarom heeft de Koning nog niet de bevoegdheid, wat de Hooge Raad wel beweert, om bindende politieverorderingen te maken betreffende de vaart op rivieren, kanalen, enz. Hoe kan dat, vraagt de Hoogleeraar m.i. te recht, als de Grondwet uitdrukkelijk zegt, dat de wetgevende macht door den Koning in gemeen overleg met de Staten-Generaal wordt uitgeoefend? Maakt de Grondwet eene uitzondering voor den waterstaat? Zegt zij, dat op dit gebied de Koning wetgever zijn zal? Integendeel, want zij verwijst juist daar uitdrukkelijk naar wettelijke regeling. Heeft dan de gewone wetgever hier een deel van zijne macht ter uitoefening opgedragen aan den Koning? Allerminst. Welnu, dan blijft het grondwettig toezicht op den waterstaat ook onderworpen aan het grondwettig voorschrift van art. 104.

Uit de bestrijding van de theorie van Mr. Tellegen en die van den Hoogen Raad blijkt dus, dat de theorie van den schrijver hierop neerkomt: 's Konings gezag strekt zich uit over alle staatsbelangen en omvat ook de bevoegdheid, om zelfstandig de regeling te maken, welke die belangen eischen, behalve alleen dan, wanneer de Grondwet de bevoegdheid, om te regelen, aan een ander heeft opgedragen of de wetgever reeds vroeger uit eigen beweging zulk eene regeling gemaakt heeft. In geen geval echter kan hij dus regelende een voor de burgers bindend recht scheppen, tenzij de wetgevende macht hare bevoegdheid, om dat te doen, uitdrukkelijk aan hem heeft overgedragen.

 

Ik ben 't volkomen eens met de theorie van den geachten Hoogleeraar en geloof evenzeer, dat het noodzakelijk is, bij eene eventueele herziening van de Grondwet zoo duidelijk mogelijk de grenslijn aan te

wijzen tusschen wetgevende en uitvoerende macht. En dit moet men niet doen door in de Grondwet op te nemen eene bepaling van het begrip van ‘algemeene maatregel van inwendig bestuur’, maar veeleer door eene omschrijving van het natuurlijk terrein, dat den wetgever toebehoort. Wel is waar zal veel afhangen van tijden en omstandigheden, wat al of niet door de wetgevende macht moet worden geregeld, maar dit toch behoort vast te staan, dat voor zoover die regeling wettelijk recht bepaalt, zij en zij alleen tot die bepaling bevoegd is. Maar ook nog om eene andere reden kan die nadere grondwettige bepaling moeilijk worden gemist. Er dient eens voor altijd te worden uitgemaakt, dat de wetgever bevoegd is, onder zekere omstandigheden een deel van zijn wetgevend gezag aan de Kroon alleen over te dragen. En aangezien het recht van dispensatie, hetwelk de Koning heeft volgens artikel 67 der Grondwet, zekere gedelegeerde macht is, zou de Hoogleeraar op deze bepaling, welke dus aan de Kroon wetgevend gezag toekent, eene andere willen laten volgen van gelijke strekking en aldus luidende: ‘Algemeene maatregelen, door den Koning uitgevaardigd, kunnen aan bijzondere personen alleen dan wettelijke verplichtingen opleggen of hen in de vrije beschikking over hun persoon of goed beperken, wanneer en voor zoover de wet daartoe vooraf gemachtigd heeft.’

Wat de volgorde betreft, ik zou hierin het voorbeeld willen volgen van de Constitutie van 1806 en soortgelijke bepaling, als de geachte schrijver voorstelt, liever als tweede alinea opnemen in art. 104, hetwelk zegt: ‘De wetgevende macht wordt gezamenlijk door den Koning en de Staten-Generaal uitgeoefend.’ De uitzondering, de afwijking moet m.i. onmiddellijk volgen op de hoofdbepaling. Maar deed men dit, dan zou de bepaling ook eenvoudiger kunnen geformuleerd worden, b.v. aldus: ‘De Koning kan door eene algemeene of eene bijzondere wet worden gemachtigd, om de wetgevende macht alleen uit te oefenen.’

Waarom ik zou willen gewagen van eene algemeene en eene bijzondere wet? Eenvoudig om deze reden. Er zijn tal van onderwerpen, die door de wetgevende macht moeten worden geregeld, maar die toch niet van zooveel gewicht zijn, dat voor de regeling daarvan het geheele raderwerk der wetgevende macht behoeft in beweging te worden gebracht. Waarom zou men al die onderwerpen niet zooveel mogelijk in eene wet bijeenvoegen? En omdat natuurlijk niet alles kan voorzien worden, waarvan de regeling aan de Koninklijke regeering nu of later zou kunnen worden opgedragen, daarom zou ik voor die delegatie van macht ook in elke bijzondere wet de gelegenheid willen zien opengesteld.

(Wordt vervolgd.)

a. greebe.

Heerenveen, 4 Januari 1884.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs


datums