Logo DBNL
De Tijdspiegel. Jaargang 41 (1884)

De Tijdspiegel. Jaargang 41

(1884)– [tijdschrift] Tijdspiegel, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Een standaardwerk.

De Grondwet. Toelichting en kritiek door Mr. J.T. Buijs, hoogleeraar te Leiden, 1ste deel 1ste en 2de stuk. Arnhem, P. Gouda Quint 1883.

III.

‘Van de Macht des Konings’ luidt het opschrift van de 6de afdeeling van het tweede hoofdstuk der Grondwet. Dit neemt echter niet weg, dat, al moge op den titel ook niet veel zijn af te dingen, de macht toch niet zoo groot is, als velen wel geneigd zullen zijn te denken. Gezwegen van de beperkingen, welke de constitutioneele beginselen uit den aard der zaak medebrengen, ontmoet men in deze afdeeling toch menige besnoeiing van 's Konings macht, die onwillekeurig eene enkele vraag op de lippen doet brengen.

Zoo heeft de Koning het door niemand betwistbare recht, om alle diplomatieke, rechterlijke en burgerlijke ambtenaren te benoemen en te bevorderen, maar niet alzoo, wat betreft de militaire officieren. Dezen worden wel door hem benoemd, wanneer 't eene eerste benoeming geldt, maar ze worden bevorderd, ontslagen of op pensioen gesteld volgens de regels, door de wet te bepalen. Waarom de Regeering, die in '48 wettelijke regeling van de bevordering noodzakelijk keurde, deze noodzakelijkheid niet erkende, waar 't de eerste aanstelling geldt? Waarom ten opzichte van de bevordering der militaire officieren een anderen weg ingeslagen dan ten opzichte van alle andere ambtenaren? De Hoogleeraar Buijs meent, dat het antwoord op de eerste vraag niet kan gegeven worden. Waarom de Regeering het recht van eerste benoeming onvoorwaardelijk bij den Koning liet, maar de bevordering tot het onderwerp van wettelijke regeling maakte, blijkt niet, zegt hij. Direct zeker niet, maar indirect zou ik meenen van wel. Want toen in de dubbele Kamer twee leden de wettelijke bevordering van eenmaal benoemde officieren bestreden, toen wezen de Regeering en verschillende leden op het gevaar, waaraan tot nog toe vooral de ondergeschikte officieren blootstonden, van namelijk het slachtoffer te worden van geheime rapporten, door kwalijkgezinde hoofdofficieren ten hunnen nadeele uitgebracht. Uit dit antwoord blijkt, dunkt mij, dat de Regeering, dergelijke leelijke dingen niet te vreezen hebbende, als 't gold de eerste benoeming, deze dan ook gerust den Koning kon voorbehouden. Maar dit neemt niet weg, dat men sedert heeft ingezien, gelijk de heer Buijs opmerkt, dat het stellen van algemeene voorwaarden, waaraan individuen moeten voldoen, om in tijd van vrede tot officieren te kunnen worden benoemd, niet anders dan goede vruchten voor het leger kon opleveren. Waarom men dan ook bij de wet van 30 Mei 1877

(Staatsblad 141), tot regeling van het onderwijs aan de Koninklijke Militaire Academie, althans voor een deel van de officieren zoodanige voorwaarden heeft vastgesteld.

Men vreesde ‘de geheime rapporten’. 't Klinkt vreemd. Men hoort steeds met zooveel ophef gewag maken van de militaire eer en van het parole d'honneur, en juist daar, waar men nu zou meenen, dat de Koning vooral op de rapporten van de hoofdofficieren zou kunnen afgaan, juist daar heeft men niet alleen ten onzent, maar ook in Frankrijk, Pruisen en in andere rijken de bevordering en het ontslag van de militaire officieren moeten regelen bij de wet. Juist onder de militairen hoort men altijd zoo angstvallig gewagen van de krijgstucht en toch schijnt nergens minder dan juist daar te kunnen worden vertrouwd op die hooggeroemde tucht. Men vreest geheime rapporten en nergens meer dan juist in het leger kweekt men de geheimzinnigheid aan. Men verbiedt openlijk den militairen het schrijven over krijgskundige onderwerpen, alleen uit vrees, dat de belangen van den dienst eens mochten benadeeld worden, en toch durft men 't op stuk van zaken niet te laten aankomen op geheime rapporten. Waarom ze niet afgeschaft, die belachelijke foliovellen, waarop allerlei vragen op bepaalde tijden door den chef moeten worden ingevuld, alsof 't gold niet de vervulling eener militaire betrekking maar het lidmaatschap van een casino? Waarom die geheime rapporten in wezen gelaten, die maar al te veel hun verderfelijken invloed uitoefenen en ons leger soms versteken van onze meest verdienstelijke officieren? De Grondwet moge de regeling van de bevordering dezer landsdienaren aan de wet hebben overgelaten, toch bepaalt de wet van 28 Augustus 1851 (Staatsblad 128) in haar art. 5 alinea 2, dat ‘een zesde van de eerste luitenants- en kapiteinsplaatsen door den Koning kan worden aangevuld uit zoodanige officieren, die boven anderen uitmunten door bijzondere talenten, kennis, geschiktheid en aanleg, door meerdere beoefening der tot hun vak betrekking hebbende wetenschappen, door aanhoudend loffelijk gedrag en dienstijver, door verdienstelijke verrichtingen, en waarvan men tengevolge van de opvolgende rapporten, de verzekering heeft, dat zij bijzondere geschiktheid bezitten, om in hooge rangen nuttige diensten te kunnen bewijzen’; - terwijl in art. 6 dierzelfde wet wordt bepaald, dat de bevordering tot de rangen boven dien van kapitein geschiedt door den Koning uit de meest geschikte officieren van den naast voorgaanden rang. Bij de wet van dezelfde dagteekening (Staatsblad 126) tot regeling van de bevordering, enz. der militaire officieren bij de zeemacht gelden gelijksoortige bepalingen, ofschoon daar de bevordering bij keuze nog op ruimere schaal kan plaats hebben. Ik schroom niet, deze beide wetten, als ook die van 17 Juli 1868 (Staatsblad 141) en van 30 Mei 1877 (Staatsblad 141), tot regeling van het onderwijs aan de Koninklijke Militaire Academie en waarbij volgens art. 10 van eerstgenoemde wet

aan kadetten, die aan het eindexamen hebben voldaan, een recht op de Koninklijke benoeming tot officieren bij het leger wordt toegekend, ongrondwettig te noemen. Wanneer onze hoogste Staatswet voorschrijft, dat de militaire officieren door den Koning zullen worden benoemd, dan dunkt mij hieraan te kort gedaan, wanneer hij volgens eene wet verplicht is, iemand te benoemen, die aan de voorwaarden, bij die wet gesteld, heeft voldaan. En evenzeer ontdek ik strijd met de Grondwet, wanneer eene gewone wet de bevordering van een deel der officieren overlaat aan den Koning, niettegenstaande de Grondwet zegt, dat de militaire officieren door hem worden bevorderd volgens de regels, door de wet te bepalen. 't Beantwoordt m.i. volstrekt niet aan eene wettelijke regeling, wanneer eene gewone wet zegt: aan den Koning zij de bevordering van een deel der officieren overgelaten. Eene wettelijke regeling veronderstelt regels, waarnaar de Koning te handelen heeft en waarvan hij niet mag afwijken. Wat hier echter plaats heeft, is delegatie van macht, iets, wat niet te zeer kan worden veroordeeld. In het midden gelaten de zaak zelve, maar om den strijd over al of niet grondwettigheid te ontwijken, zou 't mij wenschelijk toeschijnen, bij de herziening der Grondwet, in plaats van stellige voorschriften dienaangaande op te nemen, veel liever te bepalen, dat de wet regelen zal de wijze van de benoeming, de bevordering en het ontslag der militaire officieren.

De heer Heemskerk schijnt ook in twijfel te trekken de grondwettigheid van de wet van 4 Juni 1858 (Staatsblad 46) omtrent de benoembaarheid van vreemdelingen ook tot militaire landsbedieningen. Tegenspreken wil ik hem niet direct, maar toch tweeërlei hebben opgemerkt. Ten eerste, dat art. 6 onzer constitutie zegt, dat geen vreemdeling tot eene landsbediening benoembaar is dan volgens de bepalingen der wet, en ten tweede, dat de militaire betrekkingen, waartoe vreemdelingen volgens de zoo even genoemde wet kunnen worden benoemd, alle vrij ondergeschikte betrekkingen zijn.

 

Is wettelijke regeling van de bevordering wenschelijk? Vreest men niet, dat de dienst daaronder zal lijden? dat de lust tot krachtige ontwikkeling, tot grooten ijver en buitengewone plichtsbetrachting zal worden uitgedoofd? Wanneer ieder zoo weet, dat hij, geene aanleiding gevende tot bepaalde klachten, te zijner tijd wel zal bevorderd worden, men zou licht denken, dat die zekerheid niet moest prikkelen tot een ijverig gebruik van zijn tijd en ontwikkeling zijner gaven en talenten. Groote en bekwame mannen hier zoowel als elders schijnen daarvoor niet beducht, of nog grootere nadeelen te vreezen van eene algeheele benoeming bij keuze. Ten onzent heeft men getracht, de klippen van beide stelsels te ontzeilen, door te bepalen, dat bij bevordering tot eersten luitenant en tot kapitein slechts ⅚ der openvallende plaatsen den oudsten in rang zullen toekomen. De vraag

echter van den Hoogleeraar behoudt niettemin hare volle kracht, of men, door dit te bepalen, eenerzijds niet aan de belangen van het leger te kort doet en anderzijds, of door de volkomen vrije keus, aan den Koning gelaten, bij elke bevordering boven den rang van kapitein het doel van den grondwetgever niet ten deele wordt gemist.

Doch niet alleen wettelijke regeling van de bevordering heeft de grondwetgever gewild, maar evenzeer wettelijke waarborgen tegen willekeurig ontslag. De heer Buijs meent, dat voor dit laatste veel meer te zeggen is dan voor het eerste. Ik wil 't niet tegenspreken, maar wanneer de geachte schrijver vraagt, waarom, als de Grondwet zelve die waarborgen moet voorschrijven, enkel van militaire ambtenaren gewag gemaakt en niet tevens van burgerlijke, dan meen ik te mogen vragen, of die geheime rapporten van de hoofdofficieren daar niet weder de oorzaak van zijn. De ondervinding schijnt geleerd te hebben, dat men voor willekeur onder militaire officieren maar al te zeer reden heeft, om bevreesd te zijn. In de openbare vergadering der dubbele kamer van 5 October vroeg de Regeering dan ook, blijkens het aangeteekende bij Voorduin (bl. 155), of de officier voor het behoud der door hem zoo duurgekochte rechten geene waarborgen mocht hebben; of zijn bestaan, zijne geheele toekomst moet prijsgegeven worden aan - niet ik cursiveer - aan willekeur van den Minister, aan de luimen van den Chef.

Maar nog eene andere reden heeft medegewerkt tot het nemen van voorzorgsmaatregelen tegen het willekeurig ontslag van officieren. In 1848 beweerde men, dat officieren, uit hunne betrekking ontslagen, niet licht elders een middel van bestaan zullen vinden. De heer Buijs schijnt de waarde van dit argument een weinig in twijfel te trekken. Hij vraagt althans, of hetzelfde niet in bijna even sterke mate van een groot aantal burgerlijke ambtenaren geldt? Nu minder dan in '48, zou ik meenen, maar de militaire eer scheen toen niet wel te gedoogen, dat een militair in eene burgerlijke betrekking zijn brood zocht te verdienen. Dat scheen wat vernederend te wezen. En bovendien, indien de gewezen officier al wilde afdalen tot eene burgerlijke betrekking, de burgermaatschappij vreesde den Stolz van menschen, die zich destijds schenen ingebeeld te hebben, dat zij van andere makelij waren dan gewone burgers. Intusschen, de tijden zijn veranderd en ook de militairen met hen. De weinige kans op promotie bij het leger en de algemeene zucht naar lotsverbetering heeft eene wijziging gebracht in de opvatting van militaire eer, die ik de laatste zal zijn te betreuren. Om deze reden behoeven alzoo de militairen niet meer in bescherming te worden genomen tegen de luimen van een minister of van hun chef. Maar of daarom alle wettelijke waarborgen tegen willekeurig ontslag niet meer in de Grondwet zouden behoeven te worden voorgeschreven, dit zou ik niet durven beweren.

Vóórdat ik van dit artikel afscheid neem, wil ik in 't kort nog een tweetal andere, niet minder gewichtige punten bespreken, en wel dat betreffende het opperbevelhebberschap des Konings en dat aangaande de legerorganisatie. Dat de Koning opperbevelhebber kan zijn, wordt door den heer Heemskerk noch door den heer Buijs betwijfeld. Onze afgevaardigde, de heer Van Kerkwijk, schijnt eene andere meening te zijn toegedaan. In de zitting van 2 Mei 1879 zeide deze: ‘De Koning staat hooger dan eenig bevelhebber; hij kan geen bevelhebber zijn, want hij staat niet in maar boven het leger. De Koning kan geen deel van het leger uitmaken, om dezelfde reden, waarom hij niet tot de diplomatie, tot het koloniaal of finantieel bestuur of tot de magistratuur kan behooren; immers dan zou de Koning moeten staan onder de bevelen van den verantwoordelijken Minister van Oorlog.’ Ik weet niet, hoe 't anderen gaat, maar mij komt deze redeneering niet streng logisch voor; de vergelijking gaat mank, zou ik meenen. Dat de Koning geen rechter kan zijn, is nog al duidelijk, als men weet, dat de Grondwet zegt, dat in Zijn naam recht wordt gesproken, terwijl eene diplomatieke of andere betrekking hem niet zou plaatsen boven of aan het hoofd der diplomatie van het koloniaal of financieel bestuur, maar hem feitelijk zou inlijven in het korps ambtenaren. Dit nu is niet het geval, wanneer de Koning opperbevelhebber is; als zoodanig staan alle militairen onder hem. Maar bedoelt de heer Van Kerkwijk, dat, wanneer men den Koning opperbevelhebber wil laten zijn, men dan de ministerieele verantwoordelijkheid buiten werking moet laten, dan geloof ik, dat zeer velen, althans de geachte Hoogleeraar, gaarne met hem medegaan. Bevelen is zoozeer eene handeling van het oogenblik, zoozeer eene persoonlijke daad, dat men wel verplicht is, de ficties en de formaliteiten van het constitutioneele recht uit te sluiten. Indien de minister verantwoordelijk blijft, wanneer de Koning zich aan het hoofd van het leger stelt, men maakt de ministerieele verantwoordelijkheid tot eene bespotting, of het Koninklijke opperbevelhebberschap tot eene sinecuur. 't Is eene onmogelijkheid, om zelfs te veronderstellen, dat de Koning en de Minister te zamen zullen beraadslagen over elk te geven bevel. De Minister heeft zijne ambtsbezigheden, die hem meestentijds niet eens zullen veroorloven, om op het oorlogsveld tegenwoordig te zijn. En neem aan, dat ze beraadslagen, en ze verschillen, wat dan? Zal de Minister, een hoogst verdienstelijk krijgskundige of een hoogst bekwaam administrateur of beiden wellicht, zich moeten terugtrekken? 't Is er waarlijk de tijd wel naar, om eene kabinets- of portefeuillecrisis uit te lokken.

Indien de Minister de verantwoordelijkheid op zich neemt voor elk bevel, 't zal feitelijk neerkomen op een groot woord zonder eenige beteekenis. Geen parlement zal een minister verantwoordelijk achten, al is er ook nog zooveel misdreven door den Koninklijken opperbevelhebber, indien 't weet, dat de Minister er facto onmogelijk voor aan-

sprakelijk kan worden gesteld. Maar bij een verkeerden afloop van den oorlog zou de natie daaronder niet onverschillig kunnen blijven. Zoo zij den Minister daarvoor niet aansprakelijk kon stellen, zij zou wellicht een heimelijken wrok koesteren tegen den Koning, en dit zou eene nog grootere ramp zijn.

De Koning moet geen opperbevelhebber zijn. Te recht of ten onrechte, dit laat ik daar, maar de volkeren zijn niet gewoon meer, behoudens allen eerbied, dien zij hun toedragen, om in de vorsten geschikte opperbevelhebbers te zien. De krijgstactiek is ook eene wetenschap, aan de studie waarvan men zich onverdeeld moet kunnen toewijden, wil men ooit met goed succes zich aan het hoofd van een leger kunnen stellen. En aangezien de bezigheden van een hedendaagsch vorst zoovele zijn en van zoo velerlei aard, dat het niet wel mogelijk is, om aan te nemen, dat de talenten van een veldheer en van een constitutioneel vorst in elken Koning zullen schuilen, zou 't mijns inziens raadzaam zijn, wat ook de heer Buijs wil, om dit persoonlijk optreden van den Koning als opperbevelhebber in de Grondwet te verbieden. Wil men dit niet, 't zal zaak zijn, evenals in de Grondwet van Zweden, te bepalen, dat de bevelen, door den Koning als bevelhebber van het leger gegeven, niet van het ministerieele contraseign behoeven te worden voorzien. Dit zal nog wel zoo veilig zijn, als de leer te omhelzen, die, volgens den heer Heemskerk, De Kerckhove de Denterghem - waarom hier niet liever aangehaald den vrij wat meer gezaghebbenden Hello: Du régime constitutionnel, pag. 383? - voorstaat in zijn boekje: De la responsabilité des ministres, waarin wordt aangetoond, dat, wanneer de Koning werkelijk het leger aanvoert, de ministerieele verantwoordelijkheid ophoudt, al staat dit niet uitdrukkelijk in de constitutie.

 

De Koning, zooals het artikel zegt, heeft het oppergezag over zee- en landmacht. Laten deze woorden toe legerorganisatie bij de wet, of zou eene wettelijke regeling van dit onderwerp ten strengste zijn uitgesloten? Zonder het aanvoeren van bepaalde redenen, zooals gewoonlijk, acht de heer Heemskerk eene wet, regelende de organisatie van het leger, ongrondwettig. De heer Buijs daarentegen is van een ander gevoelen. ‘Natuurlijk’, zegt hij op blz. 226, ‘dat waar de Grondwet uitdrukkelijk aan de kroon eenig recht opdraagt, de wetgever dit niet tot het zijne kan maken; maar niets belet, naar ik meen dat hij aan de uitoefening van dat recht door de Kroon de voorwaarden verbinde, welke noodig mochten blijken.’ 't Wil mij toeschijnen, de geachte Hoogleeraar houde mij mijne opmerking ten goede, dat er iets hapert aan dezen gedachtengang. Ik zou meenen, dat, wanneer de Grondwet aan den Koning eenig recht opdraagt, de regeling daarvan ook aan hem toekomt, wanneer daarvoor althans geen ander is aangewezen, gelijk in casu niet is geschied. Neemt men dit niet aan en laat men toe, dat de Staten-Generaal de voorwaarden zullen stellen, waarop en

hoe de Koning dat recht zal kunnen toepassen, dan heeft hij dat recht niet onverdeeld. Ja, de regeling zou wel zoo kunnen wezen, dat in plaats van zelfstandig een recht te kunnen toepassen, de Koning in zijn recht zoo begrensd werd door allerlei wettelijke bepalingen, dat hij meer geleek op een dienaar der Kamer dan op een zelfstandig heer en meester.

Of dit artikel 58 niet het bewijs levert, dat de Grondwet er niet tegen opziet, bij de wet te brengen, wat van nature aan de uitvoerende macht behoort, gelijk de Hoogleeraar vraagt, dit doet tot deze quaestie niets af, naar mij dunkt. Verbiedt of laat de Grondwet toe eene legerorganisatie bij de wet? En het bewijs, dat zij die niet verbiedt, heeft de geachte schrijver mijns inziens niet geleverd. Bij art. 55 op bladzijde 206 zegt hij: ‘Het is duidelijk dat 's Konings opperbestuur der buitenlandsche betrekkingen evenals elk bestuur, hem opgedragen onderworpen blijft aan het beginsel in art. 53 uitgedrukt.’ En een paar regels verder: ‘Behalve door deze (ministerieele) verantwoordelijkheid wordt het opperbestuur over de buitenlandsche betrekkingen beperkt door het onbetwistbaar recht der Volksvertegenwoordiging om de gelden, welke jaarlijks voor het onderhouden van die betrekkingen worden aangevraagd, al of niet in te willigen.’ En weder een paar regels verder zegt hij: ‘Waar zij (de kamer) eene poging doet om door wijziging van cijfers de Regeering te nopen voor een gezantschap hier een gezantschap elders in de plaats te stellen, wordt het opperbestuur des Konings naar mijn inzien werkelijk aangerand en dus aan de Grondwet tekort gedaan.’ Mag nu hier, waar 't geldt het oppergezag over zee- en landmacht des Konings, niet eenzelfde redeneering worden toegepast? Of zou 't hier b.v. der Kamer niet verboden zijn, in het aantal of in de samenstelling der verschillende regimenten wijziging te brengen, wat het haar wel is ten opzichte van de organisatie der diplomatie? Of steekt het verschil in de woorden opperbestuur en oppergezag? Evenals de heer Heemskerk wijst de Hoogleeraar daarop niet. Integendeel, deze laatste erkent, dat beide woorden dezelfde beteekenis hebben, ofschoon hij 't natuurlijk beter zou gevonden hebben, in plaats van ‘oppergezag’ te lezen ‘opperbestuur’ en dus hetzelfde woord te bezigen, dat men overal in deze afdeeling terugvindt.

Art. 58 laat m.i. legerorganisatie bij de wet niet toe. Niet alleen om het reeds aangevoerde; ook niet, omdat in dit artikel bepaald is, dat de regeling van een tweetal onderwerpen bij de wet moet plaats hebben en andere onderwerpen alzoo schijnen uitgesloten, als wel omdat ik haar niet kan plaatsen in het historisch verband. Met de letter van het artikel kan ik legerorganisatie niet in overeenstemming brengen. Met de bedoeling van den grondwetgever kan ik haar niet rijmen, want over het geheele onderwerp schijnt geen woord gewisseld. Ik vind bij Voorduin althans met geene enkele syllabe daarvan gewag gemaakt. En ga ik na, wat vroegere grondwetten, die van '14, '15

en '40, ten aanzien van het oppergezag over zee- en landmacht des Konings bevatten, dan word ik in mijne meening, dat onze Grondwet geene legerorganisatie toelaat, niet weinig versterkt. De eerstgenoemde grondwet zegt in haar art. 39: ‘De Souvereine Vorst beschikt over de vloten en legers. Alle de militaire officieren worden door Hem benoemd en, daartoe termen zijnde, op pensioen gesteld of desnoods, ontslagen.’ En die van '15 in haar art. 59 en die van '40 in haar artikel 58 zeggen beide: ‘De Koning heeft het oppergezag over de vloten en legers. De militaire officieren worden door Hem benoemd en ontslagen, of daartoe termen zijnde, op pensioen gesteld.’ En wat zegt nu onze tegenwoordige Grondwet:

‘De Koning’, zegt zij, ‘heeft het oppergezag over zee- en landmacht.

De militaire officieren worden door Hem benoemd. Zij worden door Hem bevorderd, ontslagen of op pensioen gesteld, volgens de regels door de wet te bepalen.

De pensioenen worden door de wet geregeld.’

Waar is nu het verschil van de tegenwoordige Grondwet met de vroegere? Inderdaad, ik vind het niet. Ik zie wel, dat vroeger de militaire officieren door den Koning niet alleen werden benoemd, maar ook bevorderd, ontslagen en op pensioen gesteld, terwijl thans de bevordering, het ontslag of het op pensioen stellen door Z.M. geschiedt volgens de regels, door de wet te bepalen, maar dit alles geldt de organisatie van het leger niet. Wat dit betreft, de regel van '14 heeft in de Grondwet van '15 noch in die van '40 of in die van '48 eenige wijziging ondergaan. Thans heet het: ‘De Koning heeft het oppergezag over zee- en landmacht’, en in 1840: ‘over de vloten en legers’, doch beide uitdrukkingen, ieder erkent het, zijn synoniem. Of had nu ook volgens de vroegere constitutie de wetgevende macht het recht, om het leger te organiseeren? Ik ontken 't en ik doe zulks op het gezag van Thorbecke. Op art. 58 der Grondwet van 1840 zegt hij: ‘Onder de bepalingen, door de Grondwet en gewone wet voorgeschreven, bepalingen daar het 8ste hoofdstuk van handelt, wordt de strijdkracht van den Staat gesteld in de hand des Konings, om die te formeren en te doen werken. Aan den Koning behoort dus, binnen die wettelijke voorschriften: 1o het geven van bevelen tot lichting of uitrusting en ontslag; 2o de inwendige regeling of organisatie en bestiering en 3o het commando tot alle verrichtingen der zee- en landmacht.’

Of moeten we nu ook soms anders interpreteeren op grond, dat het 8ste hoofdstuk eenige wijziging heeft ondergaan? De Hoogleeraar doet hierop geen beroep. En gezwegen nog daarvan, dat het niet wel aannemelijk is, dat eene Grondwet in zichzelve een strijd zou openbaren, maar op het punt in quaestie levert eene vergelijking van de beide 8ste hoofdstukken der bedoelde constituties niets op, wat zou kunnen worden bijgebracht voor de bewering, dat nu wel geoorloofd zou zijn, wat verboden was onder de Grondwet van 1840. En inderdaad, waar

in '40 en in '48 aan mocht gedacht worden, niet daaraan, om 's Konings macht over de zee- en landmacht te beperken. Dit zal ook wel het laatste zijn, waarop de vorsten zich zullen laten beknibbelen.

Of legerorganisatie bij de wet wenschelijk is, daarover zou ik mij op dezen oogenblik geen bepaald oordeel veroorloven. 't Ligt zoo oogenschijnlijk wel voor de hand, dat de jaarlijksche oppositie tegen het budget van oorlog en vooral tegen de onderdeelen ervan bij het bestaan van wettelijke voorschriften zeer zou getemperd worden, doch opmerkelijk acht ik 't, dat de meesten onzer ministers van oorlog uit een practisch oogpunt zich daartegen hebben verklaard en dat zij, die er zich voor verklaarden, nooit tot de verwezenlijking van het denkbeeld zich hebben geleend. Alleen de heer De Roo heeft eene gedeeltelijke proeve geleverd, maar zijn wetsontwerp tot regeling van den generalen staf is door zijn opvolger ingetrokken. Ook zou 't de vraag nog wezen, of eene herziening van het achtste hoofdstuk der Grondwet niet vooraf zou moeten gaan, wilde men het onderwerp op afdoende wijze kunnen regelen.

Om de strijdvraag, wat de grondwettigheid betreft, in de toekomst te voorkomen, zou 't zeker wenschelijk zijn, dat eene gewijzigde grondwet de mogelijkheid eener legerorganisatie bij de wet toeliet. Een gebiedend voorschrift zou ik intusschen ontraden. Want mag men den heer Heemskerk en den heer Lenting, welke laatste het beginsel zeer genegen is, gelooven, dan zou men in België, waar het onderwerp geregeld is bij wet van 8 Juni 1853, met de resultaten allesbehalve ingenomen zijn. Niet alleen, dat de bestendigheid niet is verkregen, die men van eene dergelijke wet verwachtte, maar zelfs herhaalde klachten, wijzigingen en omwerkingen zijn daar te lande het gevolg geweest van de legerwet. In elk geval zal men niet moeten vergeten, dat in tijd van oorlog en oorlogsgevaar eene dergelijke wet het uitvoerend gezag niet wel binden kan. In zulk een toestand is 't niet de wet, die moet voorschrijven, hoe te handelen, maar de omstandigheden.

 

Geen zonderlinger geschiedenis heeft ooit eenig wetsartikel gehad dan het 59ste en 60ste onzer Grondwet. Wie haar in hoofdzaak wil leeren kennen, dien raad ik aan, het keurig geschreven overzicht, dat de Hoogleeraar ervan geeft, niet over te slaan. In '40, zal hij zien, verlangde de Tweede Kamer zeer, eenigen invloed te verwerven op de Regeering der Koloniën, iets, waartoe de aanteekeningen van Thorbecke in 1838 niet weinig hadden bijgedragen, en toen zij 't in '48 krijgen kon, bedankte zij ervoor. Indien de zienswijze van de Negenmannen had gezegepraald, men zou in '48 voor geheele uitsluiting van den wetgever het beginsel in de plaats hebben gesteld, dat de bevoegdheid van de wetgevende macht in de koloniën dezelfde is als in Nederland. Maar de Staatscommissie voor de overgroote meerderheid samengesteld uit mannen, die het voorstel van 1844 geteekend hadden, aar-

zelde, het koloniaal terrein al te ruim voor de Staten-Generaal open te stellen.

Inderdaad, zonder zich aan overdrijving schuldig te maken, kan men den Hoogleeraar Buijs nazeggen, dat de geschiedenis van art. 59 en 60 het verhaal is van een voortdurend achteruitwijken. De Staatscommissie dingt af op de formule van Thorbecke, die wilde, dat wetten voor de koloniën door de wetgevende macht in Nederland zouden worden vastgesteld; de Regeering dingt af op den wensch van de Staatscommissie en de Tweede Kamer weder op de voorstellen van de Regeering. En als er bij de behandeling der Grondwet leden zijn, die zich beklagen over het weinig vrijzinnige, dat te dezen opzichte in onze hoogste Staatswet doorstraalt, dan was de waarnemende Minister van Koloniën alleszins in zijn recht, toen hij opmerkte, dat zij, die onbevredigd zijn, hunne verwijten moesten richten tot de Kamer en niet tot de Regeering.

Intusschen, ondanks al dit afdingen en achteruitwijken bleef er, merkwaardig genoeg, zeer veel over, ten deele misschien daaruit te verklaren, dat men zich te midden van den overhaasten arbeid niet volkomen rekenschap gaf van hetgeen art. 59 eigenlijk inhield en zeker niet vermoedde, hoe dit artikel later zou worden toegepast. Hoe 't kon worden toegepast, dit hadden sommige tegenstanders van het voorstel evenwel goed ingezien. Want toen de Regeering art. 59 der Grondwet van '40 door twee nieuwe artikelen wilde vervangen en aan het einde van het eerste dezer de bepaling schreef: ‘Andere onderwerpen deze koloniën en bezittingen betreffende, daarvoor vatbaar bevonden, kunnen door de wet worden geregeld’ - toen leverde vooral deze bepaling voor de afdeelingen der Tweede Kamer groot bezwaar op. Men vreesde, dat deze alinea verder leiden zou, dan raadzaam was, en dus hoogst gevaarlijk kon worden. Daarom wilde de meerderheid die zinsnede zien weggelaten en de daaraan voorafgaande liever aanvullen, dan nog eenige onderwerpen te noemen, welke evenals het muntstelsel bij de wet zouden moeten worden geregeld. 't Is wel waar, zeide men, dat op die wijze de deur zou gesloten zijn voor elke aanvulling van de eenmaal vastgestelde reeks van door de wet te regelen onderwerpen, maar men achtte dit nadeel minder dan het gevaar, dat in uitbreiding van den invloed der wetgevende macht op koloniale aangelegenheden lag opgesloten. Niettemin, art. 59 alinea 4 bleef met eene kleine, doch eerder uitbreidende dan beperkende wijziging behouden, en telkenmale, als nu de gewone Nederlandsche wetgever termen mocht vinden, om zelf als zoodanig op te treden, dan is hij daartoe volkomen bevoegd. Zelfs de heer Heemskerk erkent dat, al is 't ook noode.

Natuurlijk, dat de Staten-Generaal in den beginne ten aanzien van hunne geschiktheid tot regeling van koloniale aangelegenheden bij uitstek wantrouwend waren, maar allengskens wijkt die beschroomdheid.

Naarmate de kennis van Indische toestanden toeneemt, naar die mate verkrijgt de Kamer meer moed, om de wetgevende macht uit te oefenen. En om voortdurend meerdere kennis te verkrijgen van onze overzeesche bezittingen, daartoe hebben vooral bijgedragen: 1o. het omstandig verslag van het beheer der koloniën en van den staat, waarin zij zich bevinden, hetwelk de Koning volgens art. 60 jaarlijks aan de Staten-Generaal moet overleggen, en 2o. de wettelijke vaststelling der Indische begrooting, waarin de geheele huishouding als een open boek ligt uitgespreid.

Evenwel, eer de Kamer tot dit laatste besloot, is er heel wat voorgevallen. Toen de heer Jongstra, het lid der Tweede Kamer, den 7den December 1852 verlangde, dat de Staten-Generaal invloed zouden hebben op de koloniale begrooting, werd hij teruggewezen, niet alleen door den heer Pahud, dat sprak, zou ik haast zeggen, vanzelf, maar ook door Thorbecke, op grond, dat de Grondwet dit niet veroorloofde. Echter, geene tien jaren later, of deze was tot de meening overgegaan, die altijd met standvastigheid door den heer Van Bosse was beleden, dat de vaststelling der Indische begrooting bij wet wel met de Grondwet strookte. En inderdaad, zoo is 't, zegt de geachte Hoogleeraar bl. 255: de angstvalligheid, welke bij de redactie van de artikelen 59 en 60 voorzat, heeft zich slechts hierin geopenbaard, dat men de gevallen, waarin wettelijke regeling verplichtend zoude zijn, tot zeer enkele beperkte. De neiging van den grondwetgever, om op dit gebied de bemoeiingen van den wetgever veel verder uit te breiden, was zeker niet groot, - in zooverre hebben de tegenstanders ongetwijfeld gelijk - maar op de neiging mag men niet letten, want zij loste zich ten slotte op in de vierde zinsnede van art. 59, dat wil zeggen in het besluit, om in elk voorkomend geval de beslissing over te laten aan de gewone wetgevende macht. Deze erkende, dat er behoefte bestond, om de begrooting voor de koloniën bij de wet vast te stellen, en daarmede was de zaak afgedaan.

't Schijnt echter nog altijd eene open quaestie te zijn, of 't uit het oogpunt van practisch staatsbeleid goed gezien is geweest, te bepalen, dat de Indische begrooting bij wet zal worden vastgesteld. Bijna elk jaar bij hare behandeling worden er gevonden, die dit betwijfelen. Ook de heer Heemskerk doet dat. De ervaring heeft geleerd, zegt hij, dat:

1o. de uitgaven der Indische begrootingen zeer aanmerkelijk zijn geklommen, zoowel gewone als buitengewone, en dat het evenwicht tusschen uitgaven en inkomsten in altijd toenemende mate afhangt van het meest wisselvallige gedeelte der middelen, den verkoop van koffie en tin;

2o. de bijdragen aan de Nederlandsche Staatsbegrooting in 1876 en 1877 niet hebben kunnen worden uitgekeerd en sedert 1878 zelfs geene bijdrage is geraamd;

3o. de buitengewone kredieten van vele millioenen, telken jare door de Indische Regeering boven de begrooting aan zichzelve toegekend,

door de wetgevende macht telkens, hoewel ongaarne, worden goedgekeurd (art. 31 der wet), omdat zij eenmaal gedaan zijn en de afkeuring niets zoude baten; door welke inrichting de geheele raming bij de jaarlijksche begrootingswetten slechts eene zaak van schijn en vorm is geworden; te meer, omdat van andere posten soms groote sommen ongebruikt blijven; ook drukken dergelijke bezwaren de Regeering thans zeer weinig, omdat de zedelijke verantwoordelijkheid wordt gedeeld door de Staten-Generaal, die de begrooting helpen maken;

4o. het beheer en de verantwoording in Indië zeer veel te wenschen overlaten.

Als men dit alles zoo leest, zou men lichtelijk op het denkbeeld kunnen komen, dat vóór 1867, het jaar der eerste begrooting bij de wet, de administratie in Indië volkomen in orde was en dat het eene roekelooze daad moet heeten van den Nederlandschen wetgever, om het werk aan het opperbestuur uit de handen te nemen. En toch is niets minder waar. Op de aanmerkingen van den heer Heemskerk is dientengevolge dan ook heel wat af te dingen. Dat de uitgaven der Indische begrootingen zeer aanmerkelijk zijn geklommen, is ontegenzeggelijk waar, maar stegen de uitgaven niet vóór de wettelijke vaststelling der begrooting? Zeker, en niet onbelangrijk ook. In 1850 althans bedroeg de begrooting ruim 52½ millioen, in 1855 ruim 55¼ millioen, in 1860 reeds 71⅗ millioen, in 1864 ruim 87 millioen en in 1865 bijna 92¾ millioen. Waarlijk geene onbelangrijke toeneming. En wat de overschrijding der begrootingen(*) betreft, ook dienaangaande levert het bekende werk van den oud-Minister van Koloniën E. de Waal interessante gegevens. Ook vóór 1867 werd elke begrooting overschreden, evenzeer als nu, en bedroegen de meerdere uitgaven toen evenzeer millioenen als tegenwoordig. Zoo werd o.a. in 1854 meer uitgegeven, dan geraamd was, ruim 4½ millioen. En om nu die overschrijdingen zooveel mogelijk te voorkomen, werd met 1862 eene nieuwe regeling ingevoerd en raamde men toen vele uitgaven ruim en voegde men bij elk hoofdstuk (zoo heette toen, wat men nu noemt afdeeling,) een post voor onvoorziene uitgaven. Deze posten beliepen toen over de geheele begrooting gemiddeld 2¼ millioen behalve den algemeenen post voor onvoorziene uitgaven, die men sedert 1863 daarbij voegde en die niet minder bedroeg dan de ronde som van f 500.000.

Waren de ramingen sedert '67 nu ook zoo ruim? Neen. Ook de ‘onvoorziene uitgaven’ werden belangrijk ingekrompen. Terwijl men, gezwegen van den algemeenen post voor onvoorziene uitgaven van een half millioen, die behouden bleef, in 1866 aan allerlei onvoorziene uitgaven nog 2.132.000 gulden raamde, werd dit bedrag op de wettelijk

vastgestelde begrooting voor 1868 reeds verminderd tot slechts 761 duizend gulden. Maar nog iets. Vroeger werden verscheidene uitgaven en ontvangsten als afzonderlijk fonds beheerd. Het besluit van 21 Januari 1848 verbood wel is waar het aanhouden van zulke fondsen, doch de opheffing geschiedde stuksgewijze, van sommige eerst na een nieuw verbod bij de comptabiliteitswet. Wel een bewijs, en dit en parenthesi, dat het opperbestuur de Indische bureaucratie vóór 1867 evenmin kon kneden als was als na dien tijd, nu de Staten-Generaal op het beheer der koloniën toezien.

Ontegenzeggelijk zijn de uitgaven, gezwegen zelfs van die voor Atjeh, sedert '67 sterk geklommen en niet in verhouding daarvan de inkomsten; inzonderheid niet die der koffiecultuur, welke in de laatste vier jaren zelfs een verschil opleveren van 22 millioen, gelijk de heer Van der Hoeven nog releveerde in de zitting van jl. Dinsdag 20 November, maar is dit de schuld der wettelijke vaststelling van de begrooting? Indien de bijdragen aan de Nederlandsche Staatsbegrooting zijn verminderd, sedert 1876 zelfs niet zijn uitgekeerd, ja, wat meer zegt, in de laatste jaren de rekening met een belangrijk nadeelig saldo sluit, zou dit dan moeten geweten worden daaraan, dat de Staten-Generaal mede een oogje slaan in het Indische huishoudboek? Neen, sedert 1867 heeft de Kamer in tal van behoeften voorzien, waarin het Indische opperbestuur nog steeds was te kort geschoten. Zoo heeft men te gemoet gekomen aan de wenschen ten opzichte van hooger, middelbaar en lager onderwijs en heeft ook de inlanders, ofschoon nog niet genoeg, in het genot doen deelen van gewoon lager onderwijs. Zoo heeft men tonnen gouds beschikbaar gesteld voor irrigatiewerken, voor spoorwegen, voor havenwerken, voor water- en landwegen en nog zooveel meer. Dat alles heeft schatten gelds verslonden, zonder dat het de inkomsten noemenswaardig heeft vermeerderd.

Dit alles had de heer Heemskerk niet over 't hoofd mogen zien, toen hij zeide, dat de verwachtingen van de bestrijders der wettelijke vaststelling van de Indische begrooting niet zijn beschaamd. Indien de wettelijke vaststelling nog niet voldoende heeft kunnen keeren geldverspilling en ongeregeld beheer, dan bewijst toch in elk geval juist deze opmerking, dat in Indië reeds vóór de wettelijke vaststelling der begrooting geldverspilling en ongeregeld beheer ingekankerd waren, want niemand, ik herhaal 't andermaal, zal toch beweren, dat die geldverspilling en dat ongeregeld beheer een uitvloeisel zijn van die wettelijke vaststelling. Wat de comptabiliteitswet moge hebben uitgewerkt, zeker heeft zij geene aanleiding gegeven tot slechte administratieve gewoonten en tot eene in ‘beginsel slechte werkwijze’. Indien iets de goede werking van die wet heeft belemmerd, ik geloof, dat het is, wat de Minister Van Golstein, toen hij ambtgenoot was van den heer Heemskerk, in de Memorie van Beantwoording voor de Indische begrooting voor 1876 bestempelde met ‘onwil en onkunde’. Eerst schijnt een nieuw ambte-

naarsgeslacht te moeten opgroeien in de nieuwe administratieve beginselen, voordat de wet van 1864 hare zegenrijke gevolgen ten volle kan schenken, ofschoon ik daarmede volstrekt niet wil zeggen, dat zij voor geene verbetering vatbaar zou zijn.

Nog één opmerking ten slotte. De algemeene politie-strafreglementen voor Europeanen en voor Inlanders, die de beide strafwetboeken aanvullen, zijn bij ordonnantiën van 15 Juni 1872 (Indisch Staatsblad no. 110 en 111) vastgesteld. Bij gelegenheid der behandeling van de Indische begrooting voor 1877 heeft de Tweede Kamer eene paragraaf van het laatgenoemde politie-strafreglement, no. 27 van art. 2, straffen bepalende op het schenden van overeenkomsten van huur van arbeid, tot een afzonderlijk punt van beraadslaging gemaakt en op den 26sten Februari 1877 eene conclusie aangenomen, houdende, ‘dat behoudens de verplichting der Regeering, om de rechtsverhouding tusschen werkgevers en van elders aangevoerde arbeiders bij afzonderlijke verordening te regelen, het niet wenschelijk is, art. 2 no. 27 van het politie-strafreglement voor Inlanders nog langer te laten bestaan’.

Tegen deze conclusie heeft de heer Heemskerk ernstige bedenkingen; ja, ze komt hem zelfs ongrondwettig voor. De Kamer, zegt hij, besliste au fond over eene zaak, die wel uit haar aard tot de onderwerpen van koloniale codificatie behoort, maar uitdrukkelijk door het opperbestuur, volgens zijne grondwettige macht, aan zich gehouden en bij de wet in de eerste plaats aan den Landvoogd ter regeling opgedragen was. 't Zal wel aan mij liggen, maar de kracht der redeneering begrijp ik niet. Ik wil niet als argument laten gelden, dat in het meerdere het mindere is opgesloten en dat, indien de Kamer eene Indische codificatie bij wet had kunnen vaststellen, zij zich zeker wel eene opmerking mocht veroorloven tegen eene regeling van het opperbestuur. Maar m.i. is de bedoelde ‘resolutie’ daarom niet ongrondwettig, omdat het opperbestuur des Konings de verantwoordelijkheid van den Minister niet opheft. Het recht der Kamer, om regeeringshandelingen te controleeren en te beoordeelen, behoudt zij ongeschonden, ook al betreffen die regeeringshandelingen Indië. En deze opvatting strookt niet alleen met de letter, maar ook met de geschiedenis der Grondwet. Toen de Negenmannen voor geheele uitsluiting van de Kamer als wetgeefster het beginsel in de plaats wilden stellen, dat de bevoegdheid van de wetgevende macht in de kolonie dezelfde zou zijn als in Nederland, toen was en bleef de meerderheid van oordeel, dat bepaaldelijk de belangen onzer koloniën niet behooren te worden onderworpen aan de wetgevende macht van het moederland. Wat zij verlangde, was wijziging van de constitutioneele voorschriften ook op dit punt, maar hoofdzakelijk om tweeërlei te verkrijgen, en wel in de eerste plaats opneming in de Grondwet van duidelijke voorschriften nopens de toepasselijkheid van het beginsel der ministerieele verantwoordelijkheid wegens alle daden van bestuur en inwendige administratie in de koloniën.

Hierom was 't de Kamer hoofdzakelijk te doen, en nu zou men willen beweren, dat zij geene aanmerking mag maken op een politie strafreglement en de wenschelijkheid niet mag uitspreken, dat eenig punt werd gewijzigd? Neen, zulk eene bekrompen interpretatie laat, dunkt mij, de Grondwet niet toe. De ministers zijn verantwoordelijk voor alle regeeringshandelingen, geene uitgezonderd, en mij dunkt, de heer Heemskerk zelf moest betreuren, indien zijne opmerking juist kon genoemd worden. Want met zijne uitlegging zou hij juist bewerken, wat hij liever zag voorkomen. Indien de Ministers niet kunnen geïnterpelleerd worden en niet verantwoordelijk zijn voor hetgeen in Indië geschiedt, de Kamer zou hoe langer hoe meer de taak van wetgever willen vervullen, die zij tot dusverre in 't algemeen nog gaarne aan het opperbestuur heeft gelaten. En niet ten onrechte ook, want erkend moet worden, dat menige regeling er niet beter op zou worden, zoo de wetgevende macht zich met haar inliet. Dit erkenden de heeren Van Gennep en Van Houten in de zitting van 20 November jl. o.a. nog ten opzichte van het mijnwezen in Indië.

 

Over de lezenswaardige aanteekening op art. 61 zou ik kunnen heenglijden, indien ik niet de aandacht wilde vestigen op eene opmerking van den schrijver, ook om daaraan een enkel woord te kunnen toevoegen en in de tweede plaats, om mijne instemming te betuigen met eene andere, die wel verdient gereleveerd te worden.

Wat het laatste betreft, de geachte Hoogleeraar verdedigt krachtig het recht, dat de Koning volgens onze Grondwet heeft, behoudens de op dit beginsel toegelaten twee uitzonderingen, om de bezoldiging te regelen, d.w.z. om haar juist bedrag te bepalen, van alle colleges en ambtenaren, die uit 's lands kas betaald worden, en keurt het daarom ten sterkste af, dat o.a. de wet op het Hooger Onderwijs op het voorstel der Regeering - de heer Heemskerk was toen Minister van Binnenlandsche zaken - het minimum der jaarwedde van de hoogleeraren vaststelde. Dat de wetgever, wanneer de Grondwet de regeling van eenige aangelegenheid, zooals in casu het Hooger Onderwijs in haar ganschen omvang aan hem opdraagt, ook bevoegd moet zijn, omtrent de traktementen en bezoldigingen zoodanige schikkingen te maken, als hij zal meenen te behooren, dit argument dunkt hem, en m.i. zeer te recht, niet gemotiveerd toe. Als de Grondwet, zegt de schrijver, den wetgever deze of gene algemeene regeling opdraagt, zal het toch wel zijn in de onderstelling, dat hij bij die regeling de beginselen eerbiedige, welke zijzelve gesteld heeft. Zoo niet, welke grondwettige regel is dan nog veilig tegenover den gewonen wetgever. Gaarne geeft intusschen de heer Buijs toe, dat in vele gevallen bepaling van de traktementen bij de wet hoogst wenschelijk zijn kan, omdat door gebrekkige regeling het doel, dat de wetgever met deze of gene instelling wil bereiken, zoo licht kan worden

gemist. Het zou z.i. dan ook eene wezenlijke verbetering zijn, wanneer men - in overeenstemming met hetgeen, indien ik mij niet bedrieg, overal elders als recht geldt - in plaats van het absolute voorschrift, in de eerste zinsnede van het artikel voorkomende, schreef: ‘Hij regelt, behoudens de uitzonderingen door de wet te stellen, de bezoldiging van alle collegiën en ambtenaren.’

Evenwel, heeft de Koning volgens onze Grondwet het recht, om het bedrag der traktementen te bepalen, dan ligt echter daarin de bevoegdheid nog niet opgesloten, om op eigen gezag over 's land geldmiddelen te beschikken. Aan den wetgever blijft het recht, te beoordeelen, of de sommen, voor jaarwedden aangevraagd, in verband met de overige eischen van den Staatsdienst al of niet behooren te worden ingewilligd; waarom 't m.i., ten einde conflicten te voorkomen tusschen de Regeering en de Kamer, goed gezien is, bij nieuwe ambten of nieuwe regelingen den post op de Staatsbegrooting te brengen, zooals tegenwoordig meestal geschiedt en vóórdat die door den Koning is vastgesteld. Naar die wijze van handelen wordt geene Koninklijke beslissing ongedaan gemaakt en de Kamers daarentegen niet gesteld voor een fait accompli. Dat hiermede, zooals de heer Heemskerk beweert, de grondwettige orde wordt omgekeerd, zie ik niet in. En wel daarom niet, omdat aan den aan te stellen ambtenaar als jaarwedde nu juist niet behoeft te worden uitgekeerd, wat op de begrooting is uitgetrokken. Een voorzichtig Minister zal een nieuwen post toch allicht ietwat ruim nemen, ten einde zich te vrijwaren voor eene mogelijke teleurstelling, en de Koning kan dus het traktement bepalen, mits binnen de grenzen van het uitgetrokken bedrag, zooals hij meent, dat goed is. Ik wil daarmede niet zeggen, dat de weg, welken de heer Heemskerk tot verzoening van beide de constitutioneele beginselen, die hier ter sprake komen, aanraadt, is af te keuren, maar veel verschil zie ik tusschen hetgeen hij voorstelt, en den weg, die nu meestal wordt ingeslagen, niet. Wanneer geldsommen onder eene algemeene benaming op de begrooting van uitgaven worden gebracht, om uit dat krediet de Regeering in de gelegenheid te stellen, de traktementen van ambtenaren, voor zooverre die niet bij de wet zijn vastgesteld, te regelen bij organiek besluit, dan geloof ik, dat daartegen niets te zeggen is, mits de Kamer van dat besluit worde in kennis gesteld, omdat niets aan hare contrôle mag worden onttrokken. Intusschen, zooals de schrijver zelf erkent, als 't een enkel traktement betreft, dan baat ook dit hulpmiddel niet.

Wat de laatste alinea van art. 61 betreft, luidende: ‘De pensioenen der ambtenaren worden door de wet geregeld’, dienaangaande erkent de heer Buijs, en ik geloof, dat hiertegen geen enkel klemmend argument kan worden ingebracht, dat deze zinsnede wel aanwijst de macht, die het bedrag van de pensioenen zal vaststellen, maar dat dit artikel volstrekt niet uitspreekt het beginsel, dat de ambtenaren recht hebben

op pensioen. Ik hoop, dat ook eene herziene grondwet daarin niet verder zal gaan, opdat alzoo de mogelijkheid blijft bestaan, om de pensioenen af te schaffen. Ik kan tot dusverre nog maar niet inzien, dat het Staatsbelang, en met geen ander hebben we te maken, eene toekenning van pensioen gebiedt. Bedrieg ik mij niet, dan houdt het uitzicht op pensioen zeer dikwijls ambtenaren, die nog in de kracht van hun leven zijn, in eene betrekking, die zij liever vaarwel zeiden, terwijl de uitvoerende macht er dikwijls tegen opziet, om niet wegens ouderdom maar om andere redenen minder bruikbare ambtenaren te ontslaan. Om den man behalve zijne jaarwedde ook te ontnemen zijne aanspraak op pensioen, waartoe hijzelf de middelen heeft bijgedragen, - ik spreek alleen van burgerlijke ambtenaren - dit acht men te kras en men verleent een eervol ontslag, ofschoon 's mans gedrag intusschen allesbehalve eervol was.

Maar om ambtenaren als tegen hun zin in eene betrekking te houden of om ze in hunne betrekking werkzaam te laten blijven om redenen, die geheel daarbuiten omgaan, dit dunkt mij wenschelijk noch raadzaam. De Staat behoudt daardoor ambtenaren, die hem veel te duur te staan komen. De diensten, die ten zijnen behoeve gepresteerd worden, staan niet in verhouding tot de traktementen. Maar daar men den ambtenaar niet wil ontslaan en om het werk, dat gedaan moet worden, toch gedaan te krijgen, stelt men om die ongeschikte ambtenaren dikwijls adsistenten aan, die ook weder hun deel uit de Staatskas eischen. En heeft de Staat een adjunct benoemd, om den ongeschikten ambtenaar bij te springen, morgen zal hij 't ook moeten doen om een ander, ofschoon bekwaam en bruikbaar, want deze ziet nu niet in, waarom hij juist meer moet doen dan de eerste. En daar de Staat niet plooien kan en zich niet schikken naar omstandigheden en hij niet anders kan hebben dan eene uniform-regeling, die voor eene zekere klasse van ambtenaren door het geheele land dezelfde is, daarom worden er vaak meer ambtenaren aangesteld, dan strikt genomen noodig zijn, en wordt de Staatskas bezwaard met schatten gouds, die konden worden uitgespaard. Dit nu zal nog zooveel te erger worden, als de wetgevende macht ertoe mocht besluiten, om ook de weduwen en weezen der ambtenaren te laten deelen in de baten van het pensioenfonds, iets, waarop tegenwoordig van verschillende zijden sterk wordt aangedrongen en welk beginsel ook de tegenwoordige Minister van Financiën schijnt toegedaan. Daarom bedenke de Regeering zich wel. M. i. moet de Regeering de ambtenaren voldoende betalen en in verhouding tot het gewicht hunner betrekking, maar 't daarbij ook laten blijven. Aan Staatspensioenfondsen is geene behoefte. Er zijn uitstekende particuliere inrichtingen, waarin een ambtenaar ook gemiddeld minder behoeft bij te dragen, dan wat hij nu verplicht is af te staan aan het pensioenfonds voor burgerlijke ambtenaren. Te kort wordt hem niet gedaan; de Staat laat eenvoudig de regeling zijner particuliere belangen

aan den ambtenaar zelven over, en hierover kan hij zich allerminst beklagen(*).

 

De aanteekening op art. 62 is uit haar aard klein, maar verdient door den nieuwen grondwetgever toch niet over het hoofd te worden gezien, omdat de Hoogleeraar eene betere redactie aan de hand geeft. Hij stelt voor, indien men eene herinnering aan het oude muntregaal wil behouden, om de eerste alinea van art. 62 aldus te lezen: ‘Het recht om munt te slaan wordt in naam des Konings uitgeoefend’, terwijl in het belang van een goed gewaarborgd muntwezen 't zeker beter is, de tweede alinea te doen luiden als het stellige voorschrift der constitutie van 1806: ‘De munten van Staat worden met de beeltenis van den Koning geslagen.’

Wat het aannemen van vreemden adeldom door een Nederlander betreft, ook de Hoogleeraar wijst erop in navolging van zoovelen, dat zulks straffeloos kan geschieden. Hij betreurt het, dat van de gelegenheid, welke zich bij de vaststelling van het nieuwe strafwetboek voordeed, om aan overtreding van het grondwettig voorschrift eene poenale sanctie te verbinden, de wetgever geen gebruik heeft gemaakt. Immers, art. 435 1o bepaalt enkel straf tegen hen, die onbevoegd een Nederlandschen adellijken titel voeren. Het verzuim is te vreemder, omdat hetzelfde art. 435 2o wel gezorgd heeft voor eene strafbepaling op het aannemen o.a. van vreemde titels zonder 's Konings verlof, waar dit vereischt is, maar de vreemde adellijke titels kunnen daar niet bedoeld zijn, omdat het aannemen hiervan niet afhankelijk is van Koninklijke goedkeuring, maar onvoorwaardelijk verboden wordt. Nu altijd nog eene kleine wijziging van het nieuwe strafwetboek in 't verschiet is, ware 't misschien wel mogelijk, in deze leemte te voorzien.

't Blijft evenwel voor mij nog eene open vraag, of de tweede alinea, zooals ze thans luidt, wel noodig is. Indien vreemde adeldom geene verplichtingen met zich medebrengt of niet gelijkstaat met het aannemen van naturalisatie of staatsburgerlijke betrekkingen in een vreemd land, indien alzoo adeldom veelal niets is dan een titel, waarom moet dan de Regeering zich daarmede nog inlaten? Het verzoek, om dien buitenlandschen adellijken titel te mogen aannemen, is eene ijdele for-

maliteit geworden, want geen Minister zal adviseeren, om de vergunning te weigeren, niet zoozeer om den requestrant als wel om de buitenlandsche regeering, die den adeldom verleende.

Deze opmerking klemt in nog meerdere mate ten aanzien van de door eenig vreemd Staatsgezag toegekende ordeteekenen en titels, waaraan mede geene verplichtingen verbonden zijn(*). Wanneer de aanneming daarvan niet meer behoeft gevraagd te worden, dan ware tevens de moeielijkheid vermeden ten aanzien van de Limburgsche orde van de Eikenkroon en die van den Gouden Leeuw van Nassau, die beiden ontegenzeggelijk tot de vreemde orden behooren. Al is onze Koning tevens vorst van het Groot-Hertogdom, dit neemt niet weg, dat wie vereerd wordt met eene dier beide orden, rechtens vergunning moet vragen, om die te mogen aannemen, en dat de Koning alleen met medewerking van den verantwoordelijken Nederlandschen Minister tot het dragen van dit onderscheidingsteeken kan machtigen. Dit geschiedt intusschen niet en de practijk komt alzoo feitelijk neer op eene miskenning van het beginsel, in art. 65 neergelegd, dat namelijk ‘in geen geval de onderdanen des Konings vreemde ordeteekenen enz. mogen aannemen zonder zijn bijzonder verlof’.

Ik neem deze gelegenheid tevens te baat, om erop te wijzen, dat, evenals zoovele anderen, ook de geachte Hoogleeraar van meening is, dat sedert de Paus ophield wereldlijk vorst te zijn, door hem niet anders dan als hoofd van de Roomsch-Katholieke Kerk titels en waardigheden kunnen worden toegekend en dat voor deze ons grondwetsartikel niet is geschreven. Naar den inhoud van de zoogenaamde ‘waarborgenwet’ van het Koninkrijk Italië moge de Paus, zegt hij, nog altijd Koninklijke rechten genieten en in waarheid souverein zijn, de drager van Koninklijke rechten is daarom nog geen hoofd van eene Staatsgemeenschap, en alleen zulk een hoofd kan ordeteekenen uitreiken, welke art. 65 Grondwet blijkbaar bedoelt.

 

Aan het einde van deze beschouwing veroorloof ik mij nog een enkel woord naar aanleiding van art. 66. De gratie, zegt deze schrijver, is ‘een rechtsinstituut, bestemd, om te voorkomen, dat de strenge toepassing van de wet, welke niet alle bijzondere gevallen kan voorzien, tot het plegen van onrecht zou leiden en dus daarvoor te waken, dat het hoofddoel van de Staatsgemeenschap de waarborging van het recht aan de leden dier gemeenschap toekomende, bereikt worde’. Als deze omschrijving voor eene definitie moet doorgaan, zou ik willen vragen, of ze wel ruim genoeg is. Want, mij dunkt, indien iemand onschuldig veroordeeld is, dan kan er geene sprake zijn van eene strenge of eene

te strenge toepassing van de wet. Hier is gerechtelijk onrecht, en zou nu de Koning in een dergelijk geval geene gratie kunnen geven? Zou de Koning ook geene gratie mogen verleenen voor het geval, dat b.v. eene politie-verordening in haar geheel veel te streng was? 't Zou mij leed doen, zoo men zich in dezen hield aan des Hoogleeraars uitspraak en beweerde, dat zich hier niet voordeed een van die bijzondere gevallen, waarin voorziening door gratie geoorloofd was. Ik geef toe, dat op den duur het prestige der gemeentebesturen in hooge mate zou benadeeld worden, indien zeer dikwijls geheel of gedeeltelijk gratie werd verleend van politiestraffen. Maar 't zou kunnen zijn, dat er geen andere uitweg mogelijk is, nu men maar al te vaak ziet, dat gemeenteraden wat al te ruim gebruik maken van hunne bevoegdheid, om strafverordeningen te maken, en 't volstrekt geene zeldzaamheid is, dat de straffen niet in verhouding staan tot de overtreding. Nu de verschillende Colleges van Gedeputeerde Staten meenen, geen invloed te moeten uitoefenen op de hoegrootheid der politiestraffen en de wetgever niet heeft toegestaan, dat de kantonrechter bij politieovertredingen verzachtende omstandigheden in aanmerking neemt, wat hij bij veel meer beteekenende overtredingen van rijkswetten wel kan doen, nu zal de gratie zeer dikwijls eene betere evenredigheid kunnen brengen tusschen overtreding en straf. Wel zou 't reeds veel gewonnen zijn, zoo art. 161 der Gemeentewet zoo geredigeerd werd, dat de Gemeentewetgever op elke overtreding slechts eene uniform-straf kon stellen met eene speling tusschen f 0.50 en f 25, maar zoolang deze wijziging niet is aangebracht, moet men vooral het recht van gratie niet te eng opvatten(*).

De Koning heeft het recht van gratie van straffen, door rechterlijke vonnissen opgelegd, gelijk de Grondwet zegt. En in dit recht van gratie, zeggen de heeren Heemskerk en Buijs, evenals zoovele anderen vóór hen, ligt opgesloten dat van rehabilitatie, waaronder men verstaat de opheffing van bijkomende straffen, zooals eerloosheid en verlies van burgerlijke of burgerschapsrechten. Ik ben 't volkomen met hen eens, omdat de bijkomende straffen, gelijk in art. 6 Code Pénal wordt gezegd, verknocht zijn aan de gewone straffen. Maar geene gratie, zou ik meenen,

kan inhouden de opheffing van burgerlijke onbekwaamheden. Zoo kan een veroordeelde tot eene lijf- of onteerende straf geen getuige zijn bij het maken van een uitersten wil, al is ook het rechterlijk vonnis het gevolg geweest van eene dwaling ten aanzien der feiten of van het recht en al heeft de Koning den veroordeelde ook gratie geschonken van de straffen. Zoo kan volgens art. 1950 no. 4 Burgerlijk Wetboek als getuige gewraakt worden ieder, die tot eene lijf- of onteerende straf is veroordeeld, al is ook het bedoelde vonnis verkeerdelijk gewezen en al heeft ook de Koning gebruik gemaakt van zijn recht, hem bij ons artikel 66 toegekend. Het Grondwetsartikel spreekt van straffen, bij rechterlijke vonnissen opgelegd, en het Burgerlijk Wetboek doet de onbekwaamheid reeds bij de veroordeeling geboren worden. Als iemand veroordeeld is, kan hij geen getuige zijn bij het maken van een testament, zegt art. 991, en als getuige kan gewraakt worden, die tot eene lijfof onteerende straf of zelfs ter zake van diefstal, oplichting, valschheid of misbruik van vertrouwen tot eene niet onteerende straf is veroordeeld. Het feit der veroordeeling kan de Koning niet wegnemen, waarom hij ook recidivist blijft, al is ook gratie verleend van de straffen van een vonnis en al ware ook later gebleken, dat het geïncrimineerde feit niet had plaats gehad of niet misdadig was. Volgens art. 11 van de wet van 29 Juni 1854 (St. no. 102) ‘stelt de vroegere veroordeeling eene verzwarende omstandigheid daar’.

Wanneer er nu eene overtreding is begaan, maar men om bijzondere redenen gemeend heeft, gratie van de straffen te moeten verleenen, dan kan 't, om zoo eens te zeggen, minder schelen, of de burgerlijke onbekwaamheden blijven bestaan, maar daar, waar volkomen onschuldig iemand is veroordeeld, daar moet op de eene of andere wijze erin voorzien worden, dat al de gevolgen èn van de straf èn van de veroordeeling te gelijk met de straf worden vernietigd. Er mag geene vlek blijven kleven op - geen recht ontnomen worden aan iemand, die ten onrechte is veroordeeld. Evenmin moet de rechter genoodzaakt zijn, later eene vroegere onrechtvaardige veroordeeling als eene verzwarende omstandigheid aan te merken.

Kan men in deze leemte voorzien door wijziging van ons Burgerlijk Wetboek, van ons Wetboek van Strafrecht, of door de art. 409-413 van het Wetboek van Strafvordering uit te breiden, ofschoon hier dient opgemerkt, dat rehabilitatie altijd moet worden gevraagd? Kan dat? Ik wil 't niet beslissen, maar in elk geval zou ik willen vragen, of er bezwaar bestaat, dit onderwerp afzonderlijk te regelen en het grondwetsartikel in dezer voege te lezen: ‘Het recht van gratie van straffen, door rechterlijke vonnissen opgelegd, en van opheffing van hare gevolgen, alsmede van die der veroordeeling zelve wordt door den Koning toegepast in de gevallen en volgens de regels, door de wet aangeduid.’

De Koning heeft het recht van gratie van straffen, door rechterlijke

vonnissen opgelegd. Daarom zegt de geachte Hoogleeraar zeer te recht: ‘Als de rechter bij zijn strafvonnis den veroordeelde de verplichting oplegt, om datgene, wat in strijd met de wet was verricht, als nog ongedaan te maken, dan komt den koning de bevoegdheid niet toe, om van de naleving van dat gebod gratie te verleenen, om de eenvoudige reden, dat zulk een gebod aan de straf geheel vreemd is. De straf bedoelt, den schuldige te doen boeten voor zijne overtreding en het genoemde gebod is een politiemaatregel door de wet voorgeschreven, om hare handhaving te verzekeren.’ Dat de Koning in 1876 gratie verleende van het rechterlijk gebod, om zekeren stal, in strijd met de begrafeniswet opgericht, weer af te breken, die gratie streed met den zin der instelling. De intrekking van bedoeld gebod bij Koninklijk besluit komt eenvoudig neer op de vergunning, om een door de wet verboden toestand te bestendigen, en dus op dispensatie van de wet, maar zonder dat, gelijk het Weekblad voor de Burgerlijke Administratie doet opmerken, de wetgever tot het verleenen van zulk eene dispensatie de vereischte machtiging had gegeven.

Eindelijk memoreer ik nog, dat, volgens den geachten schrijver, de Koning ook daar gratie kan verleenen, waar zij niet wordt gevraagd. Dat dit zoo is, dit, dunkt mij, blijkt reeds hieruit, dat het doel van de gratie niet kan zijn, genade te bewijzen of gunsten te verleenen, maar om recht te doen. De heer Heemskerk evenwel is van eene andere meening en zegt, dat ‘terecht in alle wettelijke verordeningen omtrent de uitoefening van het recht van gratie wordt aangenomen, dat deze op verzoek van den belanghebbende wordt verleend’. Als ik 't goed inzie, dan blijkt uit deze opvatting van den heer Heemskerk weder zijne zucht, om voor 's Konings prerogatieven te waken. De in vroegere tijden eigenmachtige en geheel buitengewone tusschenkomst van den Souverein speelt hem min of meer nog in het hoofd. Intusschen vergeet de geëerde schrijver van De praktijk onzer Grondwet, dat bij zijne opvatting de eerste de beste schobbejak 's Konings recht, dat Hem bij de Grondwet is gewaarborgd, kan beperken.

Bovendien, beperkt men gratie niet tot de noodzakelijke, door de rede gewettigde gevallen, maar verleent men haar, waar een gevoel van medelijden en zwakheid de gratie dicteert, dan zal men, strikt genomen, de weigering niet kunnen verbieden. Naar mijne meening is geene weldaad aan den veroordeelde bewezen. Het is een maatregel, die genomen is, om mede te werken tot de rust, de instandhouding en den bloei der maatschappij. En evenmin als de straf, kan ook de gratie geweigerd worden. Beiden eischt de maatschappij, waarom beiden ook niet kunnen gekeerd worden door de individueele opinie van hem, dien ze toevallig treffen.

(Wordt vervolgd.)

a. greebe.

Heerenveen, Nov. 1883.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs