Logo DBNL
De Tijdspiegel. Jaargang 39 (1882)

De Tijdspiegel. Jaargang 39

(1882)– [tijdschrift] Tijdspiegel, De–rechtenstatus Auteursrechtvrij

Vorige Volgende

Staatkunde en geschiedenis.

De wijze van grondwetsherziening.

De meeste grondwetten bevatten bepalingen omtrent de wijze harer eigen herziening. Algemeen wordt aangenomen, dat aan de fundamenteele staatswet grooter stabiliteit dan aan de gewone wet moet worden verzekerd, o.a. door de wijze harer verandering of herziening aanbezwarender voorwaarden te onderwerpen, dan voor de gewone wetgeving zijn voorgeschreven. Zelfs bij die grondwetten, die van de wijze harer wijziging geene melding maken, gaat het niet aan, uit zulk zwijgen de consequentie te trekken, dat zij dus langs den gewonen weg der wetgeving kunnen worden veranderd. Veeleer moet uit zulk stilzwijgen worden afgeleid, dat de grondwetgever de noodzakelijkheid eener herziening van zijne schepping zoozeer buiten het gebied der waarschijnlijkheden heeft gesteld, dat hij het vaststellen van bepalingen voor zulk een ondenkbaar geval meende te mogen nalaten. Te verdedigen is dit standpunt ten deele op grond der overweging, dat, als de behoefte aan herziening eener grondwet algemeen wordt gevoeld, het onlogisch is, die herziening te binden aan vormen, in de veroordeelde grondwet voorgeschreven. De geschiedenis leert trouwens, wat in tijden van revolutie die voorgeschreven vormen beteekenen. Toch behoort men niet te vergeten, dat niet bij voorkeur door revolutiën, door plotselinge omkeeringen het moderne staatsleven zich ontwikkelt. Evolutie, de wet der langzame wording, beheerscht ook de ontwikkeling der staten, zoodat de eisch moet worden gesteld, dat ook de fundamenteele staatswet naar de behoeften der tijden kan worden gewijzigd. Eene grondwet, die een historisch product is, wordt niet plotseling voor het volk ongeschikt, zoodat eene geheele hernieuwing noodzakelijk is, maar kan van tijd tot tijd, ten einde met den groei der natie gelijken tred te houden, eene wijziging behoeven, die eer verdient eene voortbouwing op bestaanden grondslag te worden genoemd. Voor zulk eene wijziging vormen in de grondwet voor te schrijven, kan zeer zeker niet onlogisch heeten. Het verdient reeds aanbeveling,

wettelijke herzieningsvormen voor te schrijven, om de herziening langs revolutionnairen weg te voorkomen. Zoo noemt Vandenpeereboom zelfs het artikel der Belgische grondwet, dat over grondwetswijziging handelt, de veiligheidsklep der grondwet.

De vraag, welke regelen voor eene herziening moeten worden voorgeschreven, is in verschillende grondwetten verschillend beantwoord. Het is hierbij zaak, tusschen twee klippen door te zeilen. Aan den eenen kant moet gewaakt worden tegen een te gemakkelijk stelsel, dat naar aanleiding van de onbeduidendste grieven tot herhaalde herzieningen uitlokt, die de constitutie van alle vastheid berooven, doch anderzijds niet minder tegen het aanleggen van te knellende banden, die tegen eene grondwetsherziening doen opzien en leeren berusten in 't behoud eener wet, die men niet langer eeren kan. Het tweede kwaad is nauwlijks geringer te achten dan het eerste, al heeft de vrees voor het eerste de grondwetgevers het meeste beheerscht. Naarmate echter eene grondwet steviger wortel vat in den boezem der natie en inniger met de natie samengroeit, is er voor het meest gevreesde euvel minder gevaar. Vandaar, dat in Engeland, hetwelk eene geschreven grondwet niet bezit, maar waar de grondbepalingen van het publieke recht door eene eeuwenlange historie in het hart der natie staan gegrift, nooit de noodzaak is gevoeld, om aan die grondbepalingen eene uitwendige vastheid te geven door bemoeilijking harer wijziging. Nog geen land evenwel kan in dit opzicht naast Engeland worden genoemd. Bijna overal elders zijn de grondwetten nog betrekkelijk jong, bovendien niet geheel uit den boezem des volks opgegroeid, maar met enten van vreemden bodem voorzien, zoodat zij nog die natuurlijke vastheid niet hebben verkregen, die kunstmatige stutten ontbeerlijk maakt.

Zien wij, hoe de verschillende constituties het probleem pogen op te lossen, en vangen wij aan met Europa's constitutioneele monarchieën.

In de eerste plaats de eerwaardigste grondwet, die van Zweden, dateerende van het jaar 1809. De kern der bedoelde bepalingen vinden wij hier in art. 81, waar gezegd wordt, dat de wet over den regeeringsvorm en de andere grondwetten des rijks (zijnde de wetten op de vertegenwoordiging, op de troonopvolging en op de drukpersvrijheid) slechts kunnen worden gewijzigd en afgeschaft ten gevolge van eene resolutie, genomen door den Koning en twee gewone Rijksdagen. Het initiatief komt, als bij de gewone wetgeving, toe aan den Koning en de beide Kamers van den Rijksdag. De gewone weg van wetgeving wordt overigens gevolgd, als een voorstel aanhangig is gemaakt, hetzij door den Koning, hetzij door de Commissie van Constitutie van eene der Kamers. Slechts dit onderscheid wordt gemaakt, dat de Koning verplicht is, als hem eene resolutie van den Rijksdag betreffende grondwetswijziging is voorgelegd (een besluit, wet, motie, door beide Kamers goedgekeurd, noemt men resolutie van den Rijksdag), voor de sluiting der zitting, alle leden van den Staatsraad gehoord, aan den Rijksdag in ver-

eenigde zitting zijne toestemming of de redenen zijner afstemming bekend te maken. Bij gewone wetten behoeft de Koning zijn veto niet aan den Rijksdag bekend te maken, maar geldt eene wet voor niet aangenomen, als de Koning de zitting sluit zonder zijne goedkeuring te hebben bekend gemaakt; hij is dan slechts gehouden, aan de volgende zitting de redenen van zijn veto mede te deelen. Voorts moet bij gewone wetten behalve de Staatsraad het opperste gerechtshof worden gehoord, doch bij de meesten is het niet noodig, alle leden van den Staatsraad (bestaande uit de zeven hoofden van departementen en drie ministers zonder portefeuille) te hooren. Is de grondwetswijziging door Rijksdag en Koning goedgekeurd, dan geldt die wijziging (volgens art. 64 der wet op de vertegenwoordiging) voor ontwerp, dat verwezen wordt naar de eerste gewone zitting, die zal plaats hebben na nieuwe algemeene verkiezingen voor de Tweede Kamer. Dan eerst kan de Rijksdag bij hernieuwde stemming zonder recht van amendement het ontwerp verheffen tot resolutie van den Rijksdag, die dan de koninklijke goedkeuring behoeft. Met goedvinden van Koning en Kamers gezamenlijk kan het ontwerp ook tot een lateren Rijksdag worden verdaagd.

De behandeling in twee achtereenvolgende zittingen der Groote Vergadering (Storthing) is ook in de Noorsche grondwet voorgeschreven voor een voorstel tot grondwetswijziging. Om wet te worden, heeft het twee derden van 't geheele aantal stemmen van de Storthing noodig. Daarbij is verder voorgeschreven, dat de wijziging in de grondwet niet in strijd mag zijn met hare beginselen en alleen eene verandering mag inhouden eener bestaande beschikking naar den geest der grondwet (art. 112). Voor eene algeheele herziening, althans eene, die de grondslagen der constitutie raakt, zijn dus geene regelen voorgeschreven. Overigens is de wijze, waarop te werk moet worden gegaan, niet nauwkeurig aangegeven. Zoo staat niet geschreven, dat het voorstel tot grondwetswijziging, als het in de eerste Storthing is ingebracht, als een gewoon wetsvoorstel moet behandeld en aangenomen worden; alleen, dat het door de pers moet worden gepubliceerd. Dat schijnt echter in de rede te liggen, daar het voorschrift weinig zin zou hebben, als het voldoende was, het voorstel het eene jaar in te brengen en het volgende de stemming te doen plaats hebben. Doch tweemaal na elkander, schoon ook dit niet duidelijk gezegd wordt, schijnt dan eene twee-derde meerderheid noodig te zijn, gelijk ook bij de gewone wetgeving vereischt wordt, als de Tweede Kamer (Lagthing) tweemaal achtereen een in de adelskamer (Odelsthing) aangenomen voorstel verworpen heeft. Bij de tweede behandeling moet men dan aannemen, dat de Storthing als eene soort van hof van appèl in vereenigde zitting beslist zonder recht van amendement, of de wijziging plaats zal hebben, ja of neen. Groote strijd is nu in den laatsten tijd ontstaan over de vraag, of de Koninklijke sanctie noodig is, al dan niet, ofschoon tot nog toe bij de herhaalde wijzigingen, die de constitutie heeft onder-

gaan (in 1815, 1821, 1857, 1859, 1862, 1863, 1869), steeds de goedkeuring des Konings is ingeroepen en verleend. Het is waar, artikel 112 spreekt met geen woord daarvan en in zooverre zou men kunnen aannemen, dat's Konings toestemming niet noodig is. Doch aan den anderen kant is het een algemeene regel, dat een besluit der Storthing eerst kracht van wet verkrijgt, als de Koning het heeft onderteekend (art. 78), op welken regel art. 82 enkele uitzonderingen opsomt, waaronder een besluit tot grondwetswijziging niet wordt genoemd. De niet-toepasselijkheid dezer artikelen op het bedoelde geval kan alleen beweerd worden op grond, dat zij voorkomen in een ander hoofdstuk (van het burgerschapsrecht en het wetgevend gezag, terwijl art. 112 voorkomt in het slothoofdstuk: algemeene beschikkingen), doch die grond is weinig afdoende, daar het onaannemelijk is, dat 's Konings recht, hem ten opzichte der gewone wetgeving toegekend, bestaande in een suspensief veto (art. 79), hem niet ook zou toebehooren ten opzichte der grondwetgeving, waardoor immers zijne eigene bevoegdheden gewijzigd en besnoeid kunnen worden. Deze strijd over 's Konings recht, hoe belangrijk ook als eene worsteling tusschen constitutioneel-monarchale en volkssouvereiniteits-beginselen, is intusschen voor ons doel van minder gewicht. - De akte van Unie van 1815 tusschen Zweden en Noorwegen kan volgens haar slotartikel alleen op dezelfde wijze gewijzigd worden als de Noorsche grondwet. Aan de grondwetten van beide staten gemeen is nog de bepaling, dat eene wijziging alleen kan behandeld worden in gewone zittingen der wetgevende vergaderingen, d.w.z., dat de Kamers niet tot dat doel door den Koning buitengewoon bijeengeroepen kunnen worden.

In Denemarken kan een wijzigingsvoorstel ook in eene buitengewone zitting van den Rijksdag worden aangeboden. Het wordt geheel als een wetsvoorstel behandeld en kan als een wetsvoorstel, na in beide Kamers te zijn aangenomen, door de regeering goedgekeurd of verworpen worden. In het eerste geval is als in de beide andere Scandinavische rijken eene tweede behandeling in de Kamers noodig. In Denemarken, waar den Koning het recht van ontbinding toekomt, worden de Kamers onmiddellijk ontbonden en hebben de nieuwe Kamers te stemmen over het wetsvoorstel, dat ongewijzigd aangenomen of verworpen moet worden. Na de Koninklijke sanctie krijgt het dan kracht van wet (art. 95).

Nederland tot het laatst bewarende en overigens den voorrang gevende aan de zuiver-constitutioneele monarchieën, komen wij thans tot België. In hoofdzaak geschiedt de wijziging als in Denemarken: beslissing der wetgevende macht, ontbinding der Kamers, hernieuwde beslissing der wetgevende macht, doch bij deze tweede beslissing is eene grootere meerderheid noodig, namelijk in beide Kamers twee derden der stemmen van de aanwezige leden, wier aantal twee derden van 't geheele aantal moet te boven gaan. Overigens blijkt de taak der beide zit-

tingen van de wetgevende macht anders verdeeld dan in Denemarken: terwijl in dit laatste land de eerste maal de wijzigingswet wordt vastgesteld en de tweede maal zonder recht van amendement met ja of neen gestemd wordt, moet in België de eerste maal eenvoudig verklaard worden, dat er reden is, eene in de verklaring aangewezen grondwettige bepaling te herzien (art. 131), terwijl dan de tweede maal de wijzigingen eerst worden geformuleerd en als wet geredigeerd (nul changement ne sera adopté s'il ne réunit au moins les deux tiers des suffrages, zegt het artikel en niet: le changement proposé ne sera pas adopté, en: les chambres statuent de commun accord avec le roi sur les points soumis à la révision, en niet: sur les propositions de révision, of iets dergelijks).

De grondwet van Portugal is eveneens op deze beginselen gebaseerd en komt nog nader dan de Belgische met de Deensche overeen, daar de wet bij de eerste behandeling wordt geredigeerd en bij de tweede zonder recht van amendement bij eenvoudige meerderheid wordt beslist. Doch eene Kamerontbinding, schoon de grondwet aan het uitvoerend gezag het ontbindingsrecht geeft, is onnoodig geacht: de tweede behandeling wordt uitgesteld, gelijk in Zweden, tot na de eerstvolgende verkiezingen. Overigens zijn eenige bijzondere bepalingen voor de behandeling vastgesteld, ten doel hebbende, waarborgen te geven voor kalmer en behoedzamer beraad dan bij de gewone wetgeving: het voorstel moet schriftelijk worden ingediend, moet door een derde deel der leden van de Kamer van Afgevaardigden ondersteund worden, om in beraadslaging te komen, moet dan driemaal gelezen worden met tusschenpoozen van zes dagen en is daarna aan de eerste stemming onderworpen, om uit te maken of het een onderwerp van beraadslaging zal uitmaken. Eerst daarna komt het voorstel als wetsontwerp in behandeling. Alleen aan de Kamer van Afgevaardigden komt het initiatief toe, en dus ook aan de regeering (die volgens de theorie der Portugeesche grondwet geen eigenlijk initiatief heeft, maar voorstellen kan doen, die door de Kamer, waarin zij worden ingediend, tot wetsontwerpen kunnen worden gemaakt: artt. 45 en 46), mits zij ze in de Kamer van afgevaardigden aanhangig maakt. Van historisch belang is nog slechts, dat een voorstel tot wijziging der grondwet eerst vier jaar na hare bezwering kon worden ingediend (artt. 140-143).

Italië's grondwet, d.w.z. de constitutie van Sardinië, achtereenvolgens van toepassing verklaard in de verschillende gewesten, die successievelijk aan de kroon van Sardinië zijn gehecht, bevat geene bepaling, in 't geval harer wijziging voorziende.

Eveneens staat het geschapen met de grondwet van Spanje, dat herhaaldelijk van constitutie wisselde, maar in 't geval eener herziening althans in de laatste grondwetten, bepaaldelijk in die van 1876, niet voorzag.

Zeer belemmerend zijn de bepalingen der constitutie van Griekenland.

Hare totale herziening wordt in de eerste plaats geheel uitgesloten, terwijl voorts gedurende tien jaren (in 1874 verloopen) elke verandering is verboden. Daarna kunnen bepaalde niet-fondamenteele beschikkingen, die nader moeten worden aangewezen, worden herzien, als de noodzakelijkheid behoorlijk is uitgemaakt. Die noodzakelijkheid wordt gehouden voor uitgemaakt, als de Kamer van afgevaardigden - Griekenland heeft het één-kamerstelsel - de herziening eischt in twee achtereenvolgende zittingen, telkens bij resolutie van drie vierden van het totale aantal leden, onder aanwijzing der bepalingen, waarvan de herziening wordt gewenscht. Dan volgt als in België ontbinding en bewerking van het herzieningsplan in de nieuwe Kamer, die echter, in onderscheiding van België en Denemarken, uit het dubbel aantal leden moet bestaan en geene andere taak heeft dan de herziening (art. 107). Eene uitzondering op deze bepalingen wordt gemaakt voor de artikelen betrekkelijk den Raad van State (83-86), waarvan de herziening wordt vergund reeds aan de eerste wetgevende vergadering, als zij met eene drie-vierde meerderheid dus mocht beslissen, eene zonderlinge afwijking, waardoor op deze instelling de stempel eener proefneming is gedrukt. Tot nog toe heeft de Grieksche natie genoegen genomen met haar Raad van State.

De grondwet voor de Vereenigde Donauvorstendommen, thans koninkrijk Rumenië, bevat juist dezelfde bepaling als de Belgische constitutie met deze bijvoeging, dat de verklaring, de noodzakelijkheid eener herziening inhoudende, in elke Kamer driemaal met tusschenpoozen van veertien dagen moet worden gelezen.

Eene eigenaardige bepaling behelst de grondwet van het vorstendom, thans koninkrijk Servië. Hier bestaat als in Griekenland het éénkamerstelsel, doch aan die Kamer komt niet de bevoegdheid toe, te beslissen over zaken van overwegend belang. Daarvoor moet eene groote nationale vergadering worden bijeengeroepen, wier samenstelling zich van de gewone Skupschtina in zooverre onderscheidt, dat zij uit viermaal zooveel leden bestaat als de gekozen leden der Skupschtina (dus uit 404) en geheel en al door het volk wordt gekozen, niet aangevuld met door den Koning aan te wijzen leden (wier aantal in de Skupschtina hoogstens 33 kan bedragen). Deze groote vergadering beslist over alle zaken, die de Koning van voldoende gewicht acht, om aan haar oordeel te onderwerpen, benevens over enkele, uitdrukkelijk in de grondwet aangewezen, waartoe dan de herziening der grondwet zelve uit den aard der zaak behoort. Uit het streng monarchale karakter dezer grondwet volgt, dat het aan den Koning zelf staat te beoordeelen, of er reden is, ter herziening der grondwet eene groote vergadering bijeen te roepen.

Naar het voorbeeld hiervan is gevormd de grondwet van het vorstendom Bulgarije. De hooge nationale vergadering, zooals zij hier genoemd wordt, beslist over wijziging en herziening der constitutie, als

de Vorst het noodig oordeelt, ze tot dit doel bijeen te roepen. Zij neemt hare beslissing met eene meerderheid van twee derden van het totaal harer leden. Zij bestaat uit tweemaal zooveel leden als de gewone nationale vergadering.

In aansluiting aan deze Europeesche constitutioneele monarchieën vermelden wij nog de constitutie van het keizerrijk Brazilië, waarvan de herzieningsbepalingen, artt. 174-177, volkomen gelijkluidend zijn aan de artt. 140-143 van de Portugeesche grondwet.

De regeeringsvorm der Fransche republiek sluit zich ten nauwste aan dien der constitutioneele monarchieën aan. Zij draagt als de behandelde landen het karakter van den representatieven eenheidsstaat onder eenhoofdig gezag. De grondwet bestaat hier uit vier wetten: de eigenlijk gezegde constitutie, de wet op den senaat, de wet betrekkelijk de verhoudingen tusschen de openbare machten en de wet, bepalende den zetel der regeering, terwijl twee andere wetten over de verkiezing der senatoren en afgevaardigden, door dezelfde nationale vergadering vastgesteld, als organieke wetten een ondergeschikten rang innemen. De grondwetgevende macht is toevertrouwd aan het Congres, de vergadering, samengesteld uit Senaat en Kamer in vereenigde zitting, die insgelijks tot taak heeft, den President der republiek te kiezen. Het Congres treedt op als grondwetgevende macht, wanneer beide Kamers, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van den President, met gewone meerderheid de verklaring hebben aangenomen, dat er reden is, de constitutioneele wetten te herzien (art. 8 der constitutie). Deze bepalingen hebben, naar aanleiding van het herzieningsvoorstel, door het ministerie Gambetta aanhangig gemaakt, een groot en onbeslist gebleven verschil van gevoelen uitgelokt. Losgemaakt van de overwegingen der partijpolitiek, die het hare deed, om het zakelijk karakter aan deze beraadslagingen te ontnemen, kwam de strijd neer op de vraag, of aan het Congres volkomen vrijheid moet blijven, om de bepalingen te herzien, die het goedvindt, dan, of de voorafgaande verklaring der Kamers moet inhouden, welke punten aan eene herziening moeten worden onderworpen. Het minder juist stellen der vraag had voor een goed deel schuld aan de verwarring, waarin men verstrikt is gebleven. Men twistte namelijk lang en breed over deze quaestie, of de constitutie in haar geheel zou worden herzien dan alleen op bepaalde punten, en meende daarmede het vraagstuk der bevoegdheid van het Congres te behandelen. Eene totaal onjuiste opvatting, want dat het tot grondwetsherziening aangewezen lichaam bevoegd zou zijn, de grondwet in haar geheel zoowel als in hare onderdeelen te herzien, kon aan redelijken twijfel niet onderhevig zijn, al was het eene vraag van groot gewicht, of het op een bepaalden tijd raadzaam was, tot eene algeheele herziening over te gaan. Maar dit alles raakte de staatsrechtelijke vraag, of het congres bevoegd was, eigenmachtig de punten van herziening aan te wijzen, in 't geheel

niet. Immers, zoodra men in de Kamer discussieerde over de vraag, of totale of gedeeltelijke herziening raadzaam was, en redenen aanvoerde, die voor de eene of voor de andere zienswijze pleitten, erkende men implicite het recht der Kamers, om aan het Congres de hoofdstrekking van zijne taak voor te schrijven. Hetzij in den eenen of in anderen zin mocht beslist worden, in beide gevallen zouden de Kamers den omvang der bevoegdheid van het Congres hebben bepaald. Eerst dan kan van onbeperkte bevoegdheid van het Congres sprake zijn, als de Kamers en het ministerie gelijkelijk zich onthouden van eenige appreciatie of preciseering der herziening, waarvan zij de noodzakelijkheid verklaren en voorstellen. Doch zulk eene veronderstelling is vrij wel eene ongerijmdheid. Het is toch niet denkbaar, dat de noodzakelijkheid eener grondwetsherziening door een ministerie zal bepleit, door beide Kamers zal geconstateerd worden, zonder dat er eensgezindheid bestaat omtrent de hoofdpunten dier herziening. En daar alleen na de constateering der noodzakelijkheid het Congres, tot de herziening bevoegd, kan geboren worden, ligt het in de rede, dat het Congres bevoegdheid mist tot eene herziening, waarvan de noodzakelijkheid niet is geconstateerd. Het daartegenover gebezigde argument van de souvereiniteit van het Congres heeft hoegenaamd geene waarde, omdat het geheel in de lucht hangt. In het op de volkssouvereiniteit gegronde Fransche staatsrecht kan onmogelijk de souvereiniteit berusten bij een lichaam, dat eerst geboren wordt door den wil en uit de samensmelting van twee andere lichamen, die elk binnen de grondwettig gestelde grenzen als delegatarissen van het souvereine volk optreden. Nu is het ongetwijfeld eene onzuivere gedachte, dat in een op de volkssouvereiniteit berustenden staatsvorm de grondwetgevende macht is toevertrouwd aan een lichaam, dat naar den grond van zijn bestaan en den aard zijner samenstelling het volk uitnemend slecht vertegenwoordigt, maar dit kan nooit eene reden zijn, om dat lichaam met eene souvereiniteit te bekleeden, die daaraan met het oog op zijn oorsprong en zijne samenstelling onmogelijk kan worden toegekend. De stelling dunkt ons onaantastbaar, dat het Congres alleen die punten kan herzien, omtrent de noodzakelijkheid van welker herziening eenstemmigheid heerscht bij beide Kamers.

Bij het onlogische besluit, waartoe de Kamer in het hier behandelde geval gekomen is, behoeven wij niet lang stil te staan. Om politieke bijoogmerken kwam men tot eene transactie tusschen beide staatsrechtelijke meeningen, waarvan de bedoeling duidelijker is dan de theoretische grondslag. De meerderheid erkende daarin de noodzakelijkheid, om bepaald aangewezen artikelen te herzien, en verklaarde tevens in 't algemeen, dat er reden was tot herziening der constitutioneele wetten, door welke redactie aan het Congres volkomen vrijheid was gelaten, maar toch een zedelijke band was aangelegd. Het heette, dat men op die wijze het Congres de beoordeeling zijner eigen competentie wilde

laten, maar wat was dit anders dan de erkenning zijner onbeperkte bevoegdheid? En wat beteekende bij die erkenning de aanwijzing van bepaalde punten ter herziening, eene aanwijzing, waarvan de beteekenis te meer werd geaccentueerd door verwerping van het regeeringsvoorstel, dat er noodzakelijkheid was, ook nog de wijze van verkiezing der vertegenwoordiging in de grondwet op te nemen? Neen, het eenig zuivere stelsel was dat, door de regeering voorgestaan, dat ook, zooals Gambetta opmerkte, met het stelsel der meeste andere Staten strookte. Doch niet onopgemerkt mag blijven, dat er toch ook een onderscheid is. In vele der reeds behandelde landen: Zweden, Denemarken, Portugal, België, Brazilië, Griekenland, Rumenië, staat de eindbeslissing over eene herziening der grondwet aan eene tweede vergadering, doch de grond voor deze bepaling is blijkbaar steeds de overweging, dat het wenschelijk is, over een zoo gewichtig onderwerp, als de grondwetsherziening is, het volk zelf gelegenheid te geven, zijn oordeel te uiten. Verwonderlijk genoeg wordt in de Fransche republiek, die toch in tegenoverstelling met de constitutioneele monarchieën op de volkssouvereiniteit heet te rusten, die behoefte blijkbaar niet gevoeld. Hier beslist onmiddellijk eene vereenigde zitting der Kamers over eene herziening, als beide Kamers die noodig achten. Het tweeslachtige lichaam, dat uit de samensmelting der Kamers geboren wordt, is wel allerminst geschikt, om eene juiste afspiegeling der natie voor te stellen. Welke gedachte aan dit Fransche stelsel ten grondslag ligt, is volkomen duister. Alleen de overtuiging, dat het niet aangaat, de grondwet op dezelfde wijze als de gewone wet te herzien, kan aanleiding gegeven hebben tot het verzinnen van een systeem, dat eigenlijk minder goed dan de gewone wijze van wetgeving aan het doel beantwoordt.

Wij komen thans tot de ‘Statenstaten’, als het vergund is, met dezen barbaarsch klinkenden naam die Staten aan te duiden, waarin niet bij de centrale regeering de volle souvereiniteit berust, maar aan de onderdeelen in meerdere of mindere mate een zelfstandig bestaan is toegekend. Bijna alle Amerikaansche republieken behooren hiertoe - doch om niet noodeloos uitvoerig te worden, zullen wij ons bepalen bij de Vereenigde Staten van Noord-Amerika alleen - en voorts onder de Europeesche Staten het Keizerrijk Duitschland, het Keizerrijk-Koninkrijk Oostenrijk-Hongarije en de Zwitsersche Bond.

Oostenrijk-Hongarije heeft geene eigenlijke grondwet. De betrekkingen tusschen de twee rijkshelften worden geregeld door de wet over de gemeene zaken en die op de vertegenwoordiging. Voorts zijn er in Cisleithanië eenige algemeene wetten, die den naam van fundamenteele wetten dragen en in 1867 zijn vastgesteld: het zijn die over de rechten der burgers, over de uitoefening der gouvernementeele en uitvoerende macht, over de ministerieele verantwoordelijkheid, over de rechterlijke macht en over de inrichting van een rijksgerechtshof. Geene

bijzondere wijze van herziening is voorgeschreven voor deze fundamenteele wetten, die zich echter van andere wetten in kracht onderscheiden door de bepaling in de wet op de vertegenwoordiging (art. 14), die den keizer het recht geeft, bij verordening voorloopige wetten vast te stellen, mits geene wijziging brengende in de fundamenteele wetten. Overigens hebben de koninkrijken, aartshertogdommen, graafschappen, markgraafschappen en de stad Triëst, in den Rijksraad vertegenwoordigd, hare eigene gewestelijke statuten, die de kracht en beteekenis hebben van constitutiën. Aan de wetgevende macht der landdagen komen al die bevoegdheden toe, die niet uitdrukkelijk door de wet op de vertegenwoordiging voor de wetgevende macht van Cisleithanië zijn gereserveerd (art. 12), waarbij echter aan de landdagen de vrijheid is toegekend, voor eenig binnen hare competentie vallend onderwerp de rijkswetgevende macht in te roepen. De regeering van de landen der Hongaarsche kroon wordt evenzeer door eenige fundamenteele wetten omschreven. Deze landen vormen meer dan de Cisleithaansche een eenheidsstaat. Echter heeft het Koninkrijk Croatië-Slavonië eene zekere zelfstandigheid, door eene wet van 1872 omschreven, en zijn voor het vorstendom Zevenbergen enkele speciale wetten gehandhaafd. De wetten ter regeling van de betrekkingen tusschen Cisleithanië en de landen der Hongaarsche kroon en tusschen Hongarije en Croatië-Slavonië zijn geene eigenlijke grondwetten, maar staatsverdragen (Ausgleiche), die uit den aard der zaak als alle verdragen door den overeenstemmenden wil der contracteerende partijen kunnen worden gewijzigd.

De Rijksgrondwet van den Duitschen bond bevat eene zeer eenvoudige bepaling betreffende hare herziening (art. 78): zij kan geschieden langs den gewonen wetgevenden weg, doch een herzieningsvoorstel geldt voor verworpen, als in den Bondsraad 14 stemmen zich daartegen verklaren. (Volgens de grondwet van den Noordduitschen Bond was voor de aanneming eene twee-derde meerderheid noodig.) Daar de Bondsraad de vertegenwoordiging der Staten is, beteekent deze bepaling, dat de toestemming van een zeker aantal Staten noodig is, om eene herziening tot stand te brengen. Gaat men na, op hoeveel stemmen de verschillende staten recht hebben, dan ziet men, dat eene herziening kan worden tegengehouden door Pruisen alleen, door de drie andere Koninkrijken gezamenlijk, gelijk mede door de staatjes, die één stem hebben, gezamenlijk. Doch daarnevens is uitdrukkelijk bepaald, dat de voorschriften der rijksgrondwet, waardoor bepaalde rechten van enkele bondsstaten in betrekking tot de eenheid zijn vastgesteld, slechts met toestemming van den betrokken Staat veranderd kunnen worden. Hoe eenvoudig nu deze regeling is, geeft zij aanleiding tot eene zeer moeilijke quaestie, daar zij geheel in 't midden laat eene vraag, om de verhouding van het rijk tot zijne bestanddeelen van groot gewicht, wanneer er eigenlijk van eene verandering der grondwet sprake kan wezen. Is

elke wettelijke regeling, waardoor invloed wordt uitgeoefend op de verhouding tusschen het Rijk en de enkele Staten, eene wijziging der grondwet? De vraag is dikwijls moeilijk te beantwoorden: eene regeling van eenig punt, waarbij feitelijk geen enkel grondwetsartikel wordt aangetast, kan de competentie van het Rijk ten koste der zelfstandigheid van de enkele Staten dikwijls in veel grootere mate uitbreiden dan eene wellicht hoogst onschuldige wijziging van een artikel der grondwet. Nu is er practisch wel geene andere oplossing te vinden, dan aan de rijkswetgevende macht zelf de beslissing te laten, of er in een bepaald geval eenvoudige wetgeving of grondwetswijziging aan de orde is, gelijk eenzelfde vraagstuk natuurlijk op die wijze in den eenheidsstaat wordt opgelost, maar in een Statenstaat, als Duitschland is, kunnen conflicten tusschen het Rijk en de Staten op die wijze niet altijd vermeden worden. De Rijksgrondwet is een product van verschillende contracten, en al heeft zij een zelfstandig bestaan verkregen, haar karakter van contract is nog in verschillende artikelen bewaard, bepaaldelijk juist in dit art. 78, dat zonder toestemming van een bondsstaat wijziging van de bijzondere rechten van dien bondsstaat niet vergunt. Men behoeft maar één stap te doen, om tot de conclusie te komen, dat de bijzondere rechten, die aan de bondsstaten in 't algemeen toekomen, evenmin mogen beperkt of gewijzigd worden zonder toestemming der afzonderlijke bondsstaten. Intusschen, bij gebreke van eene bepaling in dien zin, mag men zulk eene bedoeling niet in de grondwet leggen en moet men dus deze inconsequentie voor lief nemen, maar zoo dan niet aan elken Staat afzonderlijk het recht kan worden toegekend, om eene door het Rijk gewilde wijziging van de competentie der Staten tegen te houden, de vraag blijft open, of niet volgens art. 78 veertien stemmen de macht bezitten, om zulk eene regeling, die de grondslagen der grondwet raakt, te beletten. Bestaat er in dit opzicht verschil van gevoelen tusschen de meerderheid van den bondsraad, die namens het Rijk beslist, en eene minderheid van minstens 14 stemmen, die hare Staten vertegenwoordigen en aan de wetgevende macht harer Staten verantwoordelijk zijn, dan is krachtens het recht van den sterkste wel eene oplossing te vinden, maar dan is er met dat al een rechtsconflict, waarvoor het geschreven recht geene uitkomst aanbiedt.

De staten, waaruit het Duitsche rijk bestaat, zijn grootendeels constitutioneele monarchieën, sommigen zweemende naar despotieën. Wij zullen niet nagaan, hoe in al die staten de grondwetsherziening is geregeld. In Pruisen geschiedt grondwetsherziening langs den gewonen wet van wetgeving; in Beieren alleen op voorstel des Konings en bij beslissing met minstens twee derden der stemmen in de Kamers, waarin drie vierden der leden tegenwoordig zijn.

De Zwitsersche bond is het zuiverste type van den democratischen regeeringsvorm. Het volk is hier de grondwetgevende macht. Zelfs

bepaalt de bondsgrondwet, die de rechten der kantons binnen zeer enge grenzen beperkt, dat geene kantonnale grondwet kracht van wet kan erlangen, als zij niet evenzeer het volk tot grondwetgevende macht verheft (art. 6). Op drie wijzen kan de herziening der bondsgrondwet geschieden, maar elk dier drie wijzen eindigt in eene volksstemming. Het plan tot grondwetsherziening kan zijn oorsprong nemen uit een der raden van de bondsvergadering en in beiden worden aangenomen: in dat geval wordt het plan aan volksstemming onderworpen. Het plan kan in een der raden worden aangenomen en in den anderen verworpen; in dit geval wordt de vraag, of de herziening zal plaats hebben, aan volksstemming onderworpen, waarna, bij bevestigende beantwoording, eene nieuwe bondsvergadering de zaak ter hand neemt, onder voorbehoud der definitieve goedkeuring door volksstemming. Eindelijk kan van het volk zelf het initiatief uitgaan, als 50,000 burgers de herziening vragen, in welk geval eerst bij volksstemming beslist wordt, of de herziening plaats zal hebben, waarna weder eene nieuwe bondsvergadering gekozen wordt en er gehandeld wordt als boven. Het karakter van statenbond blijft nog eenigermate bewaard door deze bepaling, dat, om eene grondwetsherziening van kracht te doen zijn, niet alleen de meerderheid der stemmende burgers, maar ook de meerderheid der kantons (d.w.z. de meerderheid der stemmen in de meerderheid der kantons, de halve kantons als half gerekend) haar moet hebben goedgekeurd (art. 118-121). - Op deze zelfde leest zijn in de grondwetten der kantons de bepalingen voor de herziening geschoeid. Niet in allen echter kan het initiatief van een zeker aantal burgers uitgaan; het is alleen het geval in Bern, Freyburg, Lucern, Neuchâtel, Tessino, Wallis en Zürich, terwijl in Glarus, Uri, de beide Unterwaldens en de beide Appenzells het voorstel ook door een enkel burger kan worden gedaan en dan aan de vergadering van alle burgers, de Landsgemeinde, wordt voorgelegd. In Genève, waar het initiatief alleen bij den Grooten Raad berust, moet echter elke 15 jaar aan het volk de vraag gesteld worden, of eene totale herziening behoort te geschieden, in welk geval bij toestemmende beantwoording eene constitueerende vergadering wordt gekozen, die onder nadere sanctie van het volk de herziening bewerkt. - De bepalingen der bondsgrondwet hebben tot één quaestie aanleiding gegeven, waarvan de oplossing uit hare bewoordingen niet is te putten. Men heeft gevraagd, voor het geval het initiatief van de burgerij uitgaat, of dan raadpleging van het volk over de opportuniteit eener bepaalde wijziging kan worden geëischt, dan of alleen in 't algemeen de vraag naar de wenschelijkheid eener herziening kan worden gesteld. Hoe deze vraag wordt beslist, maakt practisch niet veel uit: wenscht men in 't belang der volkssouvereiniteit het volk het recht te geven, zelf uitdrukkelijk te bepalen, welke artikelen moeten worden herzien, uit vrees, dat anders de bondsvergadering in geheel anderen zin werkzaam is, dan door het volk is

bedoeld, men moet niet vergeten, dat dit gevaar geheel wordt afgekeerd door de definitieve sanctie der volksstemming, die elke in de bondsvergadering bewerkte wijziging behoeft.

Eindelijk komen wij aan de constitutie der Vereenigde Staten, die minder zuiver dan de Zwitsersche het beginsel der volkssouvereiniteit toepast en aan hare herziening vrij wat bezwaren in den weg legt. Artikel 5 luidt als volgt: ‘Het Congres zal, als twee derden van beide Huizen het noodig zullen oordeelen, amendementen op deze constitutie voorstellen of op verzoek van de wetgevende macht van twee derden der afzonderlijke staten eene conventie bijeenroepen, om amendementen voor te stellen, die in beide gevallen geldig en van kracht zullen zijn als een deel dezer constitutie, wanneer zij bekrachtigd worden door de wetgevende macht in drie vierden der afzonderlijke staten of door conventies in drie vierden daarvan, al naarmate de eene of de andere wijze van ratificatie door het Congres mocht worden voorgesteld (mits geen amendement voor het jaar 1808 op eenige wijze de eerste en vierde bepalingen in de negende afdeeling van artikel één zal wijzigen); en met dien verstande, dat geen staat zonder zijne eigene toestemming beroofd zal worden van zijn gelijk recht van stemmen in den Senaat.’ Het karakter van den statenstaat is dus hier nog beter bewaard dan in Zwitserland, daar alleen naar eene meerderheid der staten en niet naar eene meerderheid des volks wordt gevraagd. Voorts verdient bij deze regeling opmerking, dat het voor elk afzonderlijk geval aan het Congres overgelaten wordt, te beslissen, of de voor het oogenblik zitting hebbende wetgevende vergaderingen in de staten tot de beslissing bevoegd zijn, dan of de bevolkingen geroepen zullen worden, bepaald voor dit doel conventies te kiezen.

 

De bepalingen der Nederlandsche grondwet munten althans hierdoor uit, dat zij voor verschillende uitlegging niet vatbaar zijn. Elk voorstel tot verandering in de grondwet, dat uit kan gaan van de factoren der wetgevende macht, die ook voor de gewone wetgeving het recht van initiatief hebben, wijst de voorgestelde verandering uitdrukkelijk aan. Dat voorstel wordt als eene gewone wet behandeld, met dien verstande, dat de wet alleen zal verklaren, dat het in bijzonderheden vastgestelde voorstel in overweging zal worden genomen. Nieuwe Kamers, na de ontbinding der oude gekozen, nemen het voorstel in overweging en nemen eene eindbeslissing met twee derden der uitgebrachte stemmen.

Twee beginselen liggen aan deze regeling ten grondslag: in de eerste plaats, dat over eene grondwetsherziening, door de wetgevende macht vastgesteld, door het volk zelf behoort beslist te worden; en in de tweede plaats, dat voor de eindbeslissing over eene zoo gewichtige zaak, als de grondwetsherziening is, eene grootere meerderheid dan de gewone noodig is. Volkomen zuiver is dit eerste beginsel niet toegepast,

daar voor de hernieuwing der Eerste Kamer, die door de bestaande Provinciale Staten moet worden gekozen, het volk niet wordt geraadpleegd. Dat nevens de directe volkskamer ook de Eerste Kamer hernieuwd en geconsulteerd wordt, is in het stelsel onzer grondwet noodzakelijk, daar volgens hare theorie de Staten-Generaal gezamenlijk, en niet de Tweede Kamer alleen, het volk vertegenwoordigen. Maar noodzakelijk zou het dan wezen, ook voor dit eene bepaalde doel, de vestiging eener nieuwe Eerste Kamer, dat de Provinciale Staten werden hernieuwd, opdat ook in de verkiezing der Eerste Kamer het volk zelf over de hangende quaestie zou worden geraadpleegd. Natuurlijk zou het raadzaam zijn, de voor dat bepaalde doel gekozen Staten geene andere taak te doen vervullen dan die van kiescollege en inmiddels de oude voor de werkzaamheden der provinciale administratie in wezen te houden. Zoo ware het ook aanbevelenswaardig, de voor de grondwetsherziening gekozen kamers, wier leden immers voor dit bepaalde doel met een bepaald mandaat bekleed optreden, geene andere taak te doen waarnemen dan die, waarvoor zij speciaal zijn gekozen. Er pleit niets voor de ontbinding der oude kamer, en veel tegen de opdracht der gewone wetgevende macht aan de nieuwe. Waarom niet de oude kamers inmiddels voor hare gewone werkzaamheden in wezen gehouden en daarnevens tijdelijk nieuwe kamers in 't leven geroepen voor de enkele taak, om over de grondwetsherziening te beslissen? Dan zou de grondwet een volkomen zuiver, afgerond stelsel geven. Of dat stelsel verdient behouden te worden, is eene andere vraag, waarover nader.

Eerst nog enkele vragen en opmerkingen, waartoe deze artikelen aanleiding geven. De vraag is door den heer Heemskerk gesteld: of de nieuwe Tweede Kamer het recht van amendement heeft? In tusschen verdient dit nauwelijks eene vraag genoemd te worden. De geachte schrijver beantwoordt haar zelf terstond, door te wijzen op de woorden: het voorstel zooals zij het vaststelt (dat door de nieuwe kamer in overweging moet worden genomen), woorden, die gesteld zijn in de plaats der eerst gebezigde: het voorstel zooals het is liggende of gewijzigd. Zoo hij niettemin twijfelt, dan is het, omdat de nieuwe kamers als gewone wetgevende macht bijeenblijven en als zoodanig de Tweede Kamer het recht van amendement bezit. Het is nauwelijks noodig op te merken, dat deze waarheid niets bewijst ten gunste der stelling, dat de Tweede Kamer ook het recht van amendement heeft, waar zij niet als wetgevende macht optreedt. Ook zou eene toekenning van het recht van amendement met den geest van het stelsel geenszins strooken. De grondwet toch erkent de gewone wetgevende macht als grondwetgevende macht tevens, doch verlangt de sanctie des volks op de eenmaal aangenomen grondwetswijziging. Het is volkomen waar, dat in België aan de nieuw gekozen kamer het recht van amendement toekomt, maar het Belgische stelsel is ook een ander dan het onze. Daar verklaart eenvoudig de wetgevende macht de noodzakelijkheid der

herziening, terwijl de nieuwe kamers als grondwetgevende macht eerst de herziening bewerken. Gelijk bij ons, zagen wij, is het in Zweden, Noorwegen, Denemarken, Portugal en Brazilië, terwijl het Belgische stelsel eveneens gevolgd wordt in Frankrijk, Rumenië en Griekenland.

Welke is de bevoegdheid der kroon bij grondwetsherziening? Natuurlijk geheel dezelfde als bij de gewone wetgeving. Vraagt men dus, of zij het recht heeft, aan een in beide kamers aangenomen voorstel hare goedkeuring te onthouden, het antwoord kan niet anders dan toestemmend luiden. Doch men weet, dat dit recht in het constitutioneele stelsel de kroon alleen toekomt met het doel, om te voorkomen, dat een voorstel, dat geacht wordt tegen het algemeen belang te zijn, tot wet worde verheven. De kamerontbinding is dus voor de kroon het middel, om een blijvend conflict te voorkomen, om een beroep te doen op het volk. Weigert de kroon hare sanctie aan een aangenomen wetsvoorstel, het is, omdat zij van oordeel is, dat de kamers, die het aannamen, in dit opzicht niet langer de bedoelingen der natie weergeven. De kamerontbinding is de proefneming, of de kroon juist heeft geoordeeld. Houdt men dit in het oog, dan ligt het voor de hand, dat bij een voorstel tot grondwetsherziening voor eene onthouding der koninklijke sanctie geene reden is. Daar hier immers in elk geval een beroep op het volk wordt gedaan, is een ingrijpen van de zijde der kroon doelloos. Zou de kroon zich laten verleiden, hare goedkeuring aan een voorstel te onthouden, met het doel het geheel van de baan te schuiven, zulk eene kortzichtige politiek zou zichzelf straffen. Het is alleen nog maar de vraag, of de koninklijke sanctie wederom noodig is na de tweede behandeling in de kamers. Overbodig is zij zeker, daar het geval ondenkbaar is, dat de kroon de eenmaal goedgekeurde wet hare goedkeuring wederom zou willen onttrekken, doch formeel schijnt zij noodig, om het besluit der kamers tot wet te verheffen.

Dezelfde beschouwing leidt tot dezelfde gevolgtrekkingen bij de meeste andere grondwetten. In België en Rumenië, waar de wet van verandering een anderen inhoud heeft dan de wet van noodzakelijkheid, is de goedkeuring des konings voor beide wetten noodzakelijk, gelijk ook uitdrukkelijk in de grondwet is bepaald. In Griekenland echter is de medewerking des konings geheel onnoodig; in Frankrijk kan de verklaring van noodzakelijkheid op initiatief van den president geschieden, doch ook geheel zonder medewerking van den president, terwijl zijn recht, om eene tweede beraadslaging te vragen (zijn opschortend veto), ten opzichte van de besluiten van het Congres niet schijnt te gelden. In Zweden, Noorwegen, Denemarken, Portugal en Brazilië heerscht hetzelfde stelsel als bij ons. De koninklijke sanctie is natuurlijk ook noodig in die constitutioneele monarchieën, die eene andere wijze van herziening hebben, met name in Pruisen, Beieren, Servië, Bulgarije. Evenzeer in Oostenrijk-Hongarije en het Duitsche rijk. Het presidiale

veto, dat in de Vereenigde Staten de wetten kan treffen, geldt niet tegen eene grondwetsherziening. Uitdrukkelijk is dit wel niet gezegd, maar het volgt uit de bepaling, dat het voorstel daartoe moet aangenomen worden door eene twee-derde meerderheid in beide Huizen: bij gewone wetten toch wordt het veto van den president, dat steeds eene tweede stemming ten gevolge moet hebben, door zulk eene meerderheid krachteloos gemaakt.

De grondwet kan ten allen tijde worden herzien, behalve gedurende een regentschap. Deze uitzondering, die ook in de grondwetten van 1815 en 1840 voorkwam, is weinig verdedigbaar. Het gevaar, dat een regent zich van den troon zou trachten meester te maken langs constitutioneelen weg, is tamelijk hersenschimmig, terwijl het gevaar, aan eene gedwongen onveranderlijkheid der grondwet gedurende een wellicht langdurig regentschap verbonden, moeilijk te hoog kan worden aangeslagen. Deze zelfde bepaling komt echter voor in België (art. 84) en in Rumenië (art. 90). Andere grondwetten beletten hare eigen herziening, door elke wijziging binnen zekeren tijd uit te sluiten. Zoo, naar wij zagen, de constituties van Portugal, Brazilië en Griekenland. Het kan zijn nut hebben, bij volken van een opgewonden en revolutionnair temperament, die de proef moeten nemen met eene geheel nieuwe constitutie, tegen de mogelijkheid eener verandering gedurende een zekeren termijn, voor eene proefneming noodzakelijk, een dam op te werpen, maar bij volken van meer bedachtzamen aard en voor het geval van historisch geworden constituties is zulk een dwang òf onnoodig òf bedenkelijk. Eene verplichting, om binnen zekeren termijn tot herziening over te gaan of althans de vraag te stellen, of herziening zal plaats grijpen, schijnt even verwerpelijk. Onze Staatsregeling van 1798 bevatte dergelijke bepaling, doch in de practijk is zij eene doode letter gebleken. Gelijk wij zagen, geldt thans in het kanton Genève zulk een voorschrift.

Elke bepaling der grondwet kan worden herzien, en zoowel eene totale als eene gedeeltelijke herziening kan plaats vinden. Wel spreekt de grondwet alleen van veranderingen en zegt zij, dat die bij de bestaande grondwet worden gevoegd, gelijk ook de grondwetten van 1814, 1815 en 1840 vollediger spraken van veranderingen en bijvoegselen, maar het lijdt geen twijfel, dat eene algeheele herziening mede is bedoeld. Immers, onder het begrip verandering is dat van totale herziening klaarblijkelijk begrepen, en het is zuivere letterknechterij, wilde men onderscheiden tusschen veranderingen in de grondwet, die enkele bepalingen wijzigen, en eene herziening van de grondwet, die zich over alle of nagenoeg alle bepalingen uitstrekt. Het zou dan zeer wel denkbaar zijn, dat eene enkele verandering veel ingrijpender is dan eene totale herziening, door welke mogelijkheid de ratio van zulk eene onderscheiding zou worden omvergeworpen. Rationeeler ware dan van verandering te spreken, als de hoofdbegin-

selen ongewijzigd blijven, en van herziening, als juist daarin verandering plaats vindt, geheel afgescheiden van de vraag, of er weinig of veel, of alle artikelen worden gewijzigd. Doch de groote moeilijkheid is dan de grens te vinden, waar de verandering ophoudt, de herziening begint. Dat de onderscheiding moeilijk is, zou ons intusschen niet ontslaan van de verplichting naar hare beteekenis te zoeken, gelijk sommige grondwetten niet zijn teruggedeinsd voor het stellen van dit raadsel, maar nu in geen enkel opzicht blijkt, dat onze grondwet die onderscheiding heeft gewild, is er inderdaad geene reden, ze hinein zu interpretiren. Wat toch zou het gevolg zijn van deze onderscheiding? Dat alleen voor het tot stand brengen der eigenlijke veranderingen de weg zou moeten worden ingeslagen, in het laatste hoofdstuk der grondwet voorgeschreven, en dat voor eene totale herziening hij het ontbreken van voorschriften wel geen andere weg dan die der gewone wetgeving gevolgd kon worden. Doch het zou eene ongerijmdheid wezen, dus voor den meer ingrijpenden arbeid eenvoudiger handelwijze aan te nemen dan voor eene werkzaamheid van geringer beteekenis. Trouwens, de geheele onderscheiding tusschen eene totale en eene partieele wijziging behoort thuis in een afgesloten tijdperk der staatsrechtelijke geschiedenis, in een tijdperk, waarin de theorie onbetwist den schepter zwaaide en grondwetten werden gevormd naar plannen, op de studeerkamer uitgebroed. Men maakt thans geene grondwetten meer op proef, om, als het met de eene constitutie niet gelukt, het met de andere te wagen, en men werkt niet langer als die Jacobijn, die aan een vriend schreef: ‘Leen mij eens spoedig wat boeken over staatsrecht, want Maandag moet ik eene constitutie klaar hebben.’ Men rekent met de historie en is overtuigd, dat geene grondwet levenskracht bezit, die niet voortkomt uit het nationale leven en zich niet met dat nationale leven ontwikkelt. Iedere verandering, die dan door de voortschrijdende ontwikkeling van het nationale leven wordt gevorderd, hetzij ze beginselen raakt, hetzij ze zich tot bijzaken bepaalt, is een voortbouwen op het bestaande, zoodat er geene reden is, voor verschillende gevallen eene verschillende behandeling voor te schrijven. Er kunnen inderdaad nog schokken in de geschiedenis der Staten plaats vinden, waarbij plotseling de draad der historie wordt afgesneden en het verleden te goed dood is, om vruchtbaar te zijn voor de toekomst; waarbij het oude met geweld wordt vernietigd en het volk door de noodzakelijkheid gedrongen wordt, voor eene nieuwe toekomst langs nieuwe wegen nieuwe levensvormen te zoeken. Doch voor dergelijke buitengewone gevallen, als zich bijv. in 1870 in Frankrijk voordeed, kan geene grondwet geschreven worden. Een ijdel streven is het, als men waant, door een verbod van totale of fundamenteele herziening dergelijke catastrophen tegen te houden.

In enkele grondwetten is de onderscheiding tusschen fundamenteele en niet-fundamenteele herziening beproefd en een verbod tegen de

eerste uitgesproken. Daarom was het zaak, bij dit punt stil te staan. Zoo zegt de Grieksche grondwet, dat de constitutie niet in haar geheel kan worden herzien, terwijl zij alleen herziening vergunt van ‘zekere niet-fundamenteele constitutioneele bepalingen, die moeten worden aangewezen’. Evenzoo spreekt de Noorsche grondwet van veranderingen, die niet mogen strijden met de beginselen der fundamenteele wet, veranderingen in eenige bijzondere beschikkingen, die den geest der constitutie niet wijzigen, alle andere veranderingen verbiedende. Uit te maken, welke veranderingen in den geest der constitutie vallen, welke niet, schijnt een wanhopig werk. Wijselijk maakt geene andere constitutie uitdrukkelijk eene zelfde onderscheiding. Wel zagen wij bij de bespreking van Frankrijk en Zwitserland, dat daar quaesties gerezen zijn over de mogelijkheid eener totale herziening, maar het vraagstuk doet zich daarbij geheel anders voor. In Zwitserland geldt het de vraag, of het volk bevoegd is, eene totale herziening te vragen; in Frankrijk, of het congres bevoegd is, zonder daartoe strekkende opdracht tot eene totale herziening over te gaan.

Thans keeren wij terug tot de twee hoofdbeginselen, waarop ons stelsel rust.

a. Raadpleging van het volk over eene aangenomen wijziging der grondwet. Nagenoeg overal is eene dergelijke regeling ingevoerd, zij het ook onder verschillende vormen, waardoor voor de gewichtigste taak der wetgeving een beroep op het volk wordt voorgeschreven. Men mist ze in de grondwetten van Pruisen, van Beieren, van het Duitsche rijk, d.w.z. van de meer absolute onder de coustitutioneele monarchieën, waar dus het werk der grondwetsherziening eenvoudiger en gemakkelijker is dan in de meer vrije regeeringsvormen. De vrees voor erkenning van het volk als wettenmakende macht verklaart dit schijnbaar vreemde verschijnsel voldoende. Opmerkelijker is het, dat juist sommige der meest democratische grondwetten evenmin een beroep op het volk noodig oordeelen. Zoo laat de Noorsche wel twee op elkaar volgende Storthings over de herziening beslissen, maar dit schijnt alleen een maatregel, om overhaaste besluiten te verhoeden, daar niet is voorgeschreven, dat voor de tweede Storthing nieuwe verkiezingen moeten plaats hebben. Dit kan echter meer toe val zijn dan bedoeling. Toen namelijk de grondwet werd gemaakt, schreef zij verkiezingen voor de Storthing voor om de 3 jaren en bepaalde zij tevens, dat de gewone zittingen slechts alle 3 jaren geopend zouden worden. Vanzelf dus kwam de grondwetsherziening de tweede maal voor een nieuw gekozen vertegenwoordigend lichaam, daar art. 112 zeide, dat zij door twee opeenvolgende gewone Storthings moet worden behandeld. Doch nu sedert 1869 elk jaar eene gewone zitting der Storthings werd geopend, kunnen twee achtereenvolgende zittingen plaats hebben, zonder kamervernieuwing. Anders is het in Zweden, in Brazilië en in Portugal, waar wel geene ontbinding speciaal voor dit doel plaats vindt, maar waar

met de hernieuwde behandeling wordt gewacht, totdat naar den gewonen loop van zaken nieuwe verkiezingen plaats hebben. Doch in de Fransche Republiek, die op de volkssouvereiniteit heet gegrondvest, wordt het volk volstrekt niet geconsulteerd, maar wordt de tweede behandeling toevertrouwd aan een hybridisch lichaam, uit senaat en kamer samengesteld. In Zwitserland wordt, gelijk wij zagen, met veel zuiverder toepassing van dat stelsel aan het volk ook gelegenheid gegeven, eene grondwetsherziening uit te lokken, door voor te schrijven, dat eene petitie, om de vraag te stellen, of eene herziening zal plaat? hebben, tot eene volksstemming verplicht, als zij van een zeker aantal handteekeningen is voorzien. Overeenkomstig het beginsel, waarop de regeeringsvorm der Vereenigde Staten berust, is dit initiatief aldaar gegeven aan eene meerderheid der Staten. Het beginsel eener tweede behandeling ter consultatie van het volk, resp. der staten, geldt overigens in die beide ‘staten-staten’. In Denemarken, België, Griekenland en Rumenië is het als bij ons, doch, gelijk wij reeds zagen, voor België, Griekenland en Rumenië met dit onderscheid, dat daar de wet van verandering eerst bij de tweede behandeling wordt gemaakt. In Servië en Bulgarije eindelijk wordt door het volk eene bijzondere grondwetgevende vergadering samengesteld, als de vorst het noodig oordeelt, en dus ook, al heeft geene dubbele behandeling plaats, een beroep gedaan op het volk.

Er is alle reden, om dit beginsel, een beroep op het volk, te handhaven. Waar een zoo gewichtig werk wordt ondernomen, dat de grondslagen van het Staatsgebouw raakt, is het zaak, niet de gewone volksvertegenwoordiging alleen dien arbeid toe te vertrouwen, maar deugdelijk te onderzoeken, of de vertegenwoordiging op dit stuk behoorlijk de wenschen en bedoelingen van het volk weergeeft. Eene directe volksstemming, en in verband daarmede toekenning van recht van initiatief aan het volk zelf, gelijk onze staatsregeling van 1798 invoerde, is niet aan te bevelen in een stelsel, dat niet berust op de volkssouvereiniteit. Er schijnt alle reden aanwezig te zijn, om in dit opzicht het stelsel der grondwet te blijven handhaven. Of zou het zaak zijn, terug te keeren tot dat der grondwetten van 1814, 1815 en 1840, die op het voetspoor der schets van Hogendorp eene dubbele tweede kamer bijeen laten komen? Zulk eene vergrooting van het gewone aantal leden is ook in Servië en Bulgarije bekend, maar wordt tegenwoordig in geene grondwet der meer beschaafde staten teruggevonden. Dit zou echter geen grond zijn, om haar te verwerpen, als er goede redenen voor pleiten. Misplaatst zou zij niet zijn in eene grondwet, die over het nemen van maatregelen van groot gewicht, om aan de handeling meer plechtigheid bij te zetten, meermalen eene verdubbeling der kamers voorschrijft (benoeming van een troonopvolger, art. 24; verklaring, dat de koning buiten staat is geraakt, de regeering waar te nemen, art. 42, 43). Doch in dat opzicht zou de grondwet

in elk geval consequentie moeten betrachten. De heer Heemskerk heeft aangetoond, hoe onze vindingrijke grondwetgevers erin zijn geslaagd, tien verschillende behandelingswijzen uit te denken voor tien gevallen, waarin zij eenige plechtigheid van pas rekenden. Wat meer eenvoud zou wenschelijk wezen. Men zou als algemeenen regel kunnen aannemen, in al die gevallen, bijeenkomst der kamers in dubbelen getale, voor welk stelsel vooral veel te zeggen valt, als de vertegenwoordigende lichamen uit zoo weinig leden samengesteld blijven, als thans het geval is. Zoolang men dan bij de theorie volhardt, dat beide kamers gezamenlijk het volk vertegenwoordigen, ligt verdubbeling van beide kamers in de rede. Men dacht hieraan niet in 1815, toen men de bepaling der grondwet van 1814 overnam, schoon het één- voor het twee-kamerstelsel had plaats gemaakt. De negenmannen gevoelden de inconsequentie en zochten er eene mouw aan te passen, door eene vereenigde zitting in het leven te roepen van de tweede kamer in dubbelen getale met de eerste kamer, een denkbeeld, dat in 1848 door de Staatscommissie werd overgenomen. Hierdoor bleef althans niet de onvernieuwde Eerste kamer als zelfstandig lichaam. Consequenter nog werd in het voorstel, zooals het bij de kamer werd ingediend, bij behoud der vereenigde zitting bijeenroeping der Eerste kamer insgelijks in dubbelen getale bevolen. Daarbij bevatte het voorstel der Staatscommissie eene andere verbetering, die door het ministerie werd overgenomen. Terwijl toch de bestaande grondwet het behoud der Tweede kamer, gelijk zij was samengesteld, voorschreef onder toevoeging van een gelijk aantal leden, werd in het voorstel der Commissie ontbinding der kamers bevolen. Zoo werd het stelsel zuiverder, te recht eene totale hernieuwing der kamers voorschrijvende, waar het doel is, den volksgeest te onderzoeken. Doch daarmede kwam de practische moeilijkheid, dat door de ontbinding de oude kamers verdwenen waren en daarmede de wetgevende macht tijdelijk was afgeschaft, waartegen geene andere remedie was dan na afloop der grondwetgeving opnieuw tot eene ontbinding over te gaan, zooals de Staatscommissie dan ook voorstelde. Doch zooals toen het voorstel ten slotte is aangenomen, heeft men eenvoudigheidshalve met de vereenigde zitting die verdubbeling weder laten glippen, wat ten gevolge kon hebben, dat de omslag der tweede ontbinding is vermeden. Dat deze oplossing niet gelukkig is, zagen wij reeds: waarom niet de oude kamers als wetgevende macht behouden en daarnevens nieuwe kamers ad hoc bijeengeroepen, waarbij dan tegen verdubbeling van aantal geen bezwaar zou zijn gerezen? Of er verdubbeling zal plaats hebben, altijd op de hier aangewezen manier, dunkt ons dan eene vrij onverschillige zaak; blijft het getal leden der kamer klein, zooals het ten onzent is, dan zouden wij er wel reden voor vinden: wordt het vergroot, gelijk wij zouden wenschen, dan achten wij behoud van de bepaling der tegenwoordige grondwet voldoende.

Overal, waar het twee-kamerstelsel bestaat en het beroep op het volk voor grondwetsherziening wordt gehuldigd, wordt hernieuwing van beide kamers voorgeschreven, een gevolg der theorie, die beide kamers samen als volksvertegenwoordiging beschouwt. Eene uitzondering wordt gemaakt door Portugal, omdat daar de senaat door den koning wordt benoemd, en door Brazilië, waar men de Portugeesche bepaling aantreft, schoon de senaat hier door indirecte verkiezingen wordt samengesteld. In het stelsel, dat wij zouden voorstaan, waarbij wel eene Eerste kamer zal bestaan, maar alleen de uit het volk gesproten kamer het karakter van volksvertegenwoordiging zal dragen, zou alleen verkiezing en raadpleging een er nieuwe volkskamer te pas komen. Voor 't geval verdubbeling werd aangenomen, zou men dan tot het stelsel van 1815 kunnen terugkeeren, dat, zooals wij zagen, maar afkeurden, omdat het naar den geest dier grondwet inconsequent was, verdubbeling der tweede kamer alleen voorschreef.

De vraag blijft nu slechts over, welke behandelingswijze de voorkeur verdient, de Belgische, waarbij eerst over de noodzakelijkheid wordt beslist en de hernieuwde kamers de wet in bijzonderheden vaststellen, of de Nederlandsche, waarbij de wetgevende macht het voorstel vaststelt en bij de tweede behandeling eenvoudig wordt aangenomen of afgestemd. Het komt ons voor, dat de Nederlandsche manier de rationeelste is. Men moet toch aannemen, dat de gewone wetgevende macht voldoende berekend is voor de taak, om een wetsvoorstel tot in bijzonderheden uit te werken, terwijl het geen zin heeft, haar de noodzakelijkheid eener verandering te doen verklaren, als men juist, om dit behoorlijk te doen constateeren, een beroep op het volk noodig acht. Het is de eigenaardige taak van de na dit beroep op het volk gekozen vertegenwoordiging, den stempel te zetten op of te onthouden aan het werk, dat haar voltooid wordt afgeleverd. Met een algemeen mandaat toegerust, kan het hare taak niet meer zijn, tot bijzonderheden af te dalen en het haar voorgelegde te wijzigen of om te werken. Ducht men bij het en bloc goedkeuren of afstemmen het gevaar, dat de kamers in het moeilijke dilemma zitten van òf om de gewenschte veranderingen ook het onaannemelijke voor lief te nemen òf uit afkeer van het onaannemelijke ook hoognoodige verbeteringen op te offeren, dit gevaar is grootendeels te keeren, door elk eenigszins omvangrijk voorstel in verschillende ontwerpen van wet te splitsen. Zoo begreep men het ten onzent in 1848, toen van elk hoofdstuk eene afzonderlijke wet werd gemaakt. Op die wijze worden alleen de noodzakelijk samenhangende artikels ook te zamen behandeld en kunnen de nieuwe kamers, met volle gerustheid vertrouwende, dat de wetgevende macht voor logische bewerking van elk bijeenbehoorend hoofdstuk gezorgd heeft, hare stem bepalen naar de hoofdbeginselen, in elk dier hoofdstukken uitgesproken.

Sommige grondwetten, als de Zweedsche, Portugeesche, Braziliaan-

sche, Grieksche, wijzen nog overigens eene eenigszins bijzondere manier van behandeling aan bij een voorstel tot grondwetsherziening, blijkbaar om de volksvertegenwoordigers tot bezadigdheid te stemmen of aan de handeling meer plechtigheid bij te zetten. Dergelijke voorschriften kunnen wenschelijk zijn, om tegen overijlde beslissingen te waken, maar zijn meer thuis in een reglement van orde. Bij vele volken zullen zij overbodig zijn. Het verraadt zwakheid, in dergelijke uiterlijkheden kracht te zoeken. Iets dergelijks geldt van de onschuldige ‘plechtige afkondiging’, die onze grondwet met andere, als de Portugeesche en Braziliaansche, beveelt, zonder ze nader te definieeren.

b. Het vorderen eener grootere meerderheid dan de gewone is het tweede beginsel, door onze grondwet aangenomen. Bij de tweede behandeling immers vordert de grondwet eene twee-derde meerderheid in beide kamers. Eenzelfde beginsel vinden wij in vele constituties terug. Zelfs onder de republieken. Wel vorderen de Fransche Republiek en Zwitserland slechts gewone meerderheden, maar geheel anders is het in de Vereenigde Staten, die insgelijks op de volkssouvereiniteit gegrondvest heeten, doch waar eerst meerderheden van twee derden noodig zijn, om de veranderingen vast te stellen, daarna meerderheden van drie vierden, om ze te doen bekrachtigen. Van de monarchieën wordt in Zweden, Denemarken, Servië, Portugal en Brazilië met gewone meerderheden genoegen genomen. Wel wordt in Portugal en Brazilië gevorderd, dat een voorstel, om in aanmerking te kunnen komen, door een derde van de leden der kamer wordt gesteund, doch dat is slechts een maatregel van orde, om te onbedachte voorstellen te voorkomen, en geenszins het eischen eener bijzondere meerderheid. Het kan natuurlijk voorkomen, dat de door een derde der leden gesteunde voorstellen worden aangenomen door de helft plus een. Noorwegen, België, Beieren, Griekenland, Rumenië en Bulgarije eischen als Nederland eene bijzondere meerderheid. Griekenland vordert eene meerderheid van drie vierden van het totale aantal leden, doch bij de eerste behandeling, terwijl het met de gewone meerderheid volstaat bij de tweede. België en Rumenië eischen als wij eene twee-derde meerderheid bij de tweede behandeling, doch eischen daarbij, dat twee derden van het gansche getal leden voor de beraadslagingen present zij. In Beieren en Bulgarije wordt eveneens bij de enkele behandeling eene twee-derde meerderheid gevorderd, in Bulgarije van het gansche aantal leden, in Beieren van de tegenwoordig zijnde, die echter drie vierden van het gansche aantal moeten bedragen. In Noorwegen schijnt beide malen bij de behandeling eene meerderheid van twee derden gevorderd te worden.

Dit beginsel komt ons voor, geheel verwerpelijk te zijn. De schets van Hogendorp had het ten onzent niet voorgesteld. Zij nam genoegen met eene gewone meerderheid. Maar de grondwet van 1814 vorderde reeds eene meerderheid van twee derden der presente leden. Die van 1815 ging verder in dezelfde richting, door ten eerste te vorderen de

tegenwoordigheid van twee derden en dan eene meerderheid van drie vierden der presente leden. Zoo bleef het in 1848. Thorbecke meende, dat op die wijze de grondwetsherziening te moeilijk was gemaakt, ten gevolge waarvan de negenmannen tot de kleine wijziging overgingen, dat de drie-vierde in eene twee-derde meerderheid werd veranderd, welk voorstel door de Staatscommissie en door de ministers in 1848 werd overgenomen. De kamer liet verder den eisch vallen, dat twee derden tegenwoordig moeten zijn. Op die wijze werd het bedenkelijke gedeelte van het voorstel behouden en het nuttige gedeelte over boord geworpen. Immers, het is niet onbillijk te vorderen, dat over eene zoo gewichtige zaak als grondwetsherziening niet anders gehandeld en gestemd wordt dan in eene flink bezochte vergadering en dat de meerderheid niet beneden de helft van het gansche aantal leden blijft. De tegenwoordige grondwet laat echter de deur open voor eene behandeling door de helft van het gansche aantal leden en vergunt het nemen van eene beslissing door eene minderheid (twee derden van de helft), als een klein getal leden tegenwoordig is, laat daarentegen eene vrij belangrijke meerderheid (⅔ min een) door de minderheid overstemmen, als de vergadering voltallig is. Vordert men eene meerderheid van twee derden van het gansche aantal leden of althans eene tegenwoordigheid van zooveel leden, dat twee derden daarvan minstens gelijk is aan de helft van het geheele aantal, er ligt dan nog eenige consequentie in het stelsel; maar de eisch eener bijzondere meerderheid is er nog niet mede gerechtvaardigd. Men zegt, dat niet te ras tot verandering moet worden besloten, maar men vergeet, dat zoodoende wel te onbedacht tot behoud van het door de meerderheid veroordeelde kan worden gedwongen. Thorbecke had bezwaar tegen de drie-vierde meerderheid, maar treft niet juist hetzelfde bezwaar eene twee-derde meerderheid, waartoe hij overging? Nog blijft bijv. het absurde geval mogelijk, dat eene Tweede kamer de grondwetsherziening aanneemt met 56 tegen 30 stemmen; dat bij volksstemming die herziening wordt bekrachtigd, blijkens de afvaardiging van juist dezelfde leden, en dat dan de herziening wederom met 56 tegen 30 stemmen wordt aangenomen - neen, verworpen. Of het niet minder aanstootelijke geval, dat beide kamers met groote meerderheden de herziening aannemen, de hernieuwde Tweede kamer met meer dan twee derden harer leden die herziening bekrachtigt en 7 leden in eene niet voltallige vergadering der hernieuwde Eerste kamer die herziening tegenhouden. Men kan dat uiterste gevallen noemen - dat de mogelijkheid daarvoor bestaat, is bedenkelijk genoeg. De parlementaire regeering is eene regeering bij meerderheid, en er is geene reden denkbaar, waarom in gewichtige zaken de meerderheid niet evengoed moet beslissen als bij onbeduidende. Wil men een waarborg tegen overijlde beslissingen, men heeft dien te zoeken in de voorschriften over de wijze van behandeling; men vindt dien ten deele reeds in de,

zij het ook om andere redenen voorgeschreven, dubbele behandeling, maar men neme daarvoor niet zijne toevlucht tot het bedenkelijk experiment van onderwerping der meerderheid aan de minderheid.

Het is zonderling, dat zich in 1848 zoo weinig verzet tegen deze regeling openbaarde, schoon de eenige spreker, die zich ermede bezighield, de heer De Monchy, zonneklaar aantoonde, dat in alle opzichten de grondwetsherziening moeilijker werd gemaakt. Misschien was de grondwetgever zoozeer van de voortreffelijkheid van zijn arbeid overtuigd, dat hij eene latere herziening tamelijk onnoodig oordeelde of dat hij 't wenschelijk achtte, door bemoeilijking te waken tegen eene reactie tegen zijne beginselen. Op deze gronden laat het zich bijv. verklaren, dat juist sommige der meest democratische grondwetten, als die van de Unie, van Noorwegen, van Griekenland, aan eene herziening zooveel bezwaren in den weg stellen. Doch het kortzichtige van zulk eene politiek behoeft wel geen betoog.

Waar een beroep op de natie wordt gedaan, is het ook noodzakelijk, dat aan de meerderheid der natie het recht wordt gegeven, te beslissen, betoogde de heer De Monchy met volkomen juistheid. Dit betoog is niet ontzenuwd. De Minister Donker Curtius antwoordde met de naïeve opmerking, dat, als er werkelijk eene diep gevoelde behoefte aan grondwetsherziening bestond, de meerderheid van twee derden ook wel te vinden zou zijn. Dit is zeker zeer waar, als eenmaal in de grondwet geschreven staat, dat eene twee-derde meerderheid vereischt wordt: dan toch zal wel niet licht eene herziening aanhangig worden gemaakt, voordat men van eene twee-derde meerderheid tamelijk verzekerd is, om geen nutteloos werk te doen. Maar zoodoende werkt die bepaling als een praeventief middel tegen grondwetsherziening, wat den heer Donker Curtius niet hinderde, daar hij toch decreteerde, dat de behoefte aan herziening niet diep gevoeld kan zijn, zoolang men van geen twee derden der kamers is verzekerd. Hij scheen niet te gevoelen, dat de zedelijke kracht eener grondwet gebroken is, als de meerderheid des lands zich tegen haar verklaart, maar de herziening jaar op jaar onmogelijk blijkt, omdat er geene kans is, eene willekeurig voorgeschreven meerderheid te vinden.

De bepalingen over de veranderingen in de grondwet werken ten onzent inderdaad praeventief. Het is bekend, hoe de twijfel, of de meerderheid van twee derden kan worden verkregen, reeds lang van doortastend optreden heeft teruggehouden. De vraag rijst, of ook redding te vinden is, door eerst uitsluitend en afzonderlijk het hoofdstuk van veranderingen te herzien en dan onder het regime der herziene bepalingen tot verdere herziening over te gaan. Ik gevoel, dat velen dit een bedenkelijk expediënt zullen achten. Vermits de grondwetgever heeft gewild, dat zijne schepping niet zou worden gewijzigd dan volgens de regelen, door hemzelf vastgesteld, schijnt het eene min of meer slinksche manier van handelen, een ondermijnen van het gezag der grondwet, als men

eerst de veranderingswijze verandert, om te gemakkelijker aan den arbeid van den grondwetgever te kunnen tornen. Toch is het bezwaar meer sentimenteel dan juist. Het staat in elk geval vast, dat het hoofdstuk van veranderingen niet kan worden gewijzigd dan volgens de regelen, daarin voorgeschreven, dus niet dan nadat twee derden van de vertegenwoordigers der natie van de noodzakelijkheid der verandering zijn overtuigd. Maar zoodra dit het geval mocht zijn, is immers ook naar den geest der grondwet zelf het stelsel van herziening, dat zij voorschrijft, veroordeeld. Zou een grondwetgever het recht hebben, de nazaten zoo te binden, dat zij, schoon zijne wijze van herziening dus veroordeelende, niettemin voor het herzien zijner schepping aan die voorschriften vastgeketend moeten blijven? Wij zien geene reden, dit aan te nemen.

Mocht dus tot eene afzonderlijke herziening van Hoofdstuk XI worden overgegaan, dan zou ik meenen, dat art. 196 onveranderd kan blijven, en wenschte ik verder te lezen:

Art. 197. Binnen twintig dagen na de afkondiging dezer wet worden verkiezingen uitgeschreven voor eene buitengewone Tweede kamer en voor buitengewone Provinciale Staten. De buitengewone Provinciale Staten komen op den zevenden dag na deze verkiezing, of na de herstemming, zoo die noodig mocht zijn, bijeen en gaan dan onmiddellijk over tot de verkiezing van leden voor eene buitengewone Eerste kamer. Na afloop dezer verkiezing verklaart de Commissaris des Konings de buitengewone Provinciale Staten ontbonden.

Art. 198. De leden der Tweede kamer, der Provinciale Staten en der Eerste kamer zijn in de buitengewone Staten en Kamers verkiesbaar.

Art. 199. Op den zevenden dag na de verkiezing der leden voor de Eerste kamer komen de leden der buitengewone kamers te 's-Gravenhage bijeen. Zij benoemen elk een Voorzitter en een Secretaris uit hun midden.

Art. 200. De Koning maakt de wet of wetten, bedoeld in art. 196, bij de buitengewone kamers aanhangig. De Ministers hebben in beide kamers, de leden der Tweede in de buitengewone Tweede, de leden der Eerste in de buitengewone Eerste toegang en raadgevende stem. De buitengewone kamers mogen niet in comité-generaal vergaderen. Zij overwegen de aanhangig gemaakte wet of wetten. Zij kunnen niet beraadslagen, zoo niet twee derden der leden tegenwoordig zijn. Zij kunnen niet dan met de helft plus een van het geheele aantal leden de aan haar voorgestelde veranderingen, zooals zij zijn voorgesteld, aannemen.

Art. 201. Nadat de buitengewone kamers de aan haar voorgestelde wet of wetten hebben aangenomen of verworpen, worden zij onmiddellijk door den Koning ontbonden.

Art. 202. De door haar aangenomen wetten worden binnen 5 dagen afgekondigd op de wijze, in de wet bepaald.

Bij eene totale herziening der grondwet zou ik dit hoofdstuk niet geheel op dezelfde wijze veranderen. In welken geest verder regeling noodig is, hangt af van het stelsel, dat nopens regeering en volksvertegenwoordiging in de grondwet wordt aangenomen. Wordt beslist, gelijk mijne bedoeling zou zijn, dat alleen de door het volk gekozen kamer den naam zal dragen en de functiën vervullen van volksvertegenwoordiging, dan vervallen de buitengewone Provinciale Staten en Eerste kamer. Ik zou dan lezen:

Art. 197. Binnen twintig dagen na de afkondiging dezer wet worden verkiezingen uitgeschreven voor eene buitengewone volksvertegenwoordiging.

Art. 198. De leden der volksvertegenwoordiging zijn in deze buitengewone volksvertegenwoordiging verkiesbaar.

Art. 199. Op den zevenden dag na de verkiezing der leden van deze volksvertegenwoordiging, of na de herstemming, zoo die noodig mocht zijn, komt zij te 's-Gravenhage bijeen. Zij benoemt een Voorzitter en een Secretaris uit haar midden.

Art. 200. De Koning maakt de wet of wetten, bedoeld bij art. 196, bij haar aanhangig, De Ministers, de leden van den Staatsraad(*) en die der volksvertegenwoordiging hebben toegang en raadgevende stem. De buitengewone volksvertegenwoordiging mag niet in comité-generaal vergaderen. Zij overweegt de aanhangig gemaakte wet of wetten, doch kan niet beraadslagen, zoo niet twee derden van het aantal leden tegenwoordig zijn. Zij kan niet dan met de helft plus een van het geheele aantal leden de aan haar voorgestelde veranderingen, zooals zij zijn voorgesteld, aannemen.

Art. 201. Nadat zij de aan haar voorgestelde wet of wetten heeft aangenomen of verworpen, wordt zij onmiddellijk door den Koning ontbonden.

Art. 202. De door haar aangenomen wetten worden binnen 5 dagen afgekondigd op de wijze, in de wet bepaald.

Het spreekt vanzelf, dat in 't geval van afzonderlijke herziening van hoofdstuk XI art. 23 en 24, al. 1, dienovereenkomstig gewijzigd moeten worden en dat in 't geval van algeheele herziening de vraag rijst, die wij thans niet te behandelen hebben, of die artikelen niet eene andere wijziging behoeven.

Eene Staatscommissie zal bij ons worden ingesteld, om de herziening der grondwet voor te bereiden. Is dat de ware wijze van voorbereiding? In casu meenen wij van ja; algemeene regelen daaromtrent vast te stellen, schijnt ondoenlijk. De eerste voorbereiding zal altijd in de pers en in vergaderingen geschieden, en door haar wordt allicht de richting aangewezen, waarin verder moet worden gewerkt. Maakt zich een algemeen streven kenbaar naar eene besliste beginselwijziging, dan ligt het op den weg van een ministerie, dat zich één gevoelt met die volks-

aspiratie, zelf daaraan door een voorstel vorm en wezen te geven, of zal, als de pols van het volksleven krachtiger slaat in de volksvertegenwoordiging, uit haar boezem wellicht eerder een man oprijzen, die het initiatief voor zijne rekening neemt. Iets anders is het, wanneer van zulk een beslist partij kiezen in bepaalde richting niets te bespeuren valt, maar wanneer slechts een algemeen gevoel, dat de bepalingen der grondwet nuttige hervormingen in den weg staan, algemeene ontevredenheid doet geboren worden. Het is niet gezegd, dat in zulk een geval het initiatief niet ook van ministerie of kamer zou kunnen uitgaan, maar toch schijnt eene bepaaldelijk voor dat doel aangewezen commissie beter berekend voor een arbeid, die meer détaildan beginselwerk is. Zoo wij ons niet vergissen, verkeert ons land in het laatste geval. Thans heerscht niet als in 1848 de behoefte, om de grondslagen zelf der grondwet te verleggen en met de moderne beschouwingen van recht en staat haar in harmonie te brengen, maar wordt het alleen noodzakelijk geacht, met behoud der bestaande grondslagen aan den gewonen wetgever meerdere ruimte van beweging te verzekeren. In dezen eisch ontmoeten de verschillende partijen elkander, en tot uitwerking der herziening zou daarom eene samenwerking van zeer verschillende elementen in eene Staatscommissie mogelijk, ja, gewenscht zijn. Beginselstrijd zal niet uitblijven, minder nog over art. 194, dat wellicht een voorwerp van transactie zal worden, dan wel over de meer fundamenteele vraag, of de parlementaire regeeringsvorm, die door de grondwet nog slechts schoorvoetend is gehuldigd, maar waarin de zuiver constitutioneele zich langzamerhand ontwikkelt, duidelijk tot grondslag onzer eerste staatswet zal worden aangenomen. Doch op de grondige ontwikkeling dier quaestie wordt nog gewacht. Waar noch het ministerie, noch de kamer zich sterk genoeg gevoelt, het initiatief tot eene oplossing te nemen, is ook daarvoor de voorbereiding van den arbeid door eene commissie niet te versmaden.

Mr. R. Macalester Loup.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs