De Tijdspiegel. Jaargang 34

[p. 556]

Wel wat vlugtig.

De Nederlandsche staatsburger door G. van Millingen, Directeur der Rijkskweekschool voor onderwijzers te Groningen, Tweede druk. Groningen, W.P. Wolters, 1877.

De heer G. van Millingen, Direkteur der Rijkskweekschool voor onderwijzers te Groningen heeft een boekje uitgegeven getiteld: ‘de Nederlandsche staatsburger’.

Dit boekje schijnt veel aftrek gevonden te hebben, want het heeft nu reeds een tweeden druk beleefd: toch zou ik het niet onvoorwaardelijk durven aanbevelen. Het bevat een schets van ons staatsregt, en ik ben geen minnaar van zulke schetsen als het een wetenschap betreft, die men zich niet kan eigen maken dan door degelijke, grondige studie. Het is zoo gemakkelijk niet om in enkele woorden eene beschrijving en een juist begrip van ons staatsregt te geven; integendeel, hij die dat wil doen moet een meer dan gewone, een volkomene kennis van ons staatsregt en deszelfs beginselen bezitten; hij moet die wetenschap meester zijn, en dat is blijkbaar de heer Van Millingen niet. Hij zegt althans aan het slot der voorrede voor den eersten druk in 1872 uitgekomen: ‘Het is mij eene behoefte, hierbij openlijk mijn dank te betuigen aan den geachten regtsgeleerde, die mij bereidvaardig met zijne hooggewaardeerde opmerkingen heeft ter zijde gestaan.’

Aangenomen nu, dat de schrijver de behoefte aan dergelijken regtsgeleerden bijstand gevoelde, dan rijst de vraag was die regtsgeleerde goed bekend met de wetenschap van het staatsregt? men zou het bijna betwijfelen; anders toch zouden er niet zoovele staatsregtelijke fouten in het boekje kunnen voorkomen.

De heer Van Millingen schijnt, blijkens de voorrede voor den eersten druk, van meening geweest te zijn dat de kennis van ons staatsregt slechts bij het niet regtsgeleerd publiek ontbrak; ware die meening juist, dan zou het misschien nog zooveel bezwaar niet opleveren; het niet regtsgeleerd publiek kent evenmin het burgerlijk regt, waarmede het toch dagelijks kan in aanraking komen, en toch groot bezwaar schijnt dit gebrek aan kennis niet op te leveren. Maar de bedoelde meening is helaas! onjuist. Ook het regtsgeleerd publiek kent gewoonlijk het staatsregt niet goed, en alleen bij die regtsgeleerden, welke van dat regt eene bepaalde studie hebben gemaakt, kan men eene behoorlijke kennis daarvan aantreffen.

Ik sprak van staatsregtelijke fouten, die in het boekje voorkomen; men zal nu wel niet vorderen dat ik alle zal aanwijzen: ik zou daartoe het geheele boekje, dat 156 bladzijden telt, moeten doorloopen. Ik zal mij dus bij de korte aanwijzing van enkele bepalen.

Op pagina 68 wordt gesproken van de bezoldiging van gedeputeerde

[p. 557]

staten en gezegd, dat in Noord- en Zuid-Holland de bezoldiging is f 2000 en in de overige provinciën slechts f 1500. Intusschen als de schrijver of zijn regtsgeleerde raadsman wat beter met het administratief regt bekend waren geweest, dan zou er in een herdruk die in 1877 is uitgekomen, en volgens de voorrede (gedagteekend ‘15 Jan. 1877’) is aangevuld met de veranderingen, die sedert den eersten druk in de wetgeving waren voorgekomen, ook moeten gezegd zijn, dat deze toestand in het begin van 1876 is gewijzigd, daar op dien tijd het verschil tusschen de bezoldiging van gedeputeerde staten van Noord- en Zuid-Holland en die van gedeputeerde staten der overige provinciën is weggenomen.

Verder lezen wij op de genoemde pagina, dat de commissaris des Konings aan het hoofd der provincie staat. Ik vind dat echter noch in de grondwet noch in de provinciale wet gezegd, en het is ook uit de bepalingen dier wetten niet af te leiden. Alleen vind ik in art. 12 der instructie van de commissarissen des Konings bepaald, dat zij moeten toezien op de ambtsbetrekking van alle in de provincie aanwezige burgerlijke, onder de bevelen van eenig departement van algemeen bestuur staande, rijksambtenaren en bedienden, en dat zij, zoodra zij in die ambtsbetrekking verkeerde handelingen ontdekken, daarvan kennis moeten geven aan het betrokken departement; terwijl ik verder in art. 17 lees, dat zij binnen de provincie rang hebben boven alle aldaar aanwezige burgerlijke ambtenaren en officieren bij de zee- of landmagt, voor zoover te dien aanzien geen uitzondering door den Koning is bepaald.

Naar mijn inzien staat de commissaris des Konings, hoe hoog zijne positie als ambtenaar ook moge zijn, toch evenmin aan het hoofd der provincie als de burgemeester staat aan het hoofd der gemeente. De grondwet zegt dan ook in art. 139 uitdrukkelijk: ‘aan het hoofd der gemeente staat een raad’ en bij analogie zou men dus ten aanzien der provincie eer kunnen zeggen: aan het hoofd der provincie staat de provinciale vergadering.

Verder lees ik daar, dat, wanneer er eene vacature b.v. van commissaris van politie in eene gemeente is, de commissaris des Konings ter vervulling daarvan een aanbevelingslijst van benoembaren zendt aan den minister, tot wiens departement de benoeming behoort.

Vooreerst zou men uit deze laatste uitdrukking kunnen opmaken, dat de commissaris van politie door een of ander ministerieel departement benoemd wordt, hetgeen in het geheel het geval niet is, daar art. 191 der gemeentewet de benoeming aan den Koning heeft opgedragen.

Vervolgens weet ieder, die met den gang dezer aangelegenheid bekend is, dat daarbij volstrekt geen sprake is van aanbevelingslijsten van de commissarissen des Konings.

Om de betrekking te verkrijgen adresseert men zich aan den Koning, en de adressen worden door den minister van justitie gesteld in han-

[p. 558]

den van den betrokken prokureur-generaal, direkteur van rijkspolitie, die daarop het advies inwint van den officier van justitie. Vervolgens gaan de stukken weder met het advies van den prokureur-generaal naar den minister van justitie, die ze daarna gewoonlijk stelt in handen van den betrokken commissaris des Konings, welke van zijne zijde daarop den burgemeester hoort. De commissaris des Konings zendt vervolgens de stukken aan den minister van justitie terug, maar van het maken van een lijst van aanbeveling is daarbij de rede niet. In den regel zal hij zich vereenigen met het advies van den prokureur-generaal, en aan dezen ambtenaar wordt dan ook te regt de grootste invloed op de benoeming toegekend.

Op pagina 69 en 70 wordt gehandeld over de magt der provinciale staten. Eene hoofdbedenking, daarop te maken, is, dat het onderscheid tusschen de magt der provinciale staten en die van gedeputeerde staten niet behoorlijk wordt omschreven. Zoo schijnt de schrijver te meenen dat gedeputeerde staten alleen de begrooting der enkel provinciale en huishoudelijke inkomsten en uitgaven opmaken; dit is echter onjuist, want volgens artikel 103 der provinciale wet zijn zij evenzeer belast met het opmaken van de begrooting der kosten van het provinciaal bestuur voor zoover het rijksbestuur is.

Verder is niet slechts het regt van goedkeuring der door gedeputeerde staten opgemaakte provinciale huishoudelijke begrooting aan de provinciale staten verleend, zooals de schrijver zegt, maar wel degelijk het regt van vaststelling. Tusschen deze beide regten is een groot verschil. Wanneer de provinciale staten slechts het regt van goed- of afkeuring dier begrooting hadden, dan zouden zij aan de door gedeputeerde staten opgemaakte begrooting niets kunnen veranderen, maar zouden, ofschoon dan ook met opgaaf van redenen, eenvoudig moeten goed- of afkeuren. Nu zij echter het regt van vaststelling hebben, kunnen zij de voorgedragen posten wijzigen, ze verhoogen, verlagen, geheel schrappen, of nieuwe posten op de begrooting brengen.

‘De staten’ - zegt de schrijver verder en hij meent daarmede de provinciale staten - ‘worden belast met de uitvoering van de wetten en koninklijke bevelen betrekkelijk die takken van algemeen binnenlandsch bestuur, die door de wet zijn aangewezen en zoodanige andere bovendien, welke de Koning goedvindt hun op te dragen.’ Hij voegt er bij: ‘Deze kring van hunne werkzaamheid is echter niet zeer uitgebreid.’

Wij hebben hier eene reproductie van art. 130 der grondwet, maar de schrijver schijnt niet te hebben gelet op de artt. 127 en 128 in verband met de artt. 151, 153 en 161 der provinciale wet, waaruit volgt, vooreerst dat de provinciale staten eigenlijk met de uitvoering van wetten enz. niets te doen hebben, maar dit aan gedeputeerde staten is opgedragen; ten tweede dat deze kring van werkzaamheid, in plaats van niet zeer uitgebreid te zijn, integendeel zeer uitgebreid is.

[p. 559]

Vervolgens zegt de schrijver, dat de goedkeuring van de reglementen en verordeningen der waterschappen en van die op het gebruik der wegen in hunne provincie, voor zoover het geen rijkswegen zijn, aan de provinciale staten is opgedragen.

Het spijt mij, dat ik deze stelling weder voor geheel onjuist moet verklaren.

De grondwet zegt in art. 192 en de provinciale wet in art. 138 dat de provinciale staten de inrigting der waterschappen mogen veranderen en nieuwe inrigtingen vaststellen; van goedkeuring is geen sprake. Vervolgens draagt art. 158 der provinciale wet de goedkeuring der keuren of politieverordeningen door de waterschappen vastgesteld aan gedeputeerde staten op.

Wat verder aangaat de goedkeuring op de verordeningen op het gebruik der wegen in hunne provincie, ook daarvan is niets in onze wetten te vinden. Volgens art. 192 der grondwet en 137 der provinciale wet hebben de provinciale staten - bij art. 162 der laatstgenoemde wet is dit met der daad weder aan gedeputeerde staten opgedragen - het toezigt op alle wegen in hunne provincie, maar in toezigt ligt geen regt van regeling of goedkeuring van verordeningen. Naar aanleiding van art. 131 der grondwet en art. 140 der provinciale wet hebben de provinciale staten de bevoegdheid om onder 's Konings goedkeuring zoodanige reglementen te maken, die zij in het provinciaal belang noodig oordeelen, maar volgens art. 167 der provinciale wet mogen deze reglementen niet strijden met de wet, en dat zou het geval zijn, zoo de provinciale staten reglementen op het gebruik b.v. van gemeentewegen wilden maken of goedkeuren. Immers de regeling van deze aangelegenheid behoort tot de gemeentelijke huishouding, en die regeling moet volgens art. 140 der grondwet en art. 135 der gemeentewet aan de gemeentebesturen verblijven. Ik weet wel, dat somtijds de provinciale wetgever deze grens, zelfs onder koninklijke goedkeuring, overschreden heeft, maar wat in de praktijk soms geschiedt, vestigt daarom nog geen regt.

Op dezelfde pagina 70 zegt verder de schrijver, dat de provinciale staten de geschillen van bestuur tusschen de gemeentebesturen in der minne trachten te doen bijleggen, en, zoo dit niet gelukt, ze aan den Koning ter beslissing voordragen.

Hier ontdekken wij weder een reproductie van de grondwet, namelijk van art. 132, maar waarbij geheel vergeten wordt, dat ingevolge art. 161 der provinciale wet deze zaak aan gedeputeerde staten is opgedragen.

Op pagina 70 onderaan en pag. 71 bovenaan lezen wij: ‘Blijkt het dat eenig provinciaal reglement in strijd is met eene later uitgevaardigde rijkswet of een later genomen koninklijk besluit, dan kan, in een aanhangig regtsgeding, de nietigheid van zoodanig reglement door den regter worden uitgesproken.’

[p. 560]

Op welke wetsbepaling de schrijver zich bij deze stelling grondt, is niet wel te begrijpen. Bedoelt hij art. 142 der provinciale wet, dan moet ik opmerken dat daar geheel iets anders wordt gezegd.

Het artikel luidt aldus: ‘De bepalingen der provinciale reglementen en verordeningen houden op te gelden, zoodra omtrent het daarin geregelde onderwerp door eene wet of een algemeenen maatregel van inwendig bestuur voorschriften worden gegeven.’

De regter zal dus in dat geval het provinciale reglement eenvoudig buiten toepassing laten, en zich aan de wet, die het onderwerp geregeld heeft, houden. Wijders moet ik opmerken, dat het opgegeven artikel behalve van wetten alleen van algemeene maatregelen van inwendig bestuur spreekt, en zulk een maatregel, ofschoon door den Koning vastgesteld, is geheel iets anders dan een gewoon koninklijk besluit.

Wil de schrijver aanduiden, dat alleen in het bedoelde geval de regter toepasselijkheid aan een provinciaal reglement mag ontzeggen, dan moet zijne meening onjuist worden genoemd; de regter is niet alleen bevoegd, maar zelfs verpligt, indien hem het provinciaal reglement, hetzij dan met een latere, hetzij dan met een vroegere wet in strijd voorkomt, daarvan de toepassing te weigeren; het tweede lid van art. 115 der grondwet is alleen voor de eigenlijke rijkswetten geschreven.

Op pagina 72 lezen wij, dat de burgemeester is het hoofd der gemeente; dit is weder niet juist. Volgens art. 139 der grondwet staat aan het hoofd der gemeente de raad en noch uit de grondwet noch uit de gemeentewet is af te leiden, dat de burgemeester het hoofd der gemeente zou zijn. Evenmin is hij in elke gemeente het hoofd der politie, zooals de schrijver hem echter op dezelfde pagina noemt.

Wij hebben gemeentepolitie en rijkspolitie; de gemeentepolitie rust volgens het tweede lid van art. 190 der gemeentewet op de plaatselijke verordeningen en bevelen, die tengevolge der genoemde wet in het huishoudelijk belang der gemeente zijn gegeven. Wil men nu den burgemeester het hoofd van het uitvoerend gezag op dat gebied in elke gemeente noemen, daarmede heb ik vrede. - De rijkspolitie rust echter op de rijkswetten en rijksverordeningen. Ofschoon nu wel in den laatsten tijd de burgemeester met vele handelingen dier politie belast is - men zie de veewet, de begrafeniswet en de ziektenwet - is toch, zoo in de gemeente een commissaris van politie is, aan dezen en niet aan den burgemeester de handhaving der rijkspolitie opgedragen.

Op pagina 73 vind ik de volgende zinsnede:

‘Aan ieder der wethouders worden gewoonlijk bepaalde onderdeelen van het bestuur meer bijzonder opgedragen, zooals daar zijn: de burgerlijke stand, openbare werken, onderwijs enz.’

Dit grondt zich waarschijnlijk op art. 91 der gemeentewet, waar in het eerste lid gezegd wordt: ‘De wethouders staan den burgemeester

[p. 561]

bij in het bestuur der onderscheidene takken van de huishouding der gemeente.’ Men heeft nu, het is volkomen waar, in de praktijk dit aldus opgevat, dat men een der wethouders b.v. voor het onderwijs, een ander voor de openbare werken aanwees, en daarin is ook geen bezwaar gelegen, als men maar in het oog houdt dat de aldus aangewezen wethouders niet anders doen dan bijstaan, en geen zelfstandig beheer door die aanwijzing verkrijgen; maar dat men een wethouder volgens het genoemde artikel der gemeentewet - en een ander artikel, waarop zich de stelling zou kunnen gronden, is toch niet aanwezig - zou aanwijzen voor den burgerlijken stand, dat zou zoo onwettig mogelijk zijn. De burgerlijke stand behoort volstrekt niet tot de huishouding der gemeente. Het is eene rijksaangelegenheid door de rijkswet geregeld; ik kan hier kortheidshalve verwijzen naar mijne aanteekeningen op de gemeentewet art. 103 pag. 401 volgg. onder I.

Op dezelfde pagina spreekt de schrijver over de vaste commissiën, maar verzuimt er bij te vermelden, dat deze commissiën zijn van tweeërlei aard. Vooreerst zoodanige commissiën, die de raad volgens art. 54 der gemeentewet kan benoemen om voor te bereiden hetgeen, waarover hij zal hebben te besluiten; ten tweede vaste commissiën, welke, alleen wanneer burgemeester en wethouders zulks verlangen, door den raad benoemd worden ten einde burgemeester en wethouders in het beheer van bepaalde takken der gemeente-huishouding bij te staan. Uit dit laatste volgt, dat de bedoelde commissie burgemeester en wethouders niet in het beheer kan vervangen. Kortheidshalve verwijs ik ter zake weder naar mijne aanteekeningen op de gemeentewet bij art. 55 pag. 292 volgg. Ik meen dit te moeten opmerken, omdat uit de uitdrukkingen door den schrijver gebezigd eenigermate is af te leiden, dat de bedoelde commissie in de plaats van burgemeester en wethouders zoude kunnen treden.

Over de bevoegdheid van den gemeenteraad sprekende zegt de schrijver op dezelfde bladzijde, dat ‘aan hem is opgedragen alles te doen wat kan strekken ter bevordering van het belang der gemeente.’ Deze uitdrukking is onjuist: art. 134 der gemeentewet zegt: ‘Aan den raad behoort, met betrekking tot de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente, alle bevoegdheid, die niet bij deze of eenige andere wet aan den burgemeester of aan burgemeester en wethouders is opgedragen.’

In de eerste plaats moet ik opmerken, dat de wet niet spreekt van het belang der gemeente, maar van de huishouding der gemeente. De reden daarvan is duidelijk. Er zijn verscheidene zaken, waarbij het belang der gemeente zeer bepaaldelijk betrokken is, maar die echter tot de rijks- of de provinciale huishouding behooren, en daarmede heeft de raad niets te maken; hij is tot de huishouding der gemeente beperkt.

In de tweede plaats volgt uit het aangehaalde artikel dat de volheid

[p. 562]

van magt ter zake slechts in zoover bij den raad berust, als de wet hem die heeft gelaten.

Onderaan de thans behandelde pagina zegt de schrijver ‘dat alle besluiten, die de gemeenteraad neemt, aan gedeputeerde staten moeten worden toegezonden.’

Dit is mede onjuist.

In art. 150 der gemeentewet is bepaald, dat plaatselijke verordeningen zijn alle voorschriften en beschikkingen van den raad; alzoo ook alle besluiten, die hij neemt; art. 152 derzelfde wet heeft echter bepaald, dat de raad alleen dan beschikkingen of besluiten, waarvan geene mededeeling aan gedeputeerde staten is voorgeschreven, aan hen moet opzenden, wanneer zij daartoe aanvraag doen. De schrijver heeft hier weder alleen op het grondwetsartikel (art. 140) gelet, zonder dat echter, naar het schijnt, goed te begrijpen.

Doch genoeg; ik wil niet verder voortgaan. Uit het opgegevene blijkt voldoende, dat wij hier met eene schets te doen hebben, die wel wat vlugtig is opgemaakt. Had de schrijver, dien ik niet de eer heb van te kennen, maar die zeker een hoogst verdienstelijk onderwijzer zal zijn, het staatsregt wat meer tot een vak van studie gemaakt, dan zou de schets zeker minder vlugtig zijn opgemaakt en zouden er stellig zoodanige fouten niet in voorkomen als ik opgaf, die juist dit groote bezwaar hebben, dat zij aan jongelieden, welke in hun verder leven geen opzettelijke studie van staatsregt zullen maken, verkeerde denkbeelden daaromtrent geven.

Arnhem.

Mr. G. van Oosterwijk.