Streven. Jaargang 80

[p. 414]

Frank Vandenbroucke
De actieve welvaartsstaat: een terugblik en vooruitblik

Tien jaar geleden overleed Herman Deleeck, te vroeg. Hij liet ons niet alleen een omvangrijk wetenschappelijk werk na en het Centrum voor Sociaal Beleid dat dit jaar zijn veertigste verjaardag viert, maar ook een rode draad en een geestesgesteldheid. De rode draad was dat hij opkwam tegen ongelijkheid. De geestesgesteldheid was dat hij de welvaartsstaat verdedigde, omdat ze zo cruciaal is voor het creëren van gelijke kansen, maar tegelijkertijd kritisch haar tekorten en ondoelmatigheden vaststelde. De beste dienst die de wetenschap aan de welvaartsstaat kon bewijzen, was dat ze wétenschap moest zijn: onbevooroordeeld, gebaseerd op feiten en heldere analyse. ‘Onze sociale bewogenheid - zo schreef hij in zijn afscheidsrede - is geen emotie alleen [...]. Op grond van wetenschappelijk onderzoek [...] willen wij diensten bewijzen aan de gemeenschap. Zo'n zakelijk gerichte bewogenheid wordt verwacht en aanvaard van een medicus die strijdt tegen kanker. Hetzelfde geldt voor de sociale wetenschapper’ (Deleeck, 1993).

Hebben we redenen om de welvaartsstaat vandaag te verdedigen? Ja, niet alleen omwille van de idealen die ze belichaamt, die Deleeck in zijn laatste boek (2001) bejubelde als een ‘ongeëvenaard hoogstaande samenlevingsvorm, het geestelijk ideaal van Europa’. Maar ook omdat

[p. 415]

een verstandig georganiseerde welvaartsstaat sociale én economische efficiëntie in de hand kan werken (Barr, 2012). Zonder de automatische stabilisatoren die eigen zijn aan welvaartsstaten zouden de economische gevolgen van de jongste crisis overigens veel ernstiger zijn geweest. Maar tegelijkertijd werkten de automatische stabilisatoren niet overal even goed. Welvaartsstaten zijn niet overal even doelmatig in het opvangen van inkomensschokken en het verzekeren van de levensstandaard, en ze zijn niet overal even doelmatig in het voorkomen van armoede en bestaansonzekerheid. En zelfs waar ze doelmatig zijn, moet er voortdurend aan worden gesleuteld, of de welvaartsstaat wordt slachtoffer van zijn eigen succes. Deze twee vragen - hoe hebben we tijdens het voorbije decennium gesleuteld aan onze Belgische welvaartsstaat, en wat leren we daaruit? - inspireren deze bijdrage.

De actieve welvaartsstaat: een kritische terugblik

Over de eerste vraag - hoe hebben we tijdens het voorbije decennium gesleuteld aan de Belgische welvaartsstaat? - zal ik hier kort zijn. Ik verwijs naar The Active Welfare State Revisited, gepubliceerd door het Centrum voor Sociaal Beleid naar aanleiding van de instelling van de leerstoel Herman Deleeck aan de UA (Vandenbroucke, 2012). De uitdaging, gelanceerd door ‘de actieve welvaartsstaat’ van 1999, was: tegelijkertijd de kwaliteit van de sociale bescherming verbeteren én mensen sterker aanzetten om de overgang van uitkering naar werk te maken. De vraag is dus in welke mate dit gelukt is. Ik bekijk het voorbije decennium daarbij als één hoofdstuk uit de ontwikkeling en aanpassing van onze welvaartsstaat over een veel langere periode. Ik vertrek daarbij van de evolutie van de uitkeringsafhankelijkheid.

De uitkeringsafhankelijkheid is de verhouding tussen het aantal personen dat een sociale uitkering krijgt en het aantal personen dat aan de economie bijdraagt door te werken. De uitkeringsafhankelijkheid wordt onder meer bepaald door wat we de economische afhankelijkheid noemen, dat is de verhouding tussen het aantal mensen dat niet werkt en het aantal mensen dat werkt: de economische afhankelijkheid wordt beïnvloed door demografische trends (hoeveel jongeren en ouderen zijn er, in verhouding tot mensen op ‘werkzame leeftijd’?), maar ook door de economische toestand (hoeveel mensen op werkzame leeftijd zijn effectief aan het werk?). Omdat mensen die niet aan het werk zijn niet allemaal een sociale uitkering krijgen, is de uitkeringsafhankelijkheid niet hetzelfde als de economische afhankelijkheid. In het sociale zekerheidsstelsel van de werknemers bedroeg de uitkeringsafhankelijkheid in 1970 4/10: tegenover 10 personen die bijdragen betaalden, stonden 4 mensen met een uitkering. De uitkeringsafhankelijkheid steeg tot bijna 9/10 te-

[p. 416]

gen het midden van de jaren 1980; daarna bleef ze fluctueren tussen 8/10 en 9/10. De spectaculaire stijging van de uitkeringsafhankelijkheid in de jaren 1970 en 1980 is niet het gevolg van demografische veroudering; ze wordt ten dele verklaard door de massieve werkloosheid die ontstond in de loop van de jaren 1970, waardoor de economische afhankelijkheid sterk toenam. Maar er was ook een andere, institutionele en sociologische motor aan het werk: economische afhankelijkheid van mensen in gezinsverband - afhankelijkheid van hun partner - werd in toenemende mate vertaald in afhankelijkheid van uitkeringen. Vrouwen en jongeren kregen massaal toegang tot de sociale zekerheid. De economische afhankelijkheid bereikte pieken in het midden van de jaren 1980 en de jaren 1990 en daalde nadien opmerkelijk (vrouwen werden in toenemende mate actief op de arbeidsmarkt) tot de financiële crisis van 2008 uitbrak. De uitkeringsafhankelijkheid was conjunctuurgevoelig, maar bleef vanaf 1999 structureel schommelen tussen 8/10 en 9/10. Nieuwe aandrijvers, zoals de individualisering van de pensioenen (steeds meer vrouwen hebben een eigen pensioen) spelen daarin een rol en zullen een rol blijven spelen.

Wat brengt de toekomst? In de voorspellingen waarover we beschikken, begint de economische afhankelijkheid terug te stijgen door de snelle veroudering die nu op gang komt. In deze projecties groeit de uitkeringsafhankelijkheid nog iets sneller dan de economische afhankelijkheid. Met andere woorden, binnen de groep van economisch niet-actieve volwassenen blijft het aandeel van mensen met een pensioen of een andere uitkering (in het stelsel van de werknemers) licht stijgen. Deze licht stijgende trend wordt verklaard door de verdere individualisering van de pensioenen en een vermindering van het aandeel mensen met een pensioen als zelfstandige. Het gaat om een trend die zich nog een tijdje geleidelijk voortzet: in de verhouding tussen uitkeringsafhankelijkheid en economische afhankelijkheid zullen dus geen grote (maatschappelijke) schokken meer optreden zoals in de jaren 1970 en 1980. Maar de veroudering duwt nu zowel de economische afhankelijkheid als de uitkeringsafhankelijkheid weer omhoog. De evolutie van de uitkeringsafhankelijkheid sinds 1970 en deze projecties moeten ons enerzijds optimistisch stemmen, maar ze houden anderzijds ook een ernstige waarschuwing in. Ik begin met de optimistische vaststelling, maak daar enkele kritische kanttekeningen bij, en kom zo bij de waarschuwing uit.

Dat het sociale bestel de storm van de jaren 1975-1995 heeft doorstaan, moet ons optimistisch stemmen. Zeer zeker, het spiegelbeeld van de spectaculair stijgende uitkeringsafhankelijkheid was een dalende uitkeringsratio tot het midden van de jaren 1990: méér mensen kregen een uitkering, maar de verhouding tussen uitkeringen van niet-actieven en lonen van actieven ging achteruit. Maar deze daling kwam tot

[p. 417]

stilstand en er was zelfs een gedeeltelijk herstel van de uitkeringsratio's, met name in de tweede helft van de jaren 2000. Sterker, de regeringen van de jaren 2000 zijn er in geslaagd om zowel uitkeringen te verhogen als werkloosheids- en inactiviteitsvallen te verminderen. Cruciaal daarin was de belangrijke verhoging van het netto-beschikbaar gezinsinkomen van gezinnen die afhankelijk zijn van het minimumloon. Mensen met lage brutolonen konden genieten van verminderingen van persoonlijke sociale bijdragen en belastingverminderingen. Dit beleid - dat je niet los kan zien van de hervorming van de personenbelasting in het begin van de jaren 2000 - was vanzelfsprekend niet goedkoop. Samen met de stijging van de uitgaven voor gezondheidszorg en de vermindering van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid stond het op gespannen voet met een andere grote doelstelling uit de jaren 2000: het creëren van budgettaire overschotten, met het oog op ‘voorfinanciering’ van de vergrijzing.

Het activeringsbeleid had ongetwijfeld een gunstige impact op de Belgische arbeidsmarkt, die allesbehalve een bevroren landschap was tijdens de voorbije tien jaar. De werkzaamheid van vrouwen, in alle leeftijdsgroepen vanaf 30 jaar maar vooral in de leeftijdscohorte vanaf 45, nam aanzienlijk toe, zoals ook de werkzaamheid bij mannen vanaf 50 toenam. Naarmate de financiële crisis zijn beslag kreeg, bleek hoe sterk de leeftijdsbalans op de arbeidsmarkt gewijzigd is: in vergelijking met het jaar 2000 ligt de werkzaamheidsgraad in de jongere leeftijdsgroepen nu lager, terwijl de werkzaamheidsgraad van de oudere groep aanzienlijk gestegen is. Deze dynamiek neemt echter niet weg dat de kloof qua werkzaamheid van ouderen tussen België en andere landen zeer groot blijft. Het dienstencheque-circuit vormde een aanzienlijke ondersteuning voor de werkzaamheid van laaggeschoolde vrouwen: ook op dat punt was er een inhaalbeweging ten aanzien van andere Europese landen, maar tegelijkertijd blijft ons arbeidsmarktbestel ongunstig voor de participatie van laaggeschoolden.

Ook in een ander opzicht evolueerde de arbeidsmarkt sterk: steeds meer jobs zijn deeltijdse jobs, wat mede verklaart waarom het totale arbeidsvolume in de jaren 2000 relatief traag toenam, en vandaag lager ligt dan voor de financiële crisis van 2008. De opmars van deeltijds werk vormt op zichzelf geen probleem, maar leidt tot nog onbeantwoorde vragen op meerdere terreinen. Eenduidige antwoorden daarop zijn moeilijk omdat we in zekere zin met dilemma's geconfronteerd worden. Enerzijds rijst de vraag of mensen die deeltijds werken voldoende sociaal beschermd zijn bij werkloosheid, ziekte en pensioen, voornamelijk wanneer ze alleen komen te staan. Anderzijds is er de vaststelling dat de overgang van niet-activiteit naar deeltijds werk, en van deeltijds werk naar voltijds werk vaak niet lonend is, met andere woorden dat

[p. 418]

hier nog belangrijke ‘inactiviteitsvallen’ bestaan. Die inactiviteitsvallen hangen precies samen met het feit dat we deeltijds werkenden voldoende sociale bescherming willen bieden, onder meer met aanvullende uitkeringen, waarbij het onderscheid tussen ‘vrijwillig deeltijds’ en ‘onvrijwillig deeltijds’ moeilijk te maken is. Op het macroniveau is het dan weer de vraag of we een houdbaar evenwicht hebben tussen de rechten waar deeltijds werkenden kunnen uit putten en de economische bijdrage die deeltijds werk levert.

Een belangrijke kritische vaststelling, die onvoldoende gemaakt wordt, heeft betrekking op het aantal gezinnen met volwassenen gezinsleden die jonger zijn dan 60, waar niemand werkt. Maatschappelijk zijn dat kwetsbare gezinnen; het risico op financiële armoede is in deze gezinnen hoog. Het gaat overigens niet alleen om financiële armoede: opgroeien in een gezin waar niemand werkt, kan betekenen dat je als kind weinig sociaal en cultureel kapitaal meekrijgt, onder meer omdat daarvoor onvoldoende netwerk bestaat. In België zijn er veel gezinnen waar niemand werkt, en dat is niet alleen het gevolg van een middelmatige prestatie inzake werkgelegenheid. Onze arbeidsmarkt wordt ook gekenmerkt door een erg scheve verdeling van jobs over huishoudens, zo blijkt uit onderzoek van Corluy en Vandenbroucke (2012). In dit onderzoek wordt de relatie tussen individuele tewerkstelling (‘hoeveel volwassenen zijn aan het werk?’) en huishoudtewerkstelling (‘in hoeveel huishoudens is minstens één iemand aan het werk?’) geduid met een ‘polarisatie index’ die, benaderend gesteld, de mate van concentratie van werkloosheid op gezinsniveau weergeeft^[1]. Hoe hoger de index, hoe schever de verdeling van jobs over gezinnen, en hoe meer gezinnen waar niemand tewerkgesteld is. Over het algemeen vertoont België het hoogste of tweede hoogste niveau van polarisatie van de Europese landen in deze analyses. De grote verschillen tussen de Belgische regio's inzake werkloosheid spelen daarin een rol: in een regio met zeer hoge werkloosheid, zoals Wallonië, lopen beide partners van een koppel een hoog risico op werkloosheid, zodat er veel gezinnen zijn waar niemand werkt, en het omgekeerde geldt natuurlijk in een regio met lage werkloosheid. Maar toch verklaart de factor ‘regio’ slechts ten dele de hoge Belgische polarisatie-index. Indien we Wallonië en Vlaanderen in de analyse opnemen alsof ze aparte landen vormen, dan staat Wallonië aan de top of dicht bij de top qua polarisatie van jobs, terwijl Vlaanderen, afhankelijk van de afgebakende leeftijdscategorie, de databank en gebruikte indicator, ook vrij hoog of zelfs dicht bij de top van de polarisatie-ranking in het Europa van de 27 ‘scoort’. Op de Belgische arbeidsmarkt is er méér vervroegde uittreding dan elders; dat koppels de neiging hebben om samen vervroegd uit te treden (en zo dus ‘werkloze gezinnen’ vormen), zou dus een rol kunnen spelen in de hoge polarisatie die zowel Vlaan-

[1] Deze index wordt berekend als het verschil tussen, enerzijds, het geobserveerde aandeel personen in werkloze huishoudens (huishoudens waar niemand werkt), en, anderzijds, het hypothetische aandeel personen in werkloze huishoudens in de veronderstelling dat individuele werkloosheid willekeurig verdeeld is over de huishoudens.

[p. 419]

deren als Wallonië kenmerkt. Frappant is de vaststelling dat de polarisatie in België, ondanks de hoge startwaarde in 1995, nog toenam: dat is een uitzonderlijk patroon in Europa. Het beeld verandert enigszins wanneer we het oudere segment van de populatie buiten beschouwing laten; afhankelijk van de gebruikte indicator en databank is de polarisatie in Vlaanderen dan minder uitgesproken; in Wallonië blijft de polarisatie echter sterk, ook als de 50-plussers buiten de analyse worden gehouden.

Een en ander leert dat er in België op het vlak van de activering van mensen en het dynamiseren van de arbeidsmarkt nog een weg af te leggen is. Activering veronderstelt een evenwicht tussen financiële prikkels enerzijds en begeleiding en opvolging anderzijds: omdat de ruimte om op het eerste vlak veel vooruitgang te boeken nu beperkt is, zullen de Gewesten - zeker in het licht van hun nieuwe bevoegdheden na de zesde staatshervorming - op het tweede vlak een grotere en meer efficiënte inspanning moeten doen. Tegelijkertijd betekent dit dat we, ook op het federale vlak, moeten nadenken over een algehele modernisering van de arbeidsmarkt.

Vooruitblik: de langetermijnhervorming van de pensioenen

Uit de gegevens over de uitkeringsafhankelijkheid in de sociale zekerheid van werknemers, put ik een zeker historisch optimisme, maar dezelfde evolutie houdt ook een ernstige waarschuwing in: de veroudering van de bevolking - op zichzelf een enorm succes van de welvaartsstaat - zal vanaf nu een steeds grotere druk uitoefenen op het sociale systeem.

Te lang hebben we geloofd dat een louter budgettaire strategie van ‘voorfinanciering’ zou volstaan om de vergrijzing op te vangen, zonder systemische wijzigingen aan het sociale bestel en met name aan het pensioenstelsel. Dit heeft verlammend gewerkt op het denken over het pensioenstelsel zelf. De budgettaire strategie rond de vergrijzing is niet alleen niet voldoende gerealiseerd, ze is intrinsiek niet bij machte om op zichzelf in te staan voor de voorbereiding van de vergrijzing. De hervorming van het pensioenstelsel zelf staat nu op de agenda. De huidige federale regering heeft daartoe belangrijke aanzetten gegeven, maar - zoals ook het verslag van de Studiecommissie voor de Vergrijzing illustreert - er zal méér nodig zijn. De simulaties van de Studiecommissie voor de Vergrijzing geven aan wat de impact zal zijn van de maatregelen in het pensioenstelsel door de regering Di Rupo. In 2030, wanneer de hervormingen hun volle effect bereiken, zou de voorspelde uitkeringsafhankelijkheid 90 bedragen in plaats van 93,1; de genomen maatregelen leiden dus tot een daling met circa 3 procentpunten van deze ver-

[p. 420]

houding. Nu geven deze cijfers wel een wat te ongunstig beeld, omdat de relatief belangrijke daling van het aantal gepensioneerden van de overheid hier niet meegenomen wordt, en ook de daling van mensen met tijdskrediet en loopbaanonderbreking. Anderzijds is de onderliggende hypothese omtrent de werkzaamheid misschien wat optimistisch. Wat er ook van zij, deze effecten zijn verre van verwaarloosbaar, maar in het licht van de geschiedenis en van de uitdaging die voor ons ligt blijven ze natuurlijk relatief beperkt. Nu wordt in de simulaties van de Studiecommissie voor de Vergrijzing vastgesteld dat de budgettaire winst die aldus ontstaat, in zeer belangrijke mate teniet wordt gedaan door het feit dat de hoogte van de gemiddelde pensioenen toeneemt door de hervorming, enerzijds omdat de mensen langer werken, anderzijds omwille van de pensioenbonus. In het stelsel van de overheidspensioenen is dat zelfs zeer uitgesproken het geval, omdat de pensioenbonus die ingevoerd werd voor de overheidsambtenaren de gemiddelde overheidspensioenen op termijn sterk verhoogt. Het uiteindelijke resultaat is dat het budgettaire effect van de hervormingen die de regering op gang heeft gebracht, zeer beperkt blijft.

Er is dus nog veel werk aan de winkel, en dat is ook niet verrassend. De fundamentele reden waarom het pensioencontract aan herziening toe is, is de verlenging van de levensduur: tussen 2010 en 2030 stijgt de gemiddelde levensduur van mannen op de leeftijd van 65 jaar met 34 maanden; voor vrouwen bedraagt de stijging 48 maanden; tussen 2030 en 2060 gaat het om nog eens 39 maanden extra voor mannen en 21 maanden voor extra voor vrouwen. Als we van het pensioenstelsel echt een robuuste verzekering maken voor de jongere generaties, dan is het dus legitiem om de parameters ervan op een bepaald moment te koppelen aan de verdere stijging van de levensverwachting boven de leeftijd van 65 jaar. De doelstelling daarbij moet zijn om het stijgende gewicht van pensioenen in het sociale systeem in zekere mate in toom te houden. Dit betekent dat vermeden moet worden dat het langere werken budgettair volledig geneutraliseerd wordt door verhogingen van pensioenen. Of beter, dit houdt in dat pensioenverhogingen selectief moeten gebeuren en dat een grondige bezinning nodig is op de discrepanties tussen de verschillende pensioenstelsels, en op de ongelijke verdeling van tweedepijlerpensioenen. Dat laatste vormt immers een schoolvoorbeeld van een matteüseffect. Langer werken impliceert op zijn beurt dat er een omwenteling nodig is in de kwalitatieve betekenis die ‘werk’ heeft voor mensen en in de waardering voor ervaring en inbreng van ouderen in het bedrijfsleven. En dit onderlijnt ook het belang van andere sociale voorzieningen die ouderen zekerheid bieden op hun oude dag.

Aangezien we in België eerst nog moeten werken aan de werkzaamheid van de min-65-jarigen, en de hervormingen die nu op stapel staan

[p. 421]

in zekere zin als een eerste ‘koppelingsmoment’ kunnen worden beschouwd, kunnen we een dergelijke koppeling van de pensioenparameters aan de levensverwachting misschien nog wat uitstellen, maar uiteindelijk zal dit wel moeten gebeuren. Let wel, dergelijke koppeling hoeft niet één op één te zijn: de stijgende levensverwachting betekent niet dat we in evenredige mate in staat zijn om op een fatsoenlijke manier langer te werken. De meest sociale manier om te koppelen is via een consequente flexibilisering van de pensioenleeftijd in functie van de carrièrelengte, niet via een algemeen verplichte verlenging van de carrière boven de 65 voor iedereen. De praktische doelstelling moet zijn om op termijn een groeiende groep mensen, voor wie dat fysiek mogelijk is en inhoudelijk interessant, aan te zetten om tussen hun 65^ste en hun 67^ste nog te werken; we weten immers dat er ook op lange termijn nog altijd een groep mensen zal zijn die het - om diverse, legitieme redenen - niét zal volhouden tot de leeftijd van 65. Dat moet gecompenseerd worden doordat anderen wel doorwerken na 65. Een loutere ‘liberalisering’ van toegelaten arbeid bij pensioen is niet het adequate antwoord op die uitdaging.

Uit de hervormingen van de voorbije decennia moeten twee lessen worden getrokken. Ten eerste: om effectief te zijn moeten hervormingen grondig zijn, maar grondige hervormingen worden best uitgerold over een lange termijn, zoals is gebeurd bij de verhoging van de pensioenleeftijd van vrouwen naar 65 jaar. Ten tweede, een zorgvuldige afweging van kosten en baten is nodig (om bijvoorbeeld te vermijden dat bonusstelsels uiteindelijk meer kosten dan opbrengen); dat kan alleen als voldoende tijd wordt uitgetrokken voor debat en onderzoek. Een universele les is ten slotte dat er maatschappelijk draagvlak moet zijn voor gevoelige hervormingen: dat vraagt overleg. Ik concludeer hieruit dat het nu het moment is om de voorbereiding van de langetermijnhervorming van het wettelijke pensioenstelsel aan te vatten, zodat - op basis van grondig voorbereidend werk - een volgende federale regering bij haar aantreden knopen kan doorhakken. Een verdere hervorming van het pensioenstelsel zal overigens over méér gaan dan alleen maar de voorbereiding van de vergrijzing.

Investeren in kinderen

Welvaartsstaten zijn ontstaan als antwoord op algemeen erkende sociale risico's - zoals het risico op armoede op de oude dag. In de uitgebreide literatuur die sinds het midden van de jaren 1990 gepubliceerd werd over de nood aan ‘een nieuwe welvaartsstaat’ werd vaak gewezen op nieuwe sociale risico's die zich aan het ontwikkelen waren, met name ook voor gezinnen met kinderen. Tegelijkertijd werd benadrukt

[p. 422]

dat investeren in kinderen hoger op de agenda moest komen: een adequate inkomensbescherming voor gezinnen met kinderen en een krachtig beleid van kinderopvang, voorschools onderwijs en onderwijs moesten hand in hand gaan. Kinderen waren een leidmotief in Why we Need a New Welfare State - zoals het bekende boek van Esping-Andersen e.a. (2002) heette. ‘Goed pensioenbeleid - zoals goed gezondheidsbeleid - start bij de geboorte’, zo luidde het. Wanneer we de balans van ‘de actieve welvaartsstaat’ in België opmaken, moéten we dus bijzonder aandacht besteden aan de positie van kinderen.

De balans is op dit punt niet positief. Het financiële armoederisico bij kinderen en jongeren beneden de 18 jaar steeg van 15,3% in 2005 naar 18,7% in 2010 (op basis van de Europese enquêtes SILC 2006 en SILC 2011). Het armoederisico bij 65-plussers daalde van 23,2% naar 20,2%. De cijfers met betrekking tot de jongeren zijn verontrustend, omdat we mogen veronderstellen dat de financiële armoederisico's zoals die hier berekend worden, de reële bestaansonzekerheid bij ouderen overschatten en bij kinderen onderschatten. Dit blijkt overtuigend uit het onderzoek aan de hand van zogenaamde ‘standaardbudgetten’ die huishoudens minimaal nodig hebben door Bérénice Storms en Kristel Bogaerts (2012), maar ook uit andere indicatoren, zoals de indicator voor ‘materiële tekorten’ die op basis van de SILC-enquêtes opgesteld wordt. Het gaat om een lijst van 9 items, zoals de vraag of men zich een kleurentelevisie, een mobiele telefoon, proteïnerijke maaltijden, een week op reis... kan veroorloven. Het aantal 65-plussers dat leeft in een gezin waar men zich 3 of meer items op deze lijst moet ontzeggen bedroeg 9,8% volgens SILC 2006 en 7,7% volgens SILC 2011. Het aantal jongeren beneden de 18 dat leeft in dergelijk gezin bedroeg 17,3% in SILC 2006 en 17,7% in SILC 2011 - wat bijna het dubbele is van het percentage bij de ouderen. Het percentage bij ouderen lijkt af te nemen, het percentage voor kinderen en jongeren niet.

Het verschil in armoede bij kinderen tussen de Belgische regio's is bijzonder groot. Aangezien het gemiddelde inkomen in Wallonië een stuk lager ligt dan in Vlaanderen, is het in zekere zin ‘te verwachten’ dat méér Waalse dan Vlaamse kinderen zich beneden de Belgische armoedegrens situeren. Vermits België één sociaal zekerheids- en belastingstelsel heeft, is het vanuit een normatief standpunt echter aangewezen om de situatie in de regio's te beoordelen op basis van één Belgische armoedegrens. Een berekening van het armoederisico in de hypothese dat we specifieke regionale armoedegrenzen hanteren, levert echter interessante bijkomende informatie over de inkomensverdeling in de regio's.

Op basis van de resultaten van SILC 2010 situeerde 24,2% van de Waalse jongeren zich in 2009 beneden de Belgische armoedegrens, te-

[p. 423]

gen 10,8% van de Vlaamse jongeren. Op basis van de regionale armoedegrenzen (dat wil zeggen een Waalse armoedegrens voor Wallonië en een - hogere - Vlaamse - armoedegrens voor Vlaanderen) bedragen deze percentages 20,7% voor Wallonië en 14% voor Vlaanderen. Met andere woorden, wanneer we de Waalse gezinsinkomens als referentie gebruiken, dan ligt het armoederisico daar lager, maar het blijft zeer hoog; omgekeerd stijgt het Vlaamse armoedecijfer als we de Vlaamse inkomens als vergelijkingspunt nemen en niet de Belgische inkomens. Bij enquêtes is er altijd een foutenmarge. We moeten vermijden ‘brand!’ te roepen wanneer we niet zeker zijn dat er brand is, want anders luistert op den duur niemand meer. Maar een vergelijking tussen de Europese enquêtes van 2006 en 2010 toont nu een significante daling van het armoederisico bij 65-plussers in België en Vlaanderen (op basis van de Belgische armoedegrenzen), en een significante stijging van het armoederisico bij kinderen in België en Wallonië (op basis van de Belgische armoedegrenzen). Het is dus wel degelijk tijd voor een alarmsignaal. Over de evolutie in Vlaanderen geeft de Europese enquête geen uitsluitsel - er is vooralsnog geen significante toename van armoederisico's bij jongeren in Vlaanderen -, maar we hebben wel andere gegevens die stijgende kansarmoede signaleren bij de jongste kinderen. Het Vlaamse Agentschap Kind en Gezin publiceert een ‘index van kansarmoede’, op basis van het inkomen, de opleiding en de werksituatie van de ouders, de ontwikkeling van de kinderen, hun gezondheid en hun woning. Deze index is sinds 2005 behoorlijk sterk toegenomen.

Op dit ogenblik is België inzake armoederisico bij kinderen een middenmoter in Europa. Als we ons beperken tot de lidstaten van de EU15, dan blijkt dat de noordelijke lidstaten en Denemarken het beter doen dan België, terwijl de zuidelijke en de Angelsaksische lidstaten het slechter doen dan België. Deze vaststelling zou een einde moeten stellen aan de zelfgenoegzaamheid waarmee vaak over de verdiensten van ‘het Belgische sociale model’ wordt gepraat. Indien men Vlaanderen en Wallonië als aparte landen zou beschouwen, dan situeert Vlaanderen zich omtrent de globale armoedecijfers ‘in het Noorden’, terwijl Wallonië zich ‘in het Zuiden’ situeert.

Wanneer we verklaringen zoeken voor de verschillen tussen de Europese landen inzake kinderarmoede, dan blijken drie factoren een belangrijke rol te spelen. Ten eerste, hoeveel kinderen leven in een gezin waar niemand werkt? Of, iets breder bekeken, hoeveel kinderen leven in een ‘werk-arm’ gezin, dat wil zeggen een gezin waar de volwassenen slechts beperkt en/of onregelmatig betaald werk verrichten? In ‘werkarme’ gezinnen is het risico op financiële armoede veel groter dan in de andere gezinnen (die we verder aanduiden als ‘werk-rijk’): hoe meer kinderen in werk-arme gezinnen, hoe meer kinderen financieel bestaans-

[p. 424]

onzeker zijn. Maar dat is niet de enige factor die armoedeverschillen tussen landen uitlegt. De tweede factor heeft te maken met de hoogte van het armoederisico binnen de groep van werk-arme gezinnen: in sommige landen zorgen sociale uitkeringen ervoor dat het armoederisico binnen deze groep kleiner is dan in andere landen. De derde factor verwijst naar het armoederisico in de groep van de werk-rijke gezinnen: over het algemeen ligt dat armoederisico laag, maar toch verschilt het van land tot land, en ook dat beïnvloedt de globale armoedecijfers.

In België leven veel kinderen in werk-arme gezinnen: dat heeft zowel te maken met het feit dat we inzake werkgelegenheidsgraad nog altijd niet hoog scoren, als met de scheve verdeling van jobs over gezinnen, waar ik eerder naar verwees. Wat bovendien opvalt is dat het armoederisico van kinderen in werk-arme gezinnen in België met 68,6% hoger is dan het gemiddelde van de Europese lidstaten, terwijl het armoederisico bij werk-rijke gezinnen met 8,4% lager is dan het Europese gemiddelde. Het verschil tussen het armoederisico in werk-arme en werk-rijke gezinnen is daardoor in België bijzonder groot, zowel in absolute als in relatieve termen: weinig andere Europese landen zijn op dit punt vergelijkbaar met België. Dat is niét het gevolg van een laag budget voor sociale uitkeringen: de verhoudingen tussen de sociale uitkeringen (uitgezonderd de pensioenen) en het beschikbare gezinsinkomen (gemeten voor alle huishoudens, inclusief de ouderen dus) ligt in België met 12,4% dan weer hoger dan het Europese gemiddelde van 9% (alle cijfers zijn gebaseerd op SILC 2008).

In The Active Welfare State Revisited ontleed ik het verschil tussen de Belgische armoedecijfers bij kinderen en de cijfers in de andere landen aan de hand van een zogenaamde ‘decompositie’. Dat betekent dat, voor elk Europees land, het armoedeverschil met België verklaard wordt als de optelsom van drie componenten:

-	het verschil dat uitgelegd kan worden door het verschillend aandeel kinderen dat leeft in werk-rijke gezinnen,
-	het verschil dat uitgelegd kan worden door het verschil in armoederisico voor kinderen in werk-arme gezinnen,
-	het verschil dat uitgelegd kan worden door het verschil in armoederisico voor kinderen in werk-rijke gezinnen.

Voor Denemarken en Italië levert deze decompositie het volgende op. In Denemarken situeert het armoedepercentage voor jongeren zich op 9,1%; dat is 8 procentpunten béter dan het Belgische niveau. Dat voor Denemarken voordelige verschil van 8 procentpunten wordt voor 3,3 procentpunten verklaard door het feit dat er minder Deense kinderen leven in werk-arme gezinnen; voor 3,2 procentpunten door het feit dat kinderen in werk-arme gezinnen een kleiner armoederisico hebben dan

[p. 425]

kinderen in Belgische werk-arme gezinnen; en voor 1,5 procentpunten door het feit dat kinderen in werk-rijke gezinnen ook een beperkter armoederisico kennen. In Italië ligt het armoedepercentage 7,7 procentpunten hoger dan in België; dit wordt volledig verklaard door het feit dat het armoederisico in werkrijke gezinnen hoger ligt dan in België. In Italië ligt de individuele werkzaamheid lager dan in België; maar omwille van verschillen in gezinsstructuur en polarisatie ligt het aandeel kinderen in werk-rijke gezinnen er hoger dan in België; deze Italiaanse gezinnen kennen echter een veel groter armoederisico dan de Belgische werk-rijke gezinnen.

Een decompositie is een mechanische analyse, waar omzichtig mee omgegaan moet worden. Maar ze suggereert toch vier conclusies. Ten eerste, de landen die het uitgesproken beter doen dan België, realiseren dat positieve verschil vooral doordat een kleiner aandeel kinderen leeft in werk-arme gezinnen, en doordat het armoederisico bij werk-arme gezinnen er kleiner is. Ten tweede, er blijkt niet meteen een onvermijdelijke ‘afruil’ tussen enerzijds ‘een klein aandeel kinderen in werk-arme gezinnen’ en anderzijds de sociale bescherming van werk-arme gezinnen. Het is niét zo dat landen die het comparatief goed doen wat betreft de activiteitsgraad van gezinnen met kinderen, landen zijn waar het beleid de niet-actieve gezinnen met kinderen in armoede duwt. Ten derde, de landen die het slechter doen dan België doen het in hoofdzaak slechter omdat er een groter armoederisico is in de werk-rijke gezinnen (dat is met name zo in de Zuid-Europese landen, niet in Ierland, het Verenigd Koninkrijk en Hongarije, waar het nog kleinere aandeel kinderen in werk-rijke gezinnen doorweegt in de verklaring van het verschil met België). Ten vierde, IJsland uitgezonderd, zijn de landen die het erg goed doen inzake kinderarmoede ook landen met een hoog peil van sociale uitgaven. Maar België zit ook in deze groep; naast België hebben ook Ierland en Hongarije een hoog peil van sociale uitgaven terwijl ze toch niet goed presteren inzake kinderarmoede. Met andere woorden: een hoog peil van sociale uitgaven lijkt over het algemeen een voorwaarde om het goed te doen inzake kinderarmoede, maar de doelmatigheid van deze uitgaven verschilt. Daarmee zijn we terug bij een thema dat Herman Deleeck nauw aan het hart lag: de doelmatigheid van de sociale uitgaven.

Vanzelfsprekend moeten we dieper graven dan deze cijfers. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat kinderen uit gezinnen van migranten heel wat meer risico op armoede lopen dan kinderen van ouders die uit België afkomstig zijn. Een en ander wijst er op dat opleiding en onderwijs, netwerken waarover mensen beschikken, vooroordelen waarmee ze eventueel geconfronteerd worden... meegenomen moeten worden in de analyse en de beleidsaanbevelingen.

[p. 426]

Besluit: van analyse naar beleid en politiek

Timmert België aan de weg van de nieuwe welvaartsstaat die nodig is in de eenentwintigste eeuw? Bieden we een robuust antwoord op nieuwe sociale risico's? Bestaansonzekerheid bij gezinnen met kinderen is de beste barometer om dat te beoordelen. Die barometer duidt helaas aan dat het niet de goede kant op gaat. Bestaansonzekerheid bij gezinnen met kinderen groeit.

Landen die uitgesproken beter presteren dan België - met name de Noord-Europese landen die aansluiten bij Esping-Andersens ‘nieuwe welvaartsstaat’ - doen het beter op twee punten: minder kinderen leven in werk-arme gezinnen; het financiële armoederisico bij werk-arme gezinnen is er kleiner. Landen met goede resultaten voor kinderarmoede hebben vaak ook een hoog peil van sociale uitgaven. Nu liggen de sociale uitgaven in België ook hoog, maar - met het oog op armoede bij kinderen en jongeren - zijn onze uitgaven minder doelmatig. Of beter, het samenspel van sociale voorzieningen en sociale uitgaven, onderwijs- en arbeidsmarktbeleid is bij ons minder doelmatig. Het is belangrijk om de uitdagingen van de welvaartsstaat in hun samenhang te zien: landen die relatief goed presteren inzake kinderarmoede zijn vaak ook landen die reeds geruime tijd geleden vrij doortastende strategieën ontwikkeld hebben om mensen langer aan het werk te houden en later op pensioen te laten gaan, zodat het gewicht van de pensioenuitgaven niet te groot wordt. Het besef dat sociale risico's aan het verschuiven zijn ten nadele van jongere generaties zou er ons toe moeten aanzetten hetzelfde te doen.

Uit de cijfers blijkt ten overvloede dat we een verdeeld land zijn: 24% van de Waalse kinderen en jongeren zit onder de Belgische financiële armoedegrens; in Vlaanderen gaat het om zowat 11%. Financiële armoede is, zo gemeten, vooral in opmars in Wallonië. De Franstalige partijen moeten zich daarover bezinnen: een status-quo in beleid impliceert in de realiteit een glijbaan naar beneden. Het Belgische referentiekader verbloemt echter ook de Vlaamse realiteit: bij de jongste generatie neemt de kansarmoede in Vlaanderen toe. Ook Vlaanderen is overigens verdeeld: de kansarmoede-index van Kind en Gezin ligt bij kinderen met een moeder van Belgische herkomst (4%) beduidend lager dan bij kinderen met een moeder die bij haar geboorte niet de Belgische nationaliteit had (26%). En er loopt nog een scheidingslijn: in Aartselaar bedraagt de index 0,6%; in Antwerpen 24%. Dat we zo'n heterogeen land zijn, is echter géén reden om geen gemeenschappelijke koers uit te zetten, met het oog op essentiële gemeenschappelijke doelstellingen.

Het gaat daarbij niet alleen om ongelijke toegang tot de materiële voordelen van de welvaartsstaat, maar ook - en misschien nog meer -

[p. 427]

tot de immateriële voordelen: preventieve gezondheidszorg, gezondheidsopvoeding, opleiding en onderwijs. De agenda die voorligt is er niet alleen een van bescherming en financiële steun, maar ook van activering en emancipatie. Het is niet zo dat er de voorbije jaren niets gebeurd is. De facto zorgde het federale beleid de voorbije tien jaar voor een iets betere verdeling van de fiscale aftrekken en kinderbijslagen over de inkomensgroepen, maar het gewicht van de bijslagen kalfde af, zoals een recente studie van het Centrum voor Sociaal Beleid (Cantillon e.a., 2012) toont. De eerste lijn in de gezondheidszorg staat sterker dan tien jaar geleden. Activering kwam op de agenda. Het Vlaamse onderwijs kreeg een actieplan voor kleuterparticipatie, betere personeelsomkadering in kleuterklassen, bijkomende omkadering in scholen met veel kansarme kleuters en kinderen, schooltoelagen, een actieplan inzake gezondheidsopvoeding op school met een Vlaamse gezondheidscoördinator... Er werd gestudeerd en geëvalueerd en hier en daar is vooruitgang zichtbaar. De Vlaamse regering keurde in 2010 het Vlaams Actieplan Armoedebestrijding goed, en in 2011 het Vlaams Actieplan Kinderarmoede. Of dit geheel het mogelijk maakt om een fragmentarische aanpak te overstijgen, en of dit voldoende breed en krachtig is met het oog op de uiteindelijke doelstelling - kansengelijkheid bij kinderen - is op dit ogenblik echter nog onduidelijk. Afzonderlijke beleidslijnen leiden soms hun eigen leven: eerst een steekvlam, na verloop van tijd soms een laag pitje.

Het bewustzijn dat het om de globale architectuur van ons sociale bestel gaat en dat het hele beleid, federaal, regionaal en gemeentelijk, door deze bril en met deze barometer bekeken moet worden, ontbreekt. Hoe leg je anders uit dat in de Vlaamse politiek een ‘kindpremie’ wordt bepleit die per se op een of andere manier aan alle gezinnen ten goede moet komen? Uit nog een nieuwe studie van het Centrum voor Sociaal Beleid blijkt dat alléén een strikt selectieve uitkering van zo'n premie enig effect heeft op armoede, tenzij men over een groot budget beschikt (Van Mechelen en Vandenbroucke, 2012). Waaruit meteen de vraag voortvloeit: waarom zet de Vlaamse Regering niet prioritair in op de verhoging van een bestaand selectief instrument, de schooltoelage, waarvoor noch een staatshervorming noch een nieuw beleid nodig is? En, moet voldoende kinderopvang niet de allereerste zorg zijn?

We hebben de omslag naar de nieuwe welvaartsstaat nog onvoldoende ingezet en blijven tegelijkertijd de gevangenen van versleten taboes van de ‘oude welvaartsstaat’. De pleinvrees voor selectiviteit in de kinderbijslag vormt een illustratie daarvan, net zoals het taboe dat blijft rusten op het herdenken van de wettelijke pensioenleeftijd van 65 jaar.

Dit verdeelde land heeft nood aan een perspectief. En een afspraak. Op alle beleidsniveaus - federaal, regionaal, stedelijk - zetten we in op

[p. 428]

een nieuwe welvaartsstaat, die investeert in kinderen en een robuust langetermijnperspectief biedt inzake pensioenen. De zesde staatshervorming moet uitgerold worden met déze doelstelling voor ogen; ze hevelt op dit punt immers cruciale bevoegdheden over naar de regio's. Zo bekeken is een debat over een zevende staatshervorming nu naast de kwestie. Aan de orde is allereerst de vraag welke sociale hervormingen nodig zijn om een beter langetermijnperspectief te bieden voor kinderen en jongeren in deze samenleving.

Dit artikel is een verkorte versie van de openingsrede van de auteur naar aanleiding van zijn aanstelling op de leerstoel Herman Deleeck van de Universiteit Antwerpen, 31 oktober 2012.

Literatuur

Nicholas Barr, The Economics of the Welfare State, Oxford University Press, Oxford, 2012.

Herman Deleeck, Het sociale zekerheidsonderzoek. Een terugblik naar de toekomst, afscheidscollege gehouden door prof. dr. H. Deleeck op 29 oktober 1993, Acco, Leuven, 1993.

Herman Deleeck, De architectuur van de welvaartsstaat opnieuw bekeken, Acco, Leuven/Leusden, 2001.

Bea Cantillon, Wim Van Lancker, Tim Goedemé, Gerlinde Verbist en Lina Salanauskaite, Kinderbijslagen en armoede: kan de zesde staatshervorming het immobilisme doorbreken?, CSB-bericht, november 2012.

Gosta Esping-Andersen, Duncan Gallie, Anton Hemerijck en John Myles, Why we Need a New Welfare State, Oxford University Press, Oxford, 2002.

Natascha Van Mechelen en Pieter Vandenbroucke, Vlaamse Sociale Bescherming: de premie voor jonge kinderen getoetst, CSB-berichten, november 2012.

Bérénice Storms en Kristel Bogaerts, ‘Referentiebudgetten en minimuminkomensbescherming in België’, in: Danielle Dierckx, Stijn Oosterlinck, Jill Coene en An Van Haarlem (red.), Armoede en sociale uitsluiting. Jaarboek 2012, Acco, Leuven, 2012, blz. 89-106.

Frank Vandenbroucke, The Active Welfare State. A Stylized Retrospective, Working Paper, Centrum voor Sociaal Beleid, 12/09, 2012.