|
| |
| |
| |
| |
| |
| |
Luc Reychler
Europese diplomatie in een onzekere wereld
Het Europese buitenlandse veiligheidsbeleid lokt zowel kritiek uit als lof: ‘Diplomatie’, zo hoort men wel eens, ‘is het laatste domein waar Europa haar draai nog niet heeft gevonden’; ‘de EU heeft geen invloed op het internationale gebeuren’; ‘Europa moet spreken met één stem’; ‘Europa heeft geen strategische visie’. Een dergelijke kritiek weerspiegelt de frustratie over de kloof tussen de constructieve rol die Europa zou kunnen spelen in een eng verweven maar instabiele wereld, en stelt de vraag wat ze hiervan terecht brengt met haar diplomatie. Tegelijk wordt de EU geprezen als een zachte maar normatieve grootmacht, die met haar civiliserende kracht model kan staan voor de internationale politiek. Volgens Mark Leonard zal Europa de toon zetten voor de eenentwintigste eeuw, terwijl Jeremy Rifkin ervan overtuigd is dat de economische perikelen de droom van Europa niet zullen kunnen vernietigen. Volgens hem is en blijft de EU het laboratorium van de wereld op zoek naar een empathische beschaving en naar een samenleving die zich ervan bewust is dat ze dezelfde biosfeer met anderen moet delen.
Wannneer men de vraag stelt hoe het staat met het buitenlandse beleid van de EU, is het duidelijk: de toekomst van de EU zal worden bepaald door de kwaliteit van haar diplomatieke beleid. De EU heeft immers een grote invloed op het internationale gebeuren. Dit belet echter niet dat het buitenlandse beleid van de EU zowel positieve als negatieve aspecten heeft en dat er inspanningen nodig zullen zijn om een effectief Europees beleid te kunnen voeren.
| |
Het onzekere internationale klimaat
Na de Tweede Wereldoorlog vonden in de internationale sfeer vier ingrijpende veranderingen plaats: het einde van het kolonialisme, de
| |
| |
implosie van het communisme, de vernieling van de tweelingtorens in New York en de megacrisis aan het eind van het eerste decennium van deze eeuw. Sinds 9/11 voerde de ‘democratische wereld’ vijf oorlogen in het Midden-Oosten (Libanon, Palestina, Afghanistan, Irak, Libië) en verstrakte ze haar houding ten opzichte van Syrië en Iran door desnoods te dreigen met een militaire inval. Deze interventies veroorzaakten heel wat leed: infrastructuren werden vernietigd en er vielen onnodige slachtoffers, om nog maar niet te spreken van de hoog oplopende kosten. Alle geviseerde staten kwamen verzwakt en ontwricht uit de militaire onderneming. Om in Libië bijvoorbeeld mogelijks een aantal mensenlevens te redden, wakkerde men een interne oorlog aan die niet alleen vernieling zaaide maar ook aan 30.000 Libiërs het leven kostte. Voor België was de deelname aan de oorlog gewoonweg een kwestie van lopende zaken; wij Belgen hoefden er zelfs onze vakantie niet voor te onderbreken.
Deze oorlog leidde tevens de aandacht af van dringende problemen waarmee de wereld vandaag wordt geconfronteerd en die tevergeefs op een oplossing wachten: het failliet van de nucleaire energiewinning na Fukushima, de uitdagingen van het milieu, de stijging van de voedselprijzen in arme landen, het financiële en bancaire debacle, de marginalisering van grote delen van de wereldbevolking, het gebrek aan democratische besluitvorming in internationale instellingen zoals de VN Veiligheidsraad, de afkalving van het internationale recht, de nieuwe bewapeningswedloop die mikt op de inzet van robotvliegtuigen, en de aangroei van terroristische bewegingen alom. Deze probleemhaarden scheppen een crisissfeer die haar weerga niet kent sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog - een crisissfeer die onze toekomst bedreigt en de legitimiteit van de internationale organisaties ter discussie stelt. Ze versterkt bovendien het gevoel van onmacht en frustratie.
| |
De Europese diplomatie: doelstellingen, procedures en instrumenten
Het verdrag van Lissabon dat op 1 december 2009 in werking trad, noemt de volgende doelstellingen van de EU-diplomatie:
| - | beveiliging van onze fundamentele waarden en belangen, van onze onafhankelijkheid en integriteit, |
| - | consolidering en ondersteuning van de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en de beginselen van het internationaal recht, |
| - | handhaving van vrede, conflictpreventie en versterking van de internationale veiligheid, |
| - | bevordering van een duurzame economische ontwikkeling in de ontwikkelingslanden, met inachtname van de ecologie en de verdelende rechtvaardigheid, |
| - | werk maken van de integratie van alle landen in de wereldecono- |
| |
| |
| mie, zodat de internationale handel ongehinderd kan bloeien, |
| - | ondersteuning van internationale inspanningen om de kwaliteit van het milieu te verbeteren en de grondstoffen op een duurzame wijze te beheren, |
| - | hulpverlening aan volkeren, staten en regio's die getroffen worden door natuurlijke of door de mens veroorzaakte rampen, en |
| - | promoten van een internationaal systeem van samenwerking met degelijk bestuur als oogmerk. |
Wat opvalt aan deze lijst is het grote aantal humanitaire overwegingen; er wordt nauwelijks of geen aandacht besteed aan de ‘harde belangen’ die ook meespelen. De recente militaire interventie in Libië werd door de lidstaten officieel uitgevoerd uit naam van de vrijwaring van de democratische rechten van de bevolking. Over andere beweegredenen, zoals regimeverandering, controle over de exploitatie van olie, de wapenleveringen en heropbouwcontracten, werd nauwelijks gepraat.
Bovendien veranderen de procedures om deze diplomatieke doelstellingen waar te maken voortdurend, onder meer omdat sommige lidstaten het gewicht van de politieke stem van de EU willen koppelen aan haar groei als economische macht. Pas dan, zo wordt gesteld, zal de EU meer verantwoordelijkheid kunnen opnemen voor de haar omringende landen én op een efficiëntere manier het hoofd kunnen bieden aan internationale crisissen.
Hoe dan ook, het zwaartepunt van de buitenlandse politiek van Europa blijft overwegend nationaal gekleurd. Gezamenlijke initiatieven kunnen pas worden genomen nadat alle lidstaten hiermee akkoord gaan. Zo krijgt de hoge vertegenwoordiger, Catherine Ashton, geen extra bevoegdheden om de EU-politiek uit te stippelen. Zij weet zich gebonden door de unanieme besluiten van de 27 EU-leden, en kan voor de rest alleen hooguit een paar amendementen aanbrengen bij de beleidsopties en diplomatieke activiteiten van de aparte lidstaten. Toch beschikt zij over een Europese Dienst voor Extern Optreden met een staf van 1.100 personeelsleden, met een beginbudget van 9,5 miljoen euro, en met 118 diplomatieke posten. Maar alleen de EU-Raad van Externe Betrekkingen, waarin de ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten zetelen, is bevoegd om op basis van unanimiteit gemeenschappelijke strategieën vast te leggen. In deze deliberaties kunnen één of meer lidstaten zich bij een stemming onthouden, zodat een blokkering van de beslissing wordt vermeden. Dit is de zogenaamde constructieve onthoudingclausule. Toch blijft het ook dan moeilijk om unanimiteit te verkrijgen voor beslissingen die een militaire interventie impliceren. De interventie in Libië bijvoorbeeld kreeg geen goedkeuring - de operatie werd uitgevoerd in het kader van de NAVO - terwijl er wel groen licht kwam voor de economische sancties richting Syrië en Iran.
| |
| |
Ten slotte is er nog de vraag naar de instrumenten die de EU gebruikt in haar buitenlands beleid. De EU maakt vooral gebruik van diplomatieke en economische middelen, maar de laatste jaren wordt, in toenemende mate, ook het gebruik van militaire middelen overwogen.
De diplomatieke instrumenten omvatten de verlening van diensten (zoals bemiddeling in vredesonderhandelingen of het monitoren van een ‘staakt het vuren’), beloningen (zoals het ondersteunen van de vraag om lid te worden van een internationale organisatie of om diplomatieke erkenning te krijgen) en bestraffingen (zoals het niet verlenen van reis- of visumformulieren of het opleggen van wapenembargo's). Wat de economische instrumenten betreft, dient een onderscheid te worden gemaakt tussen positieve en negatieve maatregelen. Tot de positieve maatregelen behoren: het sluiten van handelsakkoorden, samenwerkingsakkoorden, associatieakkoorden, het verlenen van leningen of hulp, en de verlaging van tarieven of het vergroten van quota's. Negatieve maatregelen zijn: embargo's, boycots, het bevriezen van financiële tegoeden, de vermindering van hulp, en het uitstellen van het sluiten van akkoorden. Maar, zoals gezegd, wordt ook meer en meer gedacht aan militaire middelen. Op basis van de besluiten van de Europese Raad in Helsinki in 1999 stuurt de EU verschillende militaire missies naar conflictzones voor de training van de politie, het verzekeren van de veiligheid tijdens verkiezingen of van de uitvoering van vredesakkoorden. Dit militaire instrument is het zwakste van de drie, omdat er een toenemende kloof gaapt tussen de concrete noden en de beschikbare capaciteiten.
| |
Positieve en negatieve aspecten van de EU-diplomatie
De Europese Unie heeft een grote invloed op het internationale gebeuren. Deze invloed berust niet zozeer op haar status als economische grootmacht (dat natuurlijk ook), als wel op haar rol als civiliserende mogendheid. Die staat in schril contrast met de harde militaire interventiepolitiek van de Verenigde Staten en zijn bondgenoten, aangezien de EU in de eerste plaats mikt op diplomatieke inspanningen. Dit vormt haar grote aantrekkingskracht. Anderzijds heeft die reputatie een deuk gekregen door de eenzijdige agressieve stappen die Frankrijk en Groot-Brittannië hebben ondernomen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika, terwijl ook het gebrek aan kordaatheid van de EU-diplomatie nefaste gevolgen heeft. Europa beseft maar al te goed dat de oplossing van het Israëlisch-Palestijnse conflict een strategische topprioriteit is, maar doet te weinig om die prioriteit ook waar te maken. Dit heeft een destabiliserend effect op de hele regio.
Daarom is het nuttig de balans op te maken van de zaken waarin de EU-diplomatie hoog scoort en de zaken die voor verbetering vatbaar zijn. Ik begin met de hoopgevende tekenen. Hier zijn vooral drie ele- | |
| |
menten te noemen: de succesvolle conflicttransformatie, de creatie van een coöperatieve veiligheidsgemeenschap en de bereidheid van de EU om nieuwe lidstaten op te nemen.
Een feit waar niemand naast kan kijken is de succesvolle transformatie van een langdurig gewapend conflict. Voor 1945 waren de Europese landen in twee wereldoorlogen verwikkeld en vierde het fascisme hoogtij. Genocides werden schering en inslag en de Europese landen koloniseerden de helft van de wereld. Na 1945 besloten de twee aartsvijanden, Frankrijk en Duitsland, rond de tafel te gaan zitten en werk te maken van een nieuwe ‘Europese Gemeenschap’, gekenmerkt door een inclusief nationalisme, meerdere loyaliteiten, een Europees wij-gevoel, een sociaal geregeld vrijemarktsysteem, coöperatieve veiligheid en het einde van het kolonialisme. Dit leidde tot een duurzame vrede op het Europese continent.
Daarnaast is er de creatie, binnen de EU-grenzen, van een coöperatieve veiligheidsgemeenschap, het meest kosteneffectieve systeem om een duurzame vrede te waarborgen. Volgens Richard Cohen en Michael Mihalka berust dit veiligheidsbeleid op vier verschillende aanpakken die elkaar versterken. Men zou kunnen spreken van vier concentrische cirkels die op elkaar inspelen. Als middelste kern komt het veiligheidsbeleid dat de fysieke, socio-economische en politieke gezondheid van de burgers waarborgt. Zorg voor het milieu is een onderdeel hiervan. Hier omheen spant zich de cirkel van het collectieve veiligheidsbeleid, dat interne dreigingen moet afweren. Het lidmaatschap van de NAVO en het Europese veiligheids- en defensiebeleid voorkomen het gebruik van geweld binnen de grenzen van de EU. Dan komt de cirkel van de collectieve verdediging ten aanzien van mogelijke externe dreigingen en ten slotte die van de politieke stabilisering van de ons omringende landen door conflictpreventie en groeiende samenwerking.
Maar ook de manier waarop de EU zich openstelt om nieuwe lidstaten op te nemen werpt een positief licht op de EU-diplomatie. Door de jaren heen is de EU uitgebreid van 6 tot 27 leden. Hieraan zijn natuurlijk voorwaarden verbonden: de nieuwe lidstaten moeten blijk geven van economische en bestuurlijke stabiliteit, zich ertoe verbinden respect op te brengen voor de mensenrechten en een klimaat van tolerantie huldigen. De aarzeling om meteen ook Turkije op te nemen gaat terug op zowel culturele als geopolitieke overwegingen: de grootte van de Turkse bevolking is vergelijkbaar met die van Duitsland. Naast de zaken die maken dat het interne beleid van de EU een aantrekkelijk model is voor regio's die een regionale samenwerking en integratie nastreven, zijn er ook punten waar de EU-diplomatie en haar defensiebeleid manifest te kort schieten. Ik denk hier heel bepaald aan de ontoereikende organisatie van de Europese defensie, het weinig succesvolle ontwikkelingsbeleid
| |
| |
van de EU, het onvermogen van de EU om een duurzame vrede tot stand te brengen in het Midden-Oosten, en de harde interventiepolitiek zoals die wordt beoefend door de Britse premier Cameron en de Franse president Sarkozy.
De ontoereikendheid van de Europese defensie werd schrijnend duidelijk in het Europese onvermogen om de gewelddadige desintegratie van Joegoslavië te voorkomen. Maar het probleem zit dieper. De EU beschikt weliswaar over een vlugge interventiemacht van 60.000 militairen die snel en minstens voor een jaar kan worden ingezet, maar voor grote operaties dient ze nog altijd beroep te doen op de NAVO en de Verenigde Staten. Europa staat op de tweede plaats in de wereld qua defensie-uitgaven, maar heeft nog een lange weg af te leggen vooraleer die inspanning ook resultaat zal opleveren inzake effectieve operationele bewapening. Er is dringend behoefte aan een gestructureerde samenwerking; dat wil zeggen: aan uitwisseling van expertise en aan een gezamenlijke planning inzake de opleiding van militairen en de aankoop van uitrusting.
Ook is er heel wat kritiek op de EU-ontwikkelingspolitiek in de Derde Wereld en vooral in Afrika. Het ontwikkelingsbeleid van de EU-lidstaten in hun vroegere kolonies in Afrika leverde geen stabiele regeringen op met een degelijk bestuur of een gunstig klimaat voor economische ontwikkeling. Vanwege dit failliet kijken vele Afrikaanse landen nu op naar China en Zuid-Korea als alternatieve ontwikkelingsmodellen, en hebben ze besloten hun eigen ontwikkeling in handen te nemen, in plaats van zich te laten bevoogden door hun vroegere Europese meesters. Voor Afrikaanse analisten als Dambisa Moyo, in haar boek Dead Aid, moet het Westen niet denken dat het beter weet dan de Afrikanen wat er in Afrika moet gebeuren.
De EU schiet ook schromelijk te kort in haar pogingen om een duurzame vrede tot stand te brengen in het Midden-Oosten, vooral in het conflict tussen Israël en Palestina. Ondanks haar vele pleidooien voor proactieve geweldpreventie, beperkt de EU zich meestal tot een veroordeling van geweld en moordaanslagen. De meeste aandacht gaat hierbij uit naar de analyse van symptomen (welke terroristische groepen er achter de aanslagen zouden kunnen zitten) en niet naar de grondoorzaken. Het feit, bijvoorbeeld, dat Israël voortdurend zijn gebied uitbreidt buiten de internationaal erkende grenzen van 1967, wordt niet openlijk afgekeurd of bestraft. Evenmin wordt steun verleend aan olierijke repressieve regimes of de toegenomen westerse militaire aanwezigheid in de regio aan de kaak gesteld.
Vooral het uit de band springen van Cameron en Sarkozy, mede beïnvloed door de havikenpolitiek van de VS, verdient de nodige aandacht, omdat dit de EU voor een keuze plaatst. Welk model voor buitenlands
| |
| |
beleid zal de unie uiteindelijk kiezen? Volgens de analyse van Jo Hagen zijn er vier typen diplomatieke regimes. Er zijn gematigde diplomatieke regimes, die de internationale omgeving niet noodzakelijk als vijandig of bedreigend ervaren: zij lossen hun conflicten met andere staten op via onderhandelingen die een win-winsituatie nastreven. Maar er zijn ook regimes die de internationale omgeving als bedreigend ervaren. Zij proberen op een constructieve manier met bedreigingen om te gaan: bij conflicten gaan ze ervan uit dat hun tegenstander over beperkte machts-middelen beschikt, hetgeen ruimte schept voor diplomatie. Men kan ze pragmatische diplomatieke regimes noemen. Daarnaast zijn er militante diplomatieke regimes; zij ontwikkelen een vijandige kijk op het internationale systeem zodat interactie met hun tegenstanders onmogelijk wordt. Zij kiezen voor een dwangdiplomatie: voor het gebruik van diplomatieke, economische én militaire druk, een radicaliteit die nog enigszins binnen de perken wordt gehouden door hun respect voor het internationaal recht. Ten slotte zijn er radicale diplomatieke regimes: zij stellen de tegenpartij regelrecht voor als kwaadaardig en als een acute bedreiging voor de overlevingskansen van het eigen land. Zij roepen op tot een morele kruistocht tegen de vijand, met offensieve interventies, zo nodig met het naast zich neerleggen van de internationale normen.
De buitenlandse politiek van de EU is overwegend gematigd en pragmatisch. Maar dit beeld komt meer en meer in het gedrang door het Franse en Britse beleid ten aanzien van Libië, Syrië en Iran, dat schommelt tussen een militante en radicale diplomatie, wat zal leiden tot nieuwe en grotere spanningen in de regio. Het beleid van de ‘bondgenoot’ Israël is onversneden radicaal. Premier Netanyahu wil niets liever dan de westerse bondgenoten meeslepen in dit zondebokkenbeleid. De opbouw van een hysterie richting Iran, de laatste zondebok in de regio, is ronduit onverantwoord, contraproductief en gevaarlijk.
Een kritische blik op de beweegredenen van de militante en radicale diplomatieke regimes leert ons twee dingen: er wordt te pas en te onpas uitgepakt met het verspreiden van ‘vrijheid en democratie’, en een echte legitimering van de militaire interventie kan nauwelijks worden gegeven.
Inderdaad, het brengen van ‘vrijheid en democratie’ is het nieuwe visitekaartje geworden van de dwangdiplomatie. Een dergelijke diplomatie sticht geen duurzame vrede, maar beoogt een ‘democratisch’ regime waarmee de invallende naties hun profijt kunnen doen. In dit regime zullen westerse mogendheden en multinationals meer controle hebben over de toevoer en de prijs van olie en gas, de verkoop van nieuwe wapensystemen, en de wederopbouw van de vernielde infrastructuur. Lucratieve en geopolitieke doeleinden lijken de ultieme motieven te zijn om een bevrijdingsoorlog te starten of massaal te steunen. Van echte democratisering in de zin van het zelfbeschikkingsrecht van
| |
| |
de volkeren, is geen sprake. Dit dissonante gedrag ondermijnt de geloofwaardigheid van de kruistocht die men wil voeren.
Een echte legitimering van de militaire interventie kan dan ook moeilijk worden gegeven. Hiervoor ontbreekt een consensus op basis van een democratische besluitvorming. Een van de taboes en minst onderzochte gebieden in de studie van de buitenlandse politiek, is de invloed van lobby's, informele netwerken en geheime diensten. Die hebben telkens particuliere belangen op het oog en niet het welzijn van de ruimere gemeenschap. De interventies worden weliswaar voorgesteld als gedragen door de Amerikaanse bevolking, de Europese lidstaten, het Westen, de Arabische Liga en de internationale gemeenschap. Maar die voorstelling houdt geen steek. De harde interventies zijn het resultaat van eenzijdig ondernomen stappen van één of meerdere grote staten. De andere lidstaten worden dan met sluikse middelen onder druk gezet om dit initiatief te steunen: door hun compensaties toe te zeggen of te dreigen met sancties.
| |
Besluit
Er is behoefte aan meer professionele en gesofistikeerde diplomatie om het hoofd te kunnen bieden aan de megacrisis waarmee de wereld wordt geconfronteerd. Een dergelijke diplomatie kan onmogelijk de vorm aannemen van een dwangdiplomatie en militaire interventies. De militaire interventies in het Midden-Oosten en Noord-Afrika (Libanon, Palestina, Afghanistan, Irak en Libië) sorteerden geen duurzame vrede en veiligheid, maar veroorzaakten onnoemelijk veel leed, destructie en instabiliteit in de regio. Dit is een teken aan de wand. De EU dient hier assertiever op te treden, want de invloed van de EU-diplomatie op de internationale betrekkingen is niet te onderschatten. De EU is en blijft een inspirerend en hoopgevend rolmodel. Bovendien is de diplomatieke stijl van de EU overwegend gematigd en pragmatisch. Om de positieve rol van de EU in de wereld te versterken moet de EU zich volledig inzetten om het EU-integratieproces tot een goed einde te brengen, en haar gematigde en pragmatische diplomatie de bovenhand te laten halen op de militante diplomatie van Sarkozy, Cameron en het radicale buitenlandse beleid van Netanyahu. Het al dan niet bijdragen tot duurzame vrede en veiligheid in Noord-Afrika en het Midden-Oosten is de lakmoesproef van de EU-diplomatie.
Voor verdere uitdieping van diplomatieke kwesties, zie www.diplomaticthinking.com - de blog van Luc Reychler.
| |
| |
|
|
Auteursrechtelijk beschermd
