Logo DBNL
Streven. Jaargang 79 (2012)

Streven. Jaargang 79

(2012)– [tijdschrift] Streven [1991-]–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende


illustratie

Antoon Vandevelde
Kansen voor een Europees sociaal beleid

Europa is aanvankelijk opgebouwd vanuit het idee dat een eengemaakte markt de sleutel was voor economische groei en het inzicht dat het vergroten van de taart een voorwaarde was om überhaupt te kunnen herverdelen. De creatie van een grote markt maakt het behalen van schaal-voordelen mogelijk en zo kan de wet van de comparatieve voordelen spelen. Dat betekent: elk land kan zich specialiseren in die activiteiten waarin het relatief gesproken het best is. Het resultaat is een economische groei die alle partners ten goede komt. Dit is typisch een verhaal van economen. Het is evenwel niet alleen aantrekkelijk omwille van de beloofde welvaartscreatie, maar ook omdat het een antwoord biedt op een eminent politiek probleem. Na twee wereldoorlogen was het niet zo moeilijk om mensen ervan te overtuigen dat handel drijven te verkiezen is boven oorlog. Bovendien had men van Keynes geleerd dat de protectionistische reactie op een economische crisis de zaken alleen maar verergert. Het vermijden van oorlog en langdurige economische crisis-

sen: dit was de negatieve agenda van de pioniers van de Europese Unie. Economische groei en grootschalige welvaartscreatie: dit was de positieve belofte die de burgers werd voorgehouden. Ik denk dat men mag zeggen dat het Europese project relatief succesvol is gebleken in het bereiken van deze doelstellingen. Het feit dat alsmaar meer landen wilden en willen toetreden, getuigt daarvan. Vooral voor kleine landen is de toegang tot een grote vrijhandelszone voordelig. De Europese integratie geeft Baskische, Catalaanse, Noord-Italiaanse en Vlaamse nationalisten zelfs munitie om te stellen dat er geen economische argumenten meer zijn tegen het ontstaan van nieuwe kleine staten.

In dit succesverhaal was het sociale niet de eerste zorg, maar eerder een bijproduct. In de retoriek van de eurocraten heet het al altijd dat zij groei en tewerkstelling nastreven. Hoe meer groei, hoe meer tewerkstelling, is de idee, en zo is meteen de sociale plicht vervuld. Ook de structuurfondsen die de economie van achtergebleven regio's moesten stimuleren hadden ontegensprekelijk een sociale dimensie, al was de bedoeling hier op de eerste plaats de ontsluiting van markten door de aanleg van wegen en de uitvoering van grote infrastructuurwerken. De gemeenschappelijke landbouwpolitiek die zo lang het gros van het Europese budget in beslag heeft genomen steunde meer op prijsondersteuning dan op inkomenssteun. Dit was in het voordeel van de grote producenten. De boerenstand werd erdoor gedecimeerd, het dorpsleven vernietigd, maar er werd ook wat geld uitgetrokken voor de ondersteuning van de berglandbouw bijvoorbeeld, en dat was dan een kleine sociale correctie. Af en toe werd een pilootproject gelanceerd ter armoedebestrijding, maar tot in de jaren 1990 bleven dit geïsoleerde initiatieven.

Intellectueel werd deze strategie, die vooral streeft naar maximale economische groei, niet alleen ondersteund door economen, maar ook door sociale wetenschappers en specialisten van sociale zekerheid. Herman Deleeck zaliger van het Antwerpse Centrum Sociaal Beleid vond dat een harmonisering van de sociale zekerheid op Europees niveau ‘niet nodig, niet wenselijk en niet doenbaar’ was[1]. Vooral vanuit de christendemocratie werd het subsidiariteitsbeginsel verdedigd. Dit stelde dat beleid zoveel mogelijk diende te worden gevoerd op het laagste, meest gedecentraliseerde niveau. Alleen wanneer het daar niet efficiënt kon worden georganiseerd mocht de Europese Unie het ovememen. Nu heeft het sociaal beleid in alle Europese landen een lange geschiedenis. Het is opgebouwd vanuit kassen van onderlinge bijstand, doorheen politieke compromissen tussen partijen met tegenstrijdige belangen. Het resultaat is een complex bouwwerk dat zijn legitimiteit precies ontleent aan het feit dat het gedragen wordt door de hele maatschappij in al zijn geledingen. De Belgische sociale zekerheid is dan ook heel anders geor-

ganiseerd dan de Nederlandse of de Britse. In sommige landen is of was ze grotendeels in handen van levensbeschouwelijke zuilen, in andere is de overheid meer actief, of wordt ze beheerst door private verzekeringsmaatschappijen. Hier zijn pensioenen gebaseerd op het omslagstelsel, elders op kapitalisatie van eigen spaargelden. Het idee was en is dat men dit alles niet zomaar opzij mag schuiven voor een Europees stelsel. Zo'n tabula rasa zou ernstige legitimeringsproblemen creëren. Bovendien vreesde men in rijke landen een nivellering naar onder en in minder ontwikkelde landen een verlies aan competitiviteit.

Sociaal beleid moest dicht bij de mensen, en dus op nationaal niveau, worden georganiseerd. Zo luidde lange tijd de consensus. Ik denk dat dit veel minder vanzelfsprekend is dan vaak wordt aangenomen. In de Middeleeuwen en het begin van de Moderne Tijd werd armenzorg op lokaal vlak georganiseerd. Het gevolg was dat plaatselijke gemeenschappen zoveel mogelijk probeerden armen van hun territorium weg te houden. Marx beschrijft in het laatste deel van Das Kapital hoe de armen eeuwenlang als landlopers langs de wegen zwierven. Pas toen de armenzorg nationaal werd georganiseerd begon dit te verminderen. Ook nu nog is het de federale overheid die in ons land het grootste deel van de kosten van de OCMW's voor zijn rekening neemt. Als ze dat niet deed, dan zouden OCMW's de zorgbehoevenden ongetwijfeld veel brutaler en krenteriger behandelen. Analoog geeft ook het ontbreken van een Europees armoedebeleid aanleiding tot het ontstaan van een klasse die nergens welkom is. Denk maar aan de Roma en aan minder gegoede migranten.

Van de Lissabonstrategie tot Europa 2020

In maart 2000 werd de Lissabonstrategie gelanceerd door de Europese Raad. Het was de bedoeling om in tien jaar tijd van de Europese Unie de meest dynamische en competitieve kenniseconomie van de wereld te maken. Men zou een gelijk gewicht geven aan tewerkstelling, sociale cohesie, groei en competitiviteit. In 2001 werd onder Zweeds voorzitterschap ook ecologische duurzaamheid toegevoegd als strategisch objectief. Toen in 2005 een tussenbalans werd opgemaakt, was het grote optimisme echter al verdwenen. Men was getuige van de snelle opkomst van Azië op het wereldforum en de beloftes van de kenniseconomie bleken niet zo gemakkelijk in te lossen. Er werd dus meer ingezet op groei, deregulering en flexibilisering van de arbeidsmarkten en minder op sociale doelstellingen. Als het sociale niet consequent wordt nagestreefd, dan is het ook niet verwonderlijk dat de balans op dit vlak na tien jaar veeleer ontgoochelend was. In verschillende landen hebben kiezers dan ook in referenda hun onvrede over deze gang van zaken laten blijken.

Met de strategie voor Europa 2020 die vanaf 2010 werd gelanceerd, leek het tij te keren[2]. Men wil een duurzame en inclusieve kenniseconomie creëren met hoge niveaus van tewerkstelling, productiviteit en sociale cohesie. Dit wordt gespecifieerd in een vijftal grote doelstellingen.

1.De tewerkstellingsgraad van mannen en vrouwen tussen 20 en 64 jaar moet toenemen tot 75%.
2.De publieke en private investeringen in onderzoek en ontwikkeling moeten stijgen tot 3% van het Bruto Nationaal Product van de Europese Unie.
3.De 20/20/20 strategie op het vlak van klimaat en energie: 20% reductie van broeikasgassen, 20% van de energieconsumptie moet uit hernieuwbare bronnen komen en 20% toename van de efficiëntie van het gebruik van energie.
4.Het opleidingsniveau van de bevolking moet omhoog. Het aantal schoolverlaters zonder diploma moet dalen met 10% en minstens 40% van de 30- tot 34-jarigen moet een hoger diploma hebben.
5.De sociale cohesie moet worden verhoogd. Dat wil zeggen: het aantal armen, mensen met armoederisico en / of mensen die leven in een huishouden waarin niemand werk heeft, moet worden verminderd met 20 miljoen op een totaal van 120 miljoen.

Vraag is natuurlijk of dit nu - meer dan in de Lissabonstrategie van het vorige decennium - vrome voornemens zijn. Ook nu ziet men de bekoring groeien om de prioriteiten stilletjes te verleggen. Eerst roept men alle hens aan dek om de banken te redden, vervolgens moeten de begrotingstekorten worden verminderd. Dit belet niet dat de machinerie van de Europese bureaucratie in gang geschoten is, ook met het oog op het bereiken van die sociale doelstellingen. Aangezien de Europese verdragen geen bevoegdheid voor sociaal beleid hebben toegekend aan Europa, kan er op dit domein niet direct harde wetgeving worden gecreëerd. Men heeft dit probleem nu omzeild door de ontwikkeling van de Open Method of Coordination on Inclusion. Er wordt namelijk aan elk van de lidstaten gevraagd om een nationaal hervormingsprogramma op te stellen met goed gespecificeerde nationale doelstellingen in het domein van de hierboven opgesomde algemene Europese doelstellingen. De inspanning van alle landen samen zou na tien jaar voldoende moeten zijn om de Europese doelen te bereiken. In principe beslist elk land op welke manier het zijn deel zal doen en welke middelen het zal inzetten om zijn Europese engagementen na te komen, maar het programma moet in principe de peer review van andere landen en van de Europese overheid kunnen doorstaan.

De open coördinatiemethode werd al opgezet in het kader van de Lissabonstrategie. Vele commentatoren wijten het niet-bereiken van de sociale doelstellingen van die strategie aan het al te zachte en vrijblijvende karakter van deze methode. Er is bijvoorbeeld afgesproken dat elk land een armoedereductieplan zal indienen, maar het is niet zeker of Groot-Brittannië zich ooit wel deze moeite zal getroosten. De opeenvolgende Britse regeringen hebben inderdaad nooit onder stoelen of banken gestoken dat ze uitsluitend geïnteresseerd zijn in Europa als een vrijhandelsassociatie. In het algemeen is er een probleem met het ownership van de sociale doelstellingen. Als de nationale overheden het opstellen van een armoedereductieplan voor Europa slechts als een hinderlijke bureaucratische klus ervaren, dan zal dit inderdaad niet veel zoden aan de dijk zetten. Toch ben ik hier niet al te negatief over. Aanvankelijk is het allicht zo dat men deze verplichting niet zo ernstig neemt, maar als men zich jaar na jaar voor zijn armoedebeleid moet verantwoorden voor de Europese instanties en voor de publieke opinie, dan creëert dat wel degelijk druk op de beleidsvoerders. Hier gaat dan het fameuze mechanisme van de beschavende werking van de hypocrisie spelen. Aanvankelijk is men misschien niet van plan om zich aan zijn engagementen te houden, maar het is moeilijk om lange tijd consequent hypocriet te blijven. Uiteindelijk verandert de verplichting om zich regelmatig te verantwoorden toch ook het reële beleid. Althans, dat is de hoop van elke maatschappijverbeteraar.

De oude en de nieuwe welvaartsstaat

De armoede in Europa is in het eerste decennium van de eenentwintigste eeuw niet verminderd en in dat opzicht heeft de Lissabonstrategie ongetwijfeld gefaald. Wellicht ligt dat niet enkel aan de methode die werd gebruikt om deze strategie te implementeren, maar doen zich ook meer substantiële problemen voor inzake armoedebestrijding[3]. In de voorbije twintig jaar hebben beleidsmakers in de rijkere Europese landen en op Europees niveau hun intentie kenbaar gemaakt om over te gaan naar een nieuw model welvaartsstaat. Frank Vandenbroucke heeft in België de thematiek van de actieve welvaartsstaat naar voren gebracht en als minister van Sociale Zaken in de eerste paarse regering heeft hij vanuit dit denken ook meegeholpen om een Europees sociaal beleid op poten te zetten. Het idee was dat men moet overgaan van een beschermingsstrategie naar een strategie van sociale investeringen. In de oude welvaartsstaat werden uitkeringen gegeven aan wie om een of andere reden geen arbeidsinkomen had. Men compenseerde risico's die zich reeds hadden gerealiseerd. In de nieuwe welvaartsstaat zou men meer preventief te werk gaan. Door betere opleiding en continue bijscholing geeft

men meer macht aan mensen. Empowerment is hier het motto. Werkloosheidsuitkeringen zijn niet langer een recht met een theoretische voorwaardelijkheid; ze kunnen nu worden gebruikt als tijdelijke loonsubsidie, d.w.z. als middel om mensen weer snel aan het werk te helpen. Ook wordt benadrukt dat tegenover rechten ook plichten staan en dat werklozen dus de plicht hebben om zich bij te scholen en ernstig naar werk te zoeken.

Tegelijk wil men met de sociale investeringsstrategie inspelen op nieuwe sociale risico's en behoeften. Het eenoudergezin is in opkomst. Mensen met een ziek familielid hebben behoefte aan ondersteuning. Er is het algemene probleem van de verzoening van werk en gezinsleven. Te veel mensen zijn ook laag geschoold of kunnen met hun scholing moeilijk op de arbeidsmarkt terecht. De nieuwe welvaartsstaat zou meer op dienstverlening inzetten, en minder op geldelijke uitkeringen aan wie geen marktinkomen heeft. Kinderopvang bijvoorbeeld maakt het voor ouders makkelijker om aan het werk te gaan en kan bovendien worden gezien als een investering in de socialisatie van jonge kinderen. Dat laatste is vooral van belang voor kinderen uit gezinnen die niet worden opgevoed in de taal die op school wordt gesproken.

Bij dit alles rijst nu de vraag of deze meer activerende aanpak van de nieuwe welvaartsstaat niet mede verantwoordelijk is voor het feit dat de armoede in Europa sinds 2000 ondanks alle mooie intentieverklaringen en beleidsstrategieën niet is gedaald. Het is inderdaad verleidelijk voor politici om de uitkeringen aan strengere voorwaarden te koppelen en ze te laten zakken onder de armoededrempel. Zo wordt het risico op een werkloosheidsval verminderd, maar zo wordt ook het empowerment van de zwakkeren op de arbeidsmarkt als doel tenietgedaan. Hoe lager en hoe meer beperkt in de tijd uitkeringen zijn, des te meer worden werklozen onder druk gezet om vies, ongezond en gevaarlijk werk aan te nemen. Het is ook zo dat de voordelen van betere voorzieningen voor kinderopvang vaak eerder gaan naar tweeverdieners dan naar huishoudens zonder arbeidsinkomen. Deze analyse moet echter worden gerelativeerd. Aangezien het sociaal beleid naar de Europese lidstaten is gedelegeerd, stelt men lang niet overal dezelfde problemen vast. In veel lidstaten kan men niet zeggen dat de regels recent strenger en meer activerend zijn geworden, om de eenvoudige reden dat ze altijd al een heel weinig beschermende welvaartsstaat hadden. In een land als Spanje kan men niet langer dan twee jaar een werkloosheidsuitkering krijgen en is er helemaal geen leefloon. Volgens Vandenbroucke en Vleminckx wordt de welvaartsvastheid van uitkeringen in landen als België minder geërodeerd door uitgaven voor de sociale investeringsstaat, de organisatie van kinderopvang, volwassenenvorming, begeleiding van laaggeschoolden, tijdskrediet en dergelijke,

dan door de stijgende uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg. Probleem is dat zowel op nationaal als op Europees vlak armoedebestrijding niet altijd bovenaan de agenda staat.

Europa en de Verenigde Staten

Het grote bezwaar tegen het opzetten van een Europees sociaal beleid is altijd geweest dat dit te weinig rekening zou houden met de diversiteit van situaties in de verschillende Europese lidstaten. Sinds we met 27 zijn, is die diversiteit inderdaad enorm toegenomen. Het Bruto Binnenlands Product per capita (in koopkrachtpariteit) van Bulgarije, de armste lidstaat, is slechts 16% van dat van Luxemburg, de rijkste lidstaat. Ter vergelijking: in de VS is het BBP per capita van Mississippi, de armste staat, nog altijd de helft van dat van de rijkste staten. Nu houdt de Europese armoedemaatstaf wel degelijk rekening met de diversiteit van deze landen. Als arm wordt beschouwd al wie minder dan 60% van het mediaan inkomen van een land ontvangt. De armoedegrens ligt dus heel veel lager in Bulgarije en Roemenië dan bijvoorbeeld in België of Duitsland. De armoedevermindering die Europa vraagt met de open coördinatiemethode is er dus een die elk land afzonderlijk moet organiseren door interne herverdeling van rijk naar arm. Zelf organiseert Europa geen herverdeling van rijkdom tussen de lidstaten onderling. Legitimatie hiervoor zou kunnen zijn dat mensen zichzelf vooral vergelijken met medeburgers, en niet met inwoners van andere landen, maar is deze veronderstelling niet achterhaald in een wereld waarin reizen en communicatie over de landsgrenzen steeds gemakkelijker en goedkoper wordt?

Doordat het gemiddelde inkomen in landen als Roemenië en Bulgarije zo veel lager ligt dan in de rijkere landen van Europa, valt ook het overgrote deel van hun middenklassen onder de armoedegrens van de rijkere landen. Europa vraagt dus dat armen in Roemenië en Bulgarije (maar ook in Griekenland, Portugal en Spanje) betalen voor extreem armen in eigen land, maar weigert rijke landen een bijdrage voor de armoedereductie in die arme landen te vragen. De open coördinatie-methode heeft dus duidelijk haar limieten! Probleem is dat herverdeling van rijkdom over de landsgrenzen heen niet alleen door Groot-Brittannië, maar door alle rijke landen binnen de Europese Unie wordt afgewezen. Nederland en Duitsland vinden nu al dat ze meer dan genoeg moeten afdokken voor de schulden die Griekenland niet meer kan afbetalen en voor de ondersteuning van de intrestvoet waaraan Portugal, Italië en Spanje kunnen lenen, en dan gaat het hier om operaties die in eerste instantie de bescherming van het eigen bankwezen en van het internationaal financieel systeem beogen, en niet het helpen van de Griekse, Italiaanse, Portugese of Spaanse burgers.

Het opzetten van een Europees sociaal beleid dat veel verder gaat dan de coördinatie van nationale plannen lijkt dus niet voor morgen. Het ligt niet in de lijn der verwachting dat de relatief zachte open coördinatiemethode snel veel stringenter zal worden. De muntcrisis toont nochtans de noodzaak aan van meer homogeniteit binnen Europa. Vergelijk Europa met de Verenigde Staten. Wij zijn fier op de generositeit van ons sociaal model, maar dat is nationaal georganiseerd en bestaat uitsluitend in de rijke Europese landen. In de VS organiseert de federale overheid daarentegen veel meer transfers tussen de verschillende staten. Bovendien wordt de ongelijkheid tussen de staten ginds ook ingeperkt door migratie van arme naar rijkere staten. In Europa weigeren we beide stabilisatoren. We willen niet herverdelen over de landsgrenzen en we houden migranten uit armere lidstaten als Roemenië en Bulgarije zo veel en zo lang mogelijk buiten.

Deze problemen waren wel te voorzien. De eerste staten die de Europese Unie vervoegden werden pas toegelaten na een lange aanpassingsperiode. Zij werden verondersteld om ondertussen hun structuren te moderniseren, corruptie uit te roeien en een performante overheid te creëren. Dit betekent niet dat ze volstrekt zonder zonde moesten zijn - dat zijn de Europese kernlanden ook niet - maar een zekere homogenisering van de maatschappelijke structuren werd toch opgelegd. Bij de toetreding van de Oost-Europese landen werd hier om politieke redenen veel minder nauwkeurig op toegezien. Tegelijk werden ook in de oudere lidstaten de regels minder strikt toegepast. Vele waarnemers hebben er toen voor gewaarschuwd dat een heel uitgebreid Europa niet meer dan een vrijhandelszone kan zijn en dat de uitdieping van de Unie en de opbouw van een sociaal Europa zo onmogelijk werd. De invoering van de euro heeft dit probleem een tijd lang versluierd.

De euro heeft wel meer illusies gecreëerd. Economen hadden voorspeld dat de euro alleen een succes kon worden als het economische beleid in de eurolanden eerst werd geharmoniseerd. Politici hoopten op de omgekeerde volgorde. De euro zou de voorwaarden creëren voor een echte economische unie. En de markten zagen aanvankelijk helemaal geen gevaren. Zo konden arme eurolanden onder de paraplu van de euro zeer goedkoop geld ontlenen, veel goedkoper dan ze op eigen houtje ooit hadden kunnen doen. Dit gaf een nooit geziene impuls aan de economieën van deze landen, maar toen de geldschieters op de financiële markten door kregen dat ze hun geld nooit zouden terugzien, werd bijkomende schuldfinanciering plots heel erg duur. De meest spectaculaire sociale problemen doen zich op dit ogenblik dan ook voor in landen als Spanje, Portugal en Griekenland. De werkloosheid daar is het gevolg van de hebzucht, de kortzichtigheid en de onbekwaamheid van een politieke elite die de zorg voor de grote macro-economische

evenwichten, staatsbegroting en betalingsbalans, heeft verwaarloosd. Het is onzin om hiervoor met de vinger naar de financiële wereld te wijzen. Niemand, zeker niet een goede huisvader, leent nog geld uit aan een schuldenaar die niet kan terugbetalen. Het eerste doel van deze landen is dus niet armoedebestrijding op zich, maar het herstel van deze macro-economische evenwichten. Dat kan op een zachtere manier gebeuren, als de rijkere Europese landen wat meehelpen, of het zal hardhandig gebeuren, als deze landen uit de eurozone treden. Omdat dit laatste scenario ook het financiële systeem in de rijke landen onderuit dreigt te halen, kunnen de arme landen met te veel schulden de rijkere landen nu chanteren. Maar vroeg of laat moet de tering naar de nering worden gezet. Daar kan men onmogelijk onderuit komen.

Voor een land als België is de les duidelijk. We moeten er te allen prijze voor zorgen dat we aansluiting behouden bij het kop-peloton van de Europese Unie. Anders dreigen we gewurgd te worden door toenemende financiële lasten, zeker omdat we een grote schuld hebben geërfd uit het verleden. Als we het vertrouwen van de financiële markten niet weten te behouden, dan zal iedereen, arm en rijk, dat voelen. Men beweert wel eens dat de democratie zo opzij geschoven wordt door de heerschappij van de financiële markten. Dit is vooral zo voor wie zijn zaken niet goed op orde heeft gehouden. Wie zich continu afhankelijk maakt van geldschieters, moet achteraf niet komen klagen dat hij zijn lot niet meer in eigen handen heeft.

Is er dan niets fout met het internationale financiële systeem op zich? Toch wel. In een aantal landen is de schuldgraad en het begrotingstekort drastisch gestegen, niet door slecht beleid, maar doordat deze staten zijn verplicht om reusachtige schulden over te nemen van banken die zich hebben laten verleiden door desastreuze speculatie. Hier dreigt de ruimte voor sociaal beleid ingeperkt te worden doordat men de banken te groot heeft laten worden en te weinig heeft gecontroleerd. De verantwoordelijkheid ligt hier meer bij onvoorzichtige bankiers dan bij de regeerders. Verontrustend is nu wel dat men er maar niet in lijkt te slagen om uit deze ervaringen de juiste lessen te trekken. We zien de bui dus hangen. De kans is reëel dat we in 2020 moeten zeggen dat armoedebestrijding ook in het tweede decennium van de eenentwintigste eeuw niet prioritair is geweest, omdat Europa en de nationale regeringen het te druk hadden met het blussen van uitslaande branden op de financiële markten.

Deze tekst gaat terug op discussies met Jos Berghman, Jos Corveleyn, Jan Engelen, Chris Kesteloot, Ides Nicaise, Paul Schoukens, Frank Vandenbroucke en Bart Vanhercke binnen het Euroforum Social Inclusion van KU Leuven. Alleen de auteur is verantwoordelijk voor eventuele misvattingen.

Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs