Streven. Jaargang 78

[p. 769]

Streven
Oktober 2011

[p. 771]

Frank Vandenbroucke
Werk, rechtvaardige inkomensverdeling, budgettaire discipline: een trilemma?

‘Jobs, jobs, jobs’. Dat was het credo van regeringen tijdens de voorbije tien jaar. De werkgelegenheid nam inderdaad toe, maar tegelijkertijd staat de inkomensverdeling onder druk. Een trilemma betekent dat je drie doelstellingen niet gelijktijdig kunt realiseren. Hebben we te maken met een trilemma wanneer we van onze huidige welvaartsstaten eisen dat ze primo de werkgelegenheid verhogen - ook voor mensen die kwetsbaar zijn op de arbeidsmarkt, zoals laaggeschoolden - secundo de inkomensverdeling niet ongelijker laten worden, én tertio budgettaire discipline willen handhaven, bv. met het oog op de toenemende kost van de vergrijzing? Deze gedachte - hier in vragende vorm geformuleerd - is niet nieuw. Dat postindustriële welvaartsstaten met een zgn. ‘dienstensector-trilemma’ geconfronteerd worden, vormt in de sociale wetenschap een bekende stelling.

In een eerste deel van deze bijdrage schets ik kort verschillende invalshoeken van waaruit stijgende inkomensongelijkheid verklaard kan worden. In een tweede deel verbind ik deze discussie met het werk van

[p. 772]

Maarten Goos en het trilemma van postindustriële welvaartsstaten. In het derde deel ontwikkel ik enkele gedachten over doelstellingen en instrumenten van de welvaartsstaat.

Verklaringen voor groeiende ongelijkheid

In De paradox van de investeringsstaat: waarom is de armoede niet gedaald? schetst Bea Cantillon het U-vormig verloop van de inkomensverdeling over de voorbije vijftig jaar. In de jaren vijftig en zestig, toen de welvaartsstaten werden uitgebouwd, was er een egalisatie van de inkomensverdeling. In de jaren zeventig lijkt zich een stabilisering voor te doen in de egaliserende trend, ondanks een verdere en sterke toename van de sociale uitgaven. Vanaf de tweede helft van de jaren tachtig lijken vele welvaartsstaten te evolueren in de richting van een grotere ongelijkheid. De stijging van de ongelijkheid deed zich het eerst voor in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, maar recent wijzen verschillende bronnen ook op een toename van de ongelijkheden in de meer egalitaire en sterkere welvaartsstaten in Scandinavië en het Europese continent¹.

Nu kan men de langetermijntrends inzake ongelijkheid met verschillende brillen bekijken. Ik schets drie mogelijke invalshoeken. Lane Kenworthy vertrekt in zijn excellente boek Jobs with Equality² van de vaststelling dat de ongelijkheid in de meeste welvaartsstaten in de loop van de jaren tachtig en negentig toenam, ondanks het feit dat de meeste overheden in toenemende mate herverdeelden. De belangrijkste factor achter de toenemende ongelijkheid was de toenemende ongelijkheid van de primaire inkomensverdeling, d.w.z. de inkomensverdeling vooraleer overheden ingrijpen met belastingen en uitkeringen, zoals ze tot stand komt op de (arbeids)markt en door de wijze waarop gezinnen worden samengesteld. Deze klemtoon op de primaire inkomensherverdeling - het ruwe materiaal - is een eerste invalshoek.

Een tweede invalshoek legt de klemtoon op de uiteenlopende herverdelingsprestaties van de verschillende typen welvaartsstaten (de Scandinavische van het sociaaldemocratische type, de continentaal-Europese van het bismarckiaanse type; de Angelsaksische van het liberale type). Als we de klassieke welvaartsstaten vergelijken, dan klopt het inderdaad dat de inkomensverdeling in Denemarken en Zweden uitgesproken egalitair is, dat ze in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk inegalitair is, en dat de bismarckiaanse landen (maar ook Finland en Noorwegen) zich daar tussenin bevinden. Hetzelfde geldt overigens voor armoedebestrijding. Armoede en ongelijkheid zijn niet hetzelfde, maar relatieve armoede kan beschouwd worden als een van de maatstaven van ongelijkheid. Huber en Stephens³ analyseren de bekwaam-

1 Bea Cantillon, De paradox van de investeringsstaat: waarom is de armoede niet gedaald?, CSB-berichten, mei 2009.

2 Lane Kenworthy, Jobs with Equality, Oxford University Press, Oxford, 2008, zie met name het cijferoverzicht op blz. 3.

3 E. Huber en J.D. Stephens, ‘Combating Old and New Social Risks’, in Armingeon and Bonoli, The Politics of Post-Industrial Welfare States. Adapting Post-War Social Policies to New Social Risks, Routledge, Londen en New York, 2006, blz. 143-168, en met name de samenvattende tabel op blz. 147.

[p. 773]

heid van de drie typen welvaartsstaten om de oude en de nieuwe sociale risico's op te vangen, aan de hand van gemiddelde resultaten m.b.t. armoedebestrijding in sociale groepen die met ‘oude’ en ‘nieuwe’ risico's worden geconfronteerd. Ze vergelijken twee perioden: de jaren vóór 1987 en de jaren erna. Ze besluiten dat de Scandinavische welvaartsstaten superieur zijn in hun bekwaamheid om én de oude armoederisico's én de nieuwe armoederisico's op te vangen. Nog anders gezegd: de Scandinavische welvaartsstaten zijn beter uitgerust om om te gaan met het ‘ruwer wordende materiaal’ van de samenleving. De conclusie luidt dan dat de continentale (bismarckiaanse) welvaartsstaten moeten evolueren in de richting van de Scandinavische, die meer nadruk leggen op publieke dienstverlening, werkgelegenheid voor vrouwen, activering, investeringen in menselijk kapitaal, enz. Tot zover een tweede invalshoek.

Bea Cantillon beklemtoont een derde invalshoek. Zij legt, met verwijzing naar analyses door de OESO en Brandolini en Smeeding⁴, de nadruk op het feit dat armoede en ongelijkheid nu in alle welvaartsstaten toenemen, en dat dit tijdens het voorbije decennium eerder te maken heeft met het afnemend herverdelend vermogen van overheden dan met een verslechtering van de primaire inkomensverdeling. Met andere woorden: het gaat om beleidskeuzes die recentelijk blijkbaar in alle welvaartsstaten in mindere of meerdere mate opgang maken.

Het verschil tussen deze benaderingen heeft niet alleen te maken met de ruwe data die men hanteert, maar ook met het tijdsperspectief. Ik ga een beetje kort door de bocht en vat het als volgt samen. Kijken we naar gemiddelde niveaus van armoede en ongelijkheid over verschillende decennia, dan kan de conclusie inderdaad luiden: laat ons Scandinavisch worden. Kijken we naar de evolutie gedurende het laatste decennium, dan is de conclusie: het loopt overal fout, overal hebben overheden hun herverdelende ambitie getemperd. Vergelijken we het begin van de jaren zeventig met vandaag, dan zou men kunnen zeggen: het is vooral het ‘ruwe materiaal’ dat ongelijker is geworden.

In de mate waarin welvaartsstaten aan dit patroon beantwoorden - waarbij de Scandinavische staten zich op een lager niveau van ongelijkheid bevinden - kunnen we zeggen dat in elk van de drie invalshoeken die we reeds schetsten, een (deel van de) waarheid schuilt. Ik zoom eerst in op de primaire ongelijkheid, met name op de arbeidsmarkt.

4 OECD, Growing Unequal, 2008; A. Brandolini en T. Smeeding, Inequality Patterns in Western-Type Democracies: Cross-Country Differences and Time Changes, Luxembourg Income Study Working Paper No. 458.

Toenemende ongelijkheid op de arbeidsmarkt

Veel uiteenlopende factoren beïnvloeden de ontwikkeling van de primaire ongelijkheid. Als we louter kijken naar gezinsinkomens die gevormd worden op basis van lonen, dan zijn alleszins drie factoren aan

[p. 774]

het werk: de ontwikkeling van de loonspanning (hoe groot is de spreiding in de individuele brutolonen die actieve mensen verdienen?), de ontwikkeling van de werkgelegenheid (hoeveel mensen verdienen een loon?), en de wijze waarop huishoudens worden gevormd (wie vormt een huishouden met wie?). Het is mogelijk dat een groeiende ongelijkheid op het vlak van de individuele lonen op het niveau van de gezinnen gecompenseerd wordt door het feit dat meer mensen werk vinden en er minder gezinnen zijn waar niemand werkt. Op basis van de analyses die het best gekend zijn, lijkt groeiende brutoloonongelijkheid onder actieven vooral in de VS en het VK een belangrijke factor geweest te zijn in de groeiende inkomensongelijkheid onder huishoudens⁵.

Nu bestaat wel de stellige indruk dat de verdeling van brutolonen in méér OESO-landen op zijn minst onder druk staat of heeft gestaan, en dus op zichzelf een toenemende ongelijkheid aan heeft gejaagd. Zeker wanneer je uitsluitend kijkt naar mannelijke werknemers, zie je een markante toename van de loonongelijkheid in heel wat landen. De vraag waarom dat zo is, houdt intussen al bijna twintig jaar vele knappe koppen bezig. Is dit het resultaat van toegenomen internationale handel - een van de wezenskenmerken van de economische globalisering - waarbij via handelsstromen de verhouding tussen vraag en aanbod van laaggeschoolde arbeid op wereldschaal wijzigt ten nadele van laaggeschoolde arbeid in de klassieke industrielanden? Of is dit het resultaat van een andere dimensie van globalisering - namelijk migratie - met hetzelfde soort effect? Is het de evolutie van de technologie die de vraag naar laaggeschoolde arbeid vermindert en de vraag naar hooggeschoolde arbeid vergroot: hebben we dus te maken met zogenaamde skill-based technological change? Of zijn het de instituties die veranderen? Harde, formele instituties, zoals minimumlonen, waarvan de rol verzwakt is? Of tanende vakbondsmacht? Of zijn het meer informele en zachtere instituties, zoals normen en opvattingen over wat fair pay is, die wijzigen? Wat is de rol van deeltijds en tijdelijk werk in deze evolutie? Daarover is zeer veel en boeiend onderzoek gepubliceerd, en de verdienste van Maarten Goos en zijn collega-auteurs Anna Salomons en Alan Manning is dat ze daarin een heel nieuwe weg ingeslagen zijn.

Goos en zijn mede-auteurs kijken niet zozeer naar het opleidingsniveau (hoe hoog is het scholingsniveau?), maar naar vaardigheden⁶. Hoe kunnen technologische vooruitgang of globalisering hebben geleid tot een verandering in de vraag naar vaardigheden? Technologische vooruitgang blijkt te leiden tot een toename in de vraag naar niet-routineuze banen ten koste van routineuze banen. Computertechnologie is goed in het verrichten van routineuze en repetitieve taken zoals assemblage in de industrie en het uitvoeren van programmeerbare berekeningen in een boekhouding. Maar onze huidige technologie is min-

5 Zie hiervoor: Lane Kenworthy, a.w.; voor een bredere analyse van het verband tussen loonongelijkheid en inkomensongelijkheid, zie ook het OESO-rapport Growing Unequal.

6 Het werk van Goos, Manning en Salomons is samengevat in verschillende bijdragen in Over.werk, Tijdschrift van het Steunpunt WSE, 3/2009. Men vindt daarin ook de nodige referenties. De volgende paragraaf komt grotendeels overeen met de samenvatting in Over.werk, blz. 9.

[p. 775]

der goed in het uitvoeren van minder routineuze taken, zoals het managen van een bedrijf of het bedienen van klanten in een restaurant. De stijgende vraag naar niet-routineuze banen kan daarnaast ook worden verklaard doordat vooral routineuze banen kunnen worden verplaatst naar het buitenland. Als deze intuïtieve idee juist is - en het werk van Goos e.a. levert inderdaad empirische bevestiging op - dan leidt dit tot een fundamenteel ander inzicht in de werking van onze arbeidsmarkt. De reden hiervoor is dat niet-routineuze jobs niet alleen door de hoogst opgeleiden worden uitgevoerd, maar juist ook door de laagst opgeleiden. Technologische vooruitgang en globalisering hebben dus niet alleen geleid tot een eenduidige toename in de vraag naar hoger opgeleiden, maar ook tot een relatieve toename in de vraag naar een aantal niet-routineuze laagbetaalde dienstenbanen, zoals bedieningspersoneel en huishoudpersoneel. Het gevolg van technologische vooruitgang en globalisering is dus een polarisatie in de tewerkstelling: zowel het aandeel van hoogbetaalde als dat van laagbetaalde niet-routineuze banen groeit, ten koste van tewerkstelling in gemiddeld betaalde routineuze banen. Dit leidt tot meer inkomensongelijkheid.

Een en ander is door Goos e.a. zorgvuldig in kaart gebracht, en die empirische zorgvuldigheid is op zichzelf een verademing. Sociale wetenschappers, en zeker diegenen die sociale wetenschappers populariseren, zijn soms geneigd om te zoeken naar ‘Grote Wetmatigheden en Onoverkomelijke Dilemma's’. De stelling dat de stijgende ongelijkheid op de arbeidsmarkt een eenduidig product is van globalisering, met name van handel en migratie, en dat overheden met hun klassieke instrumenten bovendien onmachtig zijn om daar veel aan te doen, heeft in het politieke debat gedurende enige tijd de status van ‘Grote Wetmatigheid’ gehad.

Ik ben de voorbije jaren wel in de ban geweest van een ándere ‘Grote Wetmatigheid’ en het daarbij horende dilemma, of beter trilemma, en dat is het zgn. trilemma van de diensteneconomie dat in 1998 is voorgesteld door Iversen en Wren⁷. Zij stelden dat het in postindustriële welvaartsstaten onmogelijk is om drie doelstellingen tegelijkertijd te realiseren: meer werkgelegenheid, behoud van egalitaire normen inzake verloning, en budgettaire discipline (waardoor je de belastingen niet naar een onhoudbaar hoog peil moet brengen). Ik was niet de enige die in de ban was van deze driehoek. Alhoewel je relatief weinig referenties vindt aan Iversen en Wren bij economen, verwijzen politicologen en sociologen die de evolutie van welvaartsstaten in beeld brengen er vaak naar; het dienstensector-trilemma is bv. een hoeksteen in het werk van Esping-Andersen geworden⁸.

Kort samengevat verklaren Iversen en Wren het trilemma op basis van de groei van de vraag naar industriële producten en de groei van de

7 Torben Iversen en Anne Wren, ‘Equality, Employment, and Budgetary Restraint: The Trilemma of the Service Economy’ in World Politics, vol. 50, nr 4, juli 1998, blz. 507-546.

8 Gosta Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford University Press, Oxford, 1999.

[p. 776]

arbeidsproductiviteit in de industriële sector enerzijds, en de groei van de vraag naar laagbetaalde diensten en de groei van de arbeids-productiviteit in deze laagbetaalde diensten anderzijds. Op een bepaald moment, in de overgang van de Golden Age van de uitbouw van de industriële welvaartsstaten naar de fase van de-industrialisatie, ontstaat er volgens hen een onevenwicht, waarbij de groei van arbeids-productiviteit en lonen in de industrie de groei van de vraag naar industriële producten overtreft, wat leidt tot tewerkstellingsverlies in de industrie. Als dan de lonen in de dienstensector gelijke tred moeten houden met de lonen in de industrie - omwille van een egalitaire bekommernis - dan is het volgens deze auteurs niet mogelijk om de sector van de personele diensten uit te bouwen, want daar gaat het om overwegend laagbetaalde jobs met weinig potentieel voor stelselmatige productiviteitsverhoging. Wie de private dienstensector wil uitbouwen, moét daarbij ook inzetten op expansie in dergelijke laagbetaalde jobs, en moet dus egalitaire ambities inzake loonvorming opgeven. Een alternatief is dat je personele dienstenverlening uitbouwt via overheidsjobs, zoals gebeurde in Noord-Europa. Maar dat kost overheidsgeld en dus belastinggeld.

De analyse luidt dat de drie bekende types van welvaartsstaten uit de classificatie van Esping-Andersen verschillend - maar elk typisch - op dit trilemma hebben gereageerd. De Scandinavische welvaartsstaten hebben loongelijkheid met werkgelegenheid verzoend, dankzij grote tewerkstelling in de publieke dienstensector en dus hoge belastingen. De Angelsaksische hebben loongelijkheid opgeofferd, maar stellen veel mensen te werk in de private dienstverlening. De continentale welvaartsstaten hebben loongelijkheid niet willen opofferen, maar waren ook niet bereid om een grote budgettaire inspanning te doen voor de tewerkstelling van mensen in de publieke dienstverlening; zij hebben dus een lager werkgelegenheidsniveau dan het Scandinavische en het Angelsaksische model.

In de stelling zoals verwoord door Iversen en Wren is de uitbouw van de publieke sector de enige uitweg om én werk én inkomensgelijkheid te realiseren. Maar er zijn vanzelfsprekend nog alternatieven. In-work benefits kunnen er voor zorgen dat mensen die laagbetaald werk doen toch een fatsoenlijk netto-inkomen hebben; maar dat kost ook overheidsgeld. Of, zou ik er nog aan toevoegen, je kunt iets bedenken als dienstencheques, waarbij een consumentensubsidie toelaat om fatsoenlijke lonen uit te betalen aan de werknemers in de laagproductieve sector van de poetshulp, wat natuurlijk ook een zware budgettaire inspanning vraagt.

Dit trilemma heeft mij in de ban gehouden omdat België wel een interessante case lijkt te zijn, vermits een relatief egalitaire opvatting over sociaal beleid en loonvorming hand in hand lijkt te gaan met een minder

[p. 777]

sterk ontwikkelde private dienstensector. De groei van de private dienstensector was bij ons in vergelijking met andere landen relatief zwak de voorbije twaalf jaar en het tewerkstellingsniveau dat we vandaag in de private dienstensector kennen, is ook zwak. Met de dienstencheques hebben we daar een origineel antwoord op gegeven, waar ik verder nog op terug kom.

Het trilemmamodel is in zijn dwingende eenvoud aantrekkelijk, maar op basis van grondiger analyse van meer gegevens blijkt dat het empirisch niet klopt⁹. Maarten Goos heeft die negatieve vaststelling in zijn onderzoek - negatief t.a.v. de thesis van Iversen en Wren - impliciet diepgang gegeven doordat hij de relevantie van sommige parameters in het verklaringsmodel van Iversen en Wren ook onderzocht heeft. Een van de hypothesen die Goos en zijn collega's hebben getest, is de idee dat de inkomenselasticiteit van de vraag naar bepaalde goederen en diensten verantwoordelijk zou zijn voor het feit dat er relatief meer jobs ontstaan waarin niet-routineuze taken domineren. Deze hypothese is door Goos ontkracht. Meer in het algemeen is zijn stelling dat een analyse op het niveau van economische sectoren hoe dan ook te kort door de bocht gaat: men moet dieper graven. Terwijl we tot hier toe vooral keken naar het tewerkstellingsprofiel van sectoren en subsectoren en dit tewerkstellingsprofiel definieerden op een lineaire schaal van laagnaar hooggeschoold, kijkt Goos naar het takenprofiel van jobs dwars door sectoren heen. Het onderscheid dat hij daarbij meest relevant vindt, kan niet worden vertaald in een lineaire schaal van laag- naar hooggeschoold. De vraag die we ons nu moeten stellen, is of er toch niet zoiets als een trilemma bestaat voor egalitaristen die werkgelegenheid en budgettaire discipline belangrijk vinden, maar dan een trilemma op een meer generiek niveau - niet met als smalle verklaringsgrond het dienstensector-trilemma van Iversen en Wren. Veronderstel dat het juist is dat er een toenemende polarisatie ontstaat op de arbeidsmarkt tussen jobs die vooral uit niet-routineuze dienstverlenende taken bestaan met een laag niveau van verloning en jobs die vooral uit niet-routineuze taken bestaan met een hoog niveau van verloning - de diensters tegenover de managers, zeg maar... Wat moeten overheden dan doen?

In principe beschikt een overheid over vier instrumenten om loonongelijkheid in de private sector te beïnvloeden en/of te compenseren. Zij kan selectieve lastenverminderingen invoeren voor werkgevers, gericht op lage lonen (wat we vandaag al doen met de zgn. ‘lagelonencomponent’ van de structurele lastenvermindering). Zij kan loonsubsidies uitkeren aan werknemers met lage lonen, in de vorm van een werkbonus (een vermindering van persoonlijke sociale bijdragen, zoals in België), of een gericht belastingkrediet dat een aanvulling vormt bij het

9 Lane Kenworthy, a.w., hoofdstuk 5.

[p. 778]

loon (zoals in Angelsaksische landen). Zij kan consumentensubsidies ontwikkelen die vooral dit segment van de werknemers ten goede komen, zoals bv. de dienstencheques. Zij kan de belastingen sterk verminderen voor laagverdieners. Al deze ingrepen veronderstellen een budgettaire marge: de mogelijkheid om meer overheidsuitgaven te doen, of overheidsinkomsten te verminderen. Daarnaast kan de overheid publieke tewerkstelling ontwikkelen, waarin deze loonongelijkheid minder zou spelen. Opnieuw stelt dat het budgettaire probleem.

Men zou kunnen stellen dat de Belgische regeringen de voorbije tien jaar deze wegen al zijn ingeslagen, maar misschien onvoldoende of onvoldoende coherent. De budgettaire kostprijs van dit beleid was echter relatief hoog: miraculeuze ‘terugverdieneffecten’ bestaan in dit beleid niet. De vraag stelt zich of overheden - of vakbonden - andere dan budgettaire instrumenten hebben om de trend die Goos vaststelt te corrigeren. Kan men de werkgevers en klanten van mensen met niet-routineuze taken in laagproductieve jobs dwingen om hogere lonen, respectievelijk prijzen, voor de dienstverlening te aanvaarden?

Doelstellingen en instrumenten van de welvaartsstaat

In de stelling van Bea Cantillon waarnaar we eerder verwezen, klinkt een echo van een dergelijke meer generieke formulering van het trilemma ‘jobs - gelijkheid - budgettaire discipline’. Cantillon redeneert niet in termen van een trilemma, maar stelt wel de vraag of het afnemend herverdelend vermogen van welvaartsstaten in het laatste decennium niet te maken heeft met de evolutie naar een ander type sociaal beleid, gericht op zgn. nieuwe sociale risico's, activering en investeringen in menselijk kapitaal. Ze ziet dit in België als een relevante verklaring voor de paradox dat armoede en ongelijkheid het voorbije decennium niet gedaald zijn, ondanks een expansief sociaal beleid en meer tewerkstelling. Zij focust daarbij op het ‘emanciperende beleid’, dat is beleid dat de activering van vrouwen ondersteunt via kinderopvang en loopbaanonderbreking. Cantillon stelt dat dit onvermijdelijk leidt tot een mattheuseffect, want vooral hoger geschoolde vrouwen genieten hiervan. Daardoor wordt het herverdelende vermogen van welvaartsstaten aangetast. Men kan een euro immers slechts één keer uitgeven: een euro die wordt gebruikt om kinderopvang en loopbaanonderbreking uit te bouwen wordt niet gebruikt om uitkeringen - het antwoord op de klassieke risico's - te verbeteren.

We hebben effectief een emanciperend beleid gevoerd ter ondersteuning van de tewerkstelling van vrouwen, met belangrijke investeringen in kinderopvang en loopbaanonderbreking, en zijn daarin ook succesvol geweest. Er zijn bij dit beleid inderdaad meerdere mechanismen die

[p. 779]

tot een mattheuseffect leiden, misschien niet op de lange termijn, maar wel in een eerste overgangsfase naar de actieve welvaartsstaat: allereerst omdat de diensten die men uitbouwt in het kader van de activering initieel inderdaad in ruime mate hoger geschoolde vrouwen ten goede komen, en vervolgens omdat de extra banen die tot stand komen (rechtstreeks en onrechtstreeks, dankzij de activering van vrouwen) in deze eerste fase vaak ten goede komen aan gezinnen waar reeds iemand werkt. Met andere woorden, de tweedeling tussen jobrijke en jobarme gezinnen wordt er niet (of niet evenredig) door verminderd. En dat laatste kan mede een verklaring zijn voor de toenemende ongelijkheid op het niveau van de huishoudens waarvan hoger sprake, ondanks stijgende werkgelegenheid; en/ of voor de vaststelling dat de armoedecijfers op het niveau van gezinnen en van kinderen niet verbeteren, ondanks stijgende werkgelegenheid.

Er is natuurlijk ook een andere kant in dit verhaal, die Bea Cantillon misschien onderbelicht: de dienstencheques zijn uitermate belangrijk geweest om laaggeschoolde vrouwen aan min of meer ernstig betaalde jobs te helpen met de normale bescherming van de sociale zekerheid¹⁰, zij het tegen een enorme budgettaire kostprijs. Maar het blijft natuurlijk zo, dat de lage kostprijs van de cheques wat de gebruikers betreft vooral een tegemoetkoming is voor de middenklasse: als we de gepensioneerden buiten beschouwing laten dan is 77% van de gebruikers hooggeschoold, en slechts 5% van de werkneemsters. Om het een beetje té simpel te stellen: hooggeschoolden kunnen genieten van voor hen relatief goedkope dienstverlening, die laaggeschoolden gelukkig fatsoenlijk tewerk stelt. Ik ben daar voorstander van, maar een en ander betekent dat de huidige lage nettoprijs van de cheque en de fiscale aftrek ook geen dogma mogen zijn.

Ik betwijfel of een verschuiving van doelstellingen en budgetten naar ‘nieuw sociaal beleid’ afdoende kan verklaren waarom ons land inzake armoede en ongelijkheid tijdens het voorbije decennium niet beter is gaan scoren. Zo zijn de Belgische sociale beschermingsuitgaven in de periode 2000-2006 sterk gestegen in verhouding tot het BNP. Die stijging was er met name voor de ‘oude risico's’ ouderdom en ziekte; de in verhouding relatief matige stijging van de Belgische onderwijsuitgaven stond hier niet in de weg. Ook laag- en middengeschoolde vrouwen genoten van de tewerkstellingsdynamiek in Vlaanderen, wat onder meer samenhangt met de ontwikkeling van de dienstencheques.

Cantillon heeft wel overschot van gelijk wanneer ze wijst op de mattheuseffecten die gepaard gaan met consumptie van kinderopvang, dienstencheques en onderwijs. Het mattheuseffect in de kinderopvang hangt samen met het feit dat lagergeschoolde vrouwen in Vlaanderen nog altijd minder aan het werk zijn (en dus minder beroep doen op kin-

10 Dat dit beleid voor de tewerkstelling van vrouwen succesvol was, ook voor laaggeschoolde vrouwen, en wat daarin de rol van de dienstencheques was, illustreer ik met cijfers in: Frank Vandenbroucke, Strategische keuzes voor het sociale beleid, paper gepubliceerd op de CSB-site.

[p. 780]

deropvang) dan hooggeschoolde vrouwen, en wordt nog versterkt door de incoherente opeenstapeling van federaal en gemeenschapsbeleid¹¹: de fiscale aftrek voor kosten van kinderopvang maakt het Vlaamse bijdragestelsel in de hoogste inkomensgroepen regressief. Gezien de uitermate smalle marges waarover het beleid in de komende jaren zal beschikken, zou elk nieuw initiatief eigenlijk voorwerp moeten zijn van een mattheustoets. Bij elk beleidsinitiatief zou men zich de vraag moeten stellen: besteden we deze euro's niet aan de verkeerde groep?¹²

Om deze reden is het wel zinvol om erkende, inkomensgerelateerde kinderopvang uit te breiden, maar niet zinvol om deze voor betere verdieners goedkoper te maken, en zou nieuw beleid inzake uitkeringen voor gezinnen maximaal moeten inspelen op de koopkrachtbehoeften van gezinnen met bescheiden inkomens. Vandaar dat ik liever de (selectieve) Vlaamse schooltoelagen zou verhogen dan een nieuwe Vlaamse (universele) kinderbijslag invoeren.

We blijven natuurlijk met de vaststelling van Bea Cantillon zitten, zelfs al is de verklaring misschien niet de ‘draai’ naar het paradigma van de sociale investeringsstaat. De vraag is of zich geen meer fundamentele evolutie in de samenleving voltrekt, waar het traditionele sociale arsenaal van de welvaartsstaat enigszins machteloos tegenover staat. De analyse van Maarten Goos is in dat opzicht een eyeopener. Ze wijst op een dubbele uitdaging voor de klassieke welvaartsstaat, enerzijds qua maatschappelijk draagvlak, anderzijds qua inkomensverdeling. Enerzijds is een belangrijke constituency van de traditionele industriële welvaartsstaat geleidelijk meer en meer in de verdrukking geraakt en gekrompen - de middengeschoolde vakman in de verwerkende nijverheid - en anderzijds neemt daardoor ook de loonspanning, en dus de druk op de inkomensverdeling toe. De vaststelling over de inkomensverdeling noopt ons alleszins om het fiscale beleid als herverdelings-instrument terug op de agenda te zetten. De vaststelling over het draagvlak van de welvaartsstaat dwingt ons om na te denken hoe we een brug kunnen slaan tussen laagverdieners en hoogverdieners in de samenleving, zodat beiden de welvaartsstaat ervaren als legitiem. Elders heb ik betoogd dat ik niet geloof dat dit zal lukken op basis van het herinvoeren van het zgn. ‘verzekeringsprincipe’ - dat uitgaat van het mensbeeld van de homo economicus - maar dat we moeten uitgaan van een breder en genuanceerder mensbeeld, de homo reciprocans¹³.

Dat een welvaartsstaat niet alleen een transferstaat maar ook een investeringsstaat moet zijn, staat, denk ik, buiten kijf. Wat moeten we besluiten uit de analyse van Goos voor de rol van de welvaartsstaat als investeringsstaat, of meer precies, voor het onderwijs- en opleidingsbeleid? Onderwijs ontwikkelt competenties van mensen - met competenties bedoel ik: de bundeling van kennis, vaardigheden en houdingen.

11 Joris Ghysels en Wim Van Lancker, Het Matteüseffect onder de loep: over het ongelijke gebruik van kinderopvang in Vlaanderen, CSB-bericht, oktober 2009.

12 Zie voor een gelijkaardig pleidooi het edito van Patrick Vander Weyden in Samenleving en Politiek, ‘Wie heeft krijgt meer, wie niets heeft krijgt minder’, januari 2010, blz. 1-3.

13 Frank Vandenbroucke, Strategische keuzes voor het sociale beleid, CSB, 2010. Ik heb de wederkerigheidsgedachte (en de hypothese dat activerend sociaal beleid geconfronteerd wordt met een trilemma) intussen verder uitgewerkt in in ‘Wederkerigheid, niet vanzelfsprekend, wel hard nodig’, in Patrick Janssens, Voor wat hoort wat. Naar een nieuw sociaal contract, De Bezige Bij, Antwerpen, 2011. Daarin vindt de lezer ook een bijdrage van Bea Cantillon over deze thematiek.

[p. 781]

Competenties ontwikkelen veronderstelt een juist evenwicht tussen deze drie componenten. Ik ben geneigd om in het onderzoek van Goos bevestiging te vinden van wat wij de ‘Vlaamse Competentieagenda’ hebben genoemd, een brede agenda van acties die zijn onderschreven door de Vlaamse sociale partners en de onderwijskoepels: doelstelling is dat het onderwijs sterker inzet op competentieontwikkeling met de drie noodzakelijke componenten daarin, en dat ondernemingen ervoor zorgen dat de werkplek meer dan vroeger een leeromgeving vormt, waarin mensen de gewenste competenties verder kunnen ontwikkelen, wat ook hun achtergrond is. Het traditionele arsenaal dat we inzetten in de welvaartsstaat als het gaat om vorming van menselijk kapitaal, het onderwijs, is dus te beperkt voor deze uitdaging: alle werkomgevingen moeten lerende omgevingen worden.

Besluit

Tegelijk kansen op werk voor iedereen (ook voor kwetsbare mensen) en rechtvaardige inkomensverdeling willen realiseren, en dit in het strakke budgettaire kader dat het perspectief van de vergrijzing ons oplegt, zou je als een generiek trilemma kunnen duiden.

Een trilemma, zo gedefinieerd, stelt ons niet noodzakelijk voor een beperkt stel zwart-witkeuzes. In sociaaleconomisch beleid betekent een trilemma - of een dilemma - dat je afwegingen moet maken op basis van een zekere afruil, en daarbij is het niet alleen zaak om de juiste afwegingen te maken, maar ook om de afruil zelf door verstandig flankerend beleid maximaal te verzachten. Onderwijs kan daarin bv. een belangrijke rol spelen, maar niet alleen de klassieke onderwijsinstituties. En naast het traditionele sociale arsenaal van de welvaartspolitiek wordt fiscaliteit opnieuw een belangrijk aandachtspunt. Dit alles veronderstelt dat we zeer goed begrijpen waarom het ruwe sociaaleconomische materiaal dat herverdelende overheden bijschaven weerbarstiger wordt. Precies daarom is het werk van Maarten Goos zo belangrijk.

Ik voeg hier nog een slotbeschouwing aan toe. Op de vaststelling dat de ongelijkheid lijkt toe te nemen, zou men kunnen reageren met de volgende vraag: is dit een prioritaire bekommernis, op een ogenblik dat we zeer veel jobs verliezen in een recessie, op een ogenblik dat dé vraag misschien wel is hoe we de planeet behoeden voor duurzame milieuschade? Is dat laatste niet oneindig veel belangrijker dan een beetje meer inkomensongelijkheid in rijke landen?

We mogen inderdaad niet op een naïeve manier ontkennen dat de komende jaren andere beleidsuitdagingen dan het strikt sociale zeer hoog op de agenda zullen staan. Energiebeleid en industriële innovatie bv. zijn uitdagingen die zullen concurreren met het sociale, zowel qua beleids-

[p. 782]

aandacht als qua budgettaire middelen. Maar de redenering moet andersom worden gemaakt. In welk type samenleving is het a priori eenvoudiger om de opwarming van het klimaat effectief te bestrijden: in een egalitaire samenleving of een inegalitaire samenleving? Er zijn subjectieve en objectieve redenen waarom het gemakkelijker is om een klimaatbeleid te voeren in een meer egalitaire samenleving. Maatregelen om de klimaatproblematiek aan te pakken zullen gedragssturend moeten zijn; soms zal het nodig zijn bepaalde vormen van consumptie duurder te maken. Denk bv. aan ‘slim rekeningrijden’, dat de milieubelasting door het verkeer vertaalt in een prijs: dit lijkt me een uitermate wenselijk scenario om de verkeersemissies te reduceren. Of neem de prijs van energiedragers: als we de CO₂-uitstoot sterk aan banden willen leggen, zijn prijsverhogingen van de energiedragers onvermijdelijk. Maar in een inegalitaire samenleving is het moeilijker om daarvoor een draagvlak te vinden. Immers, rijke mensen worden minder beknot in hun vrijheid om mobiel te zijn en energie te verbruiken wanneer de prijzen daarvoor omhoog gaan, dan mensen met een middeninkomen; hun persoonlijk budget is zo groot dat ze het relatief gemakkelijk kunnen herschikken om duurdere mobiliteit en energie te betalen. En zeker voor arme mensen is het verhogen van de prijs van mobiliteit en energie sociaal nefast. Wie een draagvlak wil vinden voor bv. rekeningrijden, zal moeten uitleggen dat dit sociaal aanvaardbaar is. Dit veronderstelt dat de inkomensverdeling niet al te scheef is. Als de inkomensverdeling erg ongelijk is, dan is het principe ‘de vervuiler betaalt’ snel vertaald in ‘de betaler mag vervuilen’. Dat is een subjectief argument. Maar er zijn misschien ook objectieve argumenten. Zouden prijsmechanismen niet effectiever zijn voor het sturen van gedrag in een egalitaire samenleving dan in een inegalitaire samenleving? Dit argument kan veralgemeend worden. Of het nu gaat om onderwijsbeleid, gezondheidsbeleid, justitiebeleid of milieubeleid, inegalitaire samenlevingen maken beleid moeilijker. Herverdeling moét dus hoog op de agenda blijven staan.

Deze bijdrage is een herwerkte versie van een lezing n.a.v. de toekenning van de P.W. Segers-Prijs 2009 aan Maarten Goos. Met dank aan Stefaan Marysse en Anna Salomons.