Streven. Jaargang 74
(2007)– [tijdschrift] Streven [1991-]–
Auteursrechtelijk beschermd
[pagina 136]
| |||||||||
An Ansoms
| |||||||||
[pagina 137]
| |||||||||
aanzienlijk stijgen. Het lijkt erop dat de internationale hulp aan Rwanda in belangrijke mate heeft bijgedragen tot de uitzonderlijke economische groei. De laatste tijd, vanaf 2003, presteert de Rwandese economie echter beneden de verwachtingen: verschillende jaren na elkaar werd een verwachte groei van 6% niet gehaald. En voor de komende jaren worden de objectieven gematigd naar 3 à 4,5%. Rekening houdend met een bevolkingsgroei van ongeveer 3%, betekent dit dat de economische groei per hoofd van de bevolking slechts 1 tot 1,5% bedraagt. Deze trend illustreert de kwetsbaarheid van de Rwandese economie en de structurele beperkingen waarmee deze te kampen heeft: een combinatie van overbevolking, gebrek aan land, en een grote afhankelijkheid van de landbouwsector voor een groot deel van de bevolking. Dit lijkt een realiteit te zijn waaraan men op korte termijn weinig kan veranderen. Bovendien heeft Rwanda een uitgesproken armoedeprobleem. Van de bevolking leeft 52% onder de internationaal gehanteerde armoedegrens van één dollar per dag (cijfers van 2000). Armoede komt in Rwanda meer voor dan gemiddeld in zuidelijk Afrika, waar 44% van de bevolking onder de armoedegrens leeft. Het armoedeprobleem in Rwanda is beduidend ernstiger geworden in vergelijking met het midden van de jaren tachtig, toen ‘slechts’ 36% van de bevolking onder de armoedegrens leefde. Ook de ongelijkheid is enorm gestegen. In 1985 was de consumptie van de rijkste 5% gelijk aan die van de armste 20%; in 2000 consumeerden die 5% rijksten evenveel als de armste 40%. Het indijken van de armoede is duidelijk één van de belangrijkste uitdagingen waar Rwanda vandaag voor staat. Ook op de internationale agenda is armoedebestrijding een topprioriteit geworden, sinds de lancering van de millenniumdoelstellingen en de PRSP (Poverty Reduction Strategy Paper). In het verleden werd de multilaterale ontwikkelingssamenwerking gedicteerd door structurele aanpassingsprogramma's. Deze programma's werden opgelegd door het Internationaal Monetair Fonds. Zij waren vooral gericht op het creëren van economische groei en van een gezonde economische structuur. Met de introductie van de PRSP in de ontwikkelingssamenwerking is het accent verschoven van economische groei naar armoedebestrijding. De strategie hiervoor moet een specifiek instrument zijn dat wordt opgesteld door de overheid van het land zelf, in samenwerking met de lokale civiele partners. Verder biedt de goedkeuring van de PRSP door de internationale financiële instellingen toegang tot financiële hulp en schuldverlichting. Meer dan vijftig landen implementeren op dit moment hun eigen PRSP-strategie. In het geval van Rwanda keurden de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds de eerste PRSP goed in 2002. Deze werd geïmplementeerd tussen 2002 en 2005. Begin 2006 is | |||||||||
[pagina 138]
| |||||||||
de Rwandese overheid begonnen met het uitwerken van een nieuw document: PRSP-2Ga naar eind[1], waarvan de uitvoering gepland is voor de jaren 2007-2011. Zowel de voorbereidende documenten (bijvoorbeeld Vision 2020) als de eerste Rwandese PRSP zelf benadrukken het belang van de rurale economie. Deze visie spoort met de herwaardering van de landbouwsector binnen de ontwikkelingstheorie. Steeds meer wordt de landbouweconomie gezien als de basis van waaruit ontwikkeling en economische groei moeten voortkomen, met een grote impact op de armoede op het platteland in veel Afrikaanse landen. Ook in Rwanda komt armoede vooral voor in ruraal gebied. Daarenboven is de ernst van de armoede groter op het platteland. Verder is de landbouwsector de belangrijkste bron van inkomsten voor meer dan 90% van de actieve Rwandese bevolking. Bovendien worden boeren in Rwanda geconfronteerd met een grote landschaarste: bijna 80% moet overleven op een oppervlakte van minder dan één hectare (cijfers van 2000). De keuze van de Rwandese overheid om plattelandsontwikkeling uit te roepen tot een van de zes prioriteiten in de eerste PRSP lijkt dus absoluut gerechtvaardigd. Wanneer men echter kijkt naar wat er van de eerste PRSP is verwezenlijkt, kunnen twee belangrijke opmerkingen worden gemaakt. Ten eerste is er in de periode van 2002 tot 2005 weinig geïnvesteerd in de landbouwsector. In 2003 bijvoorbeeld bedroeg het aandeel van landbouwgerelateerde activiteiten 2,3% van de totale prioritaire uitgaven van de overheid. Dat is een zeer laag percentage in vergelijking met bijvoorbeeld 13,8% voor tertiair onderwijs. Ten tweede was de groei in de landbouwsector zeer wisselend tussen 2002 en 2005. Goede groeicijfers in de primaire sector in 2002 en 2005 werden afgewisseld met negatieve groeicijfers in 2003 en 2004. De eerste PRSP heeft dus niet eenduidig geresulteerd in de omvorming van de landbouweconomie tot een stabiele basis voor ontwikkeling en economische groei. Anderzijds lijkt de Rwandese overheid het belang van de rurale economie wel degelijk te beseffen, en heeft zij duidelijk de ambitie de landbouwsector te lanceren als motor voor de groei en pijler voor de ontwikkeling in de komende jaren (o.a. in PRSP-2). Al in de eerste PRSP werd gesteld dat groei specifiek ‘pro poor’Ga naar eind[2] is wanneer zij in belangrijke mate wordt gerealiseerd binnen de landbouwsector. Ook de meer recente beleidsdocumenten (het landbouw- en landbeleid) lijken uit te gaan van het principe dat groei in de landbouwsector automatisch ten goede komt aan de armen, aangezien vooral zij in grote mate afhankelijk zijn van de rurale economie. Er schuilt echter een groot gevaar in het streven naar maximale agrarische groei, omdat het niet automatisch zeker is dat deze groei wel degelijk de armen ten goede komt. Wanneer de beleidsmaatregelen ter | |||||||||
[pagina 139]
| |||||||||
bevordering van hoge groei vooral ten goede komen aan een elite van betere (vaak grootschalig werkende) boeren, gaat dit ten koste van de grote massa kleine boeren. Uit de analyse van de Rwandese beleidsdocumenten rond landbouw- en landbeleid blijkt dat dit gevaar zeer reëel is. Het landbouwbeleid van de Rwandese overheid richt zich op commercialisering en professionalisering van de landbouwproductie. Een van de beleidsdocumenten vermeldt expliciet dat het beschikbare budget in de eerste plaats zal gaan naar de meest competitieve activiteiten met het hoogste productiepotentieel. De overheid streeft naar het creëren van een omgeving waarin bepaalde agrarische activiteiten kunnen floreren in een markt die wordt gedreven door de vraag (ook extern) in plaats van door het aanbod. Men ziet hier ook een grote rol weggelegd voor de privésector. Het lijkt echter weinig waarschijnlijk dat kleine boeren toegang zullen hebben tot deze commerciële activiteiten die de overheid stimuleert en subsidieert. Het ontbreekt hen immers vaak aan investeringsmiddelen en kredietmogelijkheden. Bovendien zullen deze boeren zich veeleer niet wagen aan winstgevende maar risicovolle activiteiten, omdat zij niet kunnen terugvallen op financiële of andere reserves. Anderzijds is het overheidsbeleid erop gericht de voedselvoorziening te verzekeren en kwetsbare groepen te beschermen. Maar de term ‘kwetsbare groep’ slaat dan enkel op vrouwen en kinderen of mensen die te lijden hebben onder de gevolgen van de oorlog (vrouw of kind als hoofd van huishouden, overlevenden van de genocide, gedemobiliseerden, huishoudens die geherhuisvest werden). Een dergelijke definitie gaat voorbij aan de vele dimensies die ‘kwetsbaarheid’ op het Rwandese platteland kan hebben, los van duidelijk identificeerbare groepen. Verder heeft het beleid geen duidelijke visie op hoe kwetsbare groepen voldoende koopkracht kunnen verwerven om toegang te krijgen tot beschikbaar voedsel. De beleidsmaatregelen lijken eerder curatief in plaats van preventief: ze benadrukken de zwakte van kwetsbare groepen, zonder hun potentieel te erkennen. Ook het Rwandese landbeleid richt zich op de professionalisering van de landbouwsector. Dit beleid werd bestendigd in een nieuwe landwet in 2005. Deze wet bevordert een productiever gebruik van land en streeft naar de consolidering van landbezit in handen van de meer efficiënte boeren. De wet wil paal en perk stellen aan de landfragmentatie door een verbod op het opdelen van stukken land van minder dan een hectare. Zelfs in het geval van een stuk land van tussen één en vijf hectaren, moet de landeigenaar toestemming vragen aan de landcommissie wanneer hij een deel daarvan wil verkopen. Als je echter bedenkt dat een huishouden gemiddeld slechts 0,7 hectare bezit, gewoonlijk verdeeld | |||||||||
[pagina 140]
| |||||||||
over 2,4 ‘plots’ van ongeveer 0,3 hectare (cijfers van 2000), dan zorgt dat voor grote moeilijkheden. In slechte tijden zijn boeren soms verplicht een deel van hun land te verkopen, in de hoop dit later te kunnen terugkopen. Naar de letter van de wet zullen boeren nu enkel nog een volledige plot kunnen verkopen, en dat niet meer kunnen terugkopen wanneer de plot is aangehecht aan een ander stuk land. De bepaling in een eerdere versie van de landwet dat maximaal vijftig hectare in handen mag zijn van één persoon, werd geschrapt in de uiteindelijke versie. Verder krijgen de lokale autoriteiten verregaande bevoegdheid, land af te nemen van boeren die dit niet ‘productief en efficiënt’ gebruiken. Dit land kan dan ter beschikking worden gesteld van iemand die wel zijn productiviteit en efficiëntie kan aantonen. In geval van onteigening hebben de kleine boeren weinig verhaal, omdat in beroep gaan enkel mogelijk is via een ingewikkelde schriftelijke procedure. De bedoeling is het land zo veel mogelijk te concentreren in handen van de meest efficiënte boeren. Deze kunnen dan op hun grotere plots nieuwe winstgevende technieken en technologieën gebruiken. Een dergelijk beleid kan leiden tot een survival of the fittest binnen de landbouwsector zelf. Wanneer grotere boeren, gesteund door de overheid, zich omvormen tot productieve en commerciële units, kan dit uitlopen op een significante prijsdaling voor bepaalde gewassen. Zo zullen kleinere, minder commerciële en marktgeoriënteerde boeren uit de markt worden gedreven, en terugvallen op pure landbouw voor eigen behoefte. Bovendien zullen winstgevende landbouwbedrijven in hun zoektocht naar land meer grond opkopen of overheidsconcessies trachten te verwerven. In een omgeving waar land extreem schaars is, worden dan steeds meer kleine landbouwers uit de landbouwsector verdreven, verplicht tot het verkopen van land in tijden van problemen, of geconfronteerd met onteigening door lokale autoriteiten. Zelfs wanneer dit zou leiden tot een sterke groei in de landbouwsector, blijft de vraag in welke mate dit kan leiden tot een doorsijpeleffect waarvan ook de armere, minder commerciële boeren en landloze arbeiders kunnen profiteren. Met andere woorden, zal de tewerkstelling en de koopkracht van de plattelandsbevolking toenemen? Op het eerste gezicht zou de survival of the fittest binnen de landbouwsector zelf leiden tot een vermindering van koopkracht (voor minder commerciële landbouwers) en meer werkloosheid (kleine boeren die hun land verliezen of verkopen). De grotere landbouwers zullen echter arbeidskrachten nodig hebben om hun land te bewerken. De moeilijkheid is dat de landbouwsector in Rwanda wordt gekenmerkt door een grote ondertewerkstelling. Dit betekent bijvoorbeeld dat een hele familie een relatief kleine oppervlakte bewerkt, terwijl eenzelfde productiviteit zou kunnen worden gerealiseerd met minder mensen. Wanneer grote land- | |||||||||
[pagina 141]
| |||||||||
bouwers gronden opkopen en mensen tewerkstellen als arbeider, zullen zij veel minder krachten nodig hebben om eenzelfde stuk land te bewerken. Velen zullen werkloos en doelloos achterblijven. Bovendien wordt er neergekeken op mensen die moeten werken op het land van anderenGa naar eind[3]. Banen zijn vaak onzeker en de verdiensten beperkt, gezien het grote aanbod aan bereidwillige arbeidskrachten. Anderzijds veronderstelt men dat de toegenomen koopkracht van de grotere boeren zal leiden tot een verhoogde uitgave in andere sectoren dan de landbouw (bv. constructie, diensten,...). Men voorspelt een sterke toename van het aantal arbeidskrachten in deze activiteiten. De cruciale vraag is echter of de grotere landbouwers hun verhoogde koopkracht ook zullen besteden op het platteland. Wanneer lokale grotere landbouwers rijk genoeg zijn, knopen zij namelijk meer en meer banden aan met de stad en zullen bijgevolg daar een belangrijk deel van hun geld uitgevenGa naar eind[4]. We kunnen dus besluiten dat een sterke groei in de landbouwsector niet automatisch kan worden gehanteerd als een instrument voor armoedebestrijding. Er schuilt een groot gevaar in het kiezen voor een landbouw- en landbeleid dat zich richt op maximale groei van de output zonder aandacht voor de verdeling van deze groei. Deze keuze kan niet alleen zeer rampzalig zijn voor een vermindering van de armoede, maar bovendien het gevoel van frustratie, ongelijkheid en uitzichtloosheid sterk aanwakkeren. De uitdaging is gelegen in het zoeken naar echte ‘pro poor’-groei. Dit vereist een landbouwbeleid dat zich concentreert op het actief engageren van het potentieel van de grote massa kleinschalige boeren. Velen van hen hebben een belangrijke productieve capaciteit, maar worden geconfronteerd met institutionele barrières (gebrek aan investeringscapaciteit en kredietmogelijkheden, gebrek aan toegang tot risicobeperkende mechanismen, gebrek aan macht en gewicht in lokale handel,...). Die beperken hen in het diversifiëren van hun activiteiten, weg van pure landbouw voor eigen behoefte naar meer commerciële activiteiten. Het opheffen of wegwerken van die institutionele barrières kan een belangrijke stap zijn in het verhogen van de productie- en handelscapaciteit van de Rwandese landbouwsector. Misschien zal de groei minder hoog zijn dan bij een beleid dat investeert in grote commerciële landbouwers met de hoogste potentiële opbrengst. Maar de gerealiseerde groei komt dan wel ten goede aan een grote meerderheid van lokale boeren in plaats van aan een minderheid van grootschalige(re) landbouwers. Dat begint bij het erkennen van de capaciteit en de mogelijkheden van kleinschalige boeren, en het daarop afstemmen van het beleid. Wat kunnen we nu leren van dit Rwandese voorbeeld van Rwanda? Het uitroepen van armoedebestrijding als topprioriteit en centraal thema van de PRSP is een belangrijke stap vooruit. Niettemin blijkt de strate- | |||||||||
[pagina 142]
| |||||||||
gie om armoede te bestrijden zich nog al te vaak blind te staren op het creëren van economische groei, zelfs al is het dan in de landbouwsector. Economische groei is zeker nodig, maar niet voldoende om ook voor de armsten echt effect te sorteren. Een armoedebeleid moet zich ten eerste richten op het (helpen) wegwerken van institutionele barrières die armen beperken in hun mogelijkheden. Ten tweede moet een goed armoedebeleid streven naar ‘echte’ groei, namelijk in die activiteiten en markten waartoe armen toegang hebben. | |||||||||
Bronnen
|
|