Logo DBNL
Streven. Jaargang 71 (2004)

Streven. Jaargang 71

(2004)– [tijdschrift] Streven [1991-]–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Forum

‘Alleen wie voldoende onverantwoordelijk is, kan verantwoordelijkheid nemen’
Een soepeler administratie dankzij minder verantwoordelijkheid voor de ambtenaren, een paradox?

Het fenomeen is ons maar al te bekend: een slecht werkende administratie en ambtenaren die risico's schuwen en zich verschuilen achter reglementen, omzendbrieven en onbevoegdheden. De roep om een hervorming en vereenvoudiging van de administratieve diensten die zouden moeten werken ‘zoals in de privé-sector’, klinkt dan ook steeds luider. We hebben in België nu zelfs een minister die zich over dat probleem buigt en het daarmee erg moeilijk lijkt te hebben. Het is naar mijn mening geen kwestie van technische details, vele actuele discussiepunten hebben te maken met dieper liggende verschuivingen.

Met de wet van 10 februari 2003[1] heeft zich in alle stilte een fundamentele doorbraak voltrokken. Die wet kwam er nadat het Arbitragehof (het Belgische Grondwettelijke Hof) zich enkele keren over de problematiek had gebogen en de bestaande juridische situatie onderuit had gehaald. Tot voor kort waren ambtenaren persoonlijk aansprakelijk voor iedere fout in de uitoefening van hun ambt. Zij konden voor de kleinste fout worden aangesproken, zowel door de benadeelde als door de werkgever. In de praktijk leden vooral de laagste ambtenaren onder die aansprakelijkheid. Onrechtvaardig was ook het verschil

tussen de diverse diensten, waar uiteenlopende praktijken werden toegepast, vaak afhankelijk van de syndicale invloed. Sommige diensten kregen al eerder een wettelijke regeling voor hun aansprakelijkheid. Voor de politie kwam er bijvoorbeeld in 1992 reeds een wet, onder andere omdat men terecht het gevoel had dat na het Heizeldrama (1985), waarbij negenendertig voetbalsupporters de dood vonden, vooral lagere officieren als zondebok dienden en voor de schade moesten opdraaien.

Het hoeft dan ook geen verwondering te wekken dat de ambtenaar weinig zin en reden heeft om initiatief te ontplooien. Hij kan immers voor iedere fout persoonlijk worden aangesproken. Omdat er niets fout mag lopen, wordt de controle opgevoerd met een intensiteit die leidt tot onverantwoordelijkheid. Iedere foutieve interpretatie, iedere tegemoetkoming, ieder initiatief buiten het wettelijk kader wordt immers persoonlijk aangerekend. Zelfs wanneer de betrokken ambtenaar uiteindelijk door de rechter geenszins aansprakelijk wordt geacht, blijft hij of zij vaak zitten met een torenhoge advocatenrekening.

Dat in die context een ambtenaar vaak weinig blijk geeft van dynamisme en hij of zij zich met allerhande formulieren indekt, hoeft dan ook niet te verbazen. Een gelijkaardige discussie speelt zich momenteel af tussen juristen van het hoogste niveau met betrekking tot de ‘bevoegdheid tot dading’. Dadingen zijn minnelijke akkoorden tussen partijen die een geschil hebben. Dat was tot voor kort een immens probleem, want in principe kan er nooit een akkoord worden gesloten met de administratie omdat die daartoe iedere bevoegdheid mist. De klassieke leer luidt nog altijd dat de ambtenaar uitvoert en niet beschikt over overheidsgeld. De mogelijkheid om daarvan in concrete gevallen af te wijken, ligt in de praktijk vaak bij de hoogste ambtenaren, de regering of zelfs bij het parlement. Die staan dan weer vaak ver af van het concrete dossier, en de ambtenaar wordt in de praktijk ook niet aangemoedigd met vele kleine moeilijke dossiers de ernstige bezigheden van zijn chefs en van de politici te onderbreken. Daarbij komt nog dat er in België lange tijd een spanning bestond tussen de gewone ambtenarij en het ‘politieke kabinet’ van een minister. De impliciete taakverdeling bestond er vooral in dat de eerste uitvoerde en de tweede de problemen oploste. Dan kon de minister dat ook meteen als pluim op zijn hoed steken, een bewijs voor zijn kwaliteiten als goede bestuurder. Dat verklaart ook waarom het dienstbetoon (of politiek cliëntelisme) zo lang welig tierde in onze mediterrane rechtscultuur. Dat vernuftige systeem diende uiteindelijk zowel de passieve administratie, de ijdele politicus als de creatieve burger. Dat de rechtszekerheid en de rechtvaardigheid in het gedrang komen, is minder erg, want dat zijn erg abstracte waarden waarvoor je doorgaans niets kunt kopen.

Intellectueel wordt de ondergeschiktheid van de ambtenaar nog gecultiveerd door de Franse rechtstraditie en de illusie dat ambtenaren wetten ‘uitvoeren’, zoals ook het Hof van Cassatie rechtspreekt op grond van

(ogenschijnlijk) volmaakte syllogismen. Die Franse rechtscultuur weegt nog altijd sterk door in België. Daarin overweegt de opvatting dat recht gemaakt wordt door de wetgever en niet door de maatschappij zelf, in tegenstelling tot de Angelsaksische rechtstraditie.

De ambtenaar lost geen problemen op: hij doorgrondt de heldere wil van de wetgever en past deze scrupuleus toe op het voorgelegde probleem. Die Franse rechtstraditie gaat echter voorbij aan het inzicht dat de ‘wil’ van de wetgever vaak meer gelijkt op het orakel van Delphi, en dat men zelfs de grootste absurditeiten kan onderbouwen met heldere syllogismen. Wie ‘uitvoert’, zou geen slaaf mogen zijn, maar zou moeten sturen, richting geven, creëren (‘executive’ heet dat in het Engels).

De illusie dat een administratie maar moet toepassen zonder veel te interpreteren, is de oorzaak van alle ellende. Dat verklaart waarom het zo lang heeft geduurd vooraleer bijvoorbeeld inzake geschillen over bijdragen aan de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid een bevoegdheid tot het sluiten van dadingen werd uitgewerkt (en dan nog beperkt tot een bijzondere hoge commissie). Die bevoegdheidskwestie (eveneens ontstaan door het gebrek aan bevoegdheid) heeft ook geleid tot het jarenlange aanslepen van de regeling van het kunstenaarsstatuut. Dat gaf aanleiding tot een pingpongspel tussen administratieve instanties, waarbij de kunstenaar vaak letterlijk de ‘speelbal’ werd. Uiteindelijk is de zaak opgelost met een recente wet, waarin (jawel) een belangrijke concrete beslissingsbevoegdheid wordt gelegd bij een administratieve commissie.

De traditionele grondslag voor de hogere aansprakelijkheid van de ambtenaar en het gebrek aan beschikkingsbevoegdheid ligt in het impliciete onderscheid tussen ‘overheidsgeld’ en ‘privaat’ geld, tussen ‘publiek’ en ‘privaat’ recht. De ambtenaar werkt voor het algemeen belang. Voor het belastinggeld is hij in grotere mate aansprakelijk. In de privé-sector daarentegen geldt de regel dat de werknemer slechts aansprakelijk is voor een opzettelijke fout, een zware fout of een fout die geregeld voorkomt. Die aansprakelijkheidsbeperking geldt zowel ten aanzien van de benadeelde als ten aanzien van de werkgever die aangesproken wordt tot betaling van de schade. De rechtspraak in de privé-sector is zeer restrictief. In de praktijk zal de werkgever meestal de werknemer ontslaan om dringende reden zonder opzegtermijn of zonder opzegvergoeding, en het daar maar bij laten. Ook hier stelt men vast dat vooral de laag-geschoolden worden aangesproken en dat bijvoorbeeld kaderleden zich zelden voor beleidsfouten moeten verantwoorden. Ook hier grenst het onderscheid dus soms aan de onrechtvaardigheid. Hoe kan men immers rechtvaardigen dat een arbeider bij een kleine diefstal op staande voet wordt ontslagen, terwijl een kaderlid met drie (jawel, u leest het goed: drie) bedrijfswagens toch niet om dringende redenen de laan wordt uitgestuurd omdat hij op één dag 107 liter heeft getankt[2]?

De rechtspraak neemt aan dat een ruime beleidsmarge, die onvoldoende

wordt gecontroleerd en tot kleine fouten aanleiding geeft, nog geen ontslag verantwoordt. Wie vrijheid geeft, loopt risico's en kan verliezen. Dat is inherent aan het ‘vrije ondernemen’. Veel aansprakelijkheid voor beleidsfouten zien we dan ook niet in de privé-sector. Toch lijkt ook daarin beweging te komen. Terwijl vroeger bedrijfsleiders of -revisoren altijd strafrechtelijk en vaak ook burgerrechtelijk buiten schot bleven bij overdadig knoeien, merken we recent dat de gewone aandeelhouder en belegger dat niet langer pikt. Ja, zelfs banken moeten een stuk voorzichtiger worden bij het ‘aansmeren’ van risicovolle producten. Knoeien met geld van de naïeve belegger is minder straffeloos. In recente wetten is er sprake van een hogere zorgvuldigheidsnorm voor bedrijfsleiders. Zo is de recente Belgische wet inzake de gelijke behandeling van werknemers een teken aan de wand. Dat die wet ingrijpt in de aanwervingsvrijheid en (feitelijke) discriminatiemacht van de werkgever, wordt slechts matig gewaardeerd. Volgens sommigen transponeert men het gelijkheidsbeginsel dat geldt in het publiek recht ten onrechte naar het privaat recht!

 

Maar laten we terugkeren naar de openbare sector. In een arrest van 1996 oordeelde het Arbitragehof dat de toestand ongrondwettig was. De ongelijke behandeling tussen werknemers uit de privé-sector en ambtenaren is immers niet te verantwoorden. Let wel op het gedurfde karakter van de uitspraak: het Arbitragehof vond het ontbreken van wetgeving discriminerend.

In 1999, in 2000 en in 2001 kwam het grondwettelijk hof nog een keer terug op de kwestie. Tegen al dat rechterlijk geklaag kon zelfs de wetgever niet op. Met de wet van 2003 wordt het onderscheid nu eindelijk weggewerkt.

Daarmee wordt een basisvoor-waar de geschapen voor een meer verantwoordelijke administratie die soepel omgaat met de burger. En zo komen we tot de paradox van de ondertitel. Wie het monster van de rigide administratie wil temmen, moet de ambtenaren ook voldoende autonomie gunnen. Alleen wanneer de ambtenarij voldoende vrij is om te handelen, d.w.z. niet voor iedere kleine fout aansprakelijk kan worden gesteld, kan ze een echt beleid voeren. Echte beleidsvrijheid sluit ook een zeker (maar beperkt) recht op vergissingen in. Daarmee is geenszins gezegd dat er geen kritiek mag komen op fouten. Maar kleine fouten zijn een collectieve verantwoordelijkheid waarop we allen samen moeten toezien.

Vrijheid heeft zijn prijs: risico, bewustzijn, discipline, gemeenschapszin. De totale preventie van iedere fout leidt tot de totale onverantwoordelijkheid en de totale ontmenselijking: dat is Kafka. Dan wordt elke administratieve vereenvoudiging een nieuwe papierlawine, die de ambtenaar om zich heen legt om zich in te dekken tegen de gecreëerde soepelheid. Men merkt trouwens dat bijvoorbeeld ook private instellingen zoals banken zich in toenemende mate tegen aansprakelijkheidsvorderingen beginnen in te dekken met papieren verdedigingswallen.

Nu is dus eindelijk een ambtenarenstatuut met meer bevoegdheid en

meer soepelheid in de maak. In een poging om de verschilpunten tussen statuten van ambtenaren en werknemers weg te werken, zette een minister (in een vorig leven) zelfs een heus ‘Copernicusplan’ op. Voortaan moest de administratie draaien rond de burger en niet meer draaien rond... ja, waarrond eigenlijk? Rond zichzelf (zoals de minister meende) of rond de bestuurders (zoals uw nederige dienaar meent)? Die Copernicusomwenteling is onvermijdelijk, want het feit dat de ambtenaar ‘voor het leven benoemd is’, beschermt hem tegen de mogelijkheid tot ontslag, zoals die van toepassing is in de privé-sector. De werknemer in de privé-sector is weliswaar niet aansprakelijk voor zijn fouten, maar hij kan er wel zijn job mee verliezen - dat scheelt. In de kafkaiaanse sfeer kan incompetentie zich buitengewoon handig vermommen als ‘stiptheidsactie’. De vroegere idee dat de ambtenaar moest beschermd worden tegen willekeurige bestuurders, is allicht niet meer in dezelfde mate van toepassing... of toch?

Die recente juridische discussies werpen trouwens een nieuw licht op de relatie tussen het functioneren van de overheid enerzijds en dat van de privé-sector anderzijds. Vooral de recente heibel omtrent het gebruik van overheidsgeld door schepenen en topambtenaren van de stad Antwerpen werpt een interessant licht op het onderscheid. Toevallig of niet viel deze tendens samen met de wil van bestuurders en leidende ambtenaren om stadsdiensten meer dynamisch te besturen, zoals in de privé-sector. Daar waren ze volop mee bezig. Alleen bleken ze waarschijnlijk ook iets te ijve rig met het nabootsen van kostenvergoedingen en belangenvermenging uit de privé-sector. Inzake kostenvergoeding weten we ondertussen uit de pers dat er wel degelijk een verschil blijft. Voor dat principe moesten dan ook enkele koppen rollen. Helaas bleef heel de discussie uitermate oppervlak-kig, want erg partijpolitiek gekleurd. Dergelijke schandalen komen de gemiddelde Belg trouwens erg gelegen. ‘De Belg’ is van nature immers niet geneigd spontaan te veel te betalen aan de overheid, wat verklaart waarom onze niet-officiële economie groter is dan in sommige buurlanden. Een knoeiende overheid is een gedroomd excuus: men moet niet te veel aan de overheid betalen, want die knoeit toch maar met het belastinggeld.

Van twee dingen één: wie strengheid en scrupuleuze precisie eist in de openbare sector, moet er de rigiditeit en de bureaucratie van de administratie bijnemen. Wie soepelheid wil zoals in de private ondernemingen, moet dan maar een beleids- en dus ook foutenmarge aanvaarden. Een goed beleid is altijd een collectieve verantwoordelijkheid. Maar ook de individuele verantwoordelijkheid blijft niet buiten schot. De onwrikbaarheid en het gebrek aan flexibiliteit van het ambtenarenstatuut staan haaks op de uiteindelijke verantwoording die moet worden afgelegd.

Wat gebeurt er? Onder de oppervlakte, onder de oceaan van de dagelijkse realiteit, ‘botsen’ twee continentale platen tegen elkaar: het privaatrechtelijk en het publiekrechtelijk stelsel en het daaraan verbonden management. De heibel over de Antwerpse

onkostennota's, de nieuwe wet inzake de verantwoordelijkheid van de ambtenaar, het afblazen van de Copernicushervorming, de grotere aansprakelijkheid van de ondernemingsleiders en banken, de minister voor administratieve vereenvoudiging: het zijn allemaal kleine ‘aardschokken’ waarin die ondergrondse ‘botsingen’ aan de oppervlakte komen. Daarover is het laatste woord nog niet gezegd. Het valt te betreuren dat de discussie uitermate oppervlakkig en technisch blijft en niet de onderliggende paradigmata blootlegt en in vraag stelt. Valt elk onderscheid tussen de twee stelsels weg, zodat we in een situatie komen zoals die van de Verenigde Staten, waar er nauwelijks een onderscheid is tussen publieke en private sector? Beleven we het einde van de ‘dubbele moraal’ in

zake sociale verantwoordelijkheid over ‘publieke’ en ‘private’ gelden? In hoeverre kunnen privaatrechtelijke mechanismen worden geïntegreerd in overheidsdiensten? In hoeverre kunnen privaatrechtelijke instanties onderworpen worden aan een hogere sociale zorgvuldigheidsnorm? Welke zorgvuldigheidsnorm kan gehanteerd worden zonder ieder initiatief te fnuiken? Dat zijn de fundamentele vragen.

□ Daniël Cuypers

Religiebeleid anno 2004
De nieuwe Vlaamse wetgeving voor eredienstbesturen

Religie, en vooral religieuze uitingsvormen in de openbare ruimte, blijken anno 2004 een explosief onderwerp. De door moslimmeisjes gedragen hoofddoek vormt daarbij het ontstekingsmechanisme. De ‘knop’ is ingedrukt door de politieke beleidsmakers, in België niet in de laatste

plaats door minister van Binnenlandse Zaken Patrick Dewael, die daarvoor het dagblad De Morgen als podium koos[1]. De Franse presidentiële kruistocht tegen religieuze symbolen heeft zo zijn verwachte Belgische pendant. Het negentiende-eeuwse ’ A bas la calotte!’ klinkt weer, maar nu als oproep

voor de integratie en emancipatie van de (vrouwelijke) moslimburger. Ook keppeltjes duiken op in het politieke debat, want discrimineren is er niet meer bij. Het is nu wachten op een standpunt over het verbod op bepaalde, religieus geïnspireerde vormen van haardracht: geen orthodox-joodse scholieren met lange gekrulde peies rond de oren op de openbare scholen? Sancties tegen kaalgeschoren krishna-volgelingen? Tegen rastafari's (met rastakapsel én -hoofddeksel)? Tegen de pruiken van vrouwelijke orthodox-joodse ambtenaren? Tegen de schtreiml (brede zwarte chassidische hoed) van hun echtgenoten? Is een kalende plek op het achterhoofd een natuurlijk - en in dat geval wellicht aanvaardbaar - verschijnsel, of is het een (religieus) tonsuur, dat onder een toupetje verborgen moet worden indien men een overheidsfunctie wil bekleden? En, om nog even terug te keren naar de hoofddeksels: wat te denken van de intimiderende mijter die zich elke decembermaand opnieuw aan ieder kind, ook in de officiële school, opdringt? Kan een gehuwde hindoevrouw in een ambtelijke functie nog wel een opvallende rode stip op het voorhoofd dragen? Mag een ambtenaar nog met een askruisje rond-lopen, of moet hij op Aswoensdag vrijaf nemen? En wat te denken van een rabijn die wegens groeiende anti-joodse uitingen over zijn keppeltje een Marokkaans hoofddeksel draagt...?

Als het om dat soort ‘hoofd-zaken’ gaat, heeft ongeveer alles en iedereen die politieke verantwoordelijkheid draagt een beleidsstandpunt klaar. Over de islamitische hoofdbedekking althans. Want die heeft op politici kennelijk hetzelfde effect als de spreekwoordelijke rode lap op een stier. Religie en politiek vallen, als het om incidenten gaat, gemakkelijk samen. Onbezonnen religiepolitiek wordt zo geboren.

In zijn recente essay ‘Voor het zinken de kerk uit’[2] neemt de Leuvense kerkjurist Rik Torfs zijn lezers mee op zwerftocht door het gevarieerde landschap van religie en samenleving. Hij doet dit in zijn bekende lichtvoetige stijl. Torfs wijst op allerlei tendensen, tegenstellingen en knelpunten. Na een verwijzing naar de felle Franse discussie over de aanwezigheid van religieuze symbolen in de openbare scholen, wijst hij met genoegen op de wijze waarop zijn landgenoten dat soort zaken afdoen: ‘Belgen drijven de zaken minder op de spits. Zij zijn pragmatisch en spreken zichzelf voortdurend tegen, wat niet eens onsympathiek is’. Met het oog op het goede samenleven pleit hij echter voor een serieuze, aanhoudende en bezonnen aandacht van overheidswege voor het religieuze. Die klus is niet geklaard als er een ‘Sektencentrum’ bestaat of als het ‘Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding’ zich met religieuze zaken kan bemoeien.

Wat dan? We horen geen pleidooi voor een verdere scheiding tussen Kerk en Staat. Torfs suggereert integendeel om eens na te denken over een ‘doelbewuste religieuze politiek’, over religie als afzonderlijk beleidsdomein: ‘Waarom niet denken aan een staatssecretaris voor religieuze zaken? Zo iemand zou zich met alle religieuze dossiers kunnen bezighouden: de re-

laties met de erkende erediensten waaronder de katholieke kerk en de islam, de politiek tegenover nieuwe religieuze bewegingen zoals de Scientology Church, de band tussen de multiculturele en de multireligieuze samenleving, het begrip religieuze neutraliteit in het publieke leven, de grenzen van de godsdienstvrijheid in een democratische samenleving. Een aardig pakket. Dat lijkt mij wel wat voor een mooie jonge politica die in complexe problemen welbehagen schept’.

Welnu, een minister voor religieuze zaken is er, en hoe. In Vlaanderen althans, sinds een deel van het bevoegdheidsdomein ‘erkende erediensten’ van het federale naar het Vlaamse niveau is overgeheveld[3]. Misschien niet jong genoeg en misschien niet meer zo mooi, maar we betrokken. Het is de Vlaamse minister van Binnenlandse Zaken, Paul Van Grembergen. Hij heeft sinds 2002 de erediensten in zijn portefeuille en laat merken dat hij die materie serieus neemt. Meteen zette hij zijn kabinet aan het werk om een nieuwe wetgeving op de ‘kerkfabrieken’ op te stellen. Van Grembergen ziet hierin meteen ook een middel om meer vaart te zetten achter de erkenning van moslimgemeenschappen op het Vlaamse grondgebied. Het bezorgde engagement van Van Grembergen reikt verder, zelfs tot in de gebedsruimten: hij regelde reeds de maximumtemperaturen in monumentale kerkgebouwen (tijdens vieringen 15 °C, bij concerten 18 °C)[4], en hij wil ook proberen, met vreemdtalige bedienaars van de eredienst in vreemdtalige religieuze gemeenschappen tot afspraken te komen over de taal waarin de eredienst wordt gehouden: het is in deze veelkleurige samenleving immers het beste als er na verloop van tijd gepreekt wordt in het Nederlands...

Een betrokken minister is er dus al. En een beleid onmiskenbaar ook. De eerste resultaten worden snel verwacht, want het is de bedoeling dat de nieuwe ‘kerkfabriekenwetgeving’ nog tijdens deze legislatuur door het Vlaams Parlement wordt behandeld. Maar, zijn de erediensten (en in het verlengde daarvan: de samenleving) bij dit beleid gebaat? Het is moeilijk een beleid voor alle verschillende erediensten uit te werken dat voor iedereen voldoet. Een ‘Vlaams minister voor godsdienstzaken’ heeft het niet gemakkelijk. Hij gaat over een omvangrijk en belangrijk deel van het cultuurgoed in Vlaanderen, en daarmee indirect over de wellicht meest succesvolle vorm van cultuurparticipatie, die waarin mensen deelnemen ongeacht rang of stand, zij het - de secularisering eist een tol - met een zekere oververtegenwoordiging van ouderen. Tegelijkertijd is het een domein waar een overheidsdienaar met handen, misschien zelfs met handen én voeten gebonden is. Hij moet zich bij het maken van het beleid houden aan het beginsel van de gelijke behandeling (wat inhoudt dat hij ongelijke gevallen ongelijk moet behandelen), aan de grondwettelijke en internationaalrech-telijke principes van respect voor godsdienstvrijheid en organisatievrijheid voor godsdienstige gemeenschappen. En, om het hem helemaal moeilijk te maken, hij kan zich niet bemoeien met zaken waarvoor de federale overheid bevoegd gebleven is.

Het beleidsgebied is groot, de ruimte om beleid te voeren klein.

Sommigen zullen pleiten voor rust; er wordt in Vlaanderen met enthousiasme gewerkt, een broedende kip moet je niet storen. De prille ontwikkeling van een heus Vlaams godsdienstbeleid moet niet meteen worden beoordeeld als om het even welke beleidsontwikkeling op om het even welk ander ‘regulier’ beleidsdomein. Ik meen dat er geen ruimte is voor een dergelijke terughoudendheid. Waarom niet? Omdat nieuwe wetgeving is wat ze is: wetgeving, die meteen zal moeten worden nageleefd. En omdat de nieuwe wetgeving, product van een Vlaams godsdienstbeleid, de pretentie heeft een verbetering te zijn van de negentiende-eeuwse regelgeving. Het gaat trouwens helemaal niet om een nieuw beleidsgebied, waar men van bijna niets moet beginnen (zoals dat bv. bij het milieurecht in de jaren zeventig van de vorige eeuw nog wél het geval was), maar om een van de oudste regelingen uit het Belgisch recht, overgeërfd van vorige regimes.

Om die redenen zet ik een aantal bezwaren tegen het nieuwe gods-dienstenbeleid van Van Grembergen, met name tegen het ontwerpdecreet voor de eredienstbesturen, hieronder in een aantal punten uiteen. Mijn conclusie zal zijn dat het behoud van de oude regelgeving om een aantal redenen te verkiezen valt boven de invoering van de nieuwe, met name voor de minderheidsgodsdiensten. (Ik maakte voor onderstaande kanttekeningen gebruik van de tekst die in november 2003 door de regering werd goedgekeurd en die aan de Raad van State werd voorgelegd. Op de valreep kon ik de definitieve ontwerptekst inkijken, die op enkele punten afwijkt van de hier besproken versie, om tegemoet te komen aan de opmerkingen van de Raad van State. De wijzigingen doen echter niets fundamenteels af aan de hieronder geformuleerde kritiek.)

1. Het grondwettelijk beginsel van de organisatievrijheid wordt in de voorgenomen wetgeving onvoldoende recht gedaan.

De regeling legt erediensten dwingend structuren op die geen rekening houden met het feit dat ze organisatorische principes kennen die zowel onderling als intern verschillen. In een aantal gevallen wordt zo door de wet een structuur ingesteld die godsdienstige gemeenschappen verplicht tot het aanvaarden van een (tot ingrijpen bevoegde toezichts-)structuur die niet overeenstemt met de eigen kerkstructuur. Zo wordt door de overheid bij religieuze stromingen één centrale gezagsinstantie als aanwezig verondersteld en in het ontwerpdecreet opgenomen. Alleen de katholieke eredienst heeft het recht via vijf instanties - één voor elk bisdom - met de overheid te onderhandelen. Centralisering (ten koste van lokale autonomie), de aanwezigheid van een hiërarchie en staatsoecumene zijn de basiskenmerken van de nieuwe wetgeving. Voor dat forse ingrijpen in de religieuze structuren wordt geen verantwoording gezocht en dus niet gegeven. Niet duidelijk is hoe dit bijvoorbeeld het beheer van de ‘tijdelijke’ (materiële) goederen van de erediensten fundamenteel verbetert, als ze niet volgens die structuur georgani-

seerd zijn en eventueel uit verschillende autonome kerkgemeenschappen of deelstromingen bestaan. In het beste geval wordt door de Vlaamse overheid verwezen naar de op federaal niveau vastgestelde feitelijke situatie. De oude federale regelingen laten echter een grote ruimte voor de organisatorische diversiteit van de eredien-sten (met uitzondering van de islam en in zekere mate de orthodoxe kerk[5], maar daarvoor is vrij recent een wettelijk regeling uitgewerkt), en dus voor de organisatievrijheid. Negentiende-eeuwse regelingen zijn oud, maar niet per se slecht of verouderd.

2. Het grondwettelijk beginsel van de gelijke behandeling wordt ten onrechte verward met het principe van de gelijke regeling.

Alle erediensten krijgen ‘naar analogie’ een regeling opgelegd die bedacht is voor de katholieke eredienst, en die wellicht dienstig is voor het goed functioneren van de materiële structuur van die ene religieuze organisatie. Bestaat er in het Nederlands niet een uitdrukking ‘gelijke monniken gelijke kappen’, een uitdrukking waarin de ruimte voor verscheidenheid overduidelijk aanwezig is? De oude regelingen laten ruimte voor de organisatorische diversiteit van de erediensten (opnieuw met een voorbehoud voor islam en orthodoxe kerk waarvoor pas aan het eind van de twintigste eeuw een regeling werd getroffen), en dus voor de ongelijke behandeling van ongelijke gevallen, voor maatwerk.

3. Vooral de minderheden komen er op die manier maar bekaaid af.

Dat volgt uit het voorgaande: een regeling voor het functioneren van één stroming, de verhoudingsgewijs grote katholieke kerk (1809 kerkbesturen, d.w.z. 97% van het totale aantal in het Vlaamse Gewest), wordt vervolgens aan andere erkende stromingen opgelegd, ook al bestaan die vijf verhoudingsgewijs kleine stromingen (samen goed voor in totaal 53 kerkbesturen, d.w.z. slechts 3%) uit een waaier van afzonderlijke, eventueel op een aantal punten samenwerkende besturen die helemaal niet gebaat zijn bij zo'n gecentraliseerde structuur als die van de katholieke kerk. De oude negentiende-eeuwse regelingen verdienen een opknapbeurt, dat zal best, maar ze laten tenminste nog ruimte voor de diversiteit van de erediensten en voor een onderscheiden behandeling van en binnen erediensten, met name de reeds sedert de negentiende eeuw erkende minderheidserediensten.

4. De spoed waarmee de wet is tot stand gekomen, heeft effecten op de kwaliteit.

De negentiende-eeuwse wetgeving is nodig aan herziening toe, zegt men. Daarover bestaat kennelijk een consensus. Maar waarom dan zo'n haast? Uit de mij bekende gegevens maak ik op dat de erediensten pas in een laat stadium geconfronteerd zijn met de ontwerpteksten: eerst de katholieke kerk, daarna pas de protestantse, anglicaanse, orthodoxe en joodse gemeenschappen en, voor de islam, de ‘Executief van de Moslims’. De betrokken gesprekspartners, vooral uit de later geinformeerde minderheidserediensten met vaak slechts een beperkte staf, kunnen zo onvoldoende weer-

werk leveren. Dat alles nog afgezien van de vraag wié er eigenlijk met enig gezag voor de nog te erkennen moslimgemeenschappen standpunt kan innemen. De vleugellamme Executief-bis, die in de zomer van 2003 door minister van Justitie Onkelinx slechts tot mei 2004 werd erkend? Ongetwijfeld heeft dat zijn effect op de kwaliteit van de regeling. Het houdt waarschijnlijk in dat de gemoderniseerde regeling meteen al, nog voor de inkt droog is, voorwerp kan worden van ‘creatieve’ interpretaties. Of dat de bedoeling kan zijn van het zo op efficiëntie, uniformiteit en transparantie gerichte regeringsontwerp, is nog maar de vraag.

5. De spoed waarmee een wijziging wordt doorgevoerd, maakt een werkelijke modernisering onmogelijk.

Hier zou ik me kunnen beperken tot een simpele verwijzing naar het advies van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur. Niet omdat die Raad voldoende oog heeft voor de smalle marges waarbinnen het eredienstenbeleid van overheidswege kan worden geregeld (er zijn integendeel aanwijzingen voor een zekere bedrijfsblindheid bij de Raad[6]), wél omdat de Hoge Raad in één woord samenvat wat het decreet volgens hem is: ‘opsmukwerk’. Ik denk dat dat een juist oordeel is, althans gedeeltelijk; we hebben hier te maken met een combinatie van opsmukwerk én nieuwlichterij die in strijd is met de grondrechten. Een serieuze modernisering is het in elk geval niet.

 

Tot hier de eerste kanttekeningen bij het nieuwe eredienstendecreet. Een gunstig oordeel is voor de tot nu toe uitgewerkte ontwerpwetgeving (deze bijdrage werd afgesloten in de loop van januari van dit jaar) niet weggelegd. Het beleidsdomein ‘godsdienst’ is dan ook complex, Rik Torfs schreef het al.

 

Naar aanleiding van deze eerste Vlaamse oefening zou ik het geciteerde voorstel van Torfs fundamenteel willen amenderen: geen ministerie, géén ‘staatssecretariaat voor gods-dienstzaken’, maar wel, ten eerste, afzonderlijke regerings- en parlementsleden die iets gevoeliger zijn voor diverse van de door Torfs aangereikte punten, en ten tweede, een politiek regime dat zorgvuldig omspringt met de grenzen waarbinnen de overheid zich nog kan bemoeien met religie. Ieder bewindspersoon en ieder parlementslid afzonderlijk moet zich die gevoeligheid en dat respect eigen maken. Dat is de grondhouding die verwacht mag worden van de overheden (telkens opnieuw), als die zich met enig succes willen beroepen op een zekere levensbeschouwelijke neutraliteit. Die houding moet er bij alle beleidsbetrokkenen zijn, tot en met de ambtenarij.

Het is dus geen taak die afgeschoven kan worden op één ambitieuze coördinerende ‘vak-minister’, laat staan een soort ‘godsdienstrechten-commissaris’.

Dat laatste is trouwens niet echt werkbaar, want op de beleidsterreinen van afzonderlijke bewindslieden van de verschillende regeringen (federaal, gewest, gemeenschap) duiken immers onophoudelijk onderwerpen op waar-

bij die levensbeschouwelijke neutraliteit onontbeerlijk is, zonder dat men telkens de tijd krijgt eerst het oordeel af te wachten van een coördinerend bewindspersoon of regeringscommissaris. Voorbeelden van zulke beleidsterreinen zijn onder andere het onderwijsbeleid (denk aan de discussie over de kledingregels), het eredienstenbeleid zelf, de antidiscriminatiewetgeving, het familierecht, het strafrecht, het consumentenbeleid, de volksgezondheid, het milieubeleid, de ruimtelijke ordening, de monumentenzorg, de privacy-reglementering, arbeid en tewerkstelling (opnieuw: kledingregels!), de toelating van vreemdelingen tot het grondgebied, het asielbeleid en, last but not least, de Staatsveiligheid.

Naar mijn aanvoelen is die noodzakelijke fijngevoeligheid regelmatig zoek. Soms is zelfs het omgekeerde vast te stellen: een uitgesproken onge-voelige overheid trapt hier en daar beleidsmatig op gevoelige levensbeschouwelijke tenen en wordt door de reactie gewaar dat er misschien toch iets schort aan het beleid. En gaat dan vervolgens in het ideale geval over tot een bijstelling van het beleid. ‘Nogal bot, maar wel efficiënt’, zal men zeggen. Inderdaad, op voorwaarde dat er een competente spreekbuis voorhanden is, zodat men er staat op mag maken dat de gevoeligheid voldoende duidelijk geuit wordt én dat die uiting vervolgens gehoord wordt (zie opmerking 4 hierboven). Vooral in verband met de institutionalisering van de islam lijkt dat weinig waarschijnlijk, want het aanvechtbare overheidsoptreden bestaat in dat geval precies in het willen bepalen hoe een religieuze spreekbuis wordt aangeduid en samengesteld en of dergelijke instantie de unieke gesprekspartner is...

Het gevaar bestaat dat iedereen (d.w.z. regering, parlement) maar wat aanmoddert, of dat verantwoordelijkheid wordt doorgeschoven. Dat is niet nieuw. Tien jaar geleden al maakte een overigens zeer begripvol prominent Vlaams parlementslid zich van serieuze bezwaren tegen wetgeving over religieuze vrijheid af - nota bene nog voordat de commissiebespreking van het ontwerp afgesloten was - met de vriendelijke suggestie: ‘Ge kunt daarmee naar het Arbitragehof’. Daar is geen speld tussen te krijgen. Amenderen was er in het parlement echter niet bij, en dat is tekenend. Dat is de religie-politiek in Vlaanderen ten voeten uit. Op federaal vlak is het helaas niet veel beter.

Een zekere coördinatie van de standpunten over religieuze onderwerpen is wellicht wenselijk (de hoofddoekendiscussie is daar géén voorbeeld van), maar moeten we dan maar meteen denken aan een mooie jonge staatssecretaris voor religieuze zaken met welbehagen in complexe problemen? Met permissie,... de hemel verhoede het.

□ Adriaan Overbeeke


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs