Streven. Jaargang 68

[p. 227]

Peter Bursens
De Top van Nice en de hervormingen van de Europese Unie: stilstaan is achteruitgaan

Wat het Franse voorzitterschap ook beweert, de Europese Raad van Nice is mislukt. De Intergouvernementele Conferentie die in Nice zijn beslag heeft gekregen, moest uitdrukkelijk dienen om de Europese Unie zodanig te hervormen dat ze ook na de uitbreiding met minstens twaalf nieuwe landen nog efficiënt zou kunnen functioneren. Dergelijke fundamentele hervormingen moesten in Nice afgesproken worden, omdat ook de vorige Intergouvernementele Conferentie en de afsluitende top ervan in Amsterdam (1997) al mislukt waren. In Amsterdam werd immers bij gebrek aan eensgezindheid besloten, drie voor de hervorming essentiële dossiers naar de Intergouvernementele Conferentie van 2000 door te schuiven (de zogenaamde left-overs van Amsterdam). Het ging om de samenstelling en werking van de Europese Commissie, de herweging van de stemverhoudingen in de Raad van Ministers, en de uitbreiding van de beleidsdomeinen waarin met een gekwalificeerde meerderheid kan worden beslist. Later werd hieraan nog de hervorming van de regels inzake de versterkte samenwerking toegevoegd. Deze vier institutionele dossiers werden samen behandeld tijdens de Intergouvernementele Conferentie van 2000. Het compromis dat uiteindelijk in Nice werd bereikt, maakt de Europese Unie echter hoegenaamd niet klaar voor de opname van nieuwe lidstaten.

De belangrijkste oorzaak is dat tijdens de nachtelijke onderhandelingen geruzied werd over de verkeerde dossiers. Een uitgebreide Unie staat of valt niet met de stemmenweging in de Raad van Ministers of met het aantal parlementsleden per lidstaat, maar wel met het al dan niet invoeren van meer gekwalificeerde meerderheid, en met een soepele maar communautaire regeling voor de versterkte samenwerking. Ook het snel bereikte non-akkoord over de samenstelling van de Europese Commissie zal het

[p. 228]

functioneren ervan in de toekomst niet vergemakkelijken. Verblind door nationaal eigenbelang hebben zowat alle onderhandelaars de finaliteit van de discussie, namelijk de efficiënte werking van een uitgebreide Europese Unie, uit het oog verloren. Het resultaat is er dan ook naar. In wat volgt worden de resultaten van de onderhandelingen beoordeeld uit het oogpunt van de uitbreiding en van de integratie an sich. Daarna zal ik kort ingaan op de oorzaken waardoor het fout is gelopen. Dit artikel eindigt met een blik op de toekomst: de ratificatie van het Verdrag van Nice en de vooropgestelde nieuwe poging tot hervorming in 2004.

Samenstelling van de Europese Commissie

De Europese Commissie staat in voor de voorbereiding en de uitvoering van de meeste aspecten van het Europese beleid. Vooral in de zogenaamde eerste pijler (de interne markt en aanverwante beleidsdomeinen, zoals landbouw, milieu, transport en industrie) speelt ze een grote rol, omdat geen enkele Europese wetgeving tot stand kan komen zonder dat daartoe voorafgaandelijk een voorstel door de Commissie is geformuleerd. Aan het hoofd van de Europese ambtenarij staat het college van de commissarissen. Op dit moment leveren de vijf grote landen elk twee commissarissen, en de tien andere landen telkens één. Deze twintig commissarissen kunnen theoretisch beslissingen nemen bij meerderheid, maar in de praktijk speelt het principe van de collegialiteit, en dus van de consensus. Het hoeft geen betoog dat het niet gemakkelijk is op die manier voorstellen aan te nemen, en dat de werking en vooral de samenstelling van de Commissie derhalve drastisch moeten worden hervormd met het oog op de uitbreiding.

De discussie over de toekomst van de Europese Commissie werd echter al vanaf het begin van de Intergouvernementele Conferentie (januari 2000) op een foutieve en oneerlijke wijze gevoerd. Hoewel de commissarissen per definitie (dit wil zeggen verdragsrechtelijk) geacht worden niet de lidstaten maar wel het algemene Europese belang te verdedigen, werd de hele tijd door alle landen, inclusief België, gesproken over het behoud van ‘onze’ commissaris. Dat is niet alleen juridisch onzinnig, er zijn ook weinig politieke argumenten te bedenken om een dergelijke onderhandelingspositie te verantwoorden. Ook de veelgehoorde redenering dat in theorie de commissarissen noch van een staat noch van een ideologie afhankelijk mogen zijn, maar dat zij in de praktijk wel eens de belangen van hun land durven te promoten en dat het dus voor een lidstaat belangrijk is een ‘eigen’ commissaris te bewaren, houdt geen steek. Het mag dan al wel de facto correct zijn dat sommige commissarissen de verdragsregels wat te ruim interpreteren, de Commissie is niet de instelling waar de uit-

[p. 229]

eindelijke beslissingen genomen worden. Alleen in de eerste pijler speelt de Commissie een rol van betekenis; van een echte deelname aan de besluitvorming van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid en van de justitiële samenwerking is er vooralsnog geen sprake. Als een lidstaat op zoek is naar meer beslissingsmacht binnen de Europese constructie, kan hij beter andere paden bewandelen.

Het enige steekhoudende argument om de eigen commissaris te behouden, is de symboolfunctie die eraan vasthangt in de brede publieke opinie. Denk maar aan de frequentie waarmee Karel Van Miert tot voor kort steeds weer de ‘Europese’ beslissingen kwam toelichten op Vlaamse radio- en televisiezenders. De herkenbaarheid en het gevoel van ‘onze’ man of vrouw in Europa brengen de burger inderdaad een stapje dichter bij Europa en kunnen de legitimiteit ervan verhogen. Maar dat kan ook via andere kanalen gebeuren (communicatie, transparantie, media-aandacht) en het weegt vooral niet op tegen de absolute noodzaak van een efficiënte werking van de Commissie. Het initiatiefmonopolie in de eerste pijler maakt van de Commissie immers een belangrijke speler om het Europese belang te verdedigen. Als de Commissie verlamd wordt door interne onenigheden - en die kans verhoogt naarmate er meer leden zijn - dan kan ze die cruciale Europese rol niet meer naar behoren vervullen. Dit al dan niet bedoelde neveneffect van het streven naar het behoud van één commissaris per lidstaat zou dan ook een verzwakking van het supranationale karakter van de Europese Unie betekenen. Om die reden is het overigens onbegrijpelijk dat de Belgische regering haar standpunt ter zake verzoenbaar acht met haar Europese federale uitgangspunten.

Het compromis van Nice stelt een definitieve beslissing over het aantal commissarissen echter uit tot op het moment dat de Unie zevenentwintig leden zal hebben. Dit betekent dat het dossier de volgende tien jaar alvast in de koelkast gestopt wordt. Bij die zevenentwintig leden zijn immers ook Bulgarije en Roemenië gerekend die, gezien hun huidige economische en administratieve situatie, pas na 2010 bij de Unie zullen aansluiten. De beslissing komt er wel op neer dat er op termijn wel zevenentwintig commissarissen zullen zijn. Indien het zevenentwintigste land in 2010 lid wordt, zal de Commissie ook nog eens ruim vier jaar met zevenentwintig leden moeten voortwerken, aangezien de nieuwe regeling pas zal gelden vanaf de eerste nieuwe legislatuur na de uitbreiding met het zevenentwintigste lid (in dit hypothetische geval dus tot 2015). Bovendien moet dan met zevenentwintig leden nog een unanieme beslissing over het definitieve aantal leden en het rotatiemechanisme genomen worden. Een dergelijke beslissing nemen is al niet gegaan met vijftien lidstaten, hoe moeilijk zal het dan niet worden met zevenentwintig? Het op de lange baan schuiven van een definitieve oplossing zal bovendien maken dat de discussie

[p. 230]

over de ‘eigen commissarissen nog eens zal oplaaien, waardoor de formele neutrale positie van de Commissie opnieuw in het gedrang zal komen.

Wat de werking van de Commissie zelf betreft, valt vooral op dat de voorzitter vanaf 2005 aangesteld zal worden door de Raad van Ministers met gekwalificeerde meerderheid (cf. infra) en dat hij meer macht zal krijgen. De eerste regeling zal het gemakkelijker maken om de voorzitter te benoemen: had deze regeling al in 1994 bestaan, dan zou John Major Jean-Luc Dehaene niet hebben kunnen wraken. Op het eerste gezicht lijkt de combinatie van een soepeler aanstellingsprocedure met meer interne macht voor de voorzitter dus wel een goede zaak. Alles zal er echter van afhangen wie uiteindelijk voorzitter wordt. De Europese Commissie is niet echt gediend met meer macht voor grijze compromisfiguren zoals Jacques Santer of technocraten met minieme communicatievaardigheden zoals Romano Prodi. De voorzitter krijgt voorts de bevoegdheid het ontslag te vragen van een individuele commissaris. Hij heeft daar echter wel de steun van de Commissie voor nodig, die hierover zoals steeds bij eenvoudige meerderheid beslist. Het is nog maar de vraag of deze procedure in de praktijk tot een ontslag zal kunnen leiden. De loyaliteit tussen de commissarissen onderling is immers zeer groot. Denk maar aan de steun die Edith Cresson ondanks alles bleef genieten van enkelen van haar collega's. Al bij al kunnen de hervormingen van de Europese Commissie dus niet echt doortastend genoemd worden. Een beslissing tot afslanking tot een tien of twaalf leden vanaf de aanstelling van het volgende college (2005), gepaard gaand met een voor alle lidstaten gelijk geldend rotatiemechanisme, had de Commissie tenminste in staat gesteld de periode na de uitbreiding slagvaardig tegemoet te gaan.

Weging van de stemmen in de Raad van Ministers

In de Raad van Ministers (kortweg de Raad) beschikt elk land over een aantal stemmen, waarbij de grote landen zwaarder doorwegen dan de kleine. Op dit moment hebben Duitsland en Frankrijk bijvoorbeeld tien stemmen, België en Nederland vijf en Luxemburg twee. Zo worden er nu in totaal zevenentachtig stemmen verdeeld onder de vijftien lidstaten. De Raad is het orgaan dat de Europese wetgeving aanneemt (samen met het Europese Parlement wanneer de zogenaamde medebeslissingsprocedure geldt). De Raad neemt een aantal van haar beslissingen met eenparigheid van stemmen, maar soms volstaat een gekwalificeerde meerderheid. In dat geval is de stemmenweging belangrijk, omdat dan tweeënzestig van de zevenentachtig stemmen nodig zijn om een voorstel goed te keuren. Lidstaten die meer stemmen hebben, leggen in die gevallen meer gewicht in de weegschaal dan lidstaten met minder stemmen.

[p. 231]

De herweging van deze stemmen in de Raad van Ministers was een noodzakelijk agendapunt, om twee redenen: tot nu toe waren de grote landen onderbedeeld, en binnenkort moeten nieuwe lidstaten in het systeem worden opgenomen. Principieel moeten alle landen allicht evenwaardig behandeld worden. Als het echter gaat om een goedwerkende Europese Unie, dit wil zeggen een Unie die op een krachtdadige wijze beslissingen kan nemen, is de discussie over een stem meer of minder al veel minder relevant. Daarom kun je terecht de vraag stellen of België er goed aan heeft gedaan aan dit dossier zoveel gewicht te geven, en het zo hard te spelen. Was het niet veel beter geweest de discussie te richten op de kern van de zaak, namelijk de uitbreiding van het aantal dossiers waarvoor de regel van een gekwalificeerde meerderheid zou gelden, en de voorwaarden onder dewelke de versterkte samenwerking (cf. infra) gebruikt kan worden? Het aantal stemmen dat premier Verhofstadt voor België uit de brand heeft gesleept is best eerbaar, maar dit resultaat verbleekt tegen de achtergrond van de package deal die rond het dossier van de stemmenweging uit de bus is gekomen. Op dit vlak is Nice niet eens een stilstand, maar een regelrechte achteruitgang te noemen.

Op dit moment is het immers zo dat er slechts aan één voorwaarde moet worden voldaan om een beslissing met gekwalificeerde meerderheid te kunnen nemen: lidstaten die samen minstens tweeënzestig van de zevenentachtig stemmen vertegenwoordigen moeten vóór het voorstel stemmen. Vanaf de inwerkingtreding van het Verdrag van Nice wordt de besluitvorming veel complexer, omdat dan aan drie voorwaarden zal moeten worden voldaan. De drempel van het aantal stemmen blijft uiteraard bestaan, maar wordt aangepast aan de nieuwe verdeling van de stemmen. Daarnaast worden twee bijkomende voorwaarden in het verdrag ingeschreven. Ten eerste zal een voorstel steeds de steun van de meerderheid van de lidstaten moeten genieten en ten tweede moet in de landen die vóór stemmen, minimaal 62% van de bevolking van de Unie wonen. Terwijl de eerste bijkomende voorwaarde vooral de kleine landen beschermt, is de tweede voorwaarde de facto een enorme versteviging van de positie van Duitsland. Om een beslissing te blokkeren zijn immers de stemmen van lidstaten nodig die samen minstens 38% van de bevolking vertegenwoordigen. Dat betekent dat Duitsland op dit moment op z'n eentje al meer dan de helft van de inwoners heeft die nodig zijn om een beslissing te blokkeren. Kanselier Gerhard Schroder wist maar al te goed dat aandringen om een hoger aantal stemmen te krijgen voor Duitsland dan voor Frankrijk de moeite niet waard was, als hij de regeling die met het bevolkingsaantal rekening houdt, erdoor kon krijgen. Als bonus kreeg hij voor Duitsland ook nog eens negenennegentig Europarlementsleden. Naarmate er meer beleidsdomeinen komen waarvoor het Europese Par-

[p. 232]

lement een medebeslissingsrecht krijgt, heeft Duitsland opnieuw meer gewicht. Hoeveel stemmen een lidstaat in de toekomst krijgt, is uiteraard van belang voor de afzonderlijke lidstaten, maar veel minder relevant voor het goed functioneren van het hele besluitvormingsproces. Met andere woorden, afgezien van de kwestie welke lidstaten bij de nieuwe procedure winnen of verliezen, kun je vaststellen dat de invoering van een driedubbele drempel het nemen van beslissingen ingewikkelder en moeilijker heeft gemaakt.

Belangrijk is tevens dat de drempel van de gekwalificeerde meerderheid systematisch hoger zal liggen naargelang er nieuwe lidstaten zullen bijkomen. Nu is ‘slechts’ 71,4% van de stemmen nodig (tweeënzestig van de zevenentachtig). Bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Nice zal, in de veronderstelling dat er op dat moment nog geen uitbreiding gerealiseerd is, de drempel procentueel nog even hoog liggen, met 169 van de 237 stemmen. Maar daarna zal vanaf de eerste uitbreiding het percentage stilaan omhooggaan, van 73,4% vanaf het zestiende lid tot 73,9% vanaf het zevenentwintigste lid. Als het nodige aantal stemmen om een besluit erdoor te krijgen stelselmatig omhooggaat, wordt het vanzelf gemakkelijker een besluit te blokkeren. Over die implicatie was na de nachtelijke vergaderingen in Nice nogal wat onduidelijkheid gerezen: zouden in het geval van zevenentwintig leden nu éénennegentig, tweeënnegentig of drieënnegentig stemmen volstaan als blokkerende minderheid? De ambassadeurs van de lidstaten hebben post factum de drempel uiteindelijk vastgelegd op éénennegentig, met andere woorden, het blokkeren van een beslissing zal gemakkelijker worden. Het volledige resultaat kan derhalve niet anders geïnterpreteerd worden dan als een terugschroeven van de communautaire methode (dit wil zeggen, beslissen met gekwalificeerde meerderheid) en een versterking van de intergouvernementele werkwijze. De complexiteit zal bovendien geenszins bijdragen tot een beter begrip van de Unie bij de Europese burgers, die het nu al zo moeilijk hebben om de impact van het Europese niveau op hun dagelijkse leven in te schatten.

Heeft België dan wel voldoende uit de brand gesleept? Het bereikte compromis over de samenstelling van de Europese Commissie, het aantal Belgische stemmen in de Raad (en het aantal Europarlementsleden ervoor in de plaats) is vanuit Belgisch oogpunt volstrekt te verdedigen. De vraag blijft wel of het compromis voor België zoveel slechter zou zijn uitgedraaid, hadden de Belgische onderhandelaars het op dit punt minder hard gespeeld. België had dan zeker en vast steviger kunnen onderhandelen over de écht noodzakelijke hervormingen vanuit Europees perspectief. Een bijeenkomst van de Europese Raad zoals die van Nice is een van de zeldzame gelegenheden waarbij een klein land als België daadwerkelijk

[p. 233]

een lans kan breken voor een supranationaal Europa. De Belgische delegatie heeft dan ook een levensgrote kans voorbij laten gaan om vooruitgang te boeken wat de twee echt essentiële agendapunten betreft, nl. de kwestie van de gekwalificeerde meerderheid en die van de versterkte samenwerking.

Beslissingen bij gekwalificeerde meerderheid

De belangrijkste hervorming waarin men lang niet ver genoeg is gegaan, betreft de uitbreiding van het aantal beleidsdomeinen waarvoor in de Raad van Ministers met gekwalificeerde meerderheid kan worden beslist (cf. supra). Een kort overzicht - zonder in details te treden - over wat wel, niet of half werd overgeheveld van unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid, maakt duidelijk dat heel wat domeinen waarin in de toekomst belangrijke beslissingen moeten vallen, vooralsnog onderworpen blijven aan de unanimiteitsregel. Bijna een derde van de overhevelingen betreft administratieve, maar politiek onbelangrijke materies, zoals het bepalen van reglementen en benoemingen in rechtbanken en andere instellingen. Alleen de aanduiding van de Commissievoorzitter bij gekwalificeerde meerderheid springt eruit als een gewichtige beslissing. Veel van de andere overhevelingen gaan over nogal technische aangelegenheden, betreffende onder meer het sociale beleid, het vrij verkeer binnen de EU, het statuut van de Europese parlementsleden en het externe handelsbeleid. Voor andere overhevelingen heeft men dan weer beslist dat de maatregel pas op een latere datum in werking zal treden. In het belangrijke dossier van de cohesiefondsen bijvoorbeeld (het solidariteits-mechanisme waarbij geld van rijkere naar armere EU-regio's vloeit) zal de regel van de gekwalificeerde meerderheid pas vanaf 2007 gelden, zodat bij de eerstvolgende herziening van de financiering van deze fondsen een Zuid-Europees veto tegen een verschuiving van middelen naar de nieuwe en minder welvarende lidstaten zal blijven spelen. De tevredenheid van de kandidaat-lidstaten over het nieuwe verdrag zal wel verminderen wanneer ze in 2007 met de concrete gevolgen van dergelijke artikels geconfronteerd zullen worden. De inhoudelijke bepalingen inzake sociaal, fiscaal, asiel- en migratiebeleid blijven, in tegenstelling tot de technische bepalingen, nog steeds aan unanimiteit onderhevig. Aangezien er ook unanimiteit nodig is om dergelijke bepalingen over te hevelen, was de tegenstand van telkens één (grote) lidstaat voldoende om geen vooruitgang te boeken (Duitsland inzake asielen migratie, Frankrijk inzake externe handel en het Verenigd Koninkrijk inzake sociaal en fiscaal beleid). Unanimiteit in dergelijke dossiers zal de werking van een uitgebreide Unie zwaar verlammen. Besluiten nemen met veto's werkt trouwens al

[p. 234]

niet meer. De vijfdaagse van Nice is daar zelf een mooi voorbeeld van. De reden waarom er in de toekomst beslissingen over genomen moeten worden, is juist omdat het vetorecht tot nu toe beslissingen onmogelijk heeft gemaakt. Het behoud van het vetorecht zal aan de huidige patstellingen in deze materies weinig veranderen.

Versterkte samenwerking

Versterkte samenwerking is een vorm van flexibiliteit waarbij dwarsliggende landen kunnen worden omzeild door een kopgroep van landen die wel verder wil integreren. Deze landen kunnen dan gebruikmaken van de institutionele structuur van de Unie om beslissingen te nemen die evenwel buiten het acquis communautaire vallen. De meningen over het concept van de versterkte samenwerking lopen sterk uiteen. Sommigen vrezen op termijn het ontstaan van een ‘Europe à la carte’, waarbij elke lidstaat naar eigen goedvinden kiest aan welke gemeenschappelijke beleidsdomeinen het deelneemt. Van een gezamenlijk project, laat staan van een echte Unie is in dat geval geen sprake meer. Anderen vinden dat een doorgedreven flexibiliteit noodzakelijk is om de integratie gaande te houden op gebieden waarop telkens weer dezelfde landen weigeren meer soevereiniteit af te staan. Zij voeren aan dat er reeds succesvolle vormen van versterkte samenwerking bestaan (hebben), zoals de EMU en de akkoorden van Schengen. Uit het oogpunt van een efficiënt en geïntegreerd bestuur in een uitgebreide Europese Unie ligt de waarheid waarschijnlijk in het midden. Een versoepeling van de regels van de versterkte samenwerking is noodzakelijk om vooruitgang te boeken in aangelegenheden waarin enkele lidstaten steevast dwarsliggen. Dit moet evenwel gepaard gaan met het behoud van de communautaire methode (cf. supra) en met de afschaffing van het vetorecht van lidstaten die niet mee willen doen. Anders komt de maatregel neer op een (her)invoering van het Compromis van Luxemburg, waarbij om het even welke lidstaat het eigen ‘vitale’ belang kan inroepen om een versterkte samenwerking tegen te houden.

De uiteindelijke bepalingen van het Verdrag van Nice inzake versterkte samenwerking stellen dat er minimaal acht landen mee moeten doen en dat de Raad van Ministers met gekwalificeerde meerderheid de toestemming verleent. Soortgelijke regels gelden voor de drie pijlers: versterkte samenwerking wordt dus mogelijk - als allerlaatste oplossing (last resort) - voor de communautaire pijler, voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, en voor de politionele en justitiële samenwerking, met uitzondering van de interne markt, het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en van militaire aangelegenheden en de defensie. Voor de eerste

[p. 235]

pijler geldt bovendien dat een lid van de Raad van Ministers een verzoek tot versterkte samenwerking kan laten doorsturen naar de Europese Raad (de staatshoofden en regeringsleiders). Het is evenwel onduidelijk of een dergelijke stap meebrengt dat de Europese Raad het verzoek ook daadwerkelijk kan tegenhouden, of het alleen kan bespreken. In het eerste geval wordt de procedure in de eerste pijler aanzienlijk verzwaard, in het tweede geval wordt het een beetje gemakkelijker en kan er van een lichte vooruitgang gesproken worden.

Oorzaken van het falen

Wanneer je alle punten van de bovenstaande bespreking samenbrengt, dan moet je wel besluiten dat de onderhandelingen van Nice geen voldoende antwoord bieden op de vooropgestelde uitdaging, nl. de Europese Unie werkbaar houden in haar uitgebreide vorm. De belangrijkste oorzaak voor het falen is een combinatie van een gebrek aan tijdsdruk en de weigering van zowat alle lidstaten om meer soevereiniteit af te staan aan het Europese beleidsniveau. In de perscommentaren na de Top van Nice werd België geroemd als zowat het enige land dat ervoor gevochten heeft dat meer materies in aanmerking komen voor besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid. De waarheid is waarschijnlijk wat subtieler, nl. dat premier Verhofstadt pas de supranationale viool is beginnen te bespelen nadat hij in de kwestie van de stemmenweging (waarin het nationale belang op het Europese voorgaat) het onderspit had moeten delven. Als een land als België, dat traditioneel bekend staat als de meest pro-Europese lidstaat, het al moeilijk heeft om een deel van zijn soevereiniteit te delen, dan kon je überhaupt niet veel vooruitgang verwachten. Heel wat andere lidstaten, Groot-Brittannië en Frankrijk op kop, komen er maar toe te aanvaarden macht te delen, als de tijdsdruk groot is. Maar voorlopig ontbreekt de druk om de institutionele hervorming doelbewust met het oog op de uitbreiding aan te pakken. Immers, uit recente rapporten van de Europese Commissie was gebleken dat het eerste nieuwe lid niet voor 2005 zal aantreden. De perceptie overheerste dan ook dat er nog voldoende tijd is voor een nieuwe hervormingsronde, in 2004. De mislukking van Nice kan dan nog rechtgezet worden in de nabije toekomst. De vraag is echter of de volgende onderhandelingsronde dan wel van de juiste prioriteiten zal uitgaan.

Daarnaast kunnen nog andere oorzaken van de mislukkingen van Nice aangeduid worden. Alom werd de aanpak van het Franse voorzitterschap bekritiseerd. Frankrijk gaf de hele tijd de indruk dat het per se in Nice tot een akkoord wilde komen, ook als dat maar een minimale vooruitgang of een stilstand zou betekenen. Het werd inderdaad een minimaal ak-

[p. 236]

koord, waarmee Frankrijk op twee punten zijn zin kreeg: het bereiken van een akkoord tout court bespaarde Frankrijk een afgang als voorzitter, en de minimale inhoud ervan sloot meteen mooi aan bij de intergouvernementele neogaullistische standpunten van Jacques Chirac. Aan de Europese Raad namen voorts ook geen zwaargewichten met een sterk Europees profiel meer deel. De opvolgers van François Mitterand, Helmut Kohl en zelfs Jean-Luc Dehaene ontbreekt het vooralsnog aan gezag en een sterke Europese gezindheid. Ten slotte wordt in de analyses ook vaak de methode met de vinger gewezen. Een Intergouvernementele Conferentie die zo verloopt dat een jaar lang door vertegenwoordigers van de lidstaten naar compromissen wordt gezocht op basis van nationale belangen, maar uiteindelijk de staatshoofden en regeringsleiders in een marathonzitting nog alle belangrijke knopen moeten doorhakken, werkt niet meer. Er wordt dan ook uit verschillende hoeken voorgesteld bij de volgende hervormingen de methode van een brede conventie te hanteren, waaraan ook vertegenwoordigers van de nationale parlementen, van het Europese Parlement en van de Europese Commissie intensiever kunnen deelnemen. Een aantal regeringsleiders heeft al laten weten wel wat in deze methode te zien. Het blijft echter de vraag of zij uiteindelijk bereid zullen zijn al die andere spelers mee aan tafel te laten zitten, laat staan dat die mee zullen mogen beslissen.

Toekomstperspectieven

Hoewel vele lidstaten de resultaten van Nice als een bescheiden succes proberen voor te stellen, geven ze, door de aankondiging van nieuwe hervormingen, ook impliciet toe dat er onvoldoende vooruitgang is geboekt om de uitbreiding aan te kunnen. De belofte om in 2004 een nieuwe hervormingsronde te houden is een magere troostprijs. Het zal overigens het Belgische voorzitterschap toekomen tijdens de tweede helft van 2001 de agenda daarvan vast te leggen, in de te verwachten Verklaring van Laken. Om een nieuwe mislukking te voorkomen, zal die verklaring heel ambitieus moeten zijn en een nieuwe werkwijze moeten voorstellen. De agenda die in Nice is afgesproken (o.a. de opname van het Charter van de Fundamentele Rechten in de verdragen, de rol van de nationale parlementen en een afbakening van de bevoegdheden tussen de beleidsniveaus) zal alleszins niet volstaan. Vooral de uitbreiding van de toepassing van de gekwalificeerde meerderheid zou opnieuw moeten worden besproken.

Maar heel misschien krijgen de critici van Nice wel eens vroeger hun zin. Het nieuwe Verdrag moet immers nog geratificeerd worden. Dat lijkt alvast geen moeilijkheden op te leveren in de Scandinavische landen

[p. 237]

en het Verenigd Koninkrijk, aangezien zij de verwaterde Unie krijgen die ze wensen. De ratificatie zou echter op weerstand kunnen stuiten vanwege andere nationale parlementen, waaronder dat van België en van Italië. Daarnaast hebben ook de Duitse Länder al laten weten niet opgezet te zijn met het bereikte resultaat. Bovendien heeft ook het Europese Parlement gedreigd de uitbreidingsverdragen zelf tegen te houden, als de hervormingen als ontoereikend worden beoordeeld. De komende maanden zullen hierover duidelijkheid verschaffen. Maar nu staat reeds vast dat de ratificatie niet zonder een kritisch debat zal verlopen. Als Nice al één verdienste heeft, laat het dan het aanzwengelen van het debat over de toekomst van de Europese integratie zijn.