Streven. Jaargang 67

[p. 1011]

Els Govers
Verplichte inburgering in Nederland is geen succes

Sinds 30 september 1998 is de ‘Wet inburgering nieuwkomers’ (Win) in Nederland van kracht. Inburgeren, onder andere voor erkende vluchtelingen, is voortaan verplicht en niet meer vrijblijvend. In augustus jl. kwam de Algemene Rekenkamer, die de overheid controleert op haar uitgaven, met een vernietigend rapport over de uitvoering van de wet. Zij gaf aan de minister van Grote Steden- en Integratiebeleid Van Boxtel het advies de regelgeving te vereenvoudigen, de uitvoering van de wet door één instantie te laten coördineren en de scheiding van subsidies voor nieuwen oudkomers op te heffen.

Het Nederlands kabinet wil de integratie van minderheden nu eens grondig aanpakken. De overheid kan er namelijk niet meer omheen dat het aantal allochtonen groeit en velen van hen niet meer teruggaan naar hun land van herkomst. Door instelling van de Win wil zij voorkomen dat minderheden in een achterstandssituatie blijven.

Welke mensen zijn zoal naar Nederland getrokken? Na de Tweede Wereldoorlog kwamen Indonesische soldaten van het Koninklijk Nederlands Indisch Leger naar Nederland. Zij hadden meegestreden aan Nederlandse zijde tegen Indonesiërs die, met succes, vochten voor een onafhankelijk Indonesië. Met name de Molukkers beschouwden hun Nederlands verblijf als tijdelijk. In de jaren zestig kwamen gastarbeiders uit vooral Turkije, Marokko en in mindere mate Zuid-Europa naar Nederland. Hun oorspronkelijke plan was, na voldoende geld verdiend te hebben terug te gaan naar vrouw en kinderen. Zij richtten zich dus ook niet op integratie. Later kwamen ook migranten uit de voormalige kolonie Suriname naar Nederland wegens de onstabiele politieke situatie. In 1975 werd Suriname onafhankelijk. Velen kozen voor een zekere eco-

[p. 1012]

nomische toekomst in Nederland. Aangezien de officiële taal in hun geboorteland Nederlands was, hadden zij, met onder andere de Molukkers, een voorsprong op de taal vergeleken met andere minderheden. Uit de Nederlandse Antillen en Aruba, behorend tot het Koninkrijk Nederland, kwamen ook enkele honderden migranten. Vanaf eind jaren zeventig vormen vluchtelingen en asielzoekers een nieuwe groep vreemdelingen. Door gezinshereniging van al deze nieuw- en oudkomers steeg het aantal allochtonen gestaag.

Volgens een onderzoek van de Erasmus Universiteit in Rotterdam zullen er over vijftien jaar naar schatting achthonderdvijftig duizend vluchtelingen permanent in Nederland leven. In totaal zijn er dan meer dan 2,3 miljoen niet-westerse allochtonen. Met migranten uit westerse landen, Oost-Europa en Indonesië meegerekend wonen er dan 3,7 miljoen allochtonen op een totale bevolking van zeventien miljoen mensen.

Zeshonderd uur

De Win is niet voor alle migranten bedoeld. De wet is niet van toepassing voor ingezetenen van de Europese Unie of Europese Economische Ruimte. Inburgering is wel verplicht voor vluchtelingen met een A- of C-status die niet meer in een asielzoekerscentrum wonen. A-statushouders zijn toegelaten als vluchtelingen conform het Verdrag van Genève. C-statushouders hebben een vergunning tot verblijf op humanitaire gronden. Het is ook verplicht voor diegenen die in het kader van gezinshereniging of -vorming een verblijfsvergunning hebben. Als laatste groep komen personen in aanmerking die buiten Nederland geboren zijn en de Nederlandse nationaliteit hebben, zoals nieuwkomers uit Aruba en de Antillen. Voor allen geldt dat zij ouder dan zestien jaar moeten zijn en voor het eerst en voor lange tijd in Nederland komen wonen.

Vluchtelingen met een voorwaardelijke vergunning tot verblijf - een verblijfsvergunning die één jaar geldig is, jaarlijks te verlengen is en na drie jaar omgezet kan worden in een C-status - vallen vanaf 1 januari 1999 niet meer onder het inburgeringsbeleid. Gemeenten kunnen hen nog wel vrijwillig een programma laten volgen. Zij krijgen hiervoor echter geen middelen van het Rijk. Met de inwerkingtreding van de nieuwe Vreemdelingenwet 1 juli 2001 zal de situatie veranderen. De overheid wilde huidige procedure verkorten en nog slechts één asielstatus verlenen in plaats van de huidige drie verschillende statussen. In de toekomst zullen alle houders van deze nieuwe status onder de werking van de Win vallen.

Alle nieuwkomers hoeven niet per se in een achterstandssituatie te verkeren. Dat bepaalt het inburgeringsonderzoek. Naar aanleiding van

[p. 1013]

dit onderzoek beslist de gemeente in de vorm van een beschikking of migranten een inburgeringsprogramma moeten volgen. Degenen die bijvoorbeeld door middel van een diploma kunnen bewijzen de Nederlandse taal voldoende te beheersen, kunnen ontheffing aanvragen.

De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de wet. Ze hebben per jaar 280 miljoen gulden beschikbaar voor de inburgering van tweeëntwintigduizend nieuwkomers. Onderwijs kopen ze verplicht in bij de Regionale Opleidingscentra. Binnen twaalf maanden na inschrijving bij een Regionaal Opleidingscentrum moeten nieuwkomers getest worden op de Nederlandse taal en maatschappijoriëntatie: de zogenaamde profieltoets. De cursisten hebben dan gemiddeld zeshonderd uur taalles gehad. Voor Nederlands als tweede taal wordt gestreefd naar niveau 3. Dit niveau is noodzakelijk voor diegenen die vervolgonderwijs willen volgen of willen gaan werken in lage functies. De traject- en maatschappelijke begeleiding is veelal in handen van het Bureau Nieuwkomers. In sommige gevallen is dit ondergebracht bij de gemeente zelf, in andere gevallen bij Vluchtelingenwerk. Het doel is dat nieuwkomers zich na één jaar kunnen redden in de Nederlandse samenleving.

Onvoldoende maatwerk

Uit onderzoeksrapporten gemaakt in opdracht van de verantwoordelijke minister Van Boxtel blijkt dat een kwart tot een derde van de nieuwkomers de cursus niet afmaakt. Vrouwen blijven vaak weg omdat ze zwanger worden of veel kinderen hebben. Ook de bloeiende economie frustreert de inburgering: (ongeschoold) werk is vaak belangrijker dan het volgen van de cursus. Veel buitenlanders die de cursus wel afmaken, blijken het streefniveau 3 niet te halen, maar het lagere niveau 2 of 1.

De gemeenten wijten de tegenvallende resultaten veelal aan de Regionale Opleidingscentra. De aangeboden cursussen zouden te oubollig zijn. Ook zouden de centra onvoldoende maatwerk bieden inzake lestijden. Cursisten zouden ook meer lessen moeten kunnen volgen in vakanties, weekeinden en avonden. Vooral voor nieuwkomers die overdag willen werken, is dit van belang. Voorts is het lesmateriaal te veel toegespitst op de middenmoot en te weinig gedifferentieerd voor analfabeten, lager of hoger opgeleiden. Overigens betwisten veel gemeenten de conclusie van de Algemene Rekenkamer, gebaseerd op de uitkomst van de profieltoetsen, dat het niveau van cursisten veel te laag zou zijn. Volgens hen geeft de profieltoets geen goed beeld.

De Regionale Opleidingscentra kunnen echter niet totaal verantwoordelijk gehouden worden voor het tegenvallende resultaat. Ze krijgen maar geld voor zeshonderd lesuren per cursist. Ook kunnen ze hun personeel

[p. 1014]

niet zomaar verplichten onregelmatig te werken zoals in de avonduren en weekeinden. Er is sowieso een tekort aan leerkrachten in de gehele onderwijssector, wat ook zijn weerslag heeft op de Regionale Opleidingscentra.

De zevenentwintigjarige Iraanse vluchtelinge Haleh presteert juist goed op school. Zij volgt de intensieve leerroute van vijftien uren per week. Haar docent noemt haar een ‘turboleerling’. Zij is tevreden over het aangeboden lesmateriaal van het Regionaal Opleidingscentrum in Den Bosch, stelt zij in het blad Contouren van het landelijk Vluchtelingenwerk Nederland. Zij is in kunnen stromen op taalniveau 2 vanwege haar vooropleiding als tolk Engels in het land van herkomst. De Iraanse loopt nu stage bij een computerbedrijf, waardoor haar spreekvaardigheid opgevijzeld wordt. Als Haleh slaagt, wil ze graag verder studeren in de informatica.

Papierwerk

De uitvoering van de Win is erg bureaucratisch en ondoorzichtig. De Rekenkamer wijt dit aan te veel verschillende wetten en regels over inburgering en onderwijs. Diverse wetten sluiten niet goed op elkaar aan. Te veel ministeries en andere organisaties zijn betrokken bij de uitvoering van de wet. Soms kan het aantal organisaties dat zich met inburgeraars bemoeit, oplopen tot zo'n dertien instanties. Maar liefst vier ministeries zijn bij het beleid betrokken. De ministeries van Onderwijs en Welzijn financieren de inburgering, het ministerie van Binnenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de voortgang, en het ministerie van Grote Steden- en Integratiebeleid coordineert de algehele uitvoering en is politiek verantwoordelijk.

De gemeenten krijgen pas achteraf geld van de ministeries. Ze moeten de kosten voor het opleidingscentrum en Bureau Nieuwkomers zelf voorschieten. Een aantal gemeenten houdt geld over na de uiteindelijke afrekening met het Rijk en gebruikt dat als reserve voor een onvoorzien grote toename van nieuwkomers. De cursusplaatsen voor nieuwkomers op een Regionaal Opleidingscentrum blijken soms een wachtlijst te veroorzaken voor andere allochtonen die al langer in Nederland zijn en niet onder de wet vallen. Vandaar het advies van de Rekenkamer om subsidies voor nieuw- en oudkomers niet meer te scheiden. Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft in ieder geval het voornemen, vanaf 2001 vijfentwintig miljoen extra beschikbaar te stellen om ook oudkomers de kans te geven het inburgeringstraject te doorlopen.

Wat betekent deze versnippering rondom de inburgering nu in de praktijk? ‘Aan Binnenlandse Zaken moet ik doorgeven hoeveel mensen in het programma zijn opgenomen, wat hun status is, hoeveel uitval er plaats-

[p. 1015]

vindt en hoeveel mensen het hele traject doorlopen’, vertelt een trajectbegeleider in de Groene Amsterdammer. ‘Aan Onderwijs en Welzijn moeten we doorgeven hoeveel mensen een inburgeringsbeschikking hebben gekregen en hoeveel er uiteindelijk de profieltoets hebben afgelegd. Toen ik hier kwam werken, rekende ik erop dat de verhouding papierwerkcursistenbegeleiding ongeveer fifty-fifty zou zijn. Maar het is nog erger dan ik dacht: ik besteed zeker driekwart van mijn tijd aan de bureaucratische rompslomp van het Rijk.’

Boete

Als inburgeraars hun verplichtingen verzaken bijvoorbeeld door niet naar school te gaan, moet de gemeente hun volgens de wet een geldboete opleggen, of korten op hun uitkering. De meeste gemeenten zien af van sancties, omdat die er toch niet voor zorgen dat cursisten wél naar school gaan. Het is belangrijker te onderzoeken waarom cursisten niet aan hun verplichtingen kunnen of willen voldoen. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat een vluchteling door traumatische ervaringen de les niet kan volgen. Om die dan een boete op te leggen... Bovendien legt de overheid zo de schuld bij de cursisten en weigert ze andere betrokken instellingen onder de loep te nemen. De voorlichting kan tekortgeschoten zijn, begeleiders kunnen niet competent genoeg geweest zijn, docenten kunnen slecht les hebben gegeven, de aangeboden stof kan niet aangesloten hebben bij het niveau van de cursisten, enz.

Volgens de Nederlands-Algerijnse projectleidster Ishamane Bensmail sluiten de huidige inburgeringscursussen niet goed aan bij de behoeften van nieuwkomers. In dagblad Trouw zet zij uiteen hoe zij in Leidschedam, een voorstad van Den Haag, een uniek project heeft opgezet voor Somalische vrouwen: fitness in combinatie met de Nederlandse taal. Terwijl de vrouwen gymmen, overhoren ze elkaar in het Nederlands. Bensmail: ‘Natuurlijk is het leren van de taal belangrijk. Maar altijd wordt onderschat dat iedere groep zijn eigen wensen heeft. De een wil meteen leren hoe die een baan vindt, de ander wil eerst kunnen fietsen. Met die wensen houdt niemand rekening’. Zij meent dat nieuwkomers liever willen leren hoe je een Nederlander moet benaderen en begrijpen dan, zoals een Nederlands politicus voorstelt, de geschiedenis van Nederland.

Kortom: de stem van nieuwkomers wordt niet gehoord. Het lijkt erop dat beleidsmakers steeds weer dezelfde fouten maken. Bij allerlei integratieprojecten, zoals nu ook bij de verplichte inburgering, wordt de doelgroep niet betrokken. Met name autochtonen beslissen wat goed is voor de allochtonen. Achteraf wijzen rapporten dan uit dat het project niet het gewenste resultaat heeft opgeleverd. Veelal wordt de beschuldigende

[p. 1016]

vinger dan opgeheven naar de nieuwkomers zelf, zoals blijkt uit het voorstel van het Christen-Democratisch Appel van april dit jaar. Het plan van die partij om allochtonen de verblijfsvergunning te weigeren als zij de taalcursus niet behalen, kreeg geen steun.

Voor minister Van Boxtel vormt het huidige rapport van de Rekenkamer vooralsnog geen rede om de Win bij te stellen zoals het parlement had verzocht. De minister wacht liever nog de bevindingen af van de Taskforce Inburgering. Deze Taskforce heeft als opdracht, binnen een jaar de wachtlijsten voor taallessen weg te werken en de uitvoering en registratie van de Win te verbeteren. Hopelijk is dit niet te laat voor de vele leergierige nieuwkomers.

Literatuur

J. Boom, ‘Nieuwe burgers in de kou’, de Groene Amsterdammer, 30 september 2000.

E. van Dalen, ‘Succesvol inburgeren met fitness en Albert Heijn’, Trouw, 6 mei 2000.

E. Covers, ‘Geslaagde inburgering vereist maatwerk’, Contouren, februari 2000, blz. 16-17.

T. Heijmans en B. Mesters, ‘Inburgering van nieuwkomers faalt’, de Volkskrant, 8 april 2000.

‘Asielzoekers belemmeren integratie allochtonen’, de Volkskrant, 16 oktober 2000.

‘Kamer: integratie moet en zal slagen’, de Volkskrant, 21 april 2000.

‘Een nieuw bestaan in Nederland - Inburgeren voor Nieuwkomers’, folder over de Wet inburgering nieuwkomers van de verschillende ministeries.