Streven. Jaargang 67

[p. 440]

Arriën Kruyt
Een Europees vluchtelingenbeleid?

Bij de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) in 1956 had niemand verwacht dat ruim veertig jaar later het vluchtelingenen immigratiebeleid een Europese topic zou worden. De toenmalige EEG had nogal ambitieuze bedoelingen: een vrij verkeer van kapitaal, goederen en personen tussen de zes lidstaten onderling. Vluchtelingenbeleid werd lang beschouwd als een materie die uitdrukkelijk binnen de bevoegdheden van de nationale staten, en niet die van de EEG lag. Schuchtere pogingen van de Europese Commissie om daarin verandering te brengen werd door de lidstaten onmiddellijk de kop ingedrukt. In die opstelling van de lidstaten is pas verandering gekomen aan het eind van de jaren tachtig, toen het aantal asielzoekers sterk ging stijgen. Een directe aanleiding vormde het besluit van de toenmalige EEG om de controles aan de binnengrenzen op te heffen. De toenmalige Bondskanselier Kohl en de Franse president Mitterrand namen in 1984 het besluit, de grenscontrole tussen Duitsland en Frankrijk af te schaffen. De landen van de Benelux waren bang de boot te missen, en het gevolg was dat in het Luxemburgse grensplaatsje Schengen een akkoord tussen de Benelux, Duitsland en Frankrijk werd gesloten over het opheffen van de controles aan de onderlinge grenzen, vooruitlopend op een besluit om die regel in de hele toenmalige EEG toe te passen. Het was toen al duidelijk dat Groot-Brittannië zich met hand en tand tegen een dergelijk besluit zou verzetten.

Schengen

Het Eerste Akkoord van Schengen uit 1985 was een zeer summier verdrag, omdat de regeringsleiders nog nauwelijks een beeld hadden

[p. 441]

van de gevolgen van het besluit om de grenscontroles aan de binnengrenzen op te heffen. Ambtelijke werkgroepen maakten de regeringsleiders al ras duidelijk dat het opheffen van de binnengrenscontroles zou moeten leiden tot een gezamenlijk visumbeleid, afspraken over politieoptreden over de grenzen heen, aanpassingen op de luchthavens en een gemeenschappelijk vluchtelingenbeleid. Het Tweede Akkoord van Schengen uit 1990 is aanzienlijk uitgebreider dan het Akkoord uit 1985 en bevat een groot aantal bepalingen wat asiel betreft. Het aantal landen dat zich aansloot bij Schengen is voortdurend gestegen. Uiteindelijk werden alle lidstaten van de latere Europese Unie lid, met uitzondering van Groot-Brittannië en Ierland. Ook Noorwegen en IJsland, die geen lid zijn van de Europese Unie, sloten zich bij Schengen aan.

Het gezamenlijk asielbeleid van de Schengenstaten kwam erop neer dat een asielzoeker maar in één land asiel zou kunnen aanvragen en niet naar een ander land zou mogen gaan na afwijzing van zijn asielverzoek. Als een land kan aantonen dat iemand al eerder een verzoek in een andere Schengenstaat heeft ingediend, kan de asielzoeker naar dat land worden teruggestuurd. Om dat te controleren worden de gegevens van afgewezen asielzoekers opgeslagen in het Schengen Informatie Systeem (SIS), zodat de autoriteiten kunnen nagaan of iemand al elders asiel heeft aangevraagd. Het registreren van afgewezen asielzoekers is overigens niet de enige taak van het SIS.

Op het hele systeem van de verdragen van Schengen is veel kritiek gekomen. De Europese Commissie en het Europese Parlement waren woedend, omdat zij geheel buitenspel waren gezet. De akkoorden van Schengen waren immers verdragen tussen de staten onderling, waarover de Europese instellingen niets te zeggen hadden. Ook de parlementen van de lidstaten hadden kritiek. De parlementsleden merkten tot hun ergernis dat zij nauwelijks wat te zeggen hadden over de inhoud van de verdragen, die de ministers sloten. Uit de kringen van wetenschappers en organisaties van hulp aan vluchtelingen kwam de kritiek, dat alle onderhandelingen over verdragsteksten en uitvoeringsbesluiten in het geheim werden gevoerd. Bovendien maakten de juristen bezwaar tegen het feit dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in Luxemburg geen uitspraken zou kunnen doen over de verdragen van Schengen, omdat het immers geen recht van de EG betrof.

De ambtenaren merkten dat Schengen toch minder goed werkte dan verwacht. In de praktijk waren landen vaak helemaal niet bereid asielzoekers zoals was afgesproken terug te nemen. Het SIS kende langdurige startproblemen en heeft nog nooit echt goed gefunctioneerd. De asielzoekers zelf hadden binnen de kortste keren door, dat het in hun eigen belang was documenten te laten verdwijnen waaruit zou kunnen blijken

[p. 442]

dat zij eerder in een ander land waren geweest. Wat de ministers betreft, die ondervonden dat het steeds moeizamer werd om tot overeenstemming te komen, omdat alle besluiten genomen moeten worden met unanimiteit. Ook het ontbreken van een onafhankelijk orgaan als de Europese Commissie werd node gemist.

Ondanks alle kritiek is het begrip Schengen zijn eigen leven gaan leiden. Op Duitse luchthavens staat boven de deuren van de grenscontrole ‘Schengen’, en de betreffende reizigers weten dat ze er door kunnen lopen zonder controle. In het buitenland worden nu Schengenvisa afgegeven aan mensen die naar een van de Schengenstaten toe willen. Er bestaan complete geheime Schengenhandboeken waarin staat aan wie er wel of geen visum mag worden verleend. Tot voor kort genoot Schengen slechts bekendheid vanwege de voortreffelijke Riesling afkomstig van het château ter plaatse. Waartoe een conferentie van regeringsleiders niet allemaal kan leiden!

Maastricht en Amsterdam

Het proces van samenwerking binnen Europa leidde in 1991 tot het Verdrag van Maastricht en in 1997 tot het Verdrag van Amsterdam. In Maastricht kwam de Europese Unie (EU) tot stand met de zogeheten derde pijler, waarbinnen de samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken werd geregeld. Asiel en immigratiebeleid zijn een onderdeel van die derde pijler. De derde pijler was van het begin af aan een moeizaam werkende constructie. Evenals tussen de Schengenlanden moest ook hier de besluitvorming plaatsvinden op basis van eenstemmigheid. Eenstemmigheid van vijftien lidstaten met uiteenlopende belangen!

Neem nu dit voorbeeld uit de asielpraktijk. Duitsland vangt sinds jaar en dag de meeste asielzoekers op binnen Europa, en stelde voor te praten over een systeem om de asielzoekers naar evenredigheid te spreiden over alle Europese landen die lid zijn van de Europese Unie. De landen die weinig asielzoekers opvingen, zoals Frankrijk, voelden daar niets voor, en het voorstel is na verloop van tijd van de agenda afgevoerd. Het Europese Parlement en de Europese Commissie waren in de derde pijler vrijwel buitenspel gehouden. Het Europese Parlement kon geraadpleegd worden door het land dat het voorzitterschap van de EU bekleedde. Zoals bekend, wisselt het voorzitterschap per half jaar binnen de EU. Sommige voorzitters, onder wie de Belg Tobback, hebben daar serieus werk van gemaakt, de meeste voorzitters hebben het Europese Parlement niet echt geraadpleegd. De derde pijler heeft ontzettend veel papier opgeleverd waarvan de juridische status onduidelijk was en het effect gering. Op asielgebied was het meest concrete de Conventie van Dublin,

[p. 443]

die de Schengenpraktijk bevestigde op het niveau van de hele Europese Unie (dus met inbegrip van Groot-Brittannië en Ierland) om asielzoekers maar in één land asiel te laten aanvragen.

Het Verdrag van Amsterdam van 1997 heeft het asieldossier uit de derde pijler gehaald en het zogeheten Schengenacquis in het EU-recht geïncorporeerd. Dat betekent in concreto dat de normale Europese procedures van toepassing zijn, waarbij het Europese Parlement en de Europese Commissie betrokken worden bij de besluitvorming. Heel halfslachtig staat er echter ook in het Verdrag van Amsterdam, dat de eerste vijf jaar na inwerkingtreding van dit Verdrag de besluitvorming in de Raad van Ministers met eenstemmigheid moet gebeuren als het om asiel en immigratie gaat. Na vijf jaar kan de besluitvorming op basis van gekwalificeerde meerderheid gebeuren. Dehaene heeft er terecht op gewezen dat dit onwerkbaar is en heeft voorgesteld bij de eerstvolgende verdragswijziging over te gaan tot een besluitvorming op basis van meerderheidsbesluiten. De incorporatie van het Schengenacquis in de Europese Unie is een zo gecompliceerd proces, dat geen jurist weet wat precies de gevolgen zijn.

Toekomstige vragen

Er is binnen de Europese Unie onder politici een consensus dat het gewenst is te komen tot een Europees asielbeleid. De motieven daarvoor lopen overigens uiteen. In landen waar (tijdelijk) veel asielzoekers binnenkomen, hopen de betrokken politici dat een gemeenschappelijk beleid ertoe zal leiden dat er minder asielzoekers in het eigen land zullen komen. Deze politici dringen het sterkst aan op een repressief Europees asielbeleid. Andere politici en organisaties voor vluchtelingen vrezen dat de huidige verschillen per land ertoe zullen leiden dat ieder land zijn beleid gaat afstemmen op het land dat de minste vluchtelingen toelaat. Die politici en organisaties pleiten voor een Europees beleid, dat uitdrukkelijk de rechten van vluchtelingen beschermt. Voor alle politici was het pijnlijk dat tijdens de Kosovocrisis is gebleken dat de Europese Unie wel overeenstemming kon bereiken over het voeren van oorlog, maar niet over de opvang van asielzoekers als gevolg van die oorlog. De landen bleken hopeloos verdeeld over de opvang, en met name over de aantallen asielzoekers die opgenomen zouden moeten worden. Tot verrassing van veel politici heeft dit probleem zichzelf opgelost, omdat de meeste Kosovaren onmiddellijk na afloop van de oorlog naar huis wilden.

In december 1998 hebben de Raad van Ministers en de Europese Commissie een Actieplan aangenomen met de zwaarwichtige titel ‘Actieplan van de Raad en Commissie over hoe de bepalingen van het

[p. 444]

Verdrag van Amsterdam inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het best kunnen worden uitgevoerd’. In dat actieplan staat het voornemen, binnen twee jaar maatregelen te nemen:

-	Om te komen tot een (Europese) beoordeling van de landen van oorsprong, om voor elk specifiek land een geïntegreerde aanpak te formuleren. Dat is een politiek buitengewoon lastige kwestie. Om maar een voorbeeld te noemen: de een ziet de Koerden als strijders voor een rechtvaardige zaak en de Turkse staat als een land dat mensenrechten schendt, en de ander vindt dat Koerden terroristen zijn, die gevangenisstraf verdienen. Een ander voorbeeld is Sri Lanka. Sommige regeringen vinden de situatie van de Tamils in Sri Lanka veilig en terugsturen verantwoord, terwijl rechters in diverse Europese landen hebben geoordeeld dat terugzending naar Colombo niet rechtmatig is.
-	Om een studie uit te voeren naar de werking van het principe dat maar één land verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, terwijl leden van een gezin over verschillende landen verspreid zijn geraakt. De huidige situatie leidt ertoe dat gezinsleden blijvend van elkaar gescheiden raken.
-	Om Eurodac in te voeren. Eurodac beoogt van alle asielzoekers en sommige groepen illegalen vingerafdrukken te nemen en door middel van een geautomatiseerd systeem onmiddellijk vast te stellen of de persoon in kwestie al eerder elders asiel heeft gevraagd. De invoering zal vermoedelijk nog jaren op zich laten wachten.
-	Om minimumnormen aan te nemen voor asielprocedures. Dat is inderdaad hoog nodig, nu de normen per land enorm verschillen. In Nederland heeft elke asielzoeker vanaf het begin van de procedure recht op een advocaat. In andere landen heeft een asielzoeker zelfs in hoger beroep geen recht op een advocaat, of is er voor die advocaat geen vergoeding van staatswege. Ook bestaan er verschillen in het recht op beroep. In 1994 is in Nederland ondanks luid protest van de rechterlijke macht het hoger beroep voor asielzoekers afgeschaft, terwijl in Duitsland beroep in drie instanties mogelijk is. Een ander belangrijk punt is het recht op een betrouwbare onafhankelijke tolk.
-	Om minimumnormen aan te nemen voor de opvang van asielzoekers. Als afschrikwekkende maatregel hebben veel landen de opvangvoorzieningen voor asielzoekers zo slecht mogelijk gemaakt, in de hoop dat de nieuwe asielzoekers dan naar elders zullen gaan. Asielzoekers wordt veelal verboden te werken en soms is er helemaal geen onderwijs voor de kinderen. De gevolgen voor mensen die langdurig verstoken blijven van elementaire voorzieningen en vrijheden zijn

[p. 445]

	mensonwaardig. De organisaties voor vluchtelingen hebben er voortdurend op aangedrongen dat er goede minimumnormen komen. Hier botsen de belangen van regeringen met die van vluchtelingen en hun hulpverleners.
-	Om een studie uit te voeren om de merites van een Europese asielprocedure te bepalen. Die studie zal er wel komen, aangezien een studie tot niets verplicht.

Al deze voornemens zijn achtenswaardig, het ontbreekt echter aan een sanctie als de maatregelen niet binnen de gestelde periode van twee jaar worden genomen. Het gevaar blijft bestaan dat harmonisering leidt tot een regeling op het voor de vluchteling laagste niveau van rechtsbescherming, zeker zolang de besluitvorming in de Raad van Ministers moet gebeuren op basis van unanimiteit door vijftien ministers, onder wie een minister afkomstig uit Oostenrijk, waar de partij van Haider in de regering zit. Vermoedelijk komt de harmonisering van het asielbeleid pas tot stand als de regeringsleiders beslissen besluitvorming mogelijk te maken op basis van een gekwalificeerde meerderheid. De regeringsleiders hebben tijdens de laatste top in Helsinki besloten de EU binnen afzienbare tijd uit te breiden met tien lidstaten. Besluitvorming op basis van unanimiteit met vijfentwintig lidstaten is volstrekt onmogelijk. Waarschijnlijk geeft dit argument de doorslag.

Besluit

De EU heeft nog een lange weg te gaan om te komen tot een Europees asielbeleid. Het is van groot belang dat burgers, organisaties en parlementariërs actief de ontwikkelingen volgen, en het beleid niet alleen aan ambtenaren en ministers overlaten. Europa is aan zichzelf verplicht, tot een waardig Europees asielbeleid te komen.