Logo DBNL
Streven. Jaargang 67 (2000)

Streven. Jaargang 67

(2000)– [tijdschrift] Streven [1991-]–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Dirk Vanheule
Vluchtelingen, asielzoekers en recht
Bescherming en immigratiebeleid

Op vrijdag 8 oktober 1999 heeft de Raad van State besloten de tenuitvoerlegging te schorsen van het twee dagen oude koninklijk besluit dat de voorwaarden bepaalde voor de regularisatie van het verblijf van illegaal in België verblijvende buitenlanders. De Raad was van oordeel dat de regering niet bevoegd was om deze regularisatie door te voeren, bij gebrek aan enige wetgevende regeling terzake. Drie dagen eerder, op 5 oktober, had het Europese Hof voor de Rechten van de Mens - overigens zonder succes - België verzocht de repatriëring van een Roma-gezin naar Slovakije uit te stellen, gelet op het beroep dat het gezin bij het Hof had ingesteld. De uitvoering van het paars-groene regeerakkoord, dat het regularisatiebeleid koppelt aan het hernemen van gedwongen verwijderingen van illegaal in België verblijvende vreemdelingen, mondde na twee weken discussie in media, regering en parlement uit in een juridisch debat. Begrijpelijk, want het migratie- en vluchtelingenrecht is een complexe combinatie van regels, die de voorbije vijftien jaar in een steeds sneller tempo wijzigen en uitbreiden. De bestaande migratie en de wens van de meerderheid van de Belgen om slechts een beperkte groep vreemdelingen tot het wettige verblijf toe te laten, maken rechtsregels tot instrumenten waarmee de overheid die migratie naar België tracht in te dammen. Slechts een beperkte groep van migranten heeft een echt recht op verblijf: onderdanen van de Europese Unie, familieleden van reeds tot het verblijf toegelaten buitenlanders, studenten en vluchtelingen. Voor alle andere vreemdelingen berust de beslissing bij de minister van Binnenlandse Zaken en de federale Dienst Vreemdelingenzaken.

Wie zijn nu die vluchtelingen en hoe kunnen ze in ons land asiel verkrijgen? België kent aan vluchtelingen een onbeperkt verblijfsrecht toe. Omdat het aantal juridische toegangswegen tot een legaal verblijf

beperkt zijn, proberen veel vreemdelingen die voor het eerst in België aankomen en geen ander recht op verblijf kunnen laten gelden, als vluchteling erkend te worden. Elk gesprek over vluchtelingen en asiel gaat daardoor binnen de kortste keren over in een migratiedebat, dat nog steeds wordt beheerst door de migratiestop, en dus door het beginsel van de afsluiting van de grenzen voor nieuwe permanente immigratie. De bescherming van vluchtelingen en de beperking van het aantal immigranten zijn echter twee confligerende principes. Het vluchtelingenrecht ontwikkelde zich in de jaren vijftig juist omdat de meeste landen hun grenzen gesloten hielden voor die vreemdelingen. Het Vluchtelingenverdrag van Genève van 28 juli 1951 kent daarom rechten toe aan vluchtelingen. Weliswaar zijn de staten die het verdrag ondertekenden, niet verplicht vluchtelingen asiel te verlenen. Asiel is de bescherming die een Staat aan een ingezetene van een andere Staat verleent door hem onder meer de toegang tot en het verblijf op zijn grondgebied toe te staan. Wel verbiedt artikel 33, 1 van het Verdrag, dat een vluchteling uitgezet wordt, of teruggeleid naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zouden worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging[1].

De Belgische wetgever heeft in de Vreemdelingenwet van 15 december 1980 wel een asielrecht voor vluchtelingen opgenomen, in de vorm van een onbeperkt verblijfsrecht. Alleen wie door een Belgische overheid als vluchteling wordt erkend, kan ervan genieten. Een asielzoeker die in België wenst te verblijven, moet eerst de erkenning van die hoedanigheid van vluchteling aanvragen. Tijdens de erkenningsprocedure is hij een ‘kandidaat-vluchteling’. Deze benaming schept verwarring, omdat een persoon juridisch gezien geen vluchteling wordt ten gevolge van die erkenning. Iemand is immers een vluchteling zodra hij aan de definitie van vluchteling beantwoordt. Zelfs zonder een formele erkenning heeft hij van dat ogenblik af ook recht op bescherming tegen uitzetting naar een land waar zijn vrijheid of zijn leven worden bedreigd.

Wie is vluchteling?

Volgens het vluchtelingenverdrag is iemand vluchteling als hij vanwege een gefundeerde vrees voor vervolging op grond van zijn ras, religie, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zijn land van herkomst heeft verlaten, en als hij vanwege die vrees de bescherming van zijn land van herkomst niet kan of wil inroepen. In het dagelijkse taalgebruik horen we vaak de term ‘politieke

vluchtelingen’. De toevoeging van het bijvoeglijk naamwoord ‘politiek’ dreigt het beeld van de legitieme vluchteling te beperken tot de stereotype van de vermoedelijk intellectuele, minstens geletterde, wellicht mannelijke, politieke dissident die zijn afkeer voor de overheid van zijn (of haar?) land van herkomst duidelijk heeft laten blijken. Deze beperkte visie is onverenigbaar met de bedoeling en de bewoordingen van het verdrag: ook de gefundeerde vrees voor vervolging op grond van ras, godsdienst, nationaliteit en het behoren tot een bepaalde sociale groep telt in de definitie mee. Vooral het ‘behoren tot een bepaalde sociale groep’ maakt een ruime toepassing van het verdrag mogelijk. De Belgische rechtspraak interpreteert dit als ‘een groep gekenmerkt ofwel door aangeboren, onwijzigbare kenmerken, ofwel door vroegere kenmerken, daar het niet in hun macht ligt om hun voorgeschiedenis of vroegere ervaring te wijzigen, of op een op vrijwillige basis samengestelde groep op voorwaarde dat hun doelstelling dermate belangrijk is voor hun menselijke waardigheid dat niet gevraagd mag worden dat de betrokkenen er afstand van zouden doen’[2]. Dit neemt niet weg dat de vermelding van de vijf vervolgingsgronden meteen ook de beperking van de bescherming aangeeft. Wie niet kan aantonen dat hij vervolging vreest om een van die redenen kan, hoe gegrond zijn vrees en hoe groot het risico ook zijn, onder het Vluchtelingenverdrag geen bescherming vinden tegen uitwijzing naar het land van herkomst.

Als je de definitie toepast, kunnen vooral de woorden ‘gegronde vrees’ en ‘vervolging’ op verschillende wijzen geïnterpreteerd worden[3]. Het verdrag zegt niet duidelijk wat je onder ‘vervolging’ moet verstaan. Om dat begrip juridisch af te lijnen, kun je er andere internationale verdragen bij halen die de fundamentele rechten en vrijheden erkennen en beschermen. James Hathaway, die deze benadering voorstelt, definieert vervolging als ‘the sustained or systemic violation of basic human rights resulting from a failure of state protestion’[4]. Een eerste categorie van deze mensenrechten zijn de rechten die altijd geëerbiedigd moeten worden, zoals het recht op leven, het verbod van foltering, de vrijheid van mening, geweten en godsdienst. De schending van deze rechten staat gelijk met vervolging, op voorwaarde dat ze is ingegeven door een van de vijf vervolgingsgronden van het Vluchtelingenverdrag. Tot de tweede categorie rekent hij de rechten die kunnen worden beperkt in geval van een noodtoestand, bedreiging van de openbare orde of veiligheid: het recht op bescherming van minderheden bijvoorbeeld, het recht op een eerlijk proces, of het recht om zijn land te verlaten. Indien op het eerste gezicht legitieme beperkingen van die rechten gericht zijn tegen een bepaalde groep, is er sprake van vervolging. Rechten die op zich niet direct afdwingbaar zijn, zoals de economische, sociale en culturele rechten, vormen de derde categorie. Of iemand als vluchteling mag worden beschouwd omdat hij onder de miskenning van die rechten heeft geleden, wordt betwist. Miskenning

betekent hier, dat een staat de internationaal-rechtelijk aangegane verplichtingen om deze rechten te erkennen en te beschermen, niet naleeft. Wanneer die miskenning verband houdt met een van de vijf vervolgingsgronden die in het Vreemdelingenverdrag genoemd worden, en wanneer ze levensbedreigende vormen aanneemt, kan ook zij als een vorm van vervolging worden beschouwd. De vierde en laatste categorie betreft de rechten die niet door verdragen zijn erkend. De schending van deze rechten zal niet volstaan, om als vervolging te worden beschouwd.

Een tweede moeilijkheid bij de interpretatie van de definitie van vluchteling betreft de partij die vervolgt. Meestal denkt men dat een ‘politieke vluchteling’ in botsing is gekomen met de overheden van zijn land van herkomst, zoals de politie of het gerecht. Maar vaak hebben vluchtelingen hun land verlaten en willen ze er niet terug naartoe, niet uit vrees voor de overheid, maar uit vrees voor andere bevolkingsgroepen. Zo waren de Slovaakse Roma bang dat zij in hun land geen bescherming zouden vinden tegen het geweld van de skinheads, die hen zo vaak mishandelden. Dat stemt overeen met de gangbare interpretatie van het Vluchtelingenverdrag: geweld, door andere personen of bevolkingsgroepen gepleegd op grond van een van de vijf redenen die door het verdrag worden genoemd, moet ook als vervolging worden beschouwd, als de plaatselijke overheid laat begaan. Essentieel is daarom de vraag of de kandidaat-vluchteling van zijn nationale overheid bescherming zou krijgen. Kan of wil die overheid geen bescherming bieden, dan is er sprake van vervolging. Nochtans hebben de rechtspraak van sommige West-Europese Staten, en ook het Gemeenschappelijk Standpunt Vluchte-lingendefinitie, aangenomen door de Raad van de Europese Unie[5], de neiging om ‘vervolging’ te beperken tot door de overheid georganiseerde of gesteunde vervolging.

Volgens het verdrag volstaat het dat de vluchteling een gegronde vrees voor vervolging bij terugkeer heeft. Dat wordt vaak vergeten. De vluchteling hoeft in het verleden nog niet het slachtoffer te zijn geweest van vervolging. Het element ‘vrees’ verwijst naar zijn persoonlijke, psychische toestand, naar een bewustzijn van het risico van vervolging. Toch volstaat die geestesgesteldheid niet op zich. De vrees moet ook objectief gegrond zijn, en het risico van vervolging moet in het licht van de bestaande toestand in het land van herkomst aannemelijk zijn[6].

Als bewijs van die gegronde vrees volstaat een verwijzing naar de algemene ongunstige politieke toestand in het land van herkomst niet. De kandidaat-vluchteling moet precieze feiten aanhalen die verband houden met zijn individuele situatie en ervaringen in het land van herkomst. Daaruit moet blijken dat hij persoonlijk het slachtoffer van vervolging kan worden. Aangezien het voor de kandidaat vaak onmogelijk is er materiële bewijzen van te leveren, wijkt het bewijsrecht in vluchtelingenzaken af van de regels van het gemene recht in civiele

gedingen. De regel ‘actori incumbit probatio’ en de belangrijke rol van het schriftelijke bewijs maken plaats voor een gedeelde bewijslast: zowel de overheid die de aanvraag onderzoekt als de kandidaat-vluchteling moeten bewijzen leveren, waarbij wat de aanvrager betreft, zijn eigen verklaringen als bewijs kunnen volstaan. De asielzoeker en de onderzoeker van de aanvraag zullen dan samen de pertinente feiten vaststellen en evalueren. Het komt zelfs de onderzoeker toe alle ter beschikking staande middelen aan te wenden om de nodige bewijzen te verzamelen. Eventueel wordt het voordeel van de twijfel aan de asielzoeker gegeven, op voorwaarde dat zijn verklaringen geloofwaardig zijn en er geen reden is om het hem niet te geven.

Een aanzienlijk deel van de Belgische weigeringen om het statuut van vluchteling te verlenen zijn het gevolg van het gebrek aan geloofwaardigheid van de kandidaat-vluchteling. Zoals gezegd blijven bij gebrek aan materiële bewijzen, alleen diens verklaringen over. De erkenningsprocedure is een van de weinige procedures in het Belgische rechtssysteem waarin mondelinge verklaringen een prominente rol spelen. Procedures voor de burgerlijke rechtbanken hebben een overwegend schriftelijk karakter. Het civielrechtelijke bewijsrecht kent een voorname rol toe aan geschreven bewijzen. In onze samenleving staat immers nagenoeg alles op schrift of, in toenemende mate, op elektronische informatiedragers, die gemakkelijk toegankelijk zijn. Ook strafrechtelijke procedures hebben, met uitzondering van de mondelinge procedure voor het Hof van Assisen, in de praktijk een gemengd geschreven en mondeling karakter: het strafdossier, met de vele processen-verbaal van vaststellingen en verhoren, aangevuld met eventuele expertises, levert ook daar het basismateriaal op grond waarvan de rechter oordeelt. Over het verzoek om het statuut van vluchteling te verkrijgen wordt meestal geoordeeld door juristen, die in die rechtscultuur zijn opgeleid. De juridische opleiding aan de universiteiten bevat echter weinig of geen vakken waarin daadwerkelijk aandacht wordt besteed aan het omgaan met getuigen, partijen of slachtoffers. In de erkenningsprocedure spelen net die kwaliteiten een cruciale rol. De ondervrager moet achterhalen waarom iemand zijn land verlaten heeft en er niet terug naartoe wil. Hij heeft het interview en de verklaringen van de kandidaat-vluchteling nodig om aan de eigen bewijslast te voldoen. In het verleden heeft de kwaliteit van de interviews echter te wensen overgelaten, voornamelijk bij de Dienst Vreemdelingenzaken. Interviews waren vaak kort, en meer dan eens kreeg de betrokkene te horen dat hij in een latere fase van de procedure de kans zou krijgen zijn volledige verhaal te doen. Achteraf werd diezelfde persoon dan verweten dat zijn verhaal onvoldoende gedetailleerd was en niet de nodige elementen bevatte om op een gegronde vrees voor vervolging te duiden.

De interviews zijn inmiddels wel wat degelijker en uitvoeriger geworden, maar nog steeds krijgt de kandidaat-vluchteling clichématige vragen

voorgeschoteld. De betrokkene moet heel nauwkeurig zijn voorgeschiedenis kunnen vertellen. Aan data en getallen wordt veel belang gehecht. Typische vragen zijn: wanneer werd u gearresteerd? Hoeveel dagen zat u vast? Met hoeveel personen zat u in de cel? Hoeveel betaalde u voor de overtocht? Hoeveel dagen duurde die overtocht? Allicht zou een doorsnee-Europeaan, met een gemiddelde opleiding en voor wie data, plaatsen en personen belangrijk zijn, op dergelijke vragen gemakkelijk een antwoord kunnen geven. Maar is dit ook het geval voor wie in een andere cultuur is opgegroeid? Kunnen slachtoffers of getuigen van traumatische gebeurtenissen zich zulke details nog herinneren? De rechtspraak erkent dat de onderzoeker rekening moet houden met de impact van traumatiserende gebeurtenissen. Je kunt nog aan andere situaties denken. Kan bijvoorbeeld een vrouw die verkracht is of die uithuwelijking vreest, worden geïnterviewd door een man? Zal iemand die onder een totalitair regime heeft geleefd er wel op vertrouwen dat zijn bekentenissen niet verder worden verteld en dat de ondervrager onafhankelijk is? Een soortgelijke bekommernis om de potentiële impact van sociolinguïstische verschillen tussen de wereld van de kandidaat-vluchteling en die van ons, is in de rechtspraak echter minder of niet te vinden. Gezien het grote belang van het geloofwaardigheidsonderzoek in de procedure, verdient het aanbeveling bij de opleiding van de onderzoekers voldoende aandacht te besteden aan de interviewtechniek.

Laten we nu even teruggaan naar de definitie van ‘vluchteling’. Een vergelijking van de interpretaties van het verdrag in de verschillende landen leert dat er geen eenvormige interpretatie van die definitie bestaat. In elk land vindt men administratieve of rechterlijke beslissingen die op bepaalde punten terughoudend zijn, en op andere dan weer getuigen van een ruime interpretatie. Bij wijze van synthese merkt Jean-Yves Carlier op dat de interpretatie van de definitie van vluchteling ertoe dwingt in elk dossier op drie cruciale vragen een antwoord te zoeken[7]. Aan elk van de drie vragen moet een eigen waardeschaal beantwoorden, waarop er telkens een minimum moet worden gehaald. Carlier noemt dit de ‘theorie van de drie schalen’. De vragen luiden: wanneer bestaat er een gegronde vrees? Wanneer is er sprake van vervolging? Wanneer is er voldoende bewijs dat de vrees voor vervolging gegrond is? De eerste vraag betreft de graad van het risico, de tweede vraag die van de schending van de mensenrechten, en de derde vraag de waarde van het bewijsmateriaal. Zodra er een redelijk, zelfs minimaal risico is van vervolging, is aan de eerste voorwaarde voldaan. De vaststelling van de mate waarin fundamentele mensenrechten worden geschonden, veronderstelt een beoordeling van de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de (te vrezen) mishandeling, die rekening houdt met het belang van de geschonden mensenrechten. In tegenstelling tot het risico van vervolging, dat minimaal mag zijn, moet de schending van de mensenrechten ernstig zijn. En

hoe belangrijker het geschonden recht, hoe vlugger de schending ernstig is. Wat de waarde van bewijzen betreft, ten slotte, moet de asielzoeker redelijke elementen aanvoeren ter bevestiging van de eerste twee vragen (het risico van vervolging). Op grond van deze bewijzen moet het dossier veeleer geloofwaardig dan ongeloofwaardig lijken, met het voordeel van de twijfel voor de asielzoeker.

Indien het vereiste niveau bij een van de drie vragen niet wordt bereikt, zal de aanvraag worden afgewezen. De drie vragen moeten elk op zich een bepaald minimum bereiken, en bovendien samen nog een moeilijk kwantificeerbaar minimum halen, dat op zich groter is dan de som van de drie minima. De antwoorden op de drie vragen kunnen elkaar beïnvloeden. Gaat het bv. om een ernstige schending van absoluut onaantastbare mensenrechten, dan volstaat een minimaal risico, met een minimum aan geloofwaardig bewijs. Is het bedreigde fundamentele recht minder absoluut, dan zal een hoger risico vereist zijn om het globaal minimumniveau voor erkenning te bereiken. Carlier vergelijkt deze beoordelingsmethode met een telescopische ladder, die uit drie delen bestaat (de drie vragen). Elk deel van de ladder moet minstens gedeeltelijk worden uitgeschoven, maar dat volstaat nog niet om op de waardeschaal het vereiste niveau te bereiken dat voor de erkenning van het statuut van vluchteling nodig is. Daarvoor moeten de drie stukken van de ladder nog verder worden uitgeschoven, zonder dat er een exacte ratio voor bestaat.

Volstaat de definitie nog?

Naast de vluchtelingen die als dusdanig door het verdrag worden erkend, verlaten nog vele andere vreemdelingen hun land, en kunnen of willen zij er niet naar terugkeren. De term vluchteling heeft in het gewone taalgebruik een ruimere betekenis dan de juridische: iemand ‘die vlucht of gevlucht is voor lijfsgevaar of geweld, of voor dreiging daarvan of bedreiging daarmee’[8], iemand die tracht te ontsnappen aan als onverdraagbaar ervaren (persoonlijke) levensomstandigheden. Dat kunnen zowel levensbedreigende vervolging als natuurrampen of oorlogsgeweld zijn[9]. Daarnaast zijn er nog vreemdelingen die om economische redenen hun land verlaten. Erbarmelijke sociaal-economische toestanden kunnen even doorslaggevend zijn om je land vaarwel te zeggen. Volstaat de bescherming onder het Vluchtelingenverdrag dan nog wel? Of wordt daarin het begrip ‘vluchteling’ niet te eng bepaald? De vraag naar een zogeheten B-verblijfsstatus op humanitaire gronden is voor deze vreemdelingen aan de orde. België kent deze status niet, in tegenstelling tot vele andere Europese landen.

De afwezigheid van een B-status betekent niet dat België zich niet hoeft te bekommeren om het lot van afgewezen asielzoekers bij hun

terugkeer naar het land van herkomst. Artikel 3 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (E.V.R.M., 1950) verbiedt folteringen, onmenselijke of vernederende behandelingen of straffen. Volgens het Europese Hof voor de Rechten van de Mens houdt dit mede in dat de verdragsstaten personen niet mogen uitleveren aan, of verwijderen naar landen waar er een reëel risico bestaat dat zij aan een dergelijke behandeling worden onderworpen[10] Artikel 3 van het E.V.R.M. en de Belgische verblijfswet bieden de betrokken personen echter geen recht op asiel of verblijf. De Minister zal oordelen of de afgifte van een verblijfstitel opportuun is.

Uit het geheel van de bestaande wetgeving, ministeriële rondzendbrieven, administratieve praktijk en rechterlijke beslissingen, blijkt alleszins de erkenning van het beginsel dat mensen niet mogen worden teruggestuurd naar landen waar hun leven, vrijheid of integriteit zijn bedreigd. Of die mensen persoonlijk vervolgd worden, het slachtoffer zijn van een conflictsituatie, of persoonlijke moeilijkheden hebben, zoals ziekte, doet er niet toe. Toch spreekt men in het eerste geval van vluchtelingen in de eigenlijke zin van het woord, in het tweede geval van ontheemden. Zo maakt men een onderscheid tussen ‘politieke vluchteling’, ‘economische vluchteling’, ‘asielzoeker’, ‘economisch migrant’, ‘verplaatste persoon’ of ‘de facto vluchteling’. Die babelse spraakverwarring zou men beter vermijden, bv. door te spreken van ‘beschermingsgerechtigde personen’. Dat veronderstelt natuurlijk dat men duidelijke criteria vastlegt om te onderscheiden in welke gevallen de verwijdering van een vreemdeling naar een ander land niet meer in overeenstemming wordt geacht met de fundamentele waarden en normen van onze eigen rechtsorde. Daartoe is een conceptueel kader nodig dat verder denkt dan de kwestie van het verblijfsrecht. De vraag naar het verblijfsrecht is immers een nogal polemische aangelegenheid, waarin onverzoenbare visies over internationale migratie, de gelijkheid van mensen ongeacht hun nationaliteit of huidskleur, en het rechtop zelfontwikkeling, met elkaar in conflict komen. Wanneer de overheid echter eerst erkent welke personen aanspraak maken op bescherming, kan ze veel gerichter de mogelijke beschermingsmechanismen onderzoeken, die veel ruimer zijn dan het verlenen van een permanent verblijfsrecht. Ook tijdelijke bescherming, ‘herlokalisatieprogramma's’, onmiddellijke opvang binnen of in de directe omgeving van landen van waaruit gedwongen migratie op gang komt, zijn middelen die deel uitmaken van dat plaatje. Deze benadering is overigens niet zo uitzonderlijk. Het mandaat van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties is bijvoorbeeld ruimer dan het toepassingsgebied van het Vluchtelingenverdrag en voorziet ook in hulp aan verplaatste personen binnen het eigen land of in geval van burgeroorlog.

De huidige procedure

Wie aan de criteria van het Vluchtelingenverdrag beantwoordt, krijgt in België als erkend vluchteling een verblijfsrecht. Daartoe heeft de wetgever in de Vreemdelingenwet een complexe erkenningsprocedure uitgewerkt, waarin drie overheden optreden: de Dienst Vreemdelingenzaken binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken, de Commissaris-generaal voor de vluchtelingen en staatlozen, en de Vaste beroepscommissie voor vluchtelingen. De laatste twee overheden zijn onafhankelijk van de Minister en gespecialiseerd in het vluchtelingenrecht.

De procedure is opgesplitst in twee stappen: een ontvankelijkheidsonderzoek en een gegrondheidsonderzoek. Het ontvankelijkheidsonderzoek stelt de Dienst Vreemdelingenzaken in staat na een kort onderzoek een aantal aanvragen af te wijzen. Aanvankelijk trof onontvankelijkheid uitsluitend aanvragen die in het buitenland hadden of zouden moeten worden ingediend. Die aanvragen kunnen in theorie immers zonder risico voor de asielzoeker naar dat ander land worden doorgeschoven. Sedert 1993 is onontvankelijkheid ook het antwoord op ‘kennelijk ongegronde’ aanvragen. De Dienst Vreemdelingenzaken besluit in heel wat gevallen tot onontvankelijkheid. In 1997 verklaarde de Dienst slechts 14% van de aanvragen ontvankelijk. Wie erbuiten valt, kan meteen in beroep gaan bij de Commissaris-generaal. In 30% van deze gevallen verklaarde de Commissaris-generaal de erkenruingsaanvraag vooralsnog ontvankelijk. Dat de twee bevoegde instanties zo dikwijls anders beslissen, wijst erop dat zij niet dezelfde interpretatie van de wet hanteren, en dát leidt tot juridische doublures: het ontvankelijkheidsonderzoek moet twee keer gebeuren. Deze moeilijkheid is natuurlijk inherent aan elke procedure waarin een recht van hoger beroep bestaat. Maar de discrepantie doet wel twijfel rijzen over de juridische concepten waarmee de twee federale instanties werken. Ze vertrekken niet van hetzelfde uitgangspunt: bij de Dienst Vreemdelingenzaken staat het afschermen van het grondgebied voorop, terwijl de bescherming van de asielzoeker bij de Commissaris-generaal de doorslag geeft.

Ook na het in beroep gaan valt een groot deel van de aanvragen al in de ontvankelijkheidsfase uit de boot. Wanneer dit gebeurt op basis van ‘kennelijke ongegrondheid’, ontsnapt een deel van de interpretatie en toepassing van het Vluchtelingenverdrag aan het toezicht van de Vaste beroepscommissie voor vluchtelingen. Hierbij gaat het net om de wezenlijke vraag of de vrees voor vervolging gegrond is. Het uitgangspunt van de gewijzigde erkenningsprocedure van 1988 was nochtans dat het onderzoek van die gegrondheid tot de bevoegdheid van twee gespecialiseerde, onafhankelijke federale overheden zou behoren. Een ontvankelijke aanvraag komt eerst bij de Commissaris-generaal, een administratieve overheid die beslist of de betrokkene een vluchteling is. De wet geeft de

kandidaat-vluchteling in die fase niet het recht te worden gehoord, noch de bijstand te genieten van een advocaat of inzage te krijgen in het dossier. De Commissaris-generaal beslist zelf in welke mate deze inzage, bijstand en toelichting mogelijk zijn. Hij hoort in de praktijk de kandidaat-vluchtelingen niet zelf. Zijn medewerkers, meestal juristen, zullen de asielzoeker uitnodigen voor een gesprek en vervolgens de Commissaris-generaal een voorstel doen. Als zijn aanvraag geweigerd wordt, kan de asielzoeker in beroep gaan bij de Vaste beroepscommissie. De procedure van de Vaste beroepscommissie, een administratief rechtscollege, is wel krachtens de wet geregeld. Iedere kandidaat-vluchteling wordt gehoord ter zitting. Dat brengt de commissie in een bijzondere situatie: bij gebrek aan tegenpartij moet de commissie zelf de betrokkene uitvoerig horen en de relevante elementen zoeken. Dit is niet uitzonderlijk voor de erkenningsprocedure die, zoals boven reeds werd gezegd, de bewijslast verdeelt tussen de overheid en de persoon die zich op de vluchtelingenstatus beroept. Tot die jurisdictionele fase komt het echter niet in het geval van kennelijk ongegronde, en om die reden onontvankelijk verklaarde aanvragen.

Het verschil tussen de administratieve en de gerechtelijke fase in het gegrondheidsonderzoek heeft ook een weerslag op de ontwikkeling van de jurisprudentie. De beslissingen van de Commissaris-generaal zijn niet openbaar. Meer nog, de Commissaris-generaal vermeldt de motieven van zijn beslissing alleen als hij de aanvraag van de asielzoeker afwijst. De Vaste beroepscommissie daarentegen is, zoals elke rechterlijke overheid, verplicht haar beslissingen te motiveren. Die rechtspraak is vrij te consulteren. De openbaarheid zorgt ervoor dat die rechtspraak door de partijen kan worden geëvalueerd met het oog op een eventueel cassatieberoep bij de Raad van State. Bovendien stelt ze de ruimere juridische gemeenschap in staat toezicht te houden op de wijze waarop de commissie haar rechtsprekende functie uitoefent. Hoewel de beslissingen van de commissie formeel niet mogen dienen als precedenten, waardoor de commissie in latere dossiers gebonden zou zijn door eerder ingenomen standpunten, kan de openbaarheid de commissie aanzetten tot consistentie en coherentie.

De aangekondigde wijzigingen van de procedure

Het paars-groene regeerakkoord bepaalt dat ‘wat de asielzoekers in het kader van de Conventie van Genève betreft, de procedures ingekort, verbeterd en vereenvoudigd [zullen] worden, met behoud van alle rechten van de verdediging’. Naast de toepassing van het Vluchtelingenverdrag zal de regering ‘voor de oorlogsontheemden een coherent statuut uitwerken (...) dat tijdelijk en hernieuwbaar is en daadwerkelijk de terugkeer inhoudt, zodra de oorlogssituatie in het land van herkomst ophoudt te

bestaan en dit voor zover hun terugkeer daadwerkelijk mogelijk is’.

Wat de procedure betreft, maakte minister van Binnenlandse Zaken Duquesne in zijn nota ‘Algemene beleidslijnen voor een globaal immigratiebeleid’ meteen tabula rasa met de bestaande procedure en diensten. Terloops gezegd, dat ‘globaal immigratiebeleid’ is niet zo omvattend als de titel laat uitschijnen. Het is veeleer een in chronologische volgorde geformuleerde benadering, die vertrekt bij de toegang tot het grondgebied (afspraken met vervoersmaatschappijen, detentie van personen die niet de vereiste inreisdocumenten hebben, visabeleid), om vervolgens via de verschillende verblijfsstatuten en de maatschappelijke steun tijdens de procedures, tot de fase van de verwijdering te komen. Men spreekt hier beter van een algemeen binnenlands immigratiebeleid, wat niet verwonderlijk is, aangezien de auteur de minister van Binnenlandse Zaken is. De nota geeft weliswaar aan dat een aantal push-factoren in het buitenland de instroom van kandidaat-vluchtelingen meebepalen, zoals het oorlogsgeweld in Kosovo of de economische situatie in de landen van herkomst. Toch bevat het ‘globale immigratiebeleid’ dat de Ministerraad op 1 oktober 1999 goedkeurde, geen enkele (aanzet tot) aanpak van die factoren. Enkel de binnenlandse pull-factoren die het verblijf in België aantrekkelijk maken, zoals de tijdelijke verblijfszekerheid met genot van maatschappelijke bijstand en een tamelijk beperkt risico van gedwongen uitzetting, komen aan bod. Hoewel de regering ter uitvoering van die nota nog geen wetsontwerpen bij het parlement heeft ingediend, wagen we ons aan een kort overzicht en enkele bedenkingen. De bestaande immigratiediensten zullen worden omgevormd tot een Federale Administratie voor Immigratie, die de opdrachten overneemt van de bestaande Dienst Vreemdelingenzaken (behalve het toekennen van het vluchtelingenstatuut), en een Federale Administratie voor Asiel, die zal bestaan ‘uit goede elementen die aangeworven worden uit de huidige CGVS en de Dienst Vreemdelingenzaken’. Deze splitsing is toe te juichen. Want daardoor komt de behandeling van dossiers betreffende vrijwillige tijdelijke of definitieve immigratie helemaal los te staan van de behandeling van dossiers van gedwongen migratie. De regering erkent daarmee het fundamenteel verschillende, want beschermende karakter van het asielrecht. Wanneer men echter bescherming en immigratiecontrole in eenzelfde procedure vermengt, zoals voorheen het geval was, krijgt men de neiging interpretaties van de wet die tot de erkenning van een zeer grote groep van asielzoekers zouden kunnen leiden, te verwerpen.

Hoewel de immigratienota van de Minister daarover zwijgt, is het wenselijk dat de wetgever de term ‘asiel’ in de benaming van de Federale Administratie voor Asiel ook ruimer zal opvatten dan louter de bescherming tegen uitzetting (of ‘refoulement’) volgens het Vluchtelingenverdrag. Tijdens de hervormingen zal de wetgever er voorts het liefst op letten dat de werking van de federale asieladministratie niet beperkt blijft tot

een efficiënt verloop van de procedure in België zelf. Om na te gaan of de vrees voor vervolging van de asielzoeker gegrond is, moet de administratie er bij voorkeur ook het ministerie van Buitenlandse Zaken bij betrekken, dat informatie kan verzamelen over de toestand in de landen van herkomst.

Asielzoekers zullen hun recht op een gerechtelijke procedure bewaren dankzij de oprichting van het Administratieve Rechtscollege voor de Vluchtelingen. Dit gespecialiseerde rechtscollege zal moeten voorkomen dat uitgeprocedeerde kandidaat-vluchtelingen de Raad van State overstelpen door massaal in beroep te gaan. Juridische geschillen moeten door dat nieuwe rechtscollege worden beslecht.

De regering blijft vasthouden aan het m.i. artificiële onderscheid tussen ‘ongegronde’ en ‘duidelijk ongegronde’ aanvragen. De vaststelling van de gegrondheid komt er na een langdurig onderzoek - de regering hoopt op een jaar - van alle feiten; de kennelijke ongegrondheid zal na een eerste onderzoek binnen een maand tot een afwijzing leiden. Maar hoe snel kan men nagaan of een aanvraag gegrond is of niet? Bovendien moeten alle dossiers snel behandeld worden. Personen met een kennelijk gegronde aanspraak moeten eveneens binnen een maand hun erkenning als vluchteling op zak hebben.

In de immigratienota staat er wel een beloftevolle vermelding van het voornemen om een bijkomend statuut voor ‘oorlogsvluchtelingen’ uit te werken. Opmerkelijk genoeg gaat de nota er niet verder op in. Het gaat om mensen die uit hun land zijn gevlucht, maar niet noodzakelijk onder het Vluchtelingenverdrag vallen, en die evenmin kunnen worden teruggestuurd. Het voorbije decennium hebben we op dit vlak de heropleving gezien van de tijdelijke bescherming. De status van ontheemde voor wie ex-Joegoslavië en, recenter, Kosovo, ontvluchtte, is er een voorbeeld van: in afwachting van een verbetering van de toestand in hun land van herkomst, mochten zij hier tijdelijk verblijven. De VN-Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen beschouwt tijdelijke bescherming als een aanvaardbaar instrument, op voorwaarde dat het statuut van deze mensen gelijkwaardig is aan dat van de kandidaat-vluchtelingen en dat ook zij eventueel de volwaardige status van vluchteling kunnen verkrijgen, als zij aan de voorwaarden van het Vluchtelingenverdrag voldoen. Dat laatste bleek in België soms problematisch: de status van ontheemde kon iemand maar krijgen op voorwaarde dat hij afstand deed van het recht om volgens de gewone erkenningsprocedure behandeld te worden. De bekommernis om immigratie te beperken haalde het toen op de bescherming. Het valt te bezien of de wetgever daadwerkelijk dit statuut van bijkomende bescherming zal uitwerken.

Slotbedenkingen

Het geheel van nationale en internationale rechtsregels, aangevuld met de rechtspraak, biedt bescherming aan allerlei ‘vluchtelingen’, in een ruimere betekenis dan alleen degenen die aan de definitie van het Vluchtelingenverdrag beantwoorden. Alleen voor deze laatste groep is echter een erkenningsprocedure uitgewerkt, die een permanent verblijfsrecht in het vooruitzicht stelt. Dat leidt in de dagelijkse realiteit tot conflicten, omdat sommigen die aanspraak maken op bescherming niet of slechts zeer moeilijk een legale verblijfsstatus kunnen bekomen, terwijl anderen, die niet echt behoefte hebben aan bescherming (omdat er geen gevaar is voor hun leven of vrijheid) via de erkenningsprocedure een permanent verblijfsrecht willen verwerven.

Het immigratieplan van de paars-groene regering koppelt de bescherming van asielzoekers los van de immigratiebeperking. Als het parlement dit voornemen volgt, zal de taak van bescherming voortaan tot de bevoegdheid van een overheid en een rechtscollege behoren die volop de mogelijkheden moeten krijgen om met kennis van zaken op een professionele, coherente en onafhankelijke wijze te oordelen of een asielzoeker de officiële status van vluchteling kan bekomen. Wij verwachten allen dat in onze rechtsstaat voor het kleinste juridische geschil, zoals banale financiële aangelegenheden, een degelijke rechtsgang voor bv. de vrederechter bestaat. Dit moet des te meer gelden wanneer het leven en de vrijheid van een persoon in het geding zijn.

Pas nadat is vastgesteld dat een persoon bescherming tegen uitzetting moet krijgen, is de vraag over de aard van het verblijfsrecht aan de orde. Het hoeft niet noodzakelijk een permanent verblijfsrecht in België te zijn. Uit beschermingsrechtelijk oogpunt is er niets op tegen dat een persoon naar zijn land van herkomst wordt teruggestuurd als eenmaal de redenen die de terugkeer in de weg stonden, zijn verdwenen. De kwestie van het verblijfsrecht wordt dan in wezen een vraag naar onze visie op immigratie. Andere aspecten spelen daarin mee: maatschappelijke integratie, familieleven (ook beschermd door het E.V.R.M.), de ontwikkeling van professionele activiteiten, de ernst van de feiten die in het land van oorsprong de reden van het vertrek waren.

Er zijn nog andere essentiële vragen, zoals de kwestie van de dringend gewenste structurele aanpak van de oorzaken van (gedwongen) migratie (het bezoek van Belgische parlementsleden aan Slovakije om er de levensomstandigheden van de Roma vast te stellen, kwam in dat opzicht verrassend laat). Zulke vragen dwingen echter tot een nog ruimer debat, dat evenwel buiten de opzet van deze bijdrage valt.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs