Streven. Jaargang 65

(1998)– [tijdschrift] Streven [1991-]– rechtenstatus

Herman Deleeck
De sociale gevolgen van de Euro

De Economische en Monetaire Unie (EMU) is een operatie zonder weerga. Er komt een economisch geheel tot stand voor zeg 300 miljoen inwoners, die het voordeel van de prijsconcurrentie zullen ondervinden, met een munt die internationaal de rol van de dollar kan vervullen. Niet de EMU als zodanig, maar wel de voorwaarden om tot de EMU toe te treden kunnen gevolgen hebben voor de sociale zekerheid.

Opwaarts of neerwaarts?

De invoering van de euro is slechts de voortzetting van een proces dat al lang is ingezet, het laatste stadium van de weg over de gemeenschappelijke markt zonder grenzen (1992) naar de volledige economische en monetaire integratie. Toch bereiken we met dit moment een nieuwe en in beginsel onomkeerbare situatie, een raam waarbinnen de economische en sociale evolutie zich voortaan zal afspelen. Prijzen, lonen, baten en kosten zullen dan rechtstreeks tussen landen vergeleken kunnen worden. Die grotere transparantie, en het toenemende gemak waarmee binnen de kapitaalmarkt grensoverschrijdende bewegingen zullen verlopen, zullen de werking van de markt intensiveren. Daar staat tegenover dat economische schommelingen of onevenwichten binnen een land (zogenaamde asymmetrische schokkenGa naar eindnoot[1]) niet meer opgevangen kunnen worden door monetaire of budgettaire maatregelen, zoals devaluaties, overheidsuitgaven, begrotingstekorten of een beroep op de kapitaalmarkt. Het monetair beleid, afgestemd op inflatiebeperking en prijsstabiliteit, mag niet doorkruist worden door budgettaire instabiliteit. Wat vroeger door wisselkoersaanpassingen bereikt kon worden, zal voortaan moeten gebeuren door loon(kosten)aanpassingen. Om de toenemende

intra-Europese marktconcurrentie aan te kunnen, beschikken de afzonderlijke staten alleen nog over één middel: neerwaartse druk op lonen, sociale bijdragen en uitkeringen, alsmede op arbeidsmarktomstandigheden, in de zin van grotere flexibiliteit. Sociale bescherming en arbeidsmarkt zullen voortaan dichter moeten aansluiten bij de reële economie, d.w.z. bij de economische prestaties die tot stand komen op de markt. Vele analisten wijzen op de noodzaak van een verandering van het arbeidsmarktmodel (omvattend overleg, collectieve arbeidsovereenkomsten, beschermd statuut van de arbeiders, dit alles met vaste procedures). De gelegenheid voor een ‘grote kuis’ kondigt zich aan. De neerwaartse druk zal niet alleen uitgaan van de marktconcurrentie, maar ook van de beleidsconcurrentie tussen regeringen. Die kunnen ernaar streven door middel van wettelijke regelingen de lasten op de productie in hun land te verlagen, meer dan andere landen van de Europese Unie (EU). Dit noemt men sociale dumping.

De gezondheid van de EMU zal berusten op een behoedzaam monetair beleid, in de eerste plaats gericht op lage inflatie en beperkte verschillen in inflatie, en op geconsolideerde, d.w.z. stabiele overheidsfinanciën. Zijn daarmee de voorwaarden aanwezig voor een structurele groei die, op langere termijn, ook een gunstige ontwikkeling van de sociale zekerheid kan garanderen? Theoretisch zijn schaalvergroting, verhoogde mobiliteit, betere marktwerking, (vrije) concurrentie, en het wegvallen van wettelijke hindernissen en nationale protectie bevorderlijk voor de welvaart van alle betrokkenen. Die opvatting ligt ook aan het Verdrag van Rome van 1957 ten grondslag: de prestaties van de gemeenschappelijke markt zouden automatisch de sociale levensvoorwaarden verbeteren. Het is in zekere zin een geloof, maar dan wel één met duidelijk rationele en empirische gronden.

De ontwikkelingen op korte termijn blijven evenwel onzeker. Er zijn twee scenario's mogelijk, negatief of positief. Ofwel maakt de EMU een lagere fiscale druk en budgettaire restricties noodzakelijk, zodat er uiteindelijk minder middelen voor sociale bescherming beschikbaar zijn. Ofwel brengt de EMU een verhoogde groei en meer werkgelegenheid mee, zodat er uiteindelijk meer geld is voor de sociale zekerheid.

Het positieve scenario drukt een redelijke verwachting uit, en beantwoordt aan de officiële doctrine. Het negatieve scenario daarentegen stemt overeen met wat er in feite in haast alle landen van de EU gebeurd is tijdens de voorbereidingsfase van de EMU, met name door de hantering van de 3%-norm. Het was een periode van saneringen en restricties; de werkloosheid nam structureel toe, zij het niet overal evenveel; het aandeel van de kapitaalsinkomens in het nationaal inkomen werd groter, en de arbeidsinkomensquote daalde; de ideologie en de praktijk van de concurrentie kwamen uitdrukkelijker tot uiting dan vroeger. Dat alles

verwekt in brede bevolkingslagen een vrees voor de gevolgen van de verhevigde concurrentie en een intuitieve reserve tegenover de EMU en de euro.

Wordt het een ‘race to the bottom’, een inzinking van markten en van regeringen? Het is overdreven een ineenstorting te vrezen. Per slot van rekening is de EMU eerst en vooral het steunpunt van een politiek, ook vredestichtend project, en daar wordt niet aan getornd. Dat kan overigens mede verklaren waarom de vakverenigingen de EMU niet afwijzen. Wel ging van de voorbereidende fase van de EMU ongetwijfeld een neerwaartse druk uit op de nationale stelsels van sociale bescherming, en vooralsnog wijst niets erop dat deze restrictieve situatie niet zal blijven bestaan als de Unie uiteindelijk een feit is en het stabiliteitspact wordt toegepast.

Het risico van een neerwaartse druk is reëel. Daarom moet de sociale dimensie van de EMU worden erkend, en opgenomen in het beleid van de EU.

Van bij de verre voorbereiding van de EMU is het sociale aspect echter veronachtzaamd. Dat steekt schril af bij de zorgvuldige economische voorbereiding van de EMU, die gepaard ging met dwingende maatregelen. De doelstelling van de Europese Commissie luidt dat economische en sociale integratie ‘hand in hand’ moeten gaan. In werkelijkheid is het jammer genoeg bij mondelinge verklaringen gebleven, zonder programma en zonder dwingende regelgeving.

Hoe is het te verklaren dat de sociale realiteit verwaarloosd werd? Nochtans werd de Europese integratie vanaf het begin, in het verdrag van Rome (1957), opgevat als een economische aangelegenheid waarbij, zoals gezegd, het sociale automatisch aansluit. Maar de logica van de gemeenschappelijke markt ligt in het wegnemen van elke hinderlijke regelgeving, terwijl die van het sociale beleid juist tussenkomst door regelgeving vereist. Het sociaal protocol van het Verdrag van Maastricht werd opgenomen in de basistekst van het Verdrag van Amsterdam, maar dat protocol bevat alleen maar beginselen zonder sancties. Het Europese Verbond van Vakverenigingen is niet sterk. En de bevoegdheden van het Europese Parlement zijn ontoereikend (het zgn. democratisch deficit). In die situatie zullen de nationale staten vooralsnog moeten optreden als institutionele verdedigers van de sociale zekerheid en als tegenwicht tegen de markt.

Einde van het Rijnlandmodel?

De EMU maakt noodzakelijk dat de lonen dichter aansluiten bij de reële economie en de individuele productiviteit. De arbeidskosten zullen scherper berekend worden (direct loon en sociale bijdragen), en de inzet

van de arbeiders moet flexibeler worden. Gaat het Belgische model van overleg en loonvorming verdwijnen? Dat model is maatschappelijk diep verankerd en wordt dus niet zomaar afgebouwd. Het is overigens al jarenlang aan felle kritiek onderhevig. In de grond wenst geen van beide partijen, werkgevers noch werknemers, het Belgische model van overlegeconomie op te geven. Wel is de omgeving thans anders dan dertig jaar geleden.

Wat de werkgelegenheid betreft, zijn de vooruitzichten van de meeste auteurs veeleer pessimistisch, althans voor zover men de invloed van de EMU kan abstraheren van zovele andere factoren die de werkgelegenheid beïnvloeden. Van het Europees monetair beleid en van het werkgelegenheidsbeleid verwachten de commentatoren niet veel. Volgens hen is er een grote nood aan vorming en moet de arbeidsmarkt geactiveerd worden. Hierbij wordt vaak verwezen naar Nederland, - niet altijd een pertinent voorbeeld, gezien de grote toename van de klein-deeltijdse arbeid (minder dan halftijds) aldaar. Aan de andere kant is in het verleden gebleken dat het aanpassingsvermogen vaak zeer groot is geweest. Er deden zich geregeld grote verschuivingen voor in de werkgelegenheid, tussen de verschillende sectoren van de economie, alsmede in de arbeidsparticipatie en in de duur van de tewerkstelling (deeltijds). De arbeidsmarkt is ook los van de EMU aan diepgaande veranderingen toe, vooral door de nood aan hogere technische kwalificaties en door de informatisering. Aan de nieuwe eisen moet men zich sowieso aanpassen. De EMU lijkt tot een impasse te voeren. Enerzijds verwacht het monetair beleid dat de centralistische loonvorming in de Europese landen verdwijnt en dat de lonen soepeler worden. Anderzijds wil de bevolking de bestaande loonvorming, het zogenaamde Rijnlandmodel, niet zomaar opgeven. Dat model omvat loonvorming per bedrijfssector, omvangrijke sociale uitkeringen, vaak gefinancierd door premies op het loon, relatief hoge minimumlonen, bilateraal overleg en collectieve arbeidsovereenkomsten. Bovendien blijven veel elementen onzeker: hoe groot is de invloed van de loonkosten op de werkgelegenheid? Wat brengt de specifieke financieringswijze van de sociale zekerheid in de verschillende landen mee? Wat is de invloed van het ene land op het andere, bv. in grensgebieden? Met vaak zeer grote verschillen leven we al sinds 1957 naast elkaar zonder grote storingen. Dat is een reden tot optimisme.

Maar er zijn wel twee belangrijke knelpunten. Ten eerste de structurele langdurige werkloosheid van een groot aantal laaggeschoolden, die vaak ‘de nieuwe sociale kwestie’ wordt genoemd. Om daar wat aan te doen moet de groei opnieuw arbeidsintensief gemaakt worden. Om beleidsconcurrentie te vermijden, moeten er, uitsluitend in Europees verband, initiatieven genomen worden om de zeer ongelijke fiscale en sociale druk op arbeid dan wel op kapitaal te verminderen en om de

huidige arbeidsbelastende financieringswijze van de sociale zekerheid te wijzigen.

In alle landen van de EU is de druk van belastingen en sociale bijdragen op het arbeidsinkomen aanzienlijk hoger dan die op de inkomsten uit het vermogen (zowat 40% tegenover 20%). Daardoor wordt de productiefactor ‘arbeid’ naar verhouding duurder dan het kapitaal, wat de tactiek van labour saving aanmoedigt. Het kapitaal draagt nauwelijks bij tot de financiering van de welvaartsstaten. Daardoor kunnen de Europese staten elkaar op dat vlak gemakkelijk beconcurreren. Kapitaal is naamloos en zeer mobiel; het stroomt naar de plaats waar de opbrengst het grootst en/of de belasting het laagst is. Om kapitaalvlucht te voorkomen zullen de landen er enerzijds van afzien de belastingsbarema's te verhogen, en er anderzijds naar streven de belastingen te verlagen. Die concurrentie is onder de Europese landen al geruime tijd bezig. Over de principiële wenselijkheid dat arbeid minder, en kapitaal méér worden belast, is men het nochtans eens. Haalbaar is dat alleen door overleg en afspraken op het vlak van de Unie, met het oog op fiscale harmonisatie, bv. door middel van een systeem van bronheffingen.

Het tweede knelpunt is de financiering van de sociale zekerheid door (aanzienlijke) bijdragen (premies) berekend op basis van het loon. Dat komt neer op een wettelijk opgelegde belasting op de arbeid of, omgekeerd, op een verdoken subsidie aan de productiefactor kapitaal. Daardoor wordt het proces van vervanging van arbeid door kapitaal (arbeidsbesparende investeringen) in de hand gewerkt; de sociale zekerheid verwekt aldus haar eigen werkloosheid. Het probleem wordt allang erkend, ook door de Europese Commissie. Politiek wordt er echter weinig aan gedaan, behalve in België (de zgn. Maribeloperatie, 1981). De nationale economieën van de Europese landen hebben sterk uiteenlopende institutionele en juridische structuren, wat de arbeidskosten betreft. De socialezekerheidsstelsels worden ofwel door heffingen op het loon, ofwel uit algemene belastingsgelden gefinancierd. Het blijft verbazen dat die landen, ondanks die verschillen, al zovele jaren behoorlijk hebben kunnen functioneren in een gemeenschappelijke markt, en dat de onderlinge verschillen nauwelijks een invloed hadden op de werkgelegenheid, die overal ongeveer gelijke tred hield. Ook dat stemt optimistisch voor de toekomst. Toch moet er verder gestreefd worden naar financieringswijzen die de arbeidskosten verlichten. Het valt evenwel te vrezen dat er gemeenschappelijk weinig zal worden bereikt, omdat de Unie ter zake niet bevoegd is en dat een aantal landen (UK, Ierland, Scandinavië) niets met deze problematiek te maken hebben. Ondertussen zal elke nationale staat naar passende oplossingen moeten zoeken. Daar kom ik nog op terug.

Sociale uitgaven moeilijk samendrukbaar

De hervorming van de sociale zekerheid staat in haast alle landen sinds jaren op de politieke agenda. De hervorming moet kostenbesparing nastreven en het socialezekerheidsstelsel aanpassen aan de gewijzigde maatschappelijke noden. Meer dan vroeger moet er gelet worden op effectiviteit (doeltreffendheid, doelgerichtheid) en efficiëntie (doelmatigheid, zuinig gebruik van middelen). Wat dat precies inhoudt is vaak onzeker. Maar nodig is de hervorming alleszins, ook zonder de EMU.

In de voorbereidingsfase van de EMU was de toestand in de betrokken landen zeer verschillend. In Duitsland, Frankrijk, België en Oostenrijk werd de 3%-norm aangegrepen om besparingen op de sociale uitgaven erdoor te krijgen. Hier heeft de EMU derhalve een rechtstreekse invloed uitgeoefend. Nederland, Denemarken, Zweden en Finland hadden reeds vroeger hun stelsels hervormd, los van de voorbereiding op de EMU, met behoud van de heersende beginselen. Het Verenigd Koninkrijk is daarentegen, om zijn stelsel te hervormen, afgeweken van zijn oorspronkelijke beginselen (het aantal armen is in die periode drastisch gestegen).

De uitgaven voor sociale zekerheid zijn in alle landen steil opgelopen, vooral in de jaren zeventig, en bereikten een hoogtepunt in 1983; daarna groeiden ze minder snel dan het Bruto Binnenlands Product. Werkloosheid en de doorwerking van mechanismen uit het verleden hebben ervoor gezorgd dat, ondanks matigingsbeleid, het aandeel van de sociale zekerheid in het BBP sedertdien maar lichtjes is gedaald. België bekleedt een middenpositie; in tegenstelling tot een ruim verspreide mening dragen wij niet de zwaarste lasten. In 1994 bedroegen de uitgaven in België 27,0% van het BBP, in (het verenigde) Duitsland 30,8%, in Frankrijk 30,5%, in Nederland 32,3%, in het Verenigd Koninkrijk 28,1%, in Spanje 23,6%, in Portugal 19,5%, in Griekenland 16%.

In de verhouding tussen welvaart, sociale uitgaven en armoede gelden twee wetmatigheden die men empirisch kan vaststellen: als de welvaart stijgt, neemt het aandeel van het nationaal inkomen besteed aan sociale zekerheid toe, althans tot op zekere hoogte; en als het aandeel van de sociale zekerheid in het BBP groeit, neemt het aantal armen af.

Vermoedelijk zullen de armere zuidelijke landen mettertijd, mede dankzij de eenheidsmarkt, hun groei en hun welvaartspeil zien stijgen, en zullen zij dan ook méér gaan besteden aan sociale zekerheid, totdat zij het peil van West-Europa benaderen. Ondertussen tellen deze landen (gemeten in functie van hun eigen welvaartsniveau) een opvallend hoger aantal armen dan de rijkere landen; zij hebben zowel een lager inkomen per hoofd als een lagere graad van sociale uitgaven per hoofd. Hogere welvaart gaat samen met hogere uitkeringen, een betere medische

infrastructuur waar meer bewoners van profiteren, en met een demografische evolutie in de richting van veroudering en gezinsverdunning. Dat zijn allemaal factoren die de behoefte aan sociale uitgaven opdrijven.

In de landen van de Unie en van de OESO is de armoede het laagst in de landen met de hoogste sociale uitgaven; er blijkt een significante relatie te zijn tussen het volume van de sociale uitgaven en de omvang van de armoede. Dit lijkt een wetenschappelijke waarheid als een koe, maar de politieke gevolgtrekkingen zijn verreikend. Internationaal vergelijkend onderzoek, uitgevoerd door het Centrum voor Sociaal Beleid (Universiteit Antwerpen) in opdracht van de OESO, omtrent ‘Armoede, arbeidsmarkten en sociale zekerheid’, toont aan dat de relatieve armoede varieert van 23% in de VS (tegenover 13% in het VK en Canada), tot slechts 6 à 8% in de Benelux, de Scandinavische landen en Duitsland. En in tegenstelling tot de meeste Angelsaksische staten is de armoede in landen als België, Finland, Duitsland, Nederland, Noorwegen, Zweden en Denemarken niet gestegen gedurende de voorbije twee decennia van economische en sociale veranderingen. Bovendien blijkt (in tegenstelling tot wat vroeger vaak gesteld werd) dat niet zozeer de manier waarop de beschikbare middelen verdeeld worden (doelmatigheid) dan wel de omvang van die middelen doorslaggevend is voor de armoedebestrijdingGa naar eindnoot[2]. Ongeacht de verschillende methoden en technieken die aangewend kunnen worden om armoede te meten, is het aantal burgers dat ook na ontvangst van de sociale uitkeringen nog onder de armoededrempel zit, een goede norm, ook politiek, om het sociale prestatievermogen van een natie te beoordelenGa naar eindnoot[3]. Dit zou dan de sociale tegenwaarde zijn van de destijds bekende en aanvaarde norm van Beveridge (1943): er is een bevredigende situatie van full employment wanneer niet méér dan 3% van de beroepsbevolking werkloos is.

Sociale uitgaven kunnen (mogen, moeten) beschouwd worden, niet als een last, maar als een bestanddeel van de welvaart en een factor die de economische groei en competitiviteit bevordert. Door de belastingdruk en het peil van de publieke schuld denken heel wat analisten en gewone burgers dat de hoge uitgaven van de welvaartsstaat negatief inwerken op de economische groei. Een aantal bekende recente empirische studies bewijzen het tegendeel. Het zijn niet de landen met de hoogste fiscale druk die de slechtste economische resultaten behalen, en niet de landen met de hoogste sociale uitgaven die het minst groeien.

De convergentiecriteria van Maastricht, met name de beperking van de overheidstekorten en van de staatsschuld, zijn er om de monetaire unie mogelijk te maken. Waar nodig, moeten de sociale uitgaven worden beperkt. Maar het beklemtonen van de rol van de marktconcurrentie in het raam van de EMU mag de betekenis van de sociale uitgaven voor welvaart én groei niet terugdringen; anders wordt het maatschappelijk

lichaam aangetast. Ook binnen de EMU moet voldaan worden aan de voorwaarden die het mogelijk maken dat de sociale uitgaven zich ontwikkelen.

Sociale uitgaven zijn haast niet samendrukbaar. Omvangrijke schoonmaakoperaties zijn niet uitvoerbaar, tenzij men het risico neemt een samenleving te destabiliseren. Het lijkt trouwens weinig waarschijnlijk dat de landen die bezuinigingen doorvoerden met het vooruitzicht op de EMU, na 1998 met evenveel kracht met hun bezuinigingen zullen doorgaan. Om de arbeidskosten te verlichten zal men het niet moeten zoeken in een verdere inkrimping van de sociale uitgaven, maar in alternatieve financieringswijzen. Bovendien mag men voor de toekomst, zoals gezegd, veeleer toenemende uitgaven verwachten, vanwege de veroudering van de bevolking, de gezinsverdunning (minder kinderen die later de lasten van hun bejaarde ouders zullen moeten dragen), destabilisatie (meer alleenstaanden en dito ouders), en de uitbreiding van de medische technologie. Zeker, de EMU vereist budgettaire discipline, maar die moet samengaan met afspraken over een sociaal beleid dat de uitgaven die nodig zijn voor de sociale bescherming handhaaft, en niet verder inkrimpt. De verwijzing naar de lage percentages van sociale uitgaven in de VS is ongeldig en zelfs pervers, omdat de Europese en de Noord-Amerikaanse samenlevingen op gebied van sociale politiek zeer verschillend zijn, en noch de Europese bevolking noch de Europese regeringen eraan denken het Europese model te ruilen voor het Amerikaanse.

Een Europees stelsel van sociale zekerheid?

Hoe gaan de nationale stelsels van sociale zekerheid evolueren binnen de nieuwe monetaire unie? De Unie beschikt over twee instrumenten: coördinatie tussen de nationale wetgevingen, ten behoeve van personen die zich van het ene naar het andere land begeven en zodoende geconfronteerd worden met verschillende nationale regelingen, en harmonisatie, d.w.z. het streven naar grotere gelijkvormigheid van de nationale wetgevingen, om scheeftrekkingen op economisch en sociaal vlak binnen de Unie te voorkomen.

De eerste en belangrijkste activiteit van de (toenmalige) Europese Gemeenschap op het gebied van de sociale zekerheid lag in het uitvaardigen van verwijzingsregels (verordeningen)Ga naar eindnoot[4] om het vrije verkeer van personen te bevorderen. Ter zake gelden deze principes: een werknemer of zelfstandige valt onder het stelsel van het land waarin hij werkt (werklandbeginsel); de immigranten moeten dezelfde sociale voordelen genieten als de nationale werknemers; rechten op sociale uitkeringen, achtereenvolgens verworven in verschillende landen, worden samen-

geteld; en sociale zekerheidsprestaties mogen geëxporteerd worden.

Naast coördinatie heeft de Commissie lange tijd harmonisatie nagestreefd. Dat is niet gelukt; de nationale stelsels staan nu integendeel nog verder van elkaar. Daarom wordt sinds enkele jaren het beginsel van de convergentie vooropgesteld: de landen bewaren hun eigen nationale instellingen, maar groeien naar elkaar toe op grond van gemeenschappelijke doelstellingen.

Een ééngemaakt Europees stelsel van sociale zekerheid is nog niet voor morgen. Het lijkt mij ook geen noodzakelijke voorwaarde voor de verwezenlijking van de interne markt. Zo'n stelsel is niet haalbaar, wegens de zeer grote institutionele, sociale en culturele verschillen tussen de landen. Het is bovendien niet wenselijk, omdat de nationale systemen een aangepaster sociale bescherming kunnen verschaffen. De nationale staten (parlementen, regeringen, sociale partners) blijven derhalve vooralsnog de dragers en garanten van de sociale bescherming. Deze paradoxale stelling steunt niet op een gebrek aan Europese overtuiging, noch op een liberale visie op de Europese eenwording, maar op het zakelijke inzicht dat de vrije markt en de sociale bescherming elk een eigen logica volgen en daarom langs verschillende wegen moeten worden gerealiseerd.

Juridisch wordt deze stelling bekrachtigd door de Europese verdragen. Op grond van het subsidiariteitsbeginsel blijft de sociale zekerheid een bevoegdheid van de lidstaten, en Europese beslissingen op dat gebied kunnen alleen maar genomen worden met eenparigheid van stemmen. Dit is dus een eigensoortig sociaal federalisme, waarbij bevoegdheden (met inbegrip van verschillen) volledig in handen van de deelstaten liggen en het federale gezag niet tussenbeide komt, op uitwisseling van informatie en het suggereren van minimumnormen na. De Unie heeft geen instrumenten om regelgevend in te grijpen in het sociale beleid. Convergentie blijft een vaag begrip. Criteria, normen en dwingende sancties ontbreken vooralsnog. Ook al kan de Commissie niet veel meer doen dan een dialoog aan te moedigen en statistische gegevens ter beschikking te stellen, daardoor alleen al opent ze een weg naar een grotere onderlinge afstemming en een gezamelijke grondhouding. Het is niet waar dat de Unie bindende minimumnormen oplegt. Politiek is dat niet haalbaar. Bovendien zouden zulke normen voor de rijke welvaartsstaten overbodig zijn - die zitten al boven de minimumvereisten - en zouden ze de armere lidstaten onbetaalbare verplichtingen opleggen.

Het lijkt misschien een paradoxaal besluit dat de vrijwaring van de sociale zekerheid vooralsnog berust bij de lidstaten. Waarop steunt onze stelling dat harmonisatie mogelijk, nodig noch wenselijk is? Er zijn meerdere argumenten.

Ten eerste zijn de verschillen tussen, of juister de ‘eigen-aardigheden’

van de onderscheiden landen zeer groot. Overal worden lasten en uitkeringen anders berekend, en zijn er andere structuren, financieringswijzen en begrippen. Elke nationale staat heeft zijn eigen stelsel ontwikkeld, afhankelijk van de plaatselijke politieke en maatschappelijke toestand. Ook de behoeftes zijn niet overal gelijk.

Ten tweede blijkt dat de grote verschillen wat betreft het peil en de omvang van de uitgaven, dus wat de arbeidskosten betreft, overeenstemmen met even grote verschillen qua arbeidsproductiviteit.

Ten derde volgt de markt fundamenteel een andere logica dan de sociale politiek. Daar heb ik boven al op gewezen. De markt wil zo weinig mogelijk regels, terwijl sociale zekerheid afhankelijk is van staatsinterventie en een wettelijke sociale ordening.

Ten vierde moet een stelsel van sociale zekerheid het vertrouwen genieten van de rechthebbenden. In de meeste Europese landen staat de sociale zekerheid in hoge mate los van de staat: ze wordt gefinancierd door bijdragen berekend op het loon, bestuurd door de sociale partners, en uitgevoerd door de sociale beroepsorganisaties. Juist die autonomie wekt vertrouwen bij de burgers, die er dus helemaal niet toe geneigd zijn deze materie over te dragen aan een naamloze Europese bureaucratie.

Ten slotte is er geen maatschappelijk draagvlak om sociale uitkeringen (bv. voor werklozen) naar armere Europese landen te transfereren. In feite gebeurt dat wel, in beperkte mate, langs onrechtstreekse weg, nl. langs de zgn. structuurfondsen (Europees Regionaal Fonds, Europees Sociaal Fonds en Europees Landbouwfonds).

Onrust over pensioenen

De veroudering van de bevolking leidt tot hogere pensioenlasten en meer gezondheidszorg. Dat verschijnsel doet zich voor in alle Europese landen. De EMU zal de noodzaak van bijkomende middelen niet betwisten. De meeste analisten zijn het erover eens dat het gaat om een belangrijk, maar slechts geleidelijk voortschrijdend proces van sociale verandering. Het gewicht ervan mag niet overschat worden. Het gehele maatschappelijk bestel zal zich aanpassen, en de te verwachten productiviteitsgroei zal voor bijkomende middelen zorgen. Paniekerige uitspraken over de onbetaalbaarheid van de pensioenen in de toekomst, laat staan over het faillissement van het socialezekerheidsstelsel, moeten als ongegrond en zelfs onethisch worden beschouwd.

Officieel verdedigen België (met name het Planbureau) en Nederland allang dat een snelle afbouw van het begrotingstekort middelen zal vrijmaken om de toekomstige aanwas van de pensioenlasten op te vangen.

Op de eengemaakte markt van de EMU zal er zeker een grotere

concurrentie tussen privé-verzekeringsmaatschappijen ontstaan. De formules van aanvullende pensioenen die zij over de grenzen heen aanbieden, zullen des te meer aanslaan, naarmate de druk op de wettelijke pensioenen toeneemt. Anderzijds wordt de markt doorzichtiger, en zullen de verschillen tussen de nationale pensioenstelsels sterker opvallen, onder meer wat betreft de verhouding tussen wette lijk pensioen, collectief aanvullend, en individueel aanvullend pensioen.

Neem de situatie in België en Nederland. In België is het wettelijke pensioen een percentage van het vroegere loon (tot op zekere hoogte); daarbovenop wordt het aangevuld, althans voor een deel van de werknemers (meestal de hogergeplaatsten), door extralegale pensioenen, meestal gefinancierd door de onderneming via een pensioenfonds of een groepsverzekering. In Nederland daarentegen is het wettelijke pensioen een relatief laag forfaitair bedrag, evenwel aangevuld door extra uitkeringen uit pensioenfondsen, waarbij zowat het hele bedrijfsleven aangesloten is (slechts 9% van alle Nederlandse werknemers tussen 25 en 65 jaar hebben geen aanvullende pensioenvoorziening). De bedrijfsfondsen hebben door de techniek van collectieve kapitalisatie zeer omvangrijke kapitalen opgebouwd en meerwaarden verwezenlijkt. Toch betwijfelen veel Nederlandse auteurs of er in de toekomst wel voldoende kapitaal beschikbaar zal zijn om de pensioenlasten van de ‘opa en oma-boom’ te dragen.

De discussie is vaak ideologisch geladen. Sommigen zoeken de oplossing voor de toekomstige lasten van de vergrijzing in kapitalisatie en privatisatie. Ten onrechte, want zulke formules verhelpen de lasten van de veroudering niet, maar leggen ze elders.

De confrontatie tussen de defensief spelende wettelijke verzekeringsstelsels en een triomfantelijk oprukkende vrije markt kan in het Europees landschap sociaal schadelijke gevolgen veroorzaken. Zo kan het bestaan van aanvullende pensioenstelsels de overheid ertoe aanzetten, met opzet of niet, het peil van de wettelijke uitkeringen te laten zakken, en de sociale bescherming te herleiden tot minimale uitkeringen. Wie meer wil, moet dan maar een privé-verzekering aangaan, als hij dat kan betalen. De privé-sector (de markt) dreigt zodoende sommige onderdelen van de universele publiekrechtelijke sociale zekerheid over te nemen, en dat kan alleen maar de sociale ongelijkheid doen toenemen.

Besluit

De EMU is een historische etappe van een politiek project: dat van een verenigd Europa, met een eigen culturele identiteit, van Madrid tot Praag, een eigen sociale leefwijze en welvaartsspreiding, een samenspel van vrijheid en solidariteit, een duurzame interne vrede, een schuldbe-

wust antwoord op de kerkhoven van Verdun tot de Westhoek. Daarom krijgt de EMU ook de steun van niet-markteconomisch georiënteerde kringen.

Van de economische integratie waarvan de EMU formeel het eindstadium is, verwacht de bevolking uiteindelijk een verhoogde groei en consumentenvoordeel. Er heerst evenwel onzekerheid over de gevolgen op sociaal vlak. Door de toenemende intra-Europese marktconcurrentie, en bij gebrek aan nationale monetaire en budgettaire reguleringsmechanismen, zal wellicht de neerwaartse druk op de arbeidskosten, sociale uitkeringen, arbeidsmarktomstandigheden en werkgelegenheid toenemen. Tegenover het officiële enthousiasme staan kritiek, onrust en argwaan. Van bij de voorbereiding van de EMU heeft de sociale realiteit weinig aandacht gekregen, terwijl alle economische implicaties zorgvuldig werden bestudeerd. Politieke leiders moeten de onrust en kritiek ernstig nemen; anders verdwijnt de hoop van de bevolking en kan ze het Europees project niet langer steunen.

De EMU is een historische stap naar een sterkere Europese eenheid en een groots Europees project. De vrije markt is de beste economische structuur met het oog op welvaartschepping en vrijheid. Naast dit optimisme waait de ijzige wind van ideologie en neemt de marktconcurrentie drastisch toe. De werkgelegenheid wordt bedreigd, en de tirannie van de winstcijfers wordt even triomfantelijk en gewetenloos als de kijken leescijfers in de wereld van de media. Mogen we echter van de Europese Unie nog verwachten dat ze niet alleen de concurrentie bevordert, maar ook nog voldoende garanties uitwerkt, opdat het moeizaam opgebouwde Europese model van sociale markteconomie niet zou afglijden naar het harde Amerikaanse voorbeeld?

Uitgewerkte versie van een voordracht gehouden in de Koninklijke Academie voor Wetenschappen, Letteren en Kunsten van België, in samenwerking met de Studiegroep voor Europese Politiek.

Bibliografie

A. Bosco and M. Hutsebaut (red.), Social protection in Europe. Facing up to changes and challenges, European Trade Union Institute (ETUI), Brussels, 1997, 452 blz.

Ph. Pochet e.a., ‘De Europese Unie en het sociale convergentieproces’, speciaal nummer Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 1998, 194 blz.

A. Van Poeck, ‘De Muntunie, werkgelegenheid en werkloosheid’, in H. Deleeck, P.J. Besseling (red.), Sociale Zekerheid en de Euro, Den Haag, 1998.

eindnoot[1]: Men maakt hierbij een onderscheid tussen de symmetrische schokken, die de economieën van alle lidstaten terzelfder tijd treffen, en de asymmetrische, die slechts één of enkele landen treffen. Door omstandigheden (economische structuur, zwakheden) kunnen symmetrische schokken aanleiding geven tot asymmetrische, in bepaalde lidstaten.

eindnoot[2]: Gemeten aan de hand van de zogenaamde EU-armoedelijn telt België 6% armen (Vlaanderen 5%, Wallonië 8,4%, in 1992). Dat is een momentopname. Langdurig, m.a.w. voortdurend armen (geteld in 1985 en 1992) waren er 1,3% (resp. 1% en 2,4%). Centrum Sociaal Beleid. Berichten, alsmede H. Deleeck, ‘Sociale Zekerheid en armoede’, BTSZ 1996, nr. 3.

eindnoot[3]: De norm aangewend voor alle landen van de EU door Eurostat is een armoedelijn van 50% van het gemiddeld huishoudelijk inkomen, met een equivalentieschaal van 1 voor de eerste volwassene, 0,5 voor andere volwassenen en 0,3 voor ieder kind.

eindnoot[4]: Artikel 189 van het Verdrag tot Oprichting van de Europese Economische Gemeenschap onderscheidt vier soorten van officiële uitspraken. Een verordening heeft algemene draagwijdte; alle onderdelen ervan zijn verplichtend, en ze is onmiddellijk toepasbaar in alle lidstaten. Een richtlijn bindt de bedoelde lidstaten wat het beoogde resultaat betreft, maar laat de bevoegdheid over vorm en middelen over aan de nationale instanties (zij moet dus verwerkt worden in de nationale wetgeving). Aanbevelingen en mededelingen ten slotte zijn niet bindend.

Vorige Volgende

Herman Deleeck De sociale gevolgen van de Euro