Streven. Jaargang 65

[p. 206]

S.W. Couwenberg
De multiculturele samenleving
Op weg naar wereldburgerschap

De botsing tussen etnische en andere vormen van particularisme en de universalistische traditie van de Europese/westerse beschaving geldt in veler ogen als belangrijkste tegenstelling van een nieuw historisch tijdperk. Het duidt in ieder geval op een fundamentele controverse in het post-Koude-Oorlogtijdperk. Economische en culturele globaliseringsprocessen gaan hand in hand met een hernieuwd accentueren van particuliere - lokale, regionale, etnisch- en religieus-culturele - identiteiten en loyaliteiten. Maar nieuw is die controverse zeker niet. Zij is een vast thema in het Europese beschavingsproces. Universalistische en particularistische tendenties strijden daarin telkens opnieuw om de voorrang. En dat is geen wonder, want het gaat hier om een van de fundamentele polariteiten/dilemma's die de maatschappelijke ontwikkeling bepalen.

Bij de fundering van het Europese/westerse project der moderniteit is die controverse in alle scherpte op de voorgrond getreden. Kenmerkend voor dit project is de pretentie van universele geldigheid. Het is niet bestemd voor een bepaald land of volk, maar voor de hele mensheid. Die pretentie vindt in de periode van de Verlichting steun in twee moderne theorieën: enerzijds de theorie van het moderne natuurrecht, die de natuurlijke rede uitroept tot universele bron van algemeen geldige kennis en kunde en tot universele maatstaf van recht en onrecht; anderzijds de door J. Bentham gelanceerde theorie van het utilitarisme, die zich scherp afzet tegen de abstracte retoriek van het natuurrecht, maar zelf eveneens los van tijd en plaats universele maatstaven creëert van goed en kwaad en van recht en onrecht.

De universele pretenties van de Moderniteit, die sindsdien tot gelding komen in moderne wetenschap en technologie en in de liberale

[p. 207]

markteconomie en cultuur, worden in de Romantiek - tegenwoordig ook wel als Tegenverlichting aangeduid - onmiddellijk ter discussie gesteld door particularistische tegenstromingen, zoals het klassieke of romantische conservatisme, het culturele of volksnationalisme en christelijk-confessionele tegenkrachten die zich in de twintigste eeuw als christelijke democratie presenteren. Tegenover het primaat van de abstracte rede die zich geheel losmaakt uit de historische context, stellen deze tegenstromingen de historische rede die denkt vanuit de historisch gegroeide realiteit; en tegenover de moderne idee van de eenheid van het menselijke geslacht accentueren zij juist het eigene van lokale, etnische en religieuze culturen en verbanden, en leggen zij grote nadruk op hun specifieke identiteit. Telkens opnieuw wanneer deze controverse zich opdringt, tracht men haar te bezweren met de magische formule van eenheid in verscheidenheid, van integratie die zoveel mogelijk hand in hand gaat met een redelijke mate van differentiatie. Ook J.G. Herder - een van de grote figuren van de romantische cultuurbeweging - heeft ondanks zijn romantisch-culturele oriëntatie getracht dit conflict op die manier te bezweren.

Ook het proces van staatsvorming in Europa voltrekt zich in het spanningsveld van staatkundig universalisme - het integreren van een bepaald territoir en daarop levende bevolking tot een samenhangend politiek, juridisch, economisch en cultureel geheel - en particularistische tegenkrachten die opkomen voor eerbiediging van verschillende regionale, etnisch-culturele en religieuze identiteiten en loyaliteiten¹.

1 Zie S.W. Couwenberg, Nationaliteit en Nationalisme, Den Haag, 1994, blz. 19 e.v.

Historische achtergrond

Multiculturaliteit in premoderne en moderne context. Multiculturaliteit in ruime zin duidt op een samenleving die gekenmerkt wordt door een verscheidenheid van particuliere culturele identiteiten en loyaliteiten, en in normatieve zin op een positieve waardering van zo'n samenleving. In premoderne culturen, ook in de vroeg-Europese samenleving, was multiculturaliteit een algemeen verschijnsel en ging ze als zodanig hand in hand met een feitelijk pluralisme van rechtsbronnen. Voor verschillende bevolkingsgroepen golden verschillende rechtsstelsels. We zien dat laatste ook nog in de voormalige koloniale samenlevingen, zoals bv. in voormalig Nederlands-Indië, Belgisch Kongo en het apartheidsregime in Zuid-Afrika. Kenmerkend voor dit premodern en koloniaal rechtspluralisme was wel dat het tevens diende om de bestaande verdeling van macht en privileges en de daarmee samenhangende discriminatie naar groepskenmerken in stand te houden.

Het project van de Moderniteit richt zich juist principieel tegen die discriminatie en streeft in principe naar gelijkheid in juridisch en

[p. 208]

politiek opzicht en naar unificatie van de rechtsorde. De codificatiebeweging van de achttiende eeuw, die in de negentiende eeuw tot een vergaande juridische integratie leidt, is daarvan het resultaat. Maar ook in moderne samenlevingen blijft multiculturaliteit in bepaalde opzichten, met name in religieus- en etnisch-cultureel opzicht, een belangrijk kenmerk. De universalistische traditie van de Moderniteit zoals die in liberale en socialistische stromingen tot gelding komt, ging wel uit van de veronderstelling dat religieus- en etnisch-culturele bindingen in een moderne, op rationele principes gebaseerde cultuur op den duur vanzelf zouden verdwijnen. Zoals gezegd is die veronderstelling door de Tegenverlichting meteen aangevochten, en de laatste decennia is dit opnieuw gebeurd door het postmoderne denken. Religieus- en etnisch-culturele bindingen blijven ook in een moderne cultuur met een overheersend instrumenteel-rationeel denkkader een bron van specifieke waarden en loyaliteiten, maar ook van sociale spanningen en conflicten. Zij blijken zelfs een belangrijker en duurzamer factor te zijn dan de door de socialistische ideologie zo sterk geaccentueerde klassensolidariteit.

Met multiculturaliteit wordt tegenwoordig vooral gedoeld op multi-etnische samenlevingen, omdat die momenteel sterk de aandacht trekken als bron van problemen en spanningen. Maar ook het religieuscultureel pluralisme is lange tijd een bron van conflicten geweest, in landen als Nederland en België resulterend in een rigide verzuiling van de samenleving. Die ging zelfs zover dat nationale eenheid in Nederland gereduceerd werd tot erkenning van elkaar en elkaars instellingen en verbanden, ieder in hun eigen bijzondere aard, en het scheppen van alle ruimte voor het beleven van die eigen aard, en dus tot een afwijzing van iedere poging om wat ons bindt onder één nationale noemer te brengen².

Staatsvorming als bron van multi-etniciteit. Multiculturaliteit in etnisch-culturele zin is niet alleen het resultaat van internationale migratie, zoals tegenwoordig vaak wordt gedacht, maar ook van bepaalde staatsvormingsprocessen als uitvloeisel van oorlogsgeweld, dynastieke belangen, politieke koehandel e.d., waardoor staatsgrenzen op willekeurige wijze tot stand komen en staten ontstaan zijn met een etnisch-heterogene bevolking. In het ancien régime van het pre- en vroegmoderne Europa was dit geen probleem. De eenheid van de staat was toen uitsluitend belichaamd in de vorst en de door hem beleden, en sinds de Westfaalse vrede van 1648 krachtens het principe Cujus regio, eius religio opgelegde religie, waarop ook de legitimiteit van zijn koninklijke macht steunde (droit divin). Van een nationaal bewustzijn was nog geen sprake. Een van de kenmerken van de Moderniteit is democratisering van de staatsmacht. Volkssoevereiniteit wordt daardoor de basis van legitieme machtsuitoefening, en zelfbeschikkingsrecht der

2 Zie J.A.H. Bruins Slot, Emancipatie en integratie. Anti-Revolutionaire Staatkunde, oktober 1964; S.W. Couwenberg, In opdracht van de tijd, Kampen, 1992, blz. 86-89.

[p. 209]

volken basis van legitieme staatsvorming.

Daarmee doet de idee van de natiestaat zijn intrede in de politieke geschiedenis: het streven naar integratie van staats- en natievorming, m.a.w. de idee van één staat, één volk, één cultuur. De universalistische traditie van de Moderniteit vindt daarin een zeer geprononceerde vertolking. In gevestigde staten leidt dit tot een politiek van nationale integratie en assimilatie, bij staatloze volken tot het opeisen van culturele en politieke zelfbeschikking. Dat is een bron geworden van veel politieke en sociale problemen. Tijdens het supranationale Oost-Westconflict konden die spanningen een tijdlang onderdrukt en onder controle gehouden worden. Sinds het einde van dit conflict zijn zij weer in alle hevigheid opgelaaid in een groot deel van de wereld en hebben zij geleid tot tal van geslaagde secessiepogingen en in Europa tot ineenstorting van het in Versailles en Jalta geconstrueerde statenstelsel³.

Recht op zelfbeschikking versus recht op handhaving van de staatseenheid. We stuiten hier op een probleem dat zich in de huidige rechtsontwikkeling steeds meer voordoet, nl. een botsing van verschillende formeel erkende rechten. In dit geval gaat het om een botsing tussen het internationaal als collectief mensenrecht erkende recht op nationale zelfbeschikking en het recht van iedere staat op handhaving van zijn politieke eenheid en territoriale integriteit, dus het verbod op afscheiding. In de VN-declaratie inzake Vreedzame Coëxistentie (1970) heeft men getracht dit probleem met een diplomatieke formule op te lossen. Nationale minderheden, aldus de Declaratie, hebben niet het recht zich af te scheiden als de staat waarvan zij deel uitmaken een regering heeft die representatief is voor de hele bevolking en zich niet schuldig maakt aan discriminatie. A contrario kan men hieruit in geval van het tegendeel een recht op afscheiding afleiden. Na een gewapend conflict dat een onherstelbare breuk tussen bevolkingsgroepen teweegbrengt, waardoor de eenheid van een bepaald staatsverband haar zin verliest, zal zo'n recht aanvaard moeten worden, zo meent ook Hirsch Ballin, die ter illustratie erop wijst dat van het Tsjetsjeense volk een terugkeer in het Russische staatsverband redelijkerwijze niet gevergd kan worden, na het bloedige conflict dat in Tsjetsjenië gewoed heeft⁴.

Separatisme, resulterend in nieuwe staatsvorming, leidt overigens vaak tot nieuwe etnische minderheden en nieuwe minderhedenproblemen, zoals we sinds 1989 opnieuw ervaren hebben: Russische minderheden in de uit de voormalige Sovjet-Unie ontstane republieken (naar schatting gaat het om 25 miljoen Russen); Servische minderheden in de republieken die zich hebben afgescheiden uit de Joegoslavische federatie; een Poolse minderheid in Litouwen; een Armeense minderheid in Azerbeidzjan; een Hongaarse minderheid in Slowakije; een Albanese minderheid in Macedonië, enz. De reductie tot nationale

3 Zie S.W. Couwenberg, a.w. (noot 1), blz. 59 e.v.

4 E.M.H. Hirsch Bailin, Wereldburgers: personen in het internationale recht, Zwolle, 1995, blz. 27-28.

[p. 210]

minderheid ervaren deze niet zelden aanzienlijke bevolkingsgroepen als een politieke degradatie en vernedering, temeer als zij worden geconfronteerd met een triomferend en exclusivistisch nationalisme aan de zijde van de dominerende volksgroep. Die ervaring is heel manifest bij de nieuwe nationale minderheden in de voormalige Sovjet-Unie en ex-Joegoslavië. Het gevoel gediscrimineerd te worden, etnisch geweld en andere factoren hebben al geleid tot een omvangrijke terugkeer van etnische Russen - naar schatting twee miljoen - naar Rusland. Als reactie hierop komt de Russische regering steeds meer op voor een adequate bescherming van Russische minderheden, o.a. door aan te dringen op een dubbele nationaliteit. In de nieuwe republieken wordt die Russische interventie geïnterpreteerd als ondermijning van hun soevereiniteit. Rusland rekent hen echter tot zijn natuurlijke invloedssfeer en ontleent daaraan het recht zo nodig te interveniëren ter bescherming van Russische minderheden⁵.

In een wereld van overlappende etnisch-culturele loyaliteiten is het recht op zelfbeschikking praktisch niet integraal te effectueren. Een etnisch homogene staat is thans verre in de minderheid. Van de 132 staten met meer dan één miljoen inwoners zijn slechts twaalf etnisch homogeen van samenstelling. Wereldwijd zijn er momenteel ongeveer 3.500 etnisch-culturele volksgroepen en meer dan vijfduizend talen. In Europa maken ongeveer honderd miljoen mensen deel uit van meer dan tweehonderd van die volksgroepen, dat is een zevende van de bevolking in Europa. Een internationale orde gebaseerd op het principe één volk, één staat, één cultuur, is in het licht hiervan volstrekt onuitvoerbaar en volgens internationaal recht ook uitgesloten.

We hebben thans te maken met twee verschijningsvormen van multi-etniciteit: multi-etniciteit als gevolg van bepaalde staatsvormingsprocessen en als uitvloeisel van internationale migratie. Het politieke discours daarover speelt zich af in het spanningsveld van universalistische versus particularistische ideeën en waarden zoals die resp. door Verlichting en Tegenverlichting zijn vertolkt. Achtereenvolgens zal de problematiek van beide verschijningsvormen hier kort worden toegelicht.

5 Zie S.W. Couwenberg, a.w. (noot 1), blz. 89-91; en A.R. Zollberg, ‘The unmixing of peoples in the post-communist world’, in Helsinki Monitor, 2, 1997.

Bescherming van de autochtone nationale minderheden⁶

In gevestigde staten met een etnisch heterogene bevolking, uit de universalistische traditie van de Moderniteit zich zoals gezegd in een geforceerde homogenisering van de bevolking tot een etnisch-culturele eenheid, de particularistische traditie en oriëntatie daarentegen in een streven naar een constitutioneel verankerde minderhedenbescherming, maar ook in separatistische bewegingen en secessiepogingen die, als zij slagen, vaak nieuwe minderhedenproblemen creëren, zoals we gezien

6 Zie o.a. Y. Dinstein en M. Tabory (eds.), The Protection of Minorities and Human Rights, 1992; R. Lafeber en M. Zieck (eds.), Peoples and Minorities in International Law, 1993; S.W. Couwenberg, ‘Nationale zelfbeschikking en minderhedenbescherming’, in B. Bomert en H. de Lange (red.), Jaarboek Vrede en Veiligheid 1995, Studiecentrum Vredesvraagstukken, Nijmegen, 1995; en M. Alexanderson, ‘The Need For a Generalised Application of the Minorities Regime in Europe’, in Helsinki Monitor, 4, 1997.

[p. 211]

hebben. Vandaar dat een adequate minderhedenbescherming in de regel de voorkeur verdient als compromis tussen universalisme en particularisme. Daarbij valt te denken aan een tweetal constitutionele regelingen:

[1]

waarborging van de mensenrechten van individuele leden van deze minderheden, met name door iedere vorm van discriminatie te verbieden en te bestrijden;

[2]

waarborging van collectieve minderheidsrechten, dat wil zeggen: erkenning van het bestaan van etnische groepen en van hun culturele identiteit door toekenning van het recht op bestuurlijke autonomie en op instandhouding van de eigen taal, op eigen onderwijs, media en godsdienstbeleving, op een eigen politieke vertegenwoordiging, op ongehinderd contact, ook met verwante etnische groepen in andere staten, enzovoorts.

De formele toekenning van collectieve rechten is in de westerse literatuur nog altijd politiek en juridisch omstreden. Men ziet hierin niet alleen een bron van juridische begripsverwarring, maar ook een uitholling en ondermijning van de liberale grondrechtentraditie. Toch is het concept van collectieve rechten als afzonderlijke categorie naast de individuele grond- of mensenrechten zeer wel te verdedigen, althans voorzover het betrekking heeft op een specifieke groepsidentiteit die als zodanig bescherming verdient, omdat zij mede bepalend is voor de identiteit van de leden van de groep. Dit is zeker het geval met het recht op bescherming van de culturele identiteit van nationale minderheden. De gangbare liberale grondrechtentraditie met haar individualistische oriëntatie schiet te dien aanzien principieel tekort.

Uiteraard gaat het hier wel om kwalitatief verschillende categorieën van rechten. Tussen beide bestaat een intrinsieke spanning. In de praktijk zullen die rechten zorgvuldig tegen elkaar moeten worden afgewogen, en wel in dier voege dat de uitoefening van collectieve rechten, i.c. het recht op behoud van de culturele groepsidentiteit, niet ten koste gaat van de individuele grondrechten waarop leden van die groepen aanspraak kunnen maken, en ook niet leidt tot exclusiviteit naar buiten toe.

De uitoefening ervan dient in principe te geschieden met inachtneming van de soevereiniteit en territoriale integriteit van de staat in kwestie. Een regeling in deze geest, dus via toekenning van collectieve rechten aan etnisch-culturele groepen, vindt men bijvoorbeeld in Spanje en België in de vorm van een regionalisering en federalisering van de staat. In een aantal landen streven nationale minderheden naar een oplossing in deze geest, in Roemenië bv. de Hongaarse minderheid en in Turkije de Koerden. Het is een oplossing die steun vindt in de groeiende invloed van regionalistische stromingen in Europa, zoals belichaamd in de ‘Assembly of European Regions’ te Straatsburg. Maar zij stuit vaak nog op een starre unitaristische staatsopvatting, waarvoor

[p. 212]

Frankrijk lange tijd model heeft gestaan.

Voor een effectieve minderhedenbescherming is een volkenrechtelijke garantie met internationaal toezicht van groot belang. De internationale gemeenschap (met name de VN, de OVSE, de Raad van Europa en de Europese Unie) is daarin totdusver tekortgeschoten. Er zijn wel een aantal conventies en politieke afspraken tot stand gekomen, maar effectieve sancties ontbreken. Dit geldt ook voor de in november 1994 tot stand gekomen raamconventie van de Raad van Europa inzake de bescherming van nationale minderheden, al is hierin wel voorzien in enig toezicht. Het Comité van Ministers van de Raad dient nl. toe te zien op de implementatie van de in de conventie geformuleerde beginselen inzake minderheidsrechten, op basis van door de lidstaten uit te brengen rapportages. Een uitzondering hierop vormt het Europees Handvest voor regionale en minderheidstalen, dat voorziet in uitvoerige bepalingen voor het gebruik van deze talen in onderwijs, rechtspraak, overheidsadministratie en media. In OVSE-verband kennen we sinds 1992 een Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden, die tot taak heeft vroegtijdig te waarschuwen voor het uitbreken van etnische conflicten, die vaak ook economische achtergronden blijken te hebben, en ervoor te zorgen dat er tijdig actie ondernomen wordt. Maar of dit gebeurt, hangt af van de eensgezindheid van de 53 staten die lid zijn van de OVSE. De praktijk leert dat daar vooralsnog niet veel van te verwachten valt.

De Europese Unie (EU) stelt aan de nieuwe democratieën in Middenen Oost-Europa als voorwaarde voor toetreding een adequate bescherming van de nationale minderheden in hun midden. Dit is bevestigd in het op initiatief van de Franse premier E. Balladur tot stand gekomen Stabiliteitspact over de onschendbaarheid van grenzen en de rechten van minderheden in Europa. Maar de EU schroomt niet een douaneunie te sluiten met een land als Turkije, dat in 1995 al als geassocieerd lid tot de West-Europese Unie is toegelaten, terwijl dit land zich al jarenlang schuldig maakt aan systematische repressie van de rechten van de Koerden op eigen taal en cultuur, en daardoor een land is met een racistische inslag. Ook de EU ontbeert nog altijd een juridisch afdwingbaar stelsel van minderhedenbescherming, al is daar in het Europees Parlement wel een voorstel toe gedaan⁷.

7 Zie Commissie Juridische Zaken en Rechten van de Burgers, ‘Ontwerpverslag over de bescherming van de rechten van etnische groepen in de lidstaten’ van EG-rapporteur S. Alber, 14 mei 1993.

Multiculturaliteit als gevolg van internationale migratie

Ook in multi-etnische samenlevingen die ontstaan als gevolg van internationale migratie zien we de botsing tussen universalisme en particularisme. We kunnen drie tendenties onderscheiden in de wijze waarop gereageerd wordt op de onderhavige multi-etnische problematiek:

[p. 213]

[1]	een consequente assimilatiepolitiek;
[2]	een politiek, gericht op integratie van etnische minderheden met ruimte voor eerbiediging van hun culturele identiteit;
[3]	het zgn. multiculturalisme, dat streeft naar een samenleving die bestaat uit gelijkwaardige etnisch-culturele subculturen.

De meest geprononceerde expressie van laatstgenoemde optie vindt men de laatste tijd in de VS⁸. Dit land heeft van stonde af aan een multicultureel karakter in etnisch-culturele zin als gevolg van internationale migratie. Lange tijd ging men hier in de geest van het liberale universalisme uit van de gedachte dat etnische bindingen als vanzelf zouden vervagen en verdwijnen. Van staatswege werd dit ook doelbewust nagestreefd door een politiek, gericht op een versmelting van de verschillende etnische culturen tot één Amerikaanse natie en cultuur. In feite kwam dit echter neer op een assimilatie van die culturen in het dominante Angelsaksisch-protestantse (WASP) waarde- en normenpatroon. Als reactie hierop zien we sinds enige decennia een krachtige herleving van etnisch-cultureel groepsbewustzijn. Die vindt haar expressie in een multiculturalistische tegenstroming als uitvloeisel van de beweging voor gelijke burgerrechten van de jaren zestig en de opkomst van de idee van new ethnicity, de speurtocht naar de eigen historische wortels en identiteit onder de derde en latere generaties van migranten. Onder invloed hiervan is er een neiging ontstaan alle groepen, of ze nu autochtoon zijn of van Europese, Afrikaanse, Latijns-Amerikaanse of Aziatische origine, een etnisch stempel op te drukken en de VS zodoende te concipiëren als een postmoderne multiculturele samenleving, bestaande uit gelijkwaardige etnische culturen, en dus niet langer de dominantie van het traditionele Angelsaksische waarde- en normenpatroon te aanvaarden. De culturele elite die dit waardepatroon vertegenwoordigt, interpreteert dit op zijn beurt als een aantasting van de Amerikaanse nationale identiteit⁹.

In het politieke discours over de aanpak van de multi-etnische problematiek in Nederland, waar ik mij hier kortheidshalve verder toe beperk¹⁰, valt er ook een zekere invloed van de ideologie van het multiculturalisme te bespeuren, althans in de jaren zeventig en tachtig. Onder invloed van die ideologie - een uitvloeisel van het postmoderne cultuurrelativisme - was er in de publieke opinie een sterke neiging uit te gaan van de gelijkwaardigheid van de verschillende culturen, iedere pressie tot aanpassing aan de dominante Nederlandse taal en cultuur als uiting van een nieuw cultureel racisme te brandmerken en het nieuwe etnisch-culturele pluralisme in hoofdzaak als een verrijking te beschouwen¹¹.

Op regeringsniveau is sinds de Minderhedennota van 1983 doelbewust gekozen voor de tweede optie: integratie met behoud van de eigen

8 Zie o.a. D. d'Souza, ‘Multiculturalism’, in Policy Review, Spring 1991; T. Gitlin, ‘The Rise of Identity Politics’, in Dissent, Spring 1993; J. Kurth, ‘Toward the Postmodern World’, in Dialogue, 2, 1993.

9 Zie o.a. A.M. Schlesinger, The Disuniting of America: Reflections on a Multicultural Society, 1992.

10 Zie o.a. H.B. Entzinger, Het minderhedenbeleid. Dilemma's voor de overheid in Nederland en zes andere immigratielanden in Europa, Meppel / Amsterdam 1984; idem, ‘Migratie en de internationalisering van Nederland’, in S.W. Couwenberg (red.), Op de grens van twee eeuwen, 1989, blz. 262 e.v.; A.W. Musschenga en J. Tennekes (red.), Emancipatie en identiteit; over de positie van etnische groepen, Amsterdam 1986; H. Procee, Over de grenzen van culturen: voorbij universalisme en relativisme, Meppel/Amsterdam, 1991; H. Vermeulen en R. Pennix (red.), Het democratisch ongeduld. De emancipatie en integratie van zes doelgroepen van het minderhedenbeleid, Amsterdam 1994; en het themanummer ‘Integratie’ van Justitiële Verkenningen, 6, 1997.

11 Zie o.a. W. Campscheur en B. Top, Op de rand van racisme, 1984; Anet Bleich, P. Schumacher e.a., Nederlands racisme, 1984; V.M. Bader, Nieuw racisme of neo-nationalisme?, Komma, maart 1985.

[p. 214]

culturele identiteit, dus voor een combinatie van universalisme en particularisme. Het accent lag daarbij aanvankelijk wel op eerbiediging van etnisch-culturele pluriformiteit, met name door specifieke voorzieningen en eigen instituties voor allochtone groepen te creëren, zoals Onderwijs in Eigen Taal en Cultuur (OETC), categoriaal welzijnswerk en categoriale inspraakorganen, dus op emancipatie en integratie van deze groepen via eigen instituties. Vergeleken met andere Europese landen heeft Nederland met Zweden het meest pluralistisch georiënteerde minderhedenbeleid ontwikkeld. Het kon daarbij voortbouwen op de oude verzuilingstraditie die gebaseerd is op de gedachte dat iedere subcultuur in beginsel moet kunnen beschikken over een eigen adequate infrastructuur ter bescherming en beleving van de eigen culturele identiteit.

Sinds 1989 voltrekt zich dankzij het in dat jaar verschenen rapport Allochtonenbeleid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid een duidelijke verschuiving. In plaats van groepsgewijze achterstandbestrijding waarin onvoldoende rekening werd gehouden met de toenemende heterogeniteit van de allochtone bevolking, en accentuering van de gelijkwaardige positie van onderwijs in de eigen taal en cultuur, richt het beleid zich sindsdien primair op een individuele aanpassing van migranten via arbeid en onderwijs, en zodoende op versterking van hun concurrentiekracht, en tevens op integratie met een meer verplichtend karakter. Dit betekende het einde van wat in de jaren tachtig door critici gelaakt werd als het doodknuffelen van minderheden, waardoor zij sterk afhankelijk raakten van overheidszorg. Van het sterk ontwikkelde zorgdenken verschuift het accent ook op dit terrein meer naar marktdenken.

Men krijgt sindsdien ook meer oog voor etnische multiculturaliteit als bron van nieuwe sociale problemen. Een groot deel van de allochtone bevolking komt uit landen met premoderne, autoritaire en sterk traditioneel gebonden culturen, waarin hiërarchische gezagsverhoudingen en sociale controle een dominerende rol spelen in het sociale integratieproces. In een moderne geïndividualiseerde samenleving verliezen die disciplinerende krachten hun effect, met o.a. als gevolg dat veel jongeren uit die culturen ontregeld raken en uit de band springen. In het bijzonder geldt dit voor Marokkaanse en Antilliaanse jongeren. Onder grote migrantengroepen - met name die van Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen - is de werkloosheid drie tot vier keer zo groot als onder autochtonen. In belangrijke mate is dit het gevolg van tweeërlei factoren. De vraag naar laaggeschoolde arbeid neemt snel af door economische herstructurering. En veel migranten en hun kinderen zijn daarop nog aangewezen, omdat ongeveer 40% niet meer dan basisonderwijs gevolgd heeft. In de grote steden zien we bovendien in oude en nieuwe concentratiewijken een oververtegenwoor-

[p. 215]

diging van kansarme en weinig op onze samenleving georiënteerde allochtonen. En ook dit is een rem op hun tewerkstelling. In het licht van het voorgaande is het niet zo verwonderlijk dat er zoveel criminaliteit onder allochtonen voorkomt en dat bijna de helft van de gevangenen uit allochtonen bestaat. We moeten bij dit alles wel oppassen alle allochtonen over één kam te scheren. Het enige dat ze gemeen hebben is het probleem van de aanpassing aan een andere taal en cultuur, en vaak hun sociaal-economische achterstand.

Een van de vragen die centraal staan in het lopende onderzoeksprogramma De Nederlandse Multiculturele en Pluriforme Samenleving van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek, is onder welke voorwaarden de huidige (etnische) multiculturaliteit negatieve effecten heeft op de sociale cohesie. Dit is zeker het geval als er een tweedeling langs etnisch-culturele lijnen zou ontstaan. Volgens het WRR-rapport Tweedeling in perspectief (1996) is er vooralsnog weinig reden voor beduchtheid te dien aanzien.

Ook in juridisch opzicht schept de etnische multiculturaliteit nieuwe problemen. Rechters, ambtenaren, schooldirecties en lokale overheden krijgen nl. te maken met afwijkende rechtsopvattingen van leden van migrantengroepen op allerlei terreinen, zoals dat van de lijkverbranding, opvoeding en leerplicht, huwelijk en echtscheiding, initiatieriten en vervulling van religieuze plichten, en dus met een conflict van rechtswaarden en rechtstradities. Moet dit leiden tot een nieuw type rechtspluralisme waarin ruimte wordt gecreërd voor andere rechtsopvattingen, of moeten we vasthouden aan het moderne principe van rechtseenheid en rechtsgelijkheid, en allochtonen derhalve nopen tot aanpassing aan de grondslagen van onze rechtsorde en beschaving? In de jaren tachtig werd dit laatste nog als cultureel racisme gehekeld. Ook nu wordt nog wel gewezen op de risico's van wat men nu cultureel imperialisme noemt. Desondanks wordt steeds sterker de nadruk gelegd op het belang van aanpassing aan de heersende rechtsorde. Slechts op ondergeschikte punten zoals wat de slacht- en begrafeniswetgeving betreft, is ruimte geschapen voor afwijkend gedrag van minderheden. De naleving van religieuze feest- en rustdagen en van religieuze voedsel- en kledingvoorschriften is in principe gewaarborgd door de in de grondwet en internationale verdragen verankerde vrijheid van godsdienst¹².

De integratiediscussie spitst zich in de jaren negentig toe op de vraag in welke mate integratie van bovenaf gestimuleerd mag en moet worden, en op welke wijze: hetzij via verzuilde integratie naar het vroegere voorbeeld van christelijk-confessionele minderheden, of door gelijkwaardige participatie van allochtonen in algemene organisaties en instituties. Wat het eerste punt betreft, wordt integratie sinds kort doelbewust nagestreefd door een in de jaren tachtig nog sterk omstre-

12 Zie o.a. N.J.H. Huls & H.W. Stout (red.), Recht in een multiculturele samenleving, Zwolle, 1993; F. Strijbos, ‘Tolerantie en het recht van migranten’, in Migrantenstudies, 2, 1994, blz. 85-96; H. Wiersinga, ‘Het beschavingsoffensief en de wetgever. Over culturele factoren in wetgeving’, in Recht en Kritiek, 2, 1997.

[p. 216]

den verplicht inburgeringsprogramma voor nieuwkomers, gericht op verwerving van voor integratie noodzakelijke minimumvaardigheden. Een van de voorwaarden voor naturalisatie van vreemdelingen is ook het inburgeringsvereiste (Rijkswet op het Nederlanderschap, art. 9).

De belangrijkste politieke stromingen in Nederland tonen duidelijke accentverschillen in hun visie op het minderhedenbeleid¹³. Liberalisme en sociaal-democratie knopen meer aan bij de universalistische traditie van de Moderniteit en leggen dus meer nadruk op politieke en culturele integratie en sociaal-economische participatie. In de liberale optiek is integratie vooral een kwestie van individuele ontwikkeling en aanpassing via scholing en arbeidsparticipatie. Cultivering van etnisch-culturele pluriformiteit zien liberalen veeleer als een belemmering voor culturele integratie en sociaal-economische positieverbetering. In aansluiting op de particularistische oriëntatie van de Tegenverlichting en de daarop gebaseerde verzuilingstraditie staan christen-democraten daarentegen heel positief tegenover cultivering van de eigen culturele identiteit in en door eigen organisaties en instituties als schakel in het integratieproces. In het onderwijs zien we al tendenties in de richting van een nieuwe verzuiling in naar etnische herkomst gescheiden basisonderwijs. Van liberale, maar ook van andere zijde ziet men hierin een rem op de integratie van migrantenkinderen in de Nederlandse samenleving en cultuur, temeer als dit in de privé-sfeer gepaard gaat met het cultiveren van de eigen taal en cultuur. Het gaat daarbij vooral om de oprichting van islamitische basisscholen. Men vreest dat die scholen in dubbel opzicht isolerend zullen werken: zowel qua geloofsovertuiging als qua educatie. Maar het alternatief voor de betrokken etnische groep is in feite dat hun kinderen op een ‘zwarte’ school terechtkomen. Zo'n islamitische onderwijszuil sluit bovendien naadloos aan bij de confessionele onderwijstraditie.

Ondanks bepaalde principiële verschillen is er in het minderhedenbeleid sprake van een toenemende consensus en is het politieke discours daarover veel minder ideologisch gekleurd dan in de jaren tachtig. Een uitzondering moeten we daarbij maken voor de rechts-radicale antiimmigrantenpartijen, die zich evenals elders in Europa presenteren als exponent van een radicaal etnisch protectionisme: het weren van vreemdelingen ter voorkoming van toenemende aantasting van volkswelvaart en nationale identiteit. Deze tegenstroming houdt onverkort vast aan de negentiende-eeuwse idee van de moderne natiestaat: één staat, één volk, één nationale cultuur, en is dus tegen multiculturaliteit in etnisch-culturele zin. In Europees verband doen dit trouwens ook diegenen die zich verzetten tegen een Europese federale staat vanwege het ontbreken van een Europese natie en cultuur.

13 Zie A. Fermin, Nederlandse politieke partijen over minderhedenbeleid 1977-1995, Amsterdam, 1997; idem, ‘Verschillen, verschuivingen en convergentie in het politieke debat over integratiebeleid’, in Civis Mundi, 3/4, 1997.

[p. 217]

Slotopmerkingen

Pluralistisch wereldburgerschap. Zowel de universalistische als de particularistische oriëntatie, zoals die door respectievelijk Verlichting en Tegenverlichting vertolkt zijn, verabsoluteert een bepaald aspect van het menselijk bestaan: het universalisme datgene wat mensen gemeenschappelijk hebben, het particularisme dat wat mensen van elkaar onderscheidt. In het spanningsveld van universalisme versus particularisme moet gezocht worden naar een adequate aanpak en oplossing van multicultureel samenleven. Het gaat daarbij niet om een keuze, maar om een balans tussen beide oriëntaties met wisselende accenten, al naar gelang de omstandigheden. Als men toch per se in termen van kosmopolitisme of universalisme wil spreken, dan gaat het, zoals de linkse Amerikaanse auteur M. Cohen betoogt, om een organisch geworteld kosmopolitisme, ‘which accepts a multiplicity of roots and that rests on the legitimacy of plural loyalties, of standing in many circles, but with common ground’¹⁴. In die geest sprak ook de grote Verlichtingsfilosoof Immanuel Kant (1724-1804) over kosmopolitisme in zijn beroemde boek Zum ewigen Frieden, dat in 1795 verscheen.

Dit is ook de essentie van de boodschap van de Vlaamse oriëntalist Ulrich Libbrecht¹⁵. Met grote overtuigingskracht pleit Libbrecht voor de idee van wereldburgerschap. Maar hij distantieert zich daarbij nadrukkelijk van alles wat zweemt naar een abstract internationalisme en een louter constitutioneel patriottisme, zoals tegenwoordig in de mode is bij veel linksgezinde intellectuelen. Hij doelt op een wereldburgerschap dat stoelt op een rijke verscheidenheid van talen, culturen, gebruiken en religies, en doordrongen is van het besef dat we in concentrische cirkels leven, die in onze tijd van toenemende globalisering uitmonden in een wereldmaatschappij die alle particuliere loyaliteiten overstijgt en een nieuwe dimensie toevoegt aan ons bestaan als sociaal wezen.

Liberale democratie en multiculturaliteit. Met de overwinning van de liberale democratie in de ideologische strijd hebben we volgens Fukuyama¹⁶ een samenlevingsvorm bereikt die het meest is aangepast aan de behoeften en verlangens van de mens, in het bijzonder zijn verlangen naar erkenning van zijn eigenheid en ontwikkelingsmogelijkheden. In een liberaal-democratische samenlevingsvorm worden we allen erkend als medemens en medeburger, en uitgerust met dezelfde waardigheid en rechten.

In de praktijk gaapt er echter vaak een grote kloof tussen formele en reële vrijheid en gelijkheid, tussen le pays légal en le pays réel. Dit geldt bv. voor de behoefte aan erkenning van de eigen identiteit en eigen belangen van mensen die deel uitmaken van etnische minderhe-

14 M. Cohen, ‘Rooted Cosmopolitism’, in Dissent, Fall 1992.

15 U. Libbrecht, Geen muren rond culturen, Leuven/Baarn, 1995.

16 F. Fukuyama, The End of History and the Last Man, 1992.

[p. 218]

den. Die behoefte vindt in veel gevallen niet of onvoldoende erkenning. Ook liberale democratieën schieten hierin tekort. De etnische conflicten die sinds 1989 opnieuw zo sterk de aandacht trekken (90% van alle gewapende conflicten heeft daarop betrekking) zijn het gevolg van die frustratie. Het zijn typische beschavingsconflicten die ontstaan als uitvloeisel van de natuurlijke neiging van dominerende culturen om kleinere culturen op de achtergrond te dringen en te overheersen. Zij krijgen veelal pas de nodige internationale aandacht als zij tot gewelddadige confrontaties leiden.

Een constitutioneel verankerde en effectieve minderhedenbescherming met volkenrechtelijke garanties is, zoals in het voorgaande is betoogd, de meest aangewezen oplossing ter bevrediging van die behoefte aan erkenning, maar stuit vooralsnog op veel weerstanden. Dat geldt ook voor de ecologische filosofie en beweging, die opkomt voor eerbiediging van de bioculturele diversiteit, in een wereld die bedreigd wordt door de nivellerende stoomwals van het project der Moderniteit, dat zijn universele pretenties inmiddels wereldwijd tot gelding brengt. Hoe belangrijk erkenning van die diversiteit is, is opnieuw onderstreept in het rapport Our Creative Diversity van de Wereldcommissie voor Cultuur en Ontwikkeling die in 1993 op initiatief van de UNESCO is ingesteld.

Permanent karakter van de multiculturaliteit. Multiculturaliteit in religieus en etnisch opzicht is naar alle waarschijnlijkheid een blijvend element van politieke samenlevingen als gevolg van internationale migratie en van de historische uitkomst van staatsvormingsprocessen. Internationale migratie is een uitvloeisel van de enorme groei van internationale communicatie en mobiliteit, hand in hand met de zeer ongelijke verdeling van welvaart en politieke vrijheden in de wereld, en valt niet langer te beschouwen als een incidenteel, maar als een structureel gebeuren. De idee van de etnisch homogene natiestaat raakt daardoor snel in verval.

Dit betekent niet zonder meer een terugkeer naar het multiculturele karakter van premoderne culturen, zoals de historicus McNeill meent¹⁷. De postmoderne versie van multiculturaliteit onderscheidt zich van de premoderne door de principiële afwijzing van het sociaal-hiërarchisch karakter van premoderne multiculturele samenlevingen en door het streven, zoveel mogelijk, naar een gelijke rechtsbedeling en gelijke kansen voor alle etnische volksgroepen.

Subsidiariteit. In het Europese integratieproces botst de universalistische oriëntatie van de Moderniteit ook steeds meer op de particularistische tradities van de Tegenverlichting. Culturele pluriformiteit vormt een ijzersterk element van de Europese identiteit, en naarmate die

17 W.H. McNeill, De excentriciteit van het wiel en andere wereldhistorische essays, Amsterdam, 1996, blz. 88-89.

[p. 219]

pluriformiteit door het Europese integratieproces te veel onder druk komt te staan, groeit het verzet tegen dit proces.

Met het oog hierop is men op zoek gegaan naar een formule die de economische en politieke behoefte aan Europese eenwording verzoenen kan met de historisch diepgewortelde behoefte aan een adequate expressie van wat aan eigen identiteit in het Europese beschavingsproces is gegroeid. Als zodanig is in het Verdrag van Maastricht het beginsel van de subsidiariteit geïntroduceerd (art. 3b). Ondanks zekere scepsis over de effectiviteit ervan biedt dit beginsel toch een aanknopingspunt voor het entameren van een beleid dat de behoefte aan economische en politieke integratie tracht te verenigen met het nodige respect voor culturele en politieke pluriformiteit. Een belangwekkende uitwerking van dit beginsel vindt men in het ontwerp van een Europees Handvest van regionaal zelfbestuur. Dit is opgesteld door het Congres van plaatselijke en regionale overheden in Europa en aanbevolen aan de Raad van Europa als nieuwe conventie van deze Raad. Het voorziet in de ontwikkeling van een grote verscheidenheid van elkaar overlappende nationale, intra- en supranationale institutionele arrangementen voor duidelijk onderscheiden beleidsdomeinen, en zodoende in een flexibel samengaan van integratie en pluriformiteit¹⁸.

18 Zie F. Ingelaere, ‘Naar een conventie van de Raad van Europa inzake regionaal zelfbestuur’, in Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, december 1997.