Streven. Jaargang 65

[p. 34]

Jean-Pierre Drèze
India
Economische ontwikkeling en sociale kansen

Economische hervorming en verdelende groei

De hervormingen op het einde van 1991 in India waren in de eerste plaats gericht tegen de ‘licence raj’, de overregulering van het maatschappelijke leven door de overheid (met de bijklank van corruptie en inefficiëntie), en tegen de ‘overwoekerende bureaucratie’. Die hervormingen verliepen niet zo vlot als verwacht was, maar er waren toch ernstige pogingen in de bedoelde richting, en er was de belofte verder te gaan wanneer en zover als de omstandigheden het toelieten. De daarop volgende liberalisering gaf een flinke aangroei van de productie en de uitvoer in bepaalde sectoren, en een substantiële verbetering van de buitenlandse betalingsbalans. Zij heeft ook al een opmerkelijke internationale respons bewerkt.

De resultaten van die hervormingen moeten zeker in een ruim kader beoordeeld worden (wij komen daarop terug), maar het feit dat zij nog maar een bescheiden invloed hebben gehad op de economische activiteit, roept ernstige vragen op. Zelfs louter voor de groei van het BNP en voor de globale industriële productie liggen de jaarlijkse groeicijfers voor 1992-1997 (d.i. na de hervormingen) niet boven die van de jaren tachtig. Dit zwakke resultaat wordt vaak toegeschreven aan het trage tempo van de economische hervormingen, of aan de hiaten die wel altijd voorkomen in de loop van hervormingen. Het Indiase economische bestel is zo complex dat een dergelijke diagnose verantwoord is. Het is echter best mogelijk dat niet alleen de bureaucratie en de overdreven inmenging van de overheid een rem zijn op de Indiase economie, maar ook het ongeletterd zijn, de ondervoeding, zwakke gezondheid en sociale ongelijkheid, en ook de oorzaken van

[p. 35]

dit alles: onvoldoende inzet bij de overheid en apathie bij de bevolking.

Wij betwijfelen niet dat de bureaucratie te zwaar weegt en dat er nood is aan grondige economische hervormingen. Wij pleiten er wel voor dat de economische ontwikkeling breder opgevat wordt: dat zij ook betere sociale kansen schept. Zeker, het opruimen van de barrières die de toegang tot grotere markten beletten is een goede manier om meer kansen te scheppen. Maar reëel die kansen benutten, dat kunnen alleen mensen die al beschikken over bepaalde basisbekwaamheden, zoals: kunnen lezen en schrijven, onderwijs, een minimale gezondheid, sociale zekerheid, gelijkheid tussen man en vrouw, recht op grondbezit, plaatselijke democratie, en wat ermee samenhangt. Alleen het optreden van de overheid kan voor de betere spreiding van die bekwaamheden zorgen; maar in India is de overheid daarin erg tekortgeschoten, zowel vóór als na de recente hervormingen.

In principe neemt blijkbaar iedereen aan dat de overheid een sociale taak heeft. Met name is door iedere Indiase regering - zonder uitzondering - met de mooiste woorden het belang van het basisonderwijs verkondigd. Maar alleen verklaringen brengen niets tot stand, alleen de bereidheid om metterdaad voorrang te geven aan deze doelstelling bij de hervorming van de Indiase economie. En dit is gewoon niet gebeurd. In India is er wel een sterk ontwikkeld - zelfs te uitgebreid - hoger onderwijs (in verhouding tot het aantal inwoners gaan er bijna zesmaal zoveel mensen als in China naar de universiteiten en de hogescholen) maar voor het basisonderwijs is India een van de minst ontwikkelde landen ter wereld. Zo zijn er in India veel meer ongeletterden dan in China, meer ook dan in vele Oost- en Zuidoost-Aziatische landen toen die zo'n dertig jaar geleden hun snelle economische expansie doormaakten, meer dan het gemiddelde aantal in ‘landen met een laag inkomen’ buiten China en India, en meer dan het geraamde aantal in zwart Afrika.

Door het feit dat bijna de helft van de bevolking ongeletterd is - en vrijwel twee derde van de vrouwen - is een hervorming van de Indiase economie geen gemakkelijke opgave. Om op de wereldmarkt mee te kunnen, moet men in staat zijn te produceren volgens gegeven specificaties, kwaliteitscontroles uitvoeren, en goed op de hoogte zijn van de economische taken die eraan verbonden zijn. Het succes van de Oost-Aziatische ‘tijgers’, en nog meer recent dat van China, steunt op een veel hogere graad van alfabetisering en van onderwijs dan in India bestaat. Nog altijd blijft in bepaalde gebieden van India het analfabetisme aanslepen, zelfs bij de jongeren; en dit is een van de fundamentele sociale wantoestanden die de Indiase economie en

[p. 36]

samenleving afremmen.

Deze diagnose is niet in de eerste plaats ingegeven door de bekommernis om een globale hoofdelijke aangroei van het BNP, al kan het niet anders dan dat analfabetisme en slechte gezondheid een hoge economische prestatie verhinderen. India heeft een behoorlijke hoofdelijke groei van het BNP gekend sinds de hervormingen (zoals in de jaren tachtig), en kan in de toekomst nog veel meer bereiken. Bepaalde sectoren van de economie hebben al een belangrijke doorbraak bewerkt, meer bepaald die waar een gedegen vakbekwaamheid (b.v. een basis van computerkennis) nodig is; die is er in India volop. Maar om India's wijdverspreide armoede te keren, is er behoefte aan een expansie op een veel bredere basis (zoals ze b.v. in Zuid-Korea of China gerealiseerd is). En die zal heel moeilijk te verwezenlijken zijn zolang niet een veel groter gedeelte van de bevolking basisonderwijs genoten heeft.

Het gaat in de grond niet alleen om een algemene groeivoet; en er is veel meer om zich zorgen over te maken dan alleen de huidige ‘groeifrustratie’; die zou best kunnen omslaan in de nabije toekomst. Waar echte behoefte aan is, dat is een groei waar iedereen in deelt; en dit staat niet gelijk met stevige resultaten in bepaalde sectoren (die gericht zijn op meer gespecialiseerde, meer middenklasse-bekwaamheden) en evenmin met een sterke aangroei van het algemene hoofdelijke BNP. Zo is b.v. in de jaren zestig en zeventig de Braziliaanse economie sterk gegroeid zonder dat de armoede beduidend verminderde, zeker niet als je ook rekening houdt met de sociale achterstelling en verpaupering in bepaalde sectoren. Dat de groei slechts een kleine groep ten goede kwam, was doorslaggevend ter zake. Een vergelijking tussen de problemen van Brazilië en de situatie in Oost-Azië, wijst uit dat hier meer mensen delen in de groei, dat dit meegenieten het grote verschil maakt en dat een wijdvertakt basisonderwijs een eigen rol speelt in dit soort groei. Het gaat om een cruciale keuze. India loopt echt gevaar eerder de weg van Brazilië op te gaan dan die van Zuid-Korea.

Sociale kansen en overheidsinitiatief

Het zorgen voor een grotere deelname aan de groei veronderstelt een verruiming van de kijk op het economische ontwikkelingsproces; niet alleen de economische groei is belangrijk, maar ook het verdelen van die groei over meer mensen. De grootste nadruk ligt dan op een betere spreiding van participatiekansen onder de bevolking. En wanneer dit element geen aandacht krijgt in discussies over het beleid, moet dit worden bijgestuurd. Natuurlijk blijft de economische groei

[p. 37]

zelf belangrijk. Zonder groei valt er niets te verdelen.

Er is alle reden om een ernstig debat te voeren over vele aspecten van de huidige economische hervormingen in India. Er zijn al bepaalde voorstellen gedaan in verschillende richtingen. Zowel de concrete inhoud van de hervormingen als de kijk van de bewindslieden erop moeten grondig doorgelicht worden. Maar het is daarom nog niet minder nodig de contraproductieve reglementen en voorwaarden op te ruimen, en de toegang tot de mogelijkheden van de internationale ruilhandel vlotter open te stellen. India heeft zwaar betaald voor de overmaat aan voorschriften en storende regels in zijn economische planning.

Het is al lang bekend en door vaklui en belangstellenden van allerlei gezindte gezegd dat veel gouvernementele restricties, controles en reglementen contraproductief werken. Dit probleem komt overigens ook buiten India voor, is zelfs al een tijd een algemeen kenmerk van tal van ontwikkelingslanden, met inbegrip van de buurlanden van India in Zuid-Azië. Maar in India is de hinder bijzonder sterk en hardnekkig en heeft veel wendingen in de economische politiek overleefd. Vaak is het optreden van de regering verdedigd in naam van de ‘rechtvaardigheid’, zonder één ernstig politiek onderzoek hoe de maatregelen opgelegd kunnen worden en welk concreet effect zij zullen hebben. In de praktijk zijn deze verkeerde ingrepen niet alleen zeer vaak een rem geweest op de werking van de economie (vooral in de moderne bedrijven), maar zij zijn vrijwel nooit een stimulans geweest voor een reële rechtvaardiger verdeling. En uiteraard: wie reeds een bevoorrechte positie bekleedden, hebben hun voordeel gedaan met het bureaucratische controleren van de economische activiteiten, met het verlenen van gunsten, of met stokken in de wielen steken (of daarmee te dreigen). Dit gebeurde voor een aanzienlijk deel in de naam van de armen, die er nauwelijks wat aan hadden.

Er is veel energie gestopt in het debat over deze kwesties en veel te weinig aandacht besteed aan wat er op dit ogenblik ontbreekt in de plannen voor het economische beleid in India. Het afschaffen van de contraproductieve reglementen voor de binnenlandse productie en de buitenlandse handel kan een nuttig onderdeel zijn van een programma waarbij meer mensen meegenieten van de groei. Het kan echter maar weinig vruchten opleveren zonder een meer actieve politiek voor het opruimen van de andere sociale handicaps die de Indiase economie afremmen (en het welzijn van de bevolking aantasten). Het ontbreken van een echte hervorming op het gebied van het basisonderwijs is een sprekend voorbeeld hoe de regering dat deel van het programma verwaarloost. Er is de laatste jaren veel gepraat

[p. 38]

over het belang van het basisonderwijs en de ‘absolute voorrang’ die het moet krijgen. Maar ondanks al het gepraat werd het onderwijsnet opmerkelijk traag uitgebreid en werd er per hoofd minder aan onderwijs besteed. Een ander sprekend voorbeeld van de kloof tussen de woorden over het basisonderwijs en de realiteit is het feit dat bij een recent onderzoek in een aantal lagere scholen op het platteland van Uttar Pradesh twee derde van de dorpsonderwijzers afwezig was toen de onderzoekers langs kwamen; dit was twee jaar nadat in de nieuwe richtlijnen van het Nationale Beleid voor het Onderwijs plechtig verklaard was: ‘Alle onderwijzers moeten onderwijzen en alle leerlingen moeten naar school gaan’.

In de gezondheidszorg is er evenmin veel te merken van een kordate aanpak van de tragische fouten van het huidige beleid. Uit een aantal recente studies blijkt dat in veel landelijke gebieden van India de budgetten voor de gezondheidszorg massaal zijn afgeleid naar brutaal opgedrongen projecten voor gezinsplanning (meestal in de vorm van sterilisatie van de vrouwen). En een recent onderzoek naar de gezondheid in de Indiase gezinnen wijst uit dat 30 procent van alle kinderen van 12 tot 23 maanden nooit ingeënt is, dat slechts de helft van alle zwangere vrouwen een of andere vorm van prenataal onderzoek krijgt en dat slechts een kleine meerderheid van de gehuwde vrouwen vlot kan beschikken over niet-periodieke methodes van moderne contraceptie (en de cijfers zijn veel lager op het platteland, bij de sociaal achtergestelde klassen en in de staten waar het gezondheidsbeleid bijzonder verwaarloosd is). Over deze fouten van het beleid in een domein van cruciaal belang, wordt nauwelijks gerept in de discussies die nu worden gevoerd. Hetzelfde geldt voor de nieuwe strekkingen in veel andere domeinen van het sociale en economische beleid.

Het ontbreken van iedere echte inzet voor een sociale hervorming past in dit algemene patroon. Het taaie voortbestaan van de uitzonderlijke ongelijkheid tussen de geslachten in India is een voorbeeld van een belangrijke hinderpaal voor de sociale ontwikkeling. Door het beleid is geen ingrijpende poging gedaan, noch voor noch na de hervormingen, om dit soort onrecht aan te pakken. Algemeen zijn de administratie, de rechtbanken, de politie en andere openbare instellingen meer geneigd de traditionele Indiase kijk op de vrouw als een ondergeschikt lid van de samenleving te bevestigen. Er is evenmin veel ondernomen tegen de ongelijkheid tussen de kasten; het schoorvoetend invoeren van een politiek die achtergestelde kasten voortrekt, ging hand in hand met het stilzwijgend aanvaarden van een hiërarchie onder de kasten. Deze en andere traditionele vormen van ongelijkheid duiken telkens weer op als factoren van economische en

[p. 39]

sociale onderontwikkeling in India, met name op het platteland.

Recente ontwikkelingen in het beleid in India, ook na de ‘hervormingen’, zetten de traditie voort die het belang van een minimale vakkennis voor de economische ontwikkeling niet erkent, noch de bijdrage van de staat aan het bevorderen van de opleiding. Gezien in dit perspectief is de huidige koerswijziging in het economische beleid lang niet zo'n radicaal afzweren van het verleden als vaak gedacht wordt; zij bestendigt enkele van de meest funeste dwaalwegen van de vroegere regimes. Die fouten rechtzetten - niet in politieke retoriek maar in de praktijk - vereist een belangrijke verschuiving van de accenten in het beleid. Er moet ook dringend meer aandacht worden besteed aan deze problemen in het openbare debat en in de sociale en politieke bewegingen, zowel van de zijde van de oppositie als van de zijde van de regering.

Tot besluit

Wij zijn van oordeel dat de discussie over het economische beleid meer moet zijn dan een debat over de hervormingen in hun huidige vorm. Er zijn belangrijke zaken aan de orde in de economische hervormingen, maar de nadruk op het voor en tegen van die hervormingen maakt dat nog een aantal hoogstbelangrijke zaken over het hoofd gezien worden. Dit heeft ook geleid tot summiere beoordelingen - ophemelend of afwijzend - van het economische beleid, terwijl dit niet naar zijn waarde kan worden ingeschat buiten een veel bredere context.

Wij menen dat er een heel ander soort vragen gesteld moet worden, en dat de analyse niet beperkt mag blijven tot het onderzoeken van de verschillende antwoorden op het oude soort vragen. De kern van het probleem is naar onze mening: de bevolking meer sociale kansen te bieden. Zijn deze kansen rechtstreeks of onrechtstreeks bedreigd door contraproductieve reglementen en controles, door het dwarsbomen van de economische initiatieven, door het belemmeren van de concurrentie en haar stimulerende invloed op de efficiëntie, enz., dan is het opruimen van deze remmingen zeer belangrijk. Maar wij hebben ook aangetoond waarom het scheppen en benutten van sociale kansen voor allen, veel meer vereist dan het ‘openstellen’ van markten. Wie de economische hervormingen in India verdedigt, wijst er terecht op dat het openbaar bestuur te veel ingrijpt op bepaalde terreinen, maar ziet over het hoofd dat het op andere terreinen te weinig optreedt, met name voor het basisonderwijs, de gezondheidszorg, de sociale zekerheid, de landhervorming, de relaties tussen de geslachten en het bewerken van sociale verandering. Ook deze iner-

[p. 40]

tie is er schuld aan dat de armoede zo wijdverspreid blijft en dat de economie stagneert.

Het debat over het beleid in India moet de overdreven toespitsing op problemen van liberalisering doorbreken. De aandacht van het regeringsbeleid lijkt nu uitsluitend gericht op het opheffen van contraproductieve reglementen. Tegelijkertijd zijn bepaalde soorten ondersteunende - tegenover negatieve en beperkende - maatregelen systematisch door de overheid verwaarloosd. En ook de publieke kritiek op het regeringsbeleid heeft de neiging zich te richten op het smalle probleem van de liberalisering en geen aandacht te hebben voor de andere sociale tekortkomingen, die verantwoordelijk zijn voor het voortbestaan van endemische ellende en ongelijkheid in India. Het voorwerp van het debat moet radicaal veranderen.

Dit artikel is een bewerking van het slothoofdstuk van India, Economic Development and Social Opportunity, door Jean Drèze en Amartya Sen, Oxford University Press, 1995.