Streven. Jaargang 63
(1996)– [tijdschrift] Streven [1991-]–
Auteursrechtelijk beschermd
[pagina 816]
| |
Erik Faucompret
| |
[pagina 817]
| |
De Intergouvernementele ConferentieDe IGC vloeit voort uit het fel besproken en bekritiseerde verdrag van Maastricht, dat werd getekend in de nadagen van de omwenteling in Oost-Europa. Het was de Europese prijs die Duitsland bereid was te betalen voor zijn eenmaking. Er werden amendementen aan het verdrag van Rome toegevoegd: het EMU-project (zonder Denemarken en Groot-Brittannië), het Sociaal Protocol (zonder Groot-Brittannië), het Cohesiefonds ten gunste van armere lidstaten, het Regionaal Comité, de toekenning van nieuwe bevoegdheden aan het Europees Parlement, het Europees burgerschapGa naar eind[2], twee nieuwe pijlers (binnenlandse zaken en justitie, buitenlandbeleid en defensie). Europese federalisten waren niet tevreden. Een aantal besluiten werd gewoon uitgesteld (b.v. inzake de EMU). De zogenaamde nieuwe pijlers hielden niet veel meer in dan geïnstitutionaliseerd overleg tussen regeringen zonder enigerlei bevoegdheid voor de EU. De Unie kreeg weliswaar enkele nieuwe taken toegewezen (b.v. op het vlak van milieuwetgeving en infrastructuur) maar niet voor materies die verband hielden met de nationale soevereiniteit (b.v. fiscale politiek en sociaal overleg). Volgens The Economist was Maastricht Europe at its worstGa naar eind[3]. De ondertekenaars voorzagen in het verdrag de mogelijkheid tot herziening van bepaalde artikelen: het buitenland- en veiligheidsbeleid, het medebeslissingsrecht van het Europees Parlement, en de toevoeging van nieuwe beleidsdomeinen (energie, toerisme en civiele bescherming). Bovendien was er het probleem van de Oost- en Centraal-Europese landen die, van het communisme bevrijd, toetredingsaanvragen indienden. Uiteraard moest een Unie van 27 staten anders worden georganiseerd dan een van 6 of 15. De Europese Raad van Corfu (1994) besliste dat het kader voor de herziening van het verdrag van Maastricht verder zou reiken dan hetgeen in 1992 strikt was bepaald. Op 3 juni 1995 werd in Messina een zogenaamde Reflectiegroep opgericht die de agenda diende te bepalen van de IGC. Ze werd voorgezeten door Carlos Westendorp, en bestond uit de 15 vertegenwoordigers van de ministers van Buitenlandse Zaken, een lid van de Europese Commissie en twee leden van het Europees Parlement. Op 29 maart j.l. rondde de Reflectiegroep haar activiteiten af. Na moeizame discussies werden vier prioriteiten naar voren geschoven. Allereerst moest rekening worden gehouden met de wensen van de burgers; dit had zowel betrekking op fundamentele mensenrechten als op tewerkstelling, milieu, justitie en binnenlandse zaken. Ten tweede moest werk worden gemaakt van meer inspraak. Ten derde diende het gemeenschappelijk buitenland- en veiligheidsbeleid te worden gereorganiseerd. Ten vierde moest er meer doorzichtigheid komen in het besluitvormingsproces van de Unie. | |
[pagina 818]
| |
Maar uiteindelijk is de IGC van start gegaan zonder nauwkeurige agenda. Zij zal rekening moeten houden met een aantal ontwikkelingen die als zodanig niet op haar agenda staan, en tóch de context van de discussies mee zullen bepalen: de economische omgeving, de uitbreiding van de EU, het Britse en het budgettaire probleem en het sociaal Europa. Ik bespreek eerst elk van deze factoren en sta vervolgens stil bij de drie pijlers die voor herziening in aanmerking komen: het besluitvormingsproces in de Europese Gemeenschap (EG)Ga naar eind[4]; het gemeenschappelijk buitenland- en veiligheidsbeleid; justitie en binnenlandse zaken. | |
De economische omgevingAan de oprichting van de EEG lagen economische motieven ten grondslag. Groei, werkgelegenheid en economische vooruitgang moesten worden bevorderd. Deze eisen - typisch voor de golden sixties - duiken opnieuw op in de jaren negentig. Zo keurde de Europese Raad van Brussel in december 1993 een Actieplan goed m.b.t. Groei, Concurrentie en Tewerkstelling. Deregulering op nationaal vlak en vrij verkeer van goederen, personen en kapitaal op Europees vlak dragen bij tot economische expansie en tewerkstelling. Met betrekking tot de wijze waarop zo'n politiek moet worden gevoerd, verschillen de meningen. Een groep lidstaten, aangevoerd door het Verenigd Koninkrijk (VK), vindt het verkeerd de nationale regulering te vervangen door een Europese. De EU mag geen nieuwe reglementen uitwerken op het vlak van sociale bescherming, milieu, regionaal beleid, arbeidsmarktregulering, e.d. Zij moet zich vooral concentreren op interne en externe vrijhandel. Er ontstaan in de wereld nieuwe handelsblokken (ASEAN en APEC in Azië; NAFTA in Noord-Amerika; MERCOSUR en Andespact in Latijns-Amerika) die de concurrentie met de EU willen aanbinden. Een cruciale rol is toebedeeld aan de pas opgerichte World Trade Organisation: vrijhandel op wereldvlak draagt bij tot meer Europese welvaart. Trouwens: een klassiek werkgelegenheidsbeleid kan bepaalde industrieën niet redden omdat ze de concurrentie met Oost- en Centraal-Europa of met Azië niet aankunnen. Het is beter ze meteen af te bouwen. Andere lidstaten, zoals de Beneluxlanden of Duitsland, zijn het met deze al te radicale visie niet eens. Zij geloven in het zogenaamde Rijnlandmodel van de sociale markteconomie. De overheid moet corrigerend optreden wanneer de vrije markt niet optimaal werkt. Gezien de grote verbondenheid van de Europese economieën en de schaalvergroting van de ondernemingen is regulering op Europees vlak des te noodzakelijker. In de informatiemaatschappij van de jaren negentig moeten de zwakkeren worden beschermd. Milieuverontreiniging eindigt niet aan de grens van een lidstaat. Verhoging van de patronale bijdragen | |
[pagina 819]
| |
kan ondernemingen ertoe aanzetten hun bedrijfsactiviteiten naar een ander land te verplaatsen. Nationale maatregelen op het vlak van veiligheid en gezondheid in de werkplaats kunnen het concurrentieel voordeel van bedrijven in een lidstaat tenietdoen. Een Europees Rijnlandmodel zorgt zowel voor sociale rust als voor economische expansie. Het stimuleert de Duits-Franse verstandhouding als motor van de Europese economische integratie. De EMU gooit echter roet in het etenGa naar eind[5]. Die EMU was een Franse eis. Parijs wilde toezicht uitoefenen op de Duitse economie door Duitsland stevig te verankeren in Europa. Begin 1998 zal worden bepaald welke lidstaten kunnen toetreden. De criteria daartoe zijn gedurende de voorbije jaren normgevend geworden voor het economisch beleid van zowat alle Europese regeringen, of ze nu van linkse of rechtse signatuur zijn. Ze dienen om een anti-Rijnland, want streng budgettair en deflatoir beleid, te rechtvaardigen, met sociale afbraak en een sterke munt. Kritiek (b.v. van de Duitse SPD) wordt weggewuifd: de toetreding tot de EMU is een prestigezaak geworden. Mocht de EMU op de voorziene datum van start gaan - 1 januari 1999 - dan zal het met een kleine minderheid van lidstaten zijn. Indien Frankrijk daar niet bijhoort, dan lijkt het zeer waarschijnlijk dat de startdatum met enkele jaren wordt uitgesteld. Er is ook een band met de IGC. Duitsland eist reële vooruitgang op het gebied van de politieke integratie als prijs voor zijn toetreding tot de EMU. In 1998 zijn er parlementsverkiezingen, en de SPD zal inspelen op de afkeer van 60% van de Duitsers voor deelname aan de EMU. Lidstaten als Portugal, Spanje of Italië, die in een eerste fase niet in aanmerking komen voor deelname aan de EMU, zullen hun frustratie misschien uiten in een anti-Europese houding op de IGC. In alle lidstaten stelt men een verzwakking vast van de Europese ideologie, die nauw samenhangt met de electorale achteruitgang van christen-democratische en socialistische partijen. Europa wordt door een deel van de publieke opinie spontaan geïdentificeerd met sociale afbraak, toevloed van politieke vluchtelingen en grensoverschrijdende misdaad. | |
UitbreidingDe Europese Unie (EU) heeft nauwelijks beantwoord aan de verwachtingen van Oost- en Centraal-Europa. Het contrast met de wijze waarop de VS na de Tweede Wereldoorlog West-Europa op de been hielp, kon niet groter zijn. Met hulpprogramma's als PHARE werd slechts een beperkte financiële steun verleend. Met de sluiting van de zogenaamde Europa-akkoorden werd het lidmaatschap in het vooruitzicht gesteld - in de verre toekomst - van Polen, Hongarije, Tsjechië, Slowakije, Bulgarije, Roemenië, Slovenië en de drie Baltische staten (met Malta en | |
[pagina 820]
| |
Cyprus werd reeds vroeger een soortgelijk verdrag gesloten). Volgens de Europese Raad van Kopenhagen (juni 1993) zal de toetreding plaatsvinden ‘zodra een geassocieerd land in staat is om de verplichtingen van het lidmaatschap na te komen door te voldoen aan de vereiste economische en politieke voorwaarden. Het lidmaatschap vereist dat het kandidaat-land is gekomen tot stabiele instellingen die de democratie, de rechtsorde, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van de minderheden garanderen, het bestaan van een functionerende markteconomie alsook het vermogen om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden. Het lidmaatschap veronderstelt dat de kandidaten in staat zijn de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen, wat mede inhoudt dat zij de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie onderschrijven’Ga naar eind[6]. Al somt men nog zoveel voorwaarden op: de uitbreiding maakt Brussel ongerust. In het verleden werden negen nieuwe leden opgenomen, maar dat waren economisch sterke landen of landen die mits een voldoende lange overgangsperiode de verplichtingen van het lidmaatschap aankonden. Dat ligt nu anders. De Europa-akkoorden voorzien weliswaar vrijhandel (in 1997 ten voordele van de Oost- en Centraal-Europese landen; in 2001 ten voordele van de EU), maar gezien de inferieure kwaliteit van hun producten en hun gebrekkige marketing slagen de kandidaat-leden er niet in zoveel waar af te zetten als toegelaten is door de quota's. De nieuwe kandidaat-leden zijn niet alleen sociaal-economisch onderontwikkeld, sommige worden geregeerd door ex-communisten, zijn gewikkeld in grensconflicten en respecteren geenszins de rechten van hun minderheden. Duitsland is een vurig voorstander van de uitbreiding: het gaat om gebieden die traditioneel tot zijn invloedssfeer behoren (Mitteleuropapolitik), wat bijdraagt tot de versterking van de Duitse positie binnen de EU. Berlijn is zich ook bewust van de risico's in Oost-Europa, waarvan het als eerste de nadelige gevolgen ondergaat: economische migratie, georganiseerde misdaad en politieke instabiliteit. Als grootste bijdrager tot het Europees budget meent Berlijn dat men met zijn wensen rekening moet houdenGa naar eind[7]. Duitsland wenst een toetreding in fasen. Zo zouden op 1 januari 2000 alleen Tsjechië, Hongarije, Polen en eventueel Slowakije in aanmerking komen. Frankrijk is niet zo enthousiast: het geopolitiek centrum zal binnen de EU nog meer verschuiven richting Duitsland. Het VK daarentegen steunt de toetreding van zoveel mogelijk landen: hoe meer leden, hoe groter de kans dat de Europese integratie stagneert en de Unie verwatert tot een grote douane-unie. Gaat het niet om landen die pas hun nationale soevereiniteit hebben herwonnen en die zeker niet van plan zijn zich te onderwerpen aan een supranationale gemeenschap? Is Vaclav Claus, de Tsjechische eerste minister, geen bewonderaar | |
[pagina 821]
| |
van Friedman, Hayek en Thatcher? Andere lidstaten staan wantrouwig tegenover een overhaaste uitbreiding, soms om minder edele redenen. De armere lidstaten vrezen dat ze in geval van toetreding minder beroep zullen kunnen doen op de fondsen van de EU. De landbouwers vrezen een nieuwe hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Daarom gaan er stemmen op om een onvolledig lidmaatschap aan te bieden: de Oost- en Centraal-Europese lidstaten zouden kunnen deelnemen aan de politieke en militaire samenwerking, maar voorlopig niet aan de economische integratie. Alleszins moet de IGC de voorwaarden formuleren die de uiteindelijke toetreding mogelijk maken. Maar daarvoor zijn institutionele hervormingen binnen de EU nodig. | |
Het Britse en het budgettair probleemDe Britse Conservatieve regering is intern verdeeld over de Europese kwestie. Het lijkt dan ook weinig waarschijnlijk dat Major vóór de parlementsverkiezingen van 1997 constructief zal willen meewerken aan de IGC. Heimelijk hopen andere lidstaten dat Labour aan de macht komt. Labour zal wellicht het Sociaal Protocol en de EMU onderschrijvenGa naar eind[8], maar ook in Tony Blairs partij zijn Euro-haters, vooral onder de vakbondsafgevaardigden. Het VK is nooit een enthousiast voorstander geweest van de Europese integratie. De toetreding (na twee mislukte pogingen) tot de EU in 1973 betekende niet dat Londen zijn splendid isolationism had opgegeven. De motieven waren eerder pragmatisch. Het Gemenebest was begonnen zijn markt af te schermen. Ook de tijdens de Tweede Wereldoorlog gesmede special link met de VS was niet zo special meer toen bleek dat Duitsland de bevoorrechte gesprekspartner van Washington was geworden. Bovendien vreesde het VK voor zijn Europese afzetmarkt. Was het niet beter te behoren tot de EG dan erbuiten te blijven? Kon het VK niet als lidstaat de interne evolutie van de EG mee bepalen? Sindsdien heeft Londen vooral een remmende invloed uitgeoefend op het verdere verloop van het Europees integratieproces. Groot-Brittannië verzet zich tegen het sociaal en monetair beleid van de EU en houdt vast aan de regel van unanimiteit. Anderzijds heeft het VK de andere lidstaten gedwongen kleur te bekennen. En van alle landen is Groot-Brittannië het land dat het minst vaak voor het Europees Gerechtshof werd gedaagd wegens niet-naleving van Europese reglementen. Nauw verbonden met het Britse is het budgettair probleem. In tegenstelling tot de meeste andere internationale organisaties is de EU voor haar financiële werkingsmiddelen niet zonder meer afhankelijk van de lidstaten. Sinds 1988 bestaan haar inkomsten uit de opbrengst van het gemeenschappelijk douanetarief en van de voorheffing (die | |
[pagina 822]
| |
binnen het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt geheven), een deel van de BTW-opbrengst en een aandeel gebaseerd op het BNP. Sedert dat jaar wordt de begroting opgemaakt volgens een financiële meerjarenplanning (1988-1992; 1993-1999). In 1999 lopen de overeenkomsten af m.b.t. de samenstelling van de eigen middelen en de financiële perspectieven van de EU. De onderhandelingen over de begroting beloven heel moeilijk te worden. De lidstaten willen bezuinigen op hun Europese bijdrage nu ze worden geconfronteerd met een zwakke economische groei en een deficit op de nationale begroting. In het verleden werden meningsverschillen over de structuur van de begroting gewoonlijk opgevangen door een toename van de financiële middelen. Dat zal dit keer niet gebeuren. Duitsland wil een fundamentele herorientering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, dat niettegenstaande de hervormingen van de voorbije jaren toch nog altijd de helft van het budget opslorpt. Ook de zogenaamde structuurfondsen (het Europees Oriëntatiefonds voor de Landbouw, het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en het Europees Sociaal Fonds) moeten worden hervormd. Armere lidstaten met Spanje als woordvoerder wensen dat, in het licht van de nakende uitbreiding, een groter deel van de begroting wordt toegewezen aan structurele hulp. Om de uitkeringen alleen maar op peil te houden zou een toename van 65% van de werkingsmiddelen vereist zijn. Bij een eventuele uitbreiding zou het budget zonder hervormingen toenemen met 25 à 100%Ga naar eind[9]. Geen enkele van de rijkere lidstaten is bereid daarvoor te betalen. Maar men mag verwachten dat de landen van de Middellandse Zee op de IGC ten minste zullen proberen een mechanisme te ontwerpen dat het onmogelijk maakt de werkingsmiddelen van de drie fondsen terug te schroeven. | |
Het sociaal EuropaDe voorstanders van een sociaal Europa vinden dat van de IGC gebruik moet worden gemaakt om een Europees sociaal beleid te ontwerpen. Het Sociaal Protocol was slechts een vaag compromis, en tot een fundamentele herziening van de artikelen 117-122 van het verdrag van Rome is het in Maastricht niet gekomen. Elf (nu 14) lidstaten werden alleen opgeroepen volgende doelstellingen na te streven: bevordering van de werkgelegenheid, verbetering van levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden, adequate sociale bescherming, sociale dialoog, ontwikkeling van menselijke hulpbronnen om een duurzaam hoog werkgelegenheidsniveau mogelijk te maken, en bestrijding van sociale uitsluiting. Op de niet gevoelige gebieden kon de Raad besluiten nemen met gekwalificeerde meerderheid (veiligheid en gezondheid; arbeidsvoorwaarden; gelijkheid van mannen en vrouwen; integratie van personen | |
[pagina 823]
| |
die uitgesloten worden van de arbeidsmarkt). Op de gevoelige gebieden was unanimiteit vereist: sociale zekerheid; bescherming van werknemers bij beëindiging van de arbeidsovereenkomst; vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers; werkgelegenheidsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen; financiële bijdragen ter bevordering van de werkgelegenheid. Dit Protocol heeft niet opgeleverd wat men ervan verwachtte. Begin 1996 was er slechts één richtlijn (m.b.t. de oprichting van Europese Ondernemingsraden) en één (niet-bindende) aanbeveling (m.b.t. de Economische en Sociale Convergentie in de Unie) goedgekeurd. Niettegenstaande de mogelijkheden die het Sociaal Protocol biedt, zijn Commissie en Raad niet geneigd op deze basis een sociaal beleid te formuleren. De niet-deelname van het VK, het feit dat steeds naar unanimiteit wordt gestreefd, de passiviteit van de sociale partners op Europees niveau zijn drie factoren die het gebrek aan vooruitgang verklaren. De Britse weigering het Protocol te onderschrijven creëert juridische problemen: de Britse minister stemt niet mee in de Raad, maar de Britse vertegenwoordigers in de andere instellingen beïnvloeden wel het beleid, en besluiten hebben vaak implicaties voor Britse onderdanen (b.v. voor Britse multinationals met Europese dochterondernemingen). Dat verklaart waarom in de praktijk rekening wordt gehouden met het Britse standpunt. Wat de Europese werknemers- en werkgeversorganisaties (UNICE, CEEP, ETUC...) betreft, bij hen treedt stilaan een mentaliteitsverandering opGa naar eind[10]. Pas zeer laat hebben zij zich op Europees niveau gestructureerd. Werkgevers willen inspraak, vooral nu het Europees Hof van Justitie zich meer en meer bezighoudt met de sociale sector. Werknemers zien in de Europese regulering een middel tot sociale bescherming, wat het gebrek aan een reële tewerkstellingspolitiek enigszins goedmaakt. Het ziet er echter niet naar uit dat op de IGC de aanzet zal worden gegeven voor een Europees sociaal beleid. Sociale politiek raakt aan de nationale soevereiniteit. Bovendien bestaat overal in Europa, als gevolg van de harde concurrentie op wereldvlak, een trend naar sociale deregulering. | |
De eerste pijler: de besluitvorming in de EGDe belangrijkste taak van de IGC bestaat in de herziening van het besluitvormingsproces van de Europese Gemeenschap. Die besluitvorming betreft het sociaal-economische domein. De EEG bezit een structuur met zowel intergouvernementele als supranationale kenmerken. Intergouvernementeel, omdat de Commissie weliswaar het initiatiefrecht bezit maar de Ministerraad het eigenlijk executief orgaan is. Supranationaal, vanwege het bestaan van het Europees Parlement (EP) en het Europees Hof van Justitie, en omdat bepaalde besluiten van de Ministerraad | |
[pagina 824]
| |
rechtstreeks uitvoerbaar zijn in de diverse lidstaten. In de loop der jaren werden aan deze structuur wijzigingen aangebracht die hebben geleid tot een allesbehalve doorzichtig besluitvormingsproces. De IGC staat voor drie problemen: de samenstelling en de bevoegdheid van de Commissie, de bevoegdheid van het EP, en de herziening van de besluitvorming in de Ministerraad. Niettegenstaande de Commissie onder haar nieuwe voorzitter Jacques Santer duidelijk voor een low profile opteert, ligt zij sinds Maastricht continu onder vuur. Tegenstanders noemen het Brussels college een anonieme bureaucratie, die de macht van Europa onbeperkt wil uitbreiden. Men kan daar tegen inbrengen dat de Commissie minder wordt gedomineerd door haar administratie dan door de nationale ministeries, dat zij in het verleden meermaals de belangen van de kleine lidstaten goed heeft verdedigd, en dat het probleem veeleer ligt bij de tenuitvoerlegging van de besluiten van de Ministerraad. In het verdrag van Rome bezat het EP alleen adviesrecht. In de Europese Eenheidsakte werd samenwerking voorzien tussen EP en Ministerraad in geval van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid. Maastricht voegde er nog de medebesluitvormingsprocedure aan toe. Krachtens deze laatste bezit het EP het recht bepaalde beslissingen te verwerpen en amendementen voor te stellen. De huidige structuur is echter zeer ondoorzichtig: het EP kan op ongeveer zeven verschillende manieren tussenkomen. Het probleem van het democratisch deficit blijft bestaan. Een toenemend aantal sociaal-economische materies wordt onttrokken aan de controle van de nationale parlementen, terwijl men het EP niet toestaat de Ministerraad tot de orde te roepen. Het Parlement zelf stelt als minimumeis dat de medebesluitvormingsprocedure (op enkele uitzonderingen na) wordt ingevoerd voor alle materiesGa naar eind[11]. Uiteindelijk zou men moeten evolueren naar het Amerikaans model; de Ministerraad zou dan overeenstemmen met de Amerikaanse Senaat, en het EP met het Huis van Volksvertegenwoordigers. Slechts weinig lidstaten willen zo ver gaan. In de Ministerraad wordt een aantal besluiten genomen met gekwalificeerde meerderheid. Het gaat vooral om de interne markt (op enkele uitzonderingen na, zoals het vrij verkeer van personen, fiscaal en sociaal beleid) en uitvoeringsmaatregelen (o.a. op het domein van de regionale politiek, onderzoek en ontwikkeling, milieu, infrastructuur, openbare gezondheid en cultuur). De lidstaten beschikken over een stemmengewicht in functie van hun bevolking. De vier grote bezitten elk 10 stemmen, de kleinste heeft er 2. Het totaal aantal stemmen is 87; de gekwalificeerde meerderheid bedraagt 62. Het systeem is ingenieus: grote lidstaten kunnen de besluitvorming niet blokkeren en hebben altijd de steun van enkele kleinere lidstaten nodig. De grote landen zijn niet langer | |
[pagina 825]
| |
tevreden met het systeem van stemmenverdeling en willen op de IGC het probleem aan de orde brengen. Federalistisch gezinde landen willen dan weer dat gekwalificeerde meerderheid de regel wordt. Op de drie voormelde domeinen willen sommige lidstaten hervormingen doorvoeren. Andere zijn daartegen gekant. Wellicht zijn er slechts twee alternatieven: het status-quo of een Europa met twee snelheden. Twee interessante voorstellen zagen onlangs het licht. In het Schäuble-Lamers-document van de CDU-CSU-bondsdagfractie wordt gepleit voor een kerngroep van 5 à 6 lidstaten - Duitsland, Frankrijk en de Benelux zijn er zeker bij - die zich vormt rond de EMU en de richtlijnen van Maastricht. Een sterk centrum moet beletten dat de Unie uit elkaar spat. Frankrijk kwam met het voorstel van een Europa van Concentrische Cirkels. In de buitenste cirkel bevinden zich alle lidstaten van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa. De binnencirkels omvatten groepen van landen die steeds kleiner worden naarmate de samenwerking intenser wordt. Binnen de EU-schil is nog ruimte voor coöperatie tussen een beperkt aantal lidstaten. Een meerderheid binnen de Reflectiegroep heeft zich uitgesproken tegen een Europe à la carte, dat de cohesie binnen de Unie zou aantasten. Zij bepleit daarentegen wel de flexibele benadering, op voorwaarde dat de afwijkingen tijdelijk zijn en de interne markt en vrije concurrentie niet in gevaar komen. Lidstaten als het VK zijn echter gekant tegen een gedifferentieerd lidmaatschap, zelfs al staat de mogelijkheid open om later aansluiting te vinden bij de inner core. | |
Tweede en derde pijler: buitenlandbeleid en binnenlandse zakenHet gemeenschappelijk buitenland- en veiligheidsbeleid is de tweede pijler in het verdrag van Maastricht. Het gaat om samenwerking op vrijwillige basis tussen de regeringen: gemeenschappelijk overleg dat moet leiden naar een compromis. Dat van een eigenlijk Europees buitenlandbeleid geen sprake is, heeft o.a. de crisis in ex-Joegoslavië bewezen. De grote lidstaten dringen hun wil op aan de kleine, maar zijn het vaak zelf oneens. Duitsland is opnieuw soeverein en heeft Europa minder nodig dan voorheen. Zowel Frankrijk als het VK hebben een verleden van grootmacht. Frankrijk heeft de Duitse eenwording slecht verteerd en zoekt de jongste jaren meer contact met de Angelsaksische wereld. Kleinere lidstaten als het vrijhandelsgezinde Nederland vrezen de Frans-Duitse as en oriënteren hun buitenlandbeleid op het VK. Een land als Griekenland behoort geopolitiek tot de Balkan en laat daarom binnen de EU zijn regionaal belang primeren op dat van West-Europa. Positief is wel dat de EU als een gesloten blok optreedt in onderhandelingen met derde landen. De gemeenschappelijke aanpak van het Europees defensiebeleid ligt | |
[pagina 826]
| |
eveneens moeilijk, al zijn hier toch vrij interessante ontwikkelingen te melden: de oprichting van een Europese strijdkracht in Eurocorps, Eurofor, Euromarfor; de gedeeltelijke terugkeer van Frankrijk naar de militaire alliantie van de NAVO; defensiesamenwerking tussen Londen en Parijs. Onduidelijk blijft daarentegen de relatie tussen EU en WEU. Sinds Maastricht is de WEU officieel de militaire vleugel van de EU. In de praktijk gaat het om twee onafhankelijke organisaties: er bestaat geen eensgezindheid over de plaats van de West-Europese Unie (WEU) binnen de Europese structuur. Voor federalistisch gezinde lidstaten als België en Italië, ook voor Frankrijk, moet de WEU op termijn versmelten met de EU, tot een Europese Defensiegemeenschap. In het licht van de mogelijkheden die een Europees leger biedt (vredeshandhaving, humanitaire missies, strijd tegen het terrorisme) zouden WEU-lidstaten alvast kunnen beginnen met uniforme recruteringsprocedures, training, logistiek, infrastructuur en uitrusting. Maar landen als Groot-Brittannië, Duitsland en Nederland vinden dat de NAVO verantwoordelijk moet blijven voor de veiligheid in Europa. Hoogstens kan men aan de WEU ondergeschikte taken toevertrouwen (zoals het patrouilleren voor de kust van ex-Joegoslavië). Een bijkomende complicatie is dat een aantal EU-lidstaten geen lid zijn van de WEU en ook niet van plan zijn dit te worden (Ierland, Denemarken, Oostenrijk, Zweden en Finland). Anderzijds zijn er NAVO-lidstaten die niet behoren tot de EU (Noorwegen, IJsland en Turkije). Ook de nucleaire doctrine verdeelt de geesten. Frankrijk en het VK houden vast aan hun nationaal kernarsenaal. Voor Duitsland ligt het probleem extra gevoelig. Op voorwaarde dat er verder nucleair ontwapend wordt, is Berlijn (vooralsnog) bereid af te zien van kernwapens. Andere lidstaten - niet alleen neutrale - vinden dat in het nieuwe Europa geen plaats mag zijn voor kernwapens. Een van de innovaties van het verdrag van Maastricht betrof de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, de derde pijler. Onder meer volgende gebieden werden aangelegenheden van gemeenschappelijk belang: asielbeleid, immigratiebeleid, drugspolitiek, bestrijding van fraude, politiële samenwerking in de strijd tegen het terrorisme en andere internationale misdaad, oprichting van een Europese politiedienst (Europol). In de praktijk is van samenwerking op vermelde domeinen weinig terechtgekomen. Om de publieke opinie te sussen is elk land individueel overgegaan tot een verstrenging van het asiel- en immigratiebeleid. Europol werkt nog altijd niet. Tussen Nederland en Frankrijk bestaan grote meningsverschillen over het drugsbeleid, reden waarom Frankrijk de afschaffing van grenscontrole afwijst. Regelmatig komt het tot wrijvingen met Groot-Brittannië of Spanje als het gaat om de vraag tot uitlevering van IRA- of ETA-militanten. Zeven lidstaten (Benelux, Frankrijk, Duitsland, Portugal en Spanje) hebben, buiten het | |
[pagina 827]
| |
juridisch kader van de EU om, het Schengenakkoord gesloten, dat het vrij verkeer van personen regelt tussen die landen. Het gaat o.a. over asiel, uitlevering, samenwerking tussen politiediensten, opzetten van een gemeenschappelijk informatiesysteem. Hoe de coördinatie moet verlopen met de landen die het Schengenakkoord radicaal afwijzen (Groot-Brittannië, Ierland en Denemarken) blijft onduidelijk. De Beneluxlanden willen op de IGC pleiten voor de overdracht van bepaalde domeinen van de derde pijler naar de EU, met name diegene die samenhangen met het vrij verkeer van personen (visa- of migratiebeleid b.v.). Op die manier zouden de Europese instellingen hun zeg krijgen en zou de kunstmatige scheiding tussen nationaal en Europees beleid verdwijnen. Voor de meeste andere lidstaten gaat dit voorstel te ver. | |
BesluitHet oorspronkelijke doel van de Europese founding fathers is bereikt: oorlog is in West-Europa, om het met de woorden van Milan Kundera te zeggen, antropologisch ondenkbaar geworden. De ervaring van het Europees integratieproces laat evenwel zien dat de nationale tradities hardnekkig zijn. Het begon goed, maar sedert de uitbreiding van 1973 vaart de EG niet langer op kruissnelheid. Groot-Brittannië, Griekenland en Denemarken zijn weerbarstige leden. Ook de drie jongst toegetreden landen lijken niet erg te geloven in het Europees politiek ideaal. De Europese eenmaking was een gevolg van de bedreiging die uitging van de Koude Oorlog. Die stimulans is weggevallen, en de situatie drastisch veranderd: de EU wordt geconfronteerd met nieuwe uitdagingen zoals werkloosheid, instabiliteit in Oost-Europa, en een groeiend nationalisme in het Westen. De sfeer rond de IGC is ronduit pessimistisch: ze wordt al bij voorbaat afgeschreven als een non-event. De 15 zijn het over essentiële punten oneens. De twijfel groeit over de haalbaarheid van verdragswijzigingen, de bekrachtiging door nationale parlementen of de goedkeuring via referenda. Nochtans biedt de IGC de gelegenheid Europa te hérdenken in een nieuwe wereld, als de politieke wil daartoe maar bestaat. Een beperkt aantal landen zou kunnen opteren voor een Europese federatie. Het huidige ingewikkelde confederale systeem doet de EU verzanden in een grote vrijhandelszone, vervreemdt de publieke opinie en werkt de overheersing door één lidstaat in de hand. De geschiedenis leert bovendien dat confederaties geen al te lang leven zijn beschoren en dat ze zelfs niet in staat zijn conflicten tussen hun leden te bezweren. Waarop wachten de federalistisch gezinde lidstaten om een eigen initiatief te nemen? Is Europa relevant voor de oplossing van sociale, economische, | |
[pagina 828]
| |
demografische, milieu- en andere problemen? Kan de EU iets doen aan de werkloosheid, de sociale uitsluiting en andere problemen die de burgers echt bekommeren? Zo ja, dan is de tijd rijp voor een initiatief dat tot de verbeelding spreekt. Men kan niet buiten een Europa met twee snelheden. De EU staat aan de vooravond van één van de grootste uitdagingen in haar geschiedenis: de uitbreiding richting Centraal- en Oost-Europa. Indien de IGC erin slaagt een werkzaam compromis te bereiken, is het mogelijk dat avontuur tot een goed einde te brengen. |
|