Streven. Vlaamse editie. Jaargang 58

[p. 831]

Een politieke oplossing
De minderheden in Europa (II)
Rafael Muñoz Palacios

In een eerste artikel heb ik enkele vragen gesteld omtrent het statuut en de politieke macht van de minderheden¹. De documenten die ik ter sprake bracht, het Arferapport en het Stauffenbergrapport, herhaalden de rechten van de minderheden en kondigden een handvest aan. Ook de Commissie Clarae van de Europese Raad heeft na talrijke besprekingen met de commissies van het Europees Parlement een handvest uitgegeven samen met een conventie en de lidstaten gevraagd ze te ondertekenen en ze zo kracht van wet te geven. Het komt echter de staten toe de rechten van de minderheden op hun territorium te doen eerbiedigen. De geciteerde teksten verwijzen impliciet of expliciet naar andere documenten van de Raad van Europa of van het Europees Parlement. Op basis daarvan wil ik een politiek voorstel schetsen voor de oplossing van het minderhedenprobleem in Europa. Dit voorstel wil het probleem van de rechten van de minderheden grondig aanpakken, vooral de oorzaak ervan. Mijn stelling is dat de minderheden een politieke entiteit moeten vormen en als zodanig participeren aan de macht op zijn minst voorzover het hun eigen belangen betreft.

De grond van het probleem van de minderheden is dat ze geen politieke medezeggenschap hebben, omdat ze een minderheid zijn. Elke oplossing die zich beperkt tot het formuleren van rechten, levert de minderheden over aan de ‘goede wil’ van de staten. Dit wil niet zeggen dat een herhaalde formulering van die rechten door de grote Europese organisaties geen morele en vormende uitwerking heeft. Als evenwel de rechten van de minderheden alleen maar geproclameerd worden en zijzelf niet deelnemen aan de besluitvorming, dan kunnen die rechten wel omgezet worden in theoretische begrippen, maar blij-

1 Dit is een herwerkte versie van het artikel Minorités en Europe, in Objectif Europe, nr. 8-9, Été, 1990, pp. 4-14.

[p. 832]

ven de universele rechten van de mens, die alle mensen tot gelijkgerechtigde politieke individuen maken, dode letter. Welnu, het eerste recht dat de minderheden opeisen is juist het zelfbeschikkingsrecht.

Het zelfbeschikkingsrecht van de minderheden

Alle minderheden zijn ervan overtuigd dat het zelfbeschikkingsrecht uitdrukt wat ze verlangen en eisen. Ze gebruiken die term met of zonder de instemming van de staten, met of zonder de bedoeling te streven naar afscheiding. Met zelfbeschikkingsrecht bedoelt men op de eerste plaats te kunnen beschikken over politieke rechten, maar ook over culturele en economische, m.a.w. over een volledige politieke controle.

Het zelfbeschikkingsrecht beoogt op de eerste plaats bevrijding van vreemde machten. Men treft die term aan in de wetteksten uit de periode van de dekolonisatie, toen het geopolitieke beeld van de wereld zich wijzigde. Op grond van het zelfbeschikkingsrecht willen de minderheden staatssoevereiniteit verkrijgen, want het ‘volk’ is de hoogste autoriteit van elke staat en geeft hem zijn legitimiteit. Via het zelfbeschikkingsrecht kan een volk zijn onafhankelijkheid verwerven, relaties aanknopen met een andere onafhankelijke staat of er zich in laten opnemen, m.a.w. een politiek statuut verkrijgen waarin het het best vertegenwoordigd is of meent te zijn. Sommige auteurs zijn van oordeel dat de eis van zelfbeschikking niet zonder meer samenvalt met de eis een eigen staat te vormen of zich af te scheiden.

Een regering moet diegenen vertegenwoordigen waarover ze regeert. Een discriminatie tussen de volkeren binnen één en dezelfde staat ondermijnt die vertegenwoordiging. In dat geval kunnen die volkeren een beroep doen op het zelfbeschikkingsrecht en dat ontkracht het argument van de territoriale soevereiniteit.

Het zelfbeschikkingsrecht in de documenten van de UNO

De lidstaten die het Handvest van de UNO hebben goedgekeurd, hebben zich ertoe verplicht het zelfbeschikkingsrecht te eerbiedigen. In 1960 gebruikte de Algemene Vergadering van de UNO de formule ‘alle volkeren’ en gaf zodoende een algemeen karakter aan het zelfbeschikkingsrecht. Tegenwoordig wordt dat recht algemeen aanvaard en erkend. Een dergelijke universaliteit is overigens eigen aan elk do-

[p. 833]

cument dat betrekking heeft op de rechten van de mens. Sommigen menen zelfs dat het deel uitmaakt van het ‘jus cogens’. Met betrekking tot het zelfbeschikkingsrecht baseerde de UNO zich op de juridische schikkingen van de 19e eeuw die betrekking hadden op ‘naties’ die omgevormd waren tot staten. De Staat-Natie of Staat die maar één nationaliteit omvatte met een etnische en culturele homogeniteit, was om zo te zeggen de ideale staat. De politieke leer beschouwde die staatsvorm als het meest geschikt voor de democratie.

De verdragen van de UNO omtrent de burgerlijke en economische rechten brachten een discussie op gang omtrent het begrip ‘volk’, het subject van het zelfbeschikkingsrecht. De discussie gaat over de vraag of de minderheden, zoals ze bedoeld zijn in art. 7 van het verdrag over de burgerrechten, deel uitmaken van de ‘volkeren’ die vermeld worden in art. 1 van hetzelfde verdrag. Gaat het hier alleen over onderdrukte volkeren of ook over soevereine staten; over delen van eenzelfde volk of van eenzelfde natie? Men vraagt zich ook af of het zelfbeschikkingsrecht werkelijk een mensenrecht is.

Voor de UNO-commissie van de mensenrechten en voor de voorzitter van de werkgroep verantwoordelijk voor het bovengenoemde verdrag, is het volk het subject van het zelfbeschikkingsrecht van art. 1, terwijl art. 27 betrekking heeft op minderheden waarvoor het enkele specifieke rechten gevrijwaard wil zien. Volgens deze interpretatie maakt het verdrag een onderscheid tussen ‘volk’ en ‘minderheid’. Anderen interpreteren die tekst op een andere wijze. In het licht van de beperkingen die art. 27 maakt, zou het overdreven zijn te stellen dat er een verband bestaat tussen minderheden en volkeren. Maar, ook in deze opvatting wordt het zelfbeschikkingsrecht van de minderheden niet uitgesloten. Hoe zou men immers kunnen stellen dat een volk recht heeft op zelfbeschikking als men datzelfde recht aan een deel ervan ontzegt? Dat deel zou dan over minder rechten beschikken dan het geheel.

Zelfbeschikkingsrecht, mensenrecht

In de loop van het debat hebben sommigen beweerd dat het zelfbeschikkingsrecht van de volkeren dat in het Handvest van de Verenigde Naties reeds erkend was, geen mensenrecht is en daarom niet thuishoort in documenten betreffende de mensenrechten. Anderen waren van oordeel dat het een conditio sine qua non is om volledig te kunnen genieten van de mensenrechten, een voorwaarde die moet voorafgaan

[p. 834]

aan alle andere beschikkingen van het Handvest in verband met de mensenrechten. Voor Ramscharan is het zelfbeschikkingsrecht, zowel individueel als collectief beschouwd, een mensenrecht om dezelfde redenen als die welke ten grondslag liggen van artikel 21 van de Universele Verklaring van de Mensenrechten. Interessant in dit verband is ook de visie van de roomskatholieke kerk.

Voor Paus Paulus VI is het zelfbeschikkingsrecht een essentieel element van de vrede. In het kader van het recht op ontwikkeling maakt het deel uit van het legitieme recht op autonomie, d.i. op burgerlijke en politieke onafhankelijkheid en van het recht op bevrijding van alle vreemde overheersing². Voor Paus Johannes-Paulus II is het zelfbeschikkingsrecht een mensenrecht dat precies moet geformuleerd worden en vrij moet zijn van iedere vorm van etnische discriminatie. Johannes-Paulus II is ook van mening dat het zelfbeschikkingsrecht een recht is dat toekomt aan de ‘natie’, die hij beschouwt als een gemeenschap van mensen waarvan de eenheid vooral bepaald wordt door haar cultuur. Volgens hem bestaat de natie door en voor haar cultuur, die tevens de basis van haar soevereiniteit is³.

Toen de documenten m.b.t. het zelfbeschikkingsrecht in de UNO ter sprake kwamen en, vooral, toen dit recht gekoppeld werd aan dat van de minderheden, spraken enkele staten de vrees uit dat die documenten secessies in de hand zouden werken. Zij vreesden met name dat de territoriale integriteit en soevereiniteit zou worden aangetast als de minderheden hun zelfbeschikkingsrecht zouden opeisen. Art. 25 van het Handvest over de toekenning van de onafhankelijkheid aan kolonies sluit in feite het recht op secessie uit. Enkele landen vreesden namelijk dat de minderheden in hun land zich zouden beroepen op art. 1 van dit Handvest. Alle documenten die de gelijkheid van alle volkeren bevestigen en het zelfbeschikkingsrecht vermelden, geven nochtans expliciet of impliciet te kennen dat ze geen acties willen steunen die de verbrokkeling in de hand werken, schade berokkenen aan de territoriale integriteit of de politieke eenheid bedreigen van de onafhankelijke staten waarvan de regering de hele bevolking vertegenwoordigt. Meer nog, ze kennen de staat het recht toe om elke actie te onderdrukken die de nationale eenheid of de territoriale integriteit schaadt. Veel besluiten van de Algemene Vergadering van de UNO weerspiegelen de ‘Verklaring van de principes van het internationaal recht omtrent de vredelievende betrekkingen en de samenwerking tussen de staten’, die in overeenstemming met het Handvest van de UNO stelt dat elke poging om de nationale eenheid of ter-

2 Zie encycliek Populorum Progressio, 1967, par. 6.

3 Zie Toespraak tot de UNESCO, 2 juni 1980, AAS, 72, 1980, par. 6.

[p. 835]

ritoriale integriteit te verbreken indruist tegen de geest van het Handvest. Toch spreken het Handvest en andere documenten zich duidelijk uit ten voordele van de onafhankelijkheid van de kolonies.

Het eerste en belangrijkste besluit is: de rechten van de volkeren werden bepaald maar niet het subject dat die rechten kan genieten, nl. het begrip ‘volk’. De uitdrukking ‘volkerenrecht’ opent de weg naar een evaluatie van de politieke systemen en tilt de verlangens van de volkeren op tot rechten van de mens en van de gemeenschap. M.a.w. de uitdrukking ‘volkerenrecht’ kan dienst doen als een paradigma waar men zich naar kan richten.

Als men het volkerenrecht toepast op wat er ten slotte de belangrijkste exponent van is, het zelfbeschikkingsrecht, dan blijkt dat het in feite slechts een woord is gebleven zonder uitwerking. In werkelijkheid zijn de staten de belangrijkste gesprekspartners van de UNO, zoals ook van andere internationale instanties. Bovendien zijn het de staten die ertoe verplicht worden te zorgen dat die rechten worden toegepast. Die nemen dan ook de nodige voorzorgen om zichzelf te beschermen. Het is derhalve moeilijk de bovenbedoelde ‘rechten van de volkeren’ om te vormen tot authentieke rechten die in feite erkend en toegepast worden. Anderzijds worden de volkeren voor wat hun rechten betreft in het internationaal recht geassimileerd met de volledige bevolkingsgroep van de staat wiens regering er voor moet zorgen dat de wetten binnen die staat worden toegepast.

Het is duidelijk dat de normen die betrekking hebben op de rechten van de minderheden beperkt zijn. Ze kunnen niet beletten dat ze geassimileerd of geïntegreerd worden, wat overigens hun bestaan en identiteit in gevaar zou brengen. Om de minderheden te beschermen en hun rechten te vrijwaren mag men tegenwoordig niet vertrekken vanuit het zelfbeschikkingsrecht, wel vanuit de normen die betrekking hebben op de fundamentele rechten van de menselijke persoon. In de praktijk van het internationaal recht worden meer en meer partijen aanvaard die onderscheiden zijn van de soevereine staten. Niettemin heeft de UNO, zoals men terecht heeft opgemerkt, de bestaande staten gesanctioneerd en het recht op secessie om praktische reden uitgesteld.

Een politiek model

Arendt Lijphart heeft een politiek model ontwikkeld om de democratie in verdeelde maatschappijen te redden. Sterk verdeelde maat-

[p. 836]

schappijen kunnen immers niet democratisch zijn⁴. Zijn politico-democratisch model moet minderheden in staat stellen te participeren aan de macht. Met een uitdrukking van Johannes Althuis (17e eeuw) spreekt A. Lijphart van een ‘coassociatieve democratie’. De belangrijkste kenmerken ervan zijn: medezeggenschap in de uitoefening van de macht dank zij een coalitie; autonomie; stemrecht voor de minderheid; evenredigheid.

De medezeggenschap van alle groepen in de uitoefening van de macht wordt verzekerd door een coalitie waarin de leiders van de belangrijkste en duidelijkst identificeerbare groepen van de maatschappij vertegenwoordigd zijn. In de democratische gemeenschappen die bestuurd worden volgens de ‘majority rule’, is het de meerderheid die de macht uitoefent, terwijl de rest van de bevolking, die de oppositie vormt, ervan uitgesloten is. Zo een systeem is slechts echt democratisch als de scheidingslijn tussen meerderheid en minderheid soepel is, dit betekent, als alle groepen door middel van verkiezingen de kans hebben om de uitvoerende macht in handen te krijgen, m.a.w. als er een afwisseling tussen meerderheid en minderheid mogelijk is. Als de scheidingslijn onveranderlijk is, blijft de minderheid steeds uitgesloten van de macht. Hiermee is gezegd dat het eerste en belangrijkste kenmerk van de democratie erin bestaat medezeggenschap te garanderen bij het nemen van beslissingen. Het is zelfs duidelijk dat het enige echt democratisch systeem erin bestaat dat iedereen deel kan uitmaken van de regering door middel van coalities, waarin meerder-heids- en minderheidsgroepen op een min of meer permanente wijze vertegenwoordigd zijn.

De autonomie van de minderheden moet het hun mogelijk maken hun eigen problemen te regelen. Veel staten die het federaal politiek systeem aangenomen hebben, geven zowel theoretisch als praktisch een hoge graad van autonomie aan de minderheden. Het vetorecht van de minderheden zou maar effectief mogen zijn in het geval dat hun fundamentele rechten op het spel staan. Het vetorecht is te vergelijken met de norm die in de meeste democratieën bestaat: het kan aangewend worden wanneer de eenvoudige meerderheid niet volstaat om de constitutie of een fundamentele wet van een staat te wijzigen. Het is echter zeer moeilijk uit te maken op welke soorten beslissingen het mag toegepast worden.

De evenredigheid, ten slotte, staat in sterk contrast met de democratieën waar de ‘majority rule’ van toepassing is. Toch zouden in de democratieën die het voorbeeld van Westminster navolgen, de kies-

4 Arendt Lijphart, Minority Rights. Autonomy and Power-Sharing, in World Minorities in the Eighties, ed. Georgina Ashworth, 1980.

[p. 837]

districten niet ongelijk mogen zijn. De evenredige vertegenwoordiging is een logisch verlengstuk van die idee toegepast op niet territoriale groepen. In de democratieën die bestuurd worden door een meerderheid zouden de minderheden moeten vertegenwoordigd zijn in de sociale diensten en in de commissies die de staatsfondsen toekennen. Een evenredige vertegenwoordiging geeft een veilige garantie aan de minderheden.

Dit model wordt tegenwoordig met succes in enkele landen toegepast. Naar mijn oordeel kan het inspirerend werken bij het zoeken naar een oplossing voor het probleem van de minderheden.

De documenten van de Europese instellingen verwoorden wat men ‘de Europese politieke optie’ kan noemen, nl. de Europese eenheid tot stand te brengen en tevens vast te houden aan de pluraliteit, linguïstisch, cultureel, enz. Het recht op verscheidenheid, die de identiteit van de Europeanen en van Europa is, moet onaantastbaar blijven. Die eenheid in de pluraliteit is mogelijk, want Europa bezit een voldoende graad aan politieke homogeniteit: democratisch ideaal, respect voor de persoon, verdraagzaamheid zijn sleutelelementen die de verscheidenheid waarborgen. Alles wat het pluralisme van de talen en de culturen, van de eerbied voor andere volksgroepen en van de erkenning van de minderheden bevordert dient men positief in te schatten want het is een uiting van respect voor ieders identiteit en vormt geen gevaar voor de eenheid althans zolang de staten de huidige grenzen en soevereiniteit van de anderen aanvaarden.

De Europese documenten aangaande de minderheden gaan een stap verder dan die van de UNO. Zij beperken er zich niet toe hun rechten te proclameren. Zij stellen politieke oplossingen in het vooruitzicht, zo onder meer een politiek statuut voor de minderheden dat hun meer politieke macht moet geven. Dit politiek model treft men niet alleen aan in de documenten die uitdrukkelijk over het probleem van de minderheden handelen maar ook in andere.

Het handvest van de commissie clarae van de Europese Raad

Het handvest dat door de commissie Clarae werd voorbereid heeft alleen betrekking op ‘de minoritaire en regionale talen’. Daar het Handvest dat het Europees Parlement in het vooruitzicht had gesteld nog een tijd op zich zou laten wachten, was het nodig stelling te nemen t.o.v. het minderhedenprobleem. De Commissie Clarae heeft dit

[p. 838]

handvest dan ook willen bespoedigen.

Zoals gezegd, heeft dat handvest alleen betrekking op ‘de minoritaire en regionale talen’. Het maakt geen onderscheid tussen dialecten en talen. De Commissie Clarae wil ook niet een lijst opmaken van die talen. Ze vindt het nutteloos voor haar doel en ook te moeilijk. Volgens één wetenschappelijke inventarisatie bestaan er 45 Europese talen, en volgens een andere 65. Met behulp van een aantal reglementen verdedigt en beschermt het handvest de talen in hun privé en publiek gebruik op alle niveaus en in alle omstandigheden. Juridisch gezien geeft het de individuen het internationaal gewaarborgd recht hun eigen taal te bepalen en te gebruiken. Daar het handvest er zich toe beperkt de taal te beschouwen als een cultureel feit en niet als het uitdrukkingsmiddel van een bepaalde sociale of etnische groep, houdt het geen rekening met politiek-sociale of etnische overwegingen i.v.m. de taal. Daarom gaat het niet nader in op de rechten van de minderheden en spreekt het niet over het netelige probleem van het bepalen van de graad van zelfstandigheid die aan de minderheden moet worden gegeven. Het handvest wil ook het conflict aangaande ‘de nationale talen’ vermijden. Het benadert de verhouding tussen de nationale talen van de staten en de andere talen die er gebruikt worden, niet in termen van antagonisme, alternatieven of exclusieven, maar van complementariteit. Zo blijft het handvest trouw aan de traditie die men in de documenten van de UNO en van de andere Europese organismen aantreft, respecteert het de status quo van de staten en houdt het geen rekening met de politieke betekenis van de nationale talen, nl. de nationale eenheid en hegemonie door middel van één taal en een uniforme cultuur. In het algemeen komen de nationale talen niet voort uit spontane bewegingen; ze zijn, zoals de grenzen, het werk van de politiek.

De originaliteit van het handvest bestaat hierin: voor de praktische regelingen van de verdediging en bevordering van de talen maakt het gebruik van de lokale of regionale autoriteiten en geeft het hun een taak en verantwoordelijkheid. Vergeleken met de voorgaande documenten steunt het vooral op het internationaal verdrag van de UNO betreffende de burgerlijke en politieke rechten, op de Conventie over de bescherming van de rechten van de mens, op de Slotakte van de Veiligheidsraad en van de Europese samenwerking. Ook de bijdragen van het Europees Parlement worden vermeld: het Arferapport, de voorbereiding van de Kuijpers- en Stauffenbergrapporten omtrent het Europees recht van de etnische groepen.

[p. 839]

Het enige politieke element dat men in het Arferapport aantreft is de ‘autonomie’. Het Stauffenbergrapport bevat interessante elementen voor een politiek model. Om de draagwijdte ervan te schetsen behandel ik het samen met de Verklaring van Bordeaux.

Stauffenberg rangschikt de volgende punten, alle met een sterk politieke inhoud, bij de ‘communautaire rechten’:

- het recht van de minderheden om over een grondgebied te beschikken;

- het recht om politieke partijen en verenigingen op te richten met de bedoeling te participeren aan het politieke leven van de staat;

- de kieswet mag niet zo opgesteld zijn dat een proportionele vertegenwoordiging bij gemeentelijke, regionale of nationale verkiezingen onmogelijk is of belemmerd wordt;

- administratieve autonomie in de gemeentelijke en regionale zones.

De Conferentie van de Europese ministers verantwoordelijk voor de lokale groeperingen heeft te Lissabon (1977) geconstateerd, dat er in Europa een sterke neiging tot decentralisatie te bespeuren valt en dat de politieke structuren veranderen onder de druk van het regionalisme. Zoals de besluiten van het rapport van Lissabon aantonen gaat de Europese integratie gepaard met een grotere autonomie van de gewesten en de gemeenschappen. De regionalisatie bevordert de eenheid in de verscheidenheid en is om veel redenen de voorwaarde voor de Europese eenheid; ze garandeert de culturele verscheidenheid, ze decentraliseert de macht en de administratie, ze verzekert de solidariteit en coördinatie van de basisgemeenschappen, ze handhaaft de samenhorigheid en vormt het gepaste kader om de etnische en culturele verschillen te onderkennen.

De Verklaring van Bordeaux herneemt al deze elementen en stelt als voorbeeld federale staten, waarin een regionale structuur geen particularisme of gevaar van nationale verbrokkeling betekent. Tenslotte, gaat het om een pleidooi voor een regionale autonomie, die meer inhoudt dan de decentralisatie van de staat. Dat veronderstelt de oprichting van een regionaal parlement dat verkozen wordt met algemeen stemrecht, beslissingsmacht heeft, nauw samenwerkt met de gemeenschappen, deelneemt in de beslissingen van de staat, vertegenwoordigd wordt in de Europese instellingen, zodat iedereen wettig vertegenwoordigd is en kan deelnemen aan de besluitvorming.

Alles schijnt erop te wijzen dat men in Europa moet zoeken naar een regionale oplossing voor het probleem van de medezeggenschap

[p. 840]

van de minderheden in de politieke macht. Hierbij moet men er voor zorgen dat bij de verdeling of schikking van het territorium rekening wordt gehouden met de verschillen in de minderheden.

Besluit

Als men dit model trouw volgt beschikt men over een aangepast kader waarin het probleem van de minderheden opgelost kan worden en waarin zij de voordelen genieten die de Europese eenheid hun biedt. Dit model vermijdt ook het gebruik van de term ‘volk’. Het zelfbeschikkingsrecht, als uitdrukking van de volksmacht, komt tot uiting in de partijen van de minderheden, de regionale autonomie, de deelname in alle machtsuitoefeningen. Voor Europa is de tijd gekomen om naast de politieke eenheid ook werk te maken van de geopolitieke kaart en de regio's te doen beantwoorden aan een eeuwenoude culturele en antropologische werkelijkheid, die aan de oorsprong heeft gelegen van onophoudende conflicten of althans van een diepgaande ontevredenheid.

Het Handvest van de Commissie Clarae, dat de linguïstische verscheidenheid verdedigt die ze als een cultureel feit beschouwt, wil dat elke Europeaan zich thuis voelt in Europa, dat de identiteit en de persoonlijkheid van elk individu geëerbiedigd en verdedigd worden en dat de eenheid een feit wordt.