Streven. Vlaamse editie. Jaargang 58

[p. 731]

Probleemstelling en mogelijke oplossingen
De minderheden in Europa (I)
Rafael Muñoz Palacios

In bijna alle Europese staten treft men minderheden aan: linguïstische, culturele, religieuze en etnische¹. In de EG leven ongeveer 30 miljoen burgers die een taal spreken waarvan het gebied kleiner is dan de staat waarin ze leven. Tot op heden is men er niet in geslaagd die minderheden exhaustief te tellen en te classificeren.

Het bestaan van minderheden is al eeuwenlang een oorzaak van spanningen en conflicten. Recente voorbeelden zijn: de Baltische Staten, Roemenië, Baskenland en Corsica. Volgens het Arferapport van het Europees Parlement (16 oktober 1981) komen tegenwoordig steeds meer etnische en linguïstische minderheden in beweging ‘die de historische achtergronden van hun identiteit opgehelderd en erkend willen zien’. Die heropleving doet zich niet alleen voor in landen waar de mensen door despoten tot zwijgen gedwongen worden, maar ook in traditioneel democratische landen. Bepaalde media zijn verwonderd over wat ze een ‘nationalistisch reveil’ noemen, een fenomeen dat ze als anachronistisch beschouwen en waarvan ze dachten dat het reeds lang achterhaald was. Daar het probleem van de minderheden nooit een voldoende antwoord heeft gekregen, steekt het telkens weer de kop op. Het vertoont veel aspecten: menselijke, communautaire, juridische zowel op nationaal als op internationaal niveau (nieuwe opvattingen over macht, democratie, staatsgezag), ethische, filosofische en opvoedkundige. Dit probleem veronderstelt derhalve een grondige en genuanceerde aanpak.

1 Dit is een herwerkte versie van het artikel Minorités en Europe, in Objectif Europe, nr. 7, Printemps 1990, pp. 4-11.

Minderheden in Europa

Volledige gegevens, die bovendien up to date zijn, zijn vooralsnog niet voorradig. De cijfers hieronder, waarvoor we ons gebaseerd hebben

[p. 732]

Minderheden in Europa

ALBANIE: 72.000 Grieken
DUITSLAND: 65.000 Denen, 5.000 Polen in Westfalen
OOSTENRIJK: 75.000 Hongaren en Slovenen
BULGARIJE: 82.000 Turken, 100.000 Pomakken
DENEMARKEN: 15.000 Duitsers
SPANJE: 1.891.000 Basken, 4.956.000 Catalanen, 3.425.000 Catalaans sprekenden in Valencia en op de Balearen
FINLAND: 305.000 Zweden
FRANKRIJK: 2.468.000 Bretoenen, ca. 200.000 Basken, 269.800 Corsicanen, 3.750.000 Duitstaligen in Elzas-Lotharingen, 325.000 Catalanen
GRIEKENLAND: 100.000 Turken in Thracië, 30.000 Pomakken
HONGARIJE: 38.000 Slaven, 50.000 Duitsers, 16.000 Roemenen
ITALIE: 260.000 Duitstalige Tirolers, 15.000 Ladiners in de Dolomieten, 20.000 Grieken, 200.000 Slaven, 260.000 Albanezen
POLEN: 100.000 Duitsers
ROEMENIE: 1.600.000 Hongaren, 360.000 Duitsers
TSJECHOSLOVAKIJE: 78.000 Duitsers, 580.000 Hongaren, 50.000 Russen, Roethenen, Oekraïners, 69.000 Polen
JOEGOSLAVIE: 500.000 Duitsers, 477.400 Hongaren en Albanezen, 58.700 Bulgaren, 128.000 Turken, 25.000 Russen, 25.000 Tsjechen, 84.000 Slovenen, 22.000 Italianen, 1.310.000 Albanezen.

[p. 733]

op de Dictionnaire Larousse van 1975 en op World Minorities in the Eighties van Georgina Ashworth (1980), zijn benaderend. Ze geven een idee van de natuur en de omvang van het probleem. Wij kunnen ook geen gegevens verschaffen over de USSR, over de zigeuners of over minderheden die ontstaan zijn door recente immigraties.

Oorzaken van het huidige probleem

Het zou ons te ver voeren als we de historiek zouden schetsen van elke minderheid, ofschoon die onontbeerlijk is om hun huidige situatie in een staat te verklaren. We beperken ons tot enkele oorzaken die we in onze slotbeschouwingen uitvoeriger zullen ontwikkelen.

De ‘majority rule’ waarmee de democratie geïdentificeerd wordt is een van de oorzaken waarom minderheden gediscrimineerd worden. Die maakt het de minderheid onmogelijk te participeren aan het beleid en herleidt ze tot een vreemd lichaam in de staat. Een tweede oorzaak van miskenning is de opvatting dat de eenheid van de staat gebaseerd is op de eenheid van taal. De historische oorzaak waarom één taal de overhand kreeg op een andere verschilt van land tot land. Tegenwoordig haalt men meestal utiliteitsredenen aan om dat te rechtvaardigen, nl. dat de ‘nationale’ taal meer internationaal verspreid is dan die van de minderheid. Een derde oorzaak van conflict ligt in de inertie en in de politieke routine die beletten dat men naar andere staatsstructuren zoekt dan de bestaande, die weliswaar goed functioneren, maar de minderheidsproblemen niet oplossen.

Originele oplossing van het europese probleem

Het Europese Parlement heeft (met het oog op een Handvest over de rechten van de minderheden) een serie besluiten goedgekeurd die betrekking hebben op de linguïstische, culturele en etnische minderheden. De belangrijkste ervan werden opgenomen in het Arferapport en het Stauffenbergrapport. Het volgende citaat uit het Arferapport geeft de basisfilosofie ervan goed weer: ‘... De Commissie is het erover eens dat men nadrukkelijk stelt dat de Europese beschaving, die de kenmerken draagt van een tamelijk homogene gemeenschappelijke oorsprong en derhalve een eigen geest kan uitstralen, zich vooral onderscheidt door een meervoud van culturele stromingen waarvan het niveau, de verbreiding en de invloed zeer verschillend zijn; sommige blijven beperkt tot bepaalde regio's of minderheden, andere hebben

[p. 734]

een autochtone of vreemde oorsprong, en weer andere zijn het resultaat van de talrijke volksverhuizingen die Europa heeft gekend... Cultureel beschouwd moet men dus aanvaarden dat de Europese eenheid gebaseerd is op een pluraliteit die niet alleen geëerbiedigd moet worden maar beschermd en verder ontwikkeld’.

Opvallend in die tekst is de nadruk op:

-	de originaliteit van Europa: homogene oorsprong en pluraliteit van culturen;
-	de culturele pluraliteit die niet alleen moet worden behouden maar bevorderd en verder uitgebouwd;
-	de culturele identiteit, die noodzakelijk is voor elk individu.

Belangrijk is ook dat hierdoor geaffirmeerd wordt dat de eenheid van Europa meer moet zijn dan een economische unie en dat ze tot stand gebracht kan worden in het kader van een breed cultureel pluralisme, dat de bron en de uitdrukking is van haar rijkdom. Dit is heel wat meer dan een diagnose van de situatie. Het is een filosofische en politieke keuze voor de toekomst, gebaseerd op zowel juridische als politieke structuren.

Het handvest van de rechten der minderheden

Het Arferapport verwijst ‘... naar de principeverklaringen opgesteld en goedgekeurd door de meest representatieve en invloedrijke internationale organen, van de UNO tot de Europese Raad, en naar de meest moderne en gezaghebbende stromingen in het politiek, juridisch en antropologisch denken’. Laten we dit even toetsen aan de UNO-documenten.

Bijna onmiddellijk na haar stichting heeft de UNO een oplossing willen zoeken voor het minderheidsprobleem. Na de Tweede Wereldoorlog proclameerde ze de Rechten van de Mens, een verklaring die uitvoeriger was en meer inhoud en cohesie had dan die welke andere staten voordien hadden uitgevaardigd (de Amerikaanse Onafhankelijkheidsverklaring, de verklaringen van de Franse Revolutie, en nadien, de grondwetten van andere landen). Dank zij die Verklaring krijgen het individu, zijn waardigheid en zijn belangen hun eigen rechten t.o.v. de macht van de instellingen en regeringen. Wat meer is, het is op die rechten dat voortaan de macht en de beperkingen van de staten zelf gebaseerd zijn en waarin ze hun rechtvaardiging vinden.

[p. 735]

Voorlopig zijn die rechten nog steeds in hoofdzaak persoonlijk en theoretisch. Pas in 1966 publiceerde de UNO de internationale overeenkomsten betreffende de burgerlijke en politieke rechten, en betreffende de economische, sociale en culturele rechten, waardoor de principes van de Verklaring ‘internationaal verdragsrecht’ werden. Dit betekent dat de staten de rechten van de individuen moeten eerbiedigen en beschermen. Men heeft ook reeds werk gemaakt van de gemeenschapsdimensie van bepaalde rechten, b.v. van het vrije verkeer of van de vrije meningsuiting die vooral, zo niet uitsluitend, in gemeenschap uitgeoefend worden. Punt is nu de gemeenschappelijke rechten te laten aansluiten op de individuele.

In de periode tussen de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en de vermelde verdragen werd ook werk gemaakt van het dekolonisatieproces. Dat leidde in 1960, in de Algemene vergadering van de UNO, tot de afkondiging van de rechten van de volkeren. Dat was het begin van een debat omtrent de draagwijdte en de betekenis van die rechten. Wat verstaat de UNO onder ‘volkeren’? Dit is een belangrijke vraag m.b.t. het begrip ‘minderheden’ en de draagwijdte van hun rechten. Uit de discussies bleek dat de UNO de rechten van de ‘volkeren’ had geproclameerd zonder die term te definiëren. Dat was een grote handicap omdat de proclamatie verklaarde dat ‘alle volkeren het recht hebben op autodeterminatie’.

Welnu in artikel 27 van het verdrag aangaande de burgerlijke en politieke rechten, verklaart de UNO dat ook de minderheden rechten hebben en verwijst ze naar ‘etnische, religieuze en linguïstische minderheden binnen de staten’. Hen geeft de UNO het recht op een eigen cultuur, op het belijden en uitoefenen van de eigen godsdienst, op het gebruik van de eigen taal met de andere leden van de groep waartoe ze behoren. In artikel 1 van hetzelfde document spreekt de UNO over de rechten van de ‘volkeren’. Daarom werd de vraag gesteld of artikel 27, waarin uitdrukkelijk over minderheden gesproken wordt, dezelfde mensen bedoelde als artikel 1, waarin verwezen wordt naar de volkeren. Dit is een fundamenteel probleem, want, als de UNO de twee artikelen met elkaar gelijkstelt, geeft ze aan de minderheden dezelfde rechten als aan de volkeren. De onduidelijkheid van de term ‘volk’, die een erfenis is van een oud conflict dat onopgelost bleef, slaat echter ook op de term ‘minderheid’. Vóór de Tweede Wereldoorlog was het woord ‘natie’ de gebruikelijke term in de politieke en juridische taal. Die term heeft weliswaar een meer beperkte betekenis maar is even onduidelijk als het woord ‘volk’.

[p. 736]

Afgezien van de betekenis die men geeft aan het woord ‘volk’ kent artikel 27 aan de minderheden eigen rechten toe die het leven en voortbestaan van hun gemeenschap met haar eigen karakteristieken verzekeren. Het artikel onderkent ook het bestaan van verschillende minderheden en culturen in een nationale gemeenschap. Als de UNO evenwel gewag maakt van de rechten van minderheden dan vat zij die op als rechten die worden uitgeoefend ‘in gemeenschap’ met de andere leden van die natie. Formeel kan men bijgevolg niet spreken van de rechten van de minderheden in de documenten van de UNO, vermits die niet toegekend worden aan een minderheid ut sic. Om over eigen rechten te kunnen beschikken en er gebruik van te maken moeten de minderheden immers georganiseerde en dus juridische entiteiten zijn. Kan men vanuit andere UNO-documenten en op grond van andere beschouwingen afleiden dat de minderheden als volkeren beschouwd moeten worden en dat het volkerenrecht ook voor hen geldt? De vraag blijft open; we zullen ze behandelen samen met andere problemen die betrekking hebben op minderheden.

Het Arferapport beweerde rekening te houden met de opvattingen van de UNO. Anderzijds verklaarde het dat het toch nodig was een handvest op te stellen m.b.t. de rechten van de culturele en linguïstische minderheden. Het Stauffenbergrapport van 1988 gaat heel wat verder. Het schetste een aantal bepalingen voor een toekomstig handvest voor de rechten van de minderheden. Dit handvest zou dan op zijn beurt als basis moeten dienen voor een toekomstige wetgeving m.b.t. de rechten van de minderheden. Dergelijke schikkingen moeten echter worden getroffen op het ‘niveau van de Europese communautaire instellingen’, zodat ze een beleid mogelijk maken dat de regionale talen en culturen effectief steunt. Bovendien mag het handvest zich niet beperken tot het verbieden en verhinderen van discriminaties, zoals gebeurd is binnen het kader van de UNO. Het toekomstige handvest moet ook de ontwikkeling van dergelijke minoritaire groepen bevorderen. Om efficiënte wetten te kunnen uitvaardigen was het vooral nodig een juiste definitie te geven van ‘minderheden’, wat een onmogelijke opgave bleek.

Definitie van het begrip minderheid

In de UNO heeft men meermaals geprobeerd het begrip ‘minderheid’ te definiëren, maar tevergeefs. I.p.v. een wetenschappelijke definitie zocht men al vlug naar een ‘werkdefinitie’, die de minderheden tegen

[p. 737]

discriminaties zou beschermen. Maar omwille van de grote verscheidenheid van de minderheidsgroepen, die men moeilijk onder één noemer kon brengen, zag men ook van een werkdefinitie af. Men vond dat men een definitie best kon missen, vermits men de rechten van de minderheden toch al had afgekondigd zonder van een definitie uit te gaan.

Toch slaagde de UNO erin een beschrijving te geven van de kenmerken die eigen zijn aan een minderheidsgroep:

-	een niet-overheersende groep binnen de staat waarin zij leeft;
-	die ernaar streeft op dezelfde wijze behandeld te worden als de meerderheid, d.w.z. naar een gedifferentieerde behandeling die de eigen kenmerken veilig stelt;
-	die van de meerderheid verschilt door haar taal, cultuur, etnie of godsdienst;
-	waarvan de leden op zijn minst impliciet het gevoel hebben tot een minderheidsgroep te behoren.

Het Stauffenbergrapport van zijn kant beperkt zich niet tot het opsommen van een serie karakteristieken of beschrijvende kenmerken. Het noemt de paragraaf die hierover handelt: ‘bepalingen en beperkingen’ van alle etnische groepen, en betrekt hierbij elke groep van individuen:

-	waarvan de aanwezigheid in een lidstaat sinds meerdere generaties bekend is (dit is een nieuw element; maar, sinds hoeveel generaties?);
-	die etnisch, religieus en/of linguïstisch van de rest van de bevoking verschilt;
-	die een eigen culturele identiteit heeft;
-	die in een staat een demografische minderheid vormt.

Twee paragrafen verder legt de tekst uit wat men bedoelt met ‘leden van een etnische groep’: ‘alle personen die verklaren dat ze tot een etnische groep behoren, alsook hun kinderen, voor zover ze dat niet tegenspreken’, en met ‘etnische regio’: ‘een goed omschreven gebied en de verspreide eilandjes waar etnische groepen sinds geruime tijd leven’. De tekst besluit: ‘Tenslotte hebben de bepalingen van dit charter geen betrekking op de groepen of minderheden die niet aan de hierboven staande bepaling beantwoorden’. Omdat de ‘definitie’ van Stauffenberg over ‘generaties’ en ‘territorium’ spreekt, is ze veel concreter dan die van de UNO, maar tevens meer beperkend. Ze spreekt echter ook over de rechten van de gemeenschap, wat de UNO niet doet.

[p. 738]

De rechten van de minderheden

Als men de rechten die in het Stauffenbergrapport zijn opgenomen bestudeert, merkt men dat er een onderscheid werd gemaakt tussen individuele rechten en communautaire rechten. Tot de individuele rechten behoren het recht om zijn eigen taal te gebruiken in zijn betrekkingen met de openbare macht en het gerecht; om onderwijs te geven op alle niveaus en in de moedertaal; om zijn eigen taal te gebruiken in alle sociale communicatiemedia; om de tussenkomst van de publieke macht in te roepen en een beroep te doen op de bevoegde rechtsinstanties om de rechten te doen eerbiedigen die voortvloeien uit zijn etnische afstamming. De andere individuele rechten waren reeds vervat in de voorgaande documenten.

De communautaire rechten hebben betrekking op het officieel erkennen van bestaan en eigen karakteristieken; op het ter beschikking hebben van een eigen territorium; op het vormen van eigen politieke partijen; op het beschikken over een gemeentelijke, regionale en administratieve autonomie; op het recht op een eigen juridisch statuut; op de bevordering van eigen cultuur en taal; op de bescherming en instandhouding van een eigen cultureel patrimonium; op het recht om aanspraak te maken op openbare hulp voor de bescherming en verspreiding van de eigen cultuur; op het recht om in de eigen taal toponymische, educatieve en publicitaire borden aan te brengen en om eenzelfde economische en sociale ontwikkeling te hebben als de anderen. Het is wel overtollig aan te stippen dat aan die rechten de plichten beantwoorden van de staten die deel uitmaken van de Europese Gemeenschap.

Onopgeloste vragen

We beëindigen deze bijdrage met enkele vragen die door al die rapporten en projecten worden opgeworpen:

-	Welk aandeel hebben de minderheden in de macht van de staat?
-	Volstaat de autonomie?
-	Zijn er in de politieke wetenschappen theorieën voorhanden volgens dewelke het mogelijk is dat minderheden medezeggenschap in de Staat verkrijgen? Werden er reeds pogingen aangewend om een dergelijke staatsvorm te realiseren?
-	Kan men in het document van de UNO spreken over zelfbeschikkingsrecht van de minderheden? En in de documenten van de Europese Gemeenschap?

[p. 739]

-	Onderzoeken de internationale en nationale documenten, en de zeer complexe projecten en rapporten van het Europees Parlement werkelijk de mogelijkheid om een oplossing te vinden waarin aan de minderheden een deel van de politieke macht wordt toegewezen?

In een volgend artikel zullen we meer informatie geven over de documenten die deze vragen behandelen.