Streven. Vlaamse editie. Jaargang 58

[p. 601]

Informatierecht en mensenrechten
Jan Servaes

‘Informatie is macht. Dat is de eigentijdse parafrase van Francis Bacon's stelling dat kennis macht vertegenwoordigt. Het is een aantrekkelijke, evidente, heldere en onjuiste uitspraak’. Zo begint Cees Hamelink¹ zijn bijdrage over informatie-armoede aan het Tegenspraak Cahier over ‘Recht en Armoede’. Niet informatie als zodanig, maar de capaciteit om informatie te verzamelen, te produceren, te distribueren en te consumeren vormt macht. Deze differentiatie van meer en minder informatiecapaciteit maakt het mogelijk te spreken over ‘informatierijken’ en ‘informatiearmen’.

Op internationaal vlak lijkt de kloof tussen informatierijken en informatiearmen eerder toe dan af te nemen. Het in 1989 door de Unesco gepubliceerde World Communication Report geeft daarvan nogmaals overtuigende voorbeelden. Factoren als het internationale politieke klimaat, de privatisering en commercialisering van de informatie-industrie, de verslechterende economie, de rol van nationale overheden, en de complexiteit van de technologie kunnen als belangrijkste factoren worden genoemd.

De internationale regelgeving heeft zich ontwikkeld vanuit drie gebieden: de techniek, de politiek en de bescherming van de intellectuele eigendom. Maar vormen van regelgeving die zich richten op de fundamentele oorzaken van de informatiearmoede blijven afwezig. Zodoende bestaat er binnen het internationale informatierecht geen oplossing voor het probleem van de informatiearmoede, zo betoogt Hamelink. Hij verwijst b.v. naar de afwezigheid van een multilateraal VN-verdrag met anti-trust maatregelen, of een gedragscode voor de overdracht van technologie. Ook de onlangs te Brussel gehouden GATT Uruguay onderhandelingsronde heeft voor de Derde Wereld

1 Cees Hamelink, Informatierecht en informatiearmoede, in Fernand Tanghe (ed.), Tegenspraak Cahier 9: Recht en Armoede, Kluwer, Antwerpen, 1990.

[p. 602]

weinig aarde aan de dijk gebracht. Bovendien bevat de bestaande regelgeving elementen die de informatiearmoede slechts bestendigen. Als hoofdreden wordt de individueel-liberale oorsprong van het vigerende informatierecht genoemd.

Toch aanvaardt Hamelink de klassiek-marxistische opvatting niet, die stelt dat het recht slechts de uitdrukking van de bestaande machtsverhoudingen en derhalve een instrument van de heersende elite is. Hij bepleit een opvatting van het informatierecht dat steunt op gelijkwaardigheid en emancipatie en op die manier een actieve bijdrage zou kunnen leveren aan het creëren van die mate van informatiecapaciteit die mensen in staat stelt hun fundamentele recht op onafhankelijkheid te realiseren. Met andere woorden, een emancipatoir informatierecht heeft oog voor de reële vrijheid en gelijkheid van mensen en laat die prevaleren op formele vrijheid/gelijkheid. Met dit laatste stoten we op een van de fundamentele spanningsrelaties waarmee elke maatschappij (en dus ook het recht) sinds jaar en dag worstelt: de spanning tussen vrijheid en gelijkheid.

In de loop der eeuwen hebben individuen en collectiviteiten deze problematiek anders benaderd en gedefinieerd. Daarom kan men nu van drie generaties van mensenrechten spreken. Terwijl de eerste generatie voornamelijk de civiele en burgerrechten van individuen poogde (en poogt) te waarborgen, heeft men in de tweede generatie ook oog voor economische, sociale en culturele rechten van burgers en gemeenschappen. Het is pas recent dat over een derde generatie mensenrechten, nl. de solidariteitsrechten, gepraat wordt. De meeste auteurs beschouwen deze drie generaties mensenrechten als ondeelbaar en nauw met elkaar verbonden, maar in vele gevallen ook antagonistisch. Ik wil dit illustreren voor de informatievrijheid.

Het begrip ‘vrijheid van informatie’, een vertaling van het Engelse ‘freedom of information’, is van relatief recente datum, de ideeën waaraan het ten grondslag ligt zijn evenwel zeer oud. In feite gaat het terug op de aloude principes ‘vrijheid van denken’, ‘vrijheid van meningsuiting’ en ‘vrijheid van pers’. Deze principes vormen sinds eeuwen de basis van het westerse denken. Ze liggen o.a. ten grondslag aan de Amerikaanse grondwet van 1776 en de Franse Revolutie.

Hoewel de vrijheid van woord en uitdrukking ook in het Westen steeds aan vrij grote en fundamentele beperkingen bloot heeft gestaan, toch maakt ze deel uit van het Europese denken dat tot een vrijheid van drukpers en vrije pers leidde.

[p. 603]

Vrijheid van informatie

De begrippen ‘vrijheid van informatie’ en ‘vrije informatiestroom’ deden na de Tweede Wereldoorlog hun intrede. Het kostte het door de Verenigde Staten aangevoerde Vrije Westen in 1945, na een fascistische en autoritaire oorlogsperiode, weinig moeite om deze beginselen binnen de Verenigde Naties als universele waarden te doen aanvaarden. Aanvankelijk werd dit vrijheidsbegrip op een individualistisch-liberale wijze geïnterpreteerd. Deze principes zijn terug te vinden in de zgn. liberale media- of vrije perstheorie, op basis waarvan de meeste westerse persmedia functioneren. Pas na enige tijd werd deze extreem-liberale visie van een meer maatschappelijke uitleg voorzien. Dit komt in de zgn. sociale verantwoordelijkheidstheorie, in de praktijk b.v. toegepast bij de publieke omroep, tot uiting.

Hoewel er in de naoorlogse discussie een verschuiving plaatsvindt van een politiek-liberale (de zgn. ‘eerste generatie’ van klassieke, fundamentele mensenrechten) naar een meer sociaal-economische inschatting van mensenrechten (of de ‘tweede generatie’ mensenrechten) in het algemeen, en informatievrijheden in het bijzonder, ziet men beide interpretaties zowel in de theorie als praktijk van het beleid aanwezig, en zorgen ze er vaak voor verwarring.

Cultuur en macht

Deze verschillen in interpretatie kunnen m.i. deels op basis van veranderende machtsfactoren verklaard worden, deels ook omwille van cultureel bepaalde interpretatieproblemen. Voor internationale verdragen en verklaringen speelt vaak ook het niet bindende karakter van deze overeenkomsten een rol. Paul Ricoeur spreekt dan ook van twee gerelateerde problemen: ten eerste dat van het recht zonder macht, en, ten tweede, van rechtsprincipes die voor meerdere interpretaties open staan². Het volstaat b.v. om artikel 19 met artikels 28 en 30 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens met elkaar te vergelijken om elementen van een ‘individuele’ versus ‘sociale’ interpretatie van mensenrechten in eenzelfde tekst terug te vinden.

De problemen die bij de interpretatie van communicatieprincipes, of de discussie over een Nieuwe Internationale Informatie Orde opduiken, hebben m.i. dus te maken met machtsverschuivingen op het politieke en/of economische vlak, evenals met het in vraag stellen van hun universele geldigheid. Bovendien is er in de meeste culturen vaak

2 Paul Ricoeur (ed.), Philosophical Foundations of Human Rights, Unesco, Paris, 1986, p. 11.

[p. 604]

een verschil tussen de zgn. regels van de ‘geschreven’ en ‘ongeschreven’ cultuur. Terwijl veel regeringen in officiële verklaringen en documenten de op westerse ideeën gegrondveste zgn. universele declaraties, die in het kader van de Verenigde Naties uitgevaardigd zijn, onderschrijven, houden ze er in de realiteit vaak, zowel om redenen van macht als cultuur, weinig of geen rekening mee. In het Oosten wordt b.v. aan een aantal in het Westen erg belangrijk bevonden waarden en normen als gelijkheid van man en vrouw of democratie in de praktijk veel minder waarde gehecht; andere waarden zoals respect voor ouderen of loyauteit aan de groep krijgen daarentegen een belangrijker plaats toebedeeld. Dit geldt ook voor de interpretatie van begrippen als culturele vrijheid e.d. in Oost en West.

In een recent bij de Nederlandse Unesco-commissie gepubliceerde bundel over mensenrechten in een pluralistische wereld wordt bovendien op de tegenstelling tussen individuele en collectieve rechten gewezen. Niet zelden is het individuele recht van de burger ondergeschikt aan het staatsbelang, stelt een van de auteurs, Bas de Gaay Fortman. Hij geeft als voorbeeld van de gevoeligheden op dit terrein een citaat van Sovjetpresident Michail Gorbatsjov, die, ondervraagd over de individuele vrijheden in zijn land, zei: ‘Men moet niet andermans klooster binnengaan met een eigen handvest’. Bas de Gaay Fortman waarschuwt ervoor geen universele wetten te maken die van bovenaf worden opgelegd. ‘Een klimaat voor universele rechten moet van onderaf groeien, op basis van begrip voor de culturele verschillen’, zo stelt hij. In dit citaat vindt men een voorbeeld van de zgn. ‘derde generatie’ mensenrechten, namelijk de solidariteitsrechten.

Daarom ook werd de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens in 1981 aangevuld met een Universele Islamitische Verklaring van de Rechten van de Mens. De opstellers gingen er van uit dat de UNO-verklaring al te zeer een ‘compromis is tussen het liberaal humanisme en het marxistisch humanisme’. Sinds oktober 1986 is er ook een Afrikaans Handvest van de Rechten van de Mens en Volkeren in werking getreden, waarin de nadruk ligt op de maatschappelijke context waarbinnen de mensenrechten gewaarborgd dienen te worden.

Van informatie- naar communicatierechten

De stap van algemene naar informatierechten is slechts een kleine. Volgens Sean MacBride dient het principe van de vrije meningsuiting

[p. 605]

zelfs als het belangrijkste mensenrecht beschouwd³. Hij stelt dat deze vrijheid vier specifieke rechten impliceert: het recht op vrije nieuwsgaring, het recht op vrije informatie-ontvangst, het recht op een vrije pers, en het recht om geïnformeerd te worden. In dit aldus gedefinieerde principe zitten dus zowel individuele als collectieve rechten en plichten vervat, terwijl vele regeringen, naargelang van de verschillende interpretatie en/of machtspositie, meestal slechts één van de genoemde rechten als essentieel beschouwen. In het internationale informatiedebat hanteert het Westen b.v. nog steeds de slogan van een vrije informatiestroom (free flow of information), terwijl de Derde Wereld, gezien haar afhankelijkheidsrelatie op velerlei vlak, pleit voor een vrije en evenwichtige informatiestroom (a free and balanced flow of information). De Derde Wereld meent namelijk dat een internationale uitwisseling van informatie in twee richtingen dient te geschieden. Bovendien hameren zij op het vrijwaren van de eigen culturele identiteit (een thematiek die, in het licht van de Europese eenwording in 1992, ook in Europa, en met name in een kleine cultuurgemeenschap als Vlaanderen, opnieuw de kop opsteekt).

In de na-oorlogse periode kan een tweevoudige evolutie onderscheiden worden. Terwijl aanvankelijk vooral het actieve recht van de zgn. zender-producent-communicator, om zonder extern opgelegde beperkingen informatie te verschaffen, beklemtoond werd, wordt nu het passieve recht van de ontvanger-consument om geïnformeerd te worden meer beklemtoond.

In het principe van het ‘recht op communicatie’ (een vertaling van ‘the right to communicate’ - persoonlijk vind ik ‘het recht om te communiceren’ een betere vertaling) zit bovendien naast het passieve, ook het actieve recht van de ontvanger om te informeren en te communiceren vervat. Tevens wordt de informatieproblematiek verruimd tot andere inhoudelijke categorieën van het communicatieproces, dan de aanvankelijk beperkt geformuleerde ‘nieuws’-thematiek. Dit ‘recht om te communiceren’ werd voor het eerst in 1969 ter discussie gesteld in een artikel van de toenmalige directeur van het VN-voorlichtingsbureau in New York, Jean D'Arcy waarin hij stelde dat ‘er een tijd zal komen dat de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens meer uitgebreide rechten zal bestrijken dan het informatierecht, zoals dat in Artikel 19 vermeld staat. Die verruiming kan het recht om te communiceren genoemd worden’⁴.

3 Sean MacBride, The Most Important of Human Rights, IPI Report, oktober 1981.

4 Jean D'Arcy, Direct Broadcast Satellites and the Right to Communicate, EBU-Review, nr. 118, 1969, p. 14.

[p. 606]

De nieuwe internationale informatie en communicatie orde

Een tweede evolutie betreft de verschuiving van de zgn. Onthoudingsplicht van de overheid t.a.v. de media, naar de ‘benadrukking van een zorgplicht voor de overheid om als bouwheer een voorwaarde-scheppend beleid te voeren en een infrastructuur uit te bouwen waarin de communicatievrijheid als sociaal grondrecht verwezenlijkt kan worden’⁵. Dirk Voorhoof splitst de communicatievrijheid daarom uit in een uitings- en ontvangstvrijheid, die ieder een liberale en sociale ondertoon hebben.

Deze verschuiving m.b.t. de rol van de overheid kan kort geïllustreerd worden aan de hand van de discussie over het concept voor een Nieuwe Internationale Informatie Orde (NIIO). Van een eenduidige definitie van het NIIO-concept is, net zomin als dat voor de andere hogergenoemde basisprincipes het geval was, ook hier geen sprake. Ook nu kan men twee fundamentele spanningsvelden onderscheiden: enerzijds de spanning tussen ‘vrijheid’ en ‘soevereiniteit’; anderzijds tussen het privé- en het overheidsinitiatief. Terwijl in het Westen de individueel-liberale vrijheid van het privé-initiatief centraal staat, beklemtoont vooral de groep van Niet-Gebonden Landen het zelfbeschikkingsrecht en de nationale soevereiniteit in een globaal kader. Ze bepleiten een directe band met de Nieuwe Internationale Economische Orde (NIEO). Iedere natie moet zelf over de eigen informatiebronnen, -grondstoffen en -kanalen kunnen beschikken, zo wordt gesteld. De communistische ‘pre-perestrojka’-interpretatie leunt weliswaar aan bij de door de Niet-Gebonden Landen geponeerde versie, maar wijkt er toch op twee essentiële punten van af. Enerzijds wordt de band tussen de NIEO en NIIO niet als fundamenteel en prioritair beschouwd; anderzijds heeft men weinig oog voor de structurele vormen van afhankelijkheid, en concentreert men zich veeleer op de ideologische en dus inhoudelijke aspecten van informatievrijheid.

Mijns inziens is er ook een vierde interpretatie van de Nieuwe Informatie Orde mogelijk, namelijk een die vertrekt vanuit het perspectief van de solidariteitsrechten. De Amerikaanse jezuïet Robert White⁶ vat deze visie in vijf punten samen:

‘(a) De communicatiemedia moeten de belangen van het publiek dienen, en niet enkel de belangen van economische en politieke machten (onder ‘macht’ kunnen zowel individuen, ondernemingen als staten verstaan worden);

5 Dirk Voorhoof, Recht op informatie, garingsvrijheid en een zwijgrecht voor de journalistiek, Liga voor de Mensenrechten, Gent, 1985, p. 11.

6 Robert White, Christians building a New Order of Communication, in Philip Lee (ed.), Communication for all. The Church and the New World Information and Communication Order, Satprakashan Sanchar Kendra, Indore, 1985, pp. 53-54.

[p. 607]

(b) communicatie mag geen hiërarchisch proces zijn waarbij een elite alles voor het zeggen heeft; bij communicatie moet een horizontale uitwisseling van kennis en een wederzijds begrip voor elkaars cultuur voorop staan;

(c) meer gedecentraliseerde communicatiesystemen zijn nodig omdat die makkelijker toegankelijk zijn en een grotere participatie en dus gebruik van deze systemenen mogelijk maken;

(d) communicatie is een mensenrecht en communicatiemedia moeten zich richten op meer participatie in beheer en produktie;

(e) als het recht om te communiceren fundamenteel is, dan moet opvoeding om van dit recht gebruik te kunnen maken een integraal onderdeel vormen van elke opvoeding’.

Verder voegt hij er aan toe dat ‘(f) de autoritaire communicatiemodellen, die impliciet aanwezig zijn in traditionele communicatiewetenschappelijke opvattingen, dienen in vraag gesteld en radicaal geherformuleerd te worden’.

Een kortsluiting tussen top en basis

Het is niet verwonderlijk dat deze voor overheden en producenten bedreigende visie t.a.v. informatie- en communicatierechten op internationale en nationale niveaus weinig medestanders vindt. Aldaar blijft de discussie nog steeds toegespitst op de klassieke tegenstelling tussen het westerse vrije persprincipe en de dependentiestelling die pleit voor een vrije en evenwichtige informatiestroom. Daarbij is het opvallend dat het westerse standpunt opnieuw aan belang wint.

Hoewel tijdens de Negende Topontmoeting van de Niet-Gebonden Landen (Belgrado, 4-8 september, 1989) een nieuwe resolutie over de NIIO werd aangenomen die het ‘klassieke’ Derde Wereld-standpunt nogmaals herhaalde, werd dit standpunt enige weken later, tijdens de vijfentwintigste Algemene Conferentie van de Unesco (Parijs, 17 oktober-16 november 1989), gevoelig afgezwakt. Bij consensus werd een ‘strategie voor de internationale communicatie’ aangenomen, waarin de zinsnede ‘vrije en evenwichtige informatiestroom’ is verdwenen en vervangen door de ‘erkenning van het vrij verkeer van informatie, de vrije meningsuiting, de persvrijheid, en het belang van onafhankelijkheid, diversiteit en pluralisme voor de media’. Het debat over de communicatie-strategie werd sterk beïnvloed door de ontwikkelingen in Oost-Europa. De ontwikkelingslanden werden enigszins tegemoet getreden met passages waarin het streven naar ‘evenwich-

[p. 608]

tige verspreiding’ van de internationale informatiestroom, en het stimuleren van programma's voor verbetering van de communicatie-infrastructuur, de opleiding van journalisten, en de bescherming van de culturele identiteit van zwakkeren bepleit wordt. Maar daarbij wordt telkens gesteld dat deze programma's ‘de vrije meningsuiting nooit mogen hinderen’. Deze consensus-tekst maakte, volgens insiders, de terugkeer van de Verenigde Staten en Groot-Brittannie tot de Unesco mogelijk. Maar om diverse redenen is dat nog steeds niet gebeurd.

Op lokale niveaus, hier en in de Derde Wereld, wordt de hierboven genoemde vierde interpretatie van de NIIO die uitgaat van de solidariteitsrechten, daarentegen wel met enthousiasme begroet. Deze visie geeft duidelijk aan dat een ander communicatie- en informatiemodel een democratisering en dus een herverdeling van de macht op alle niveaus noodzakelijk maakt. Ze vertrekt bovendien niet langer van een elitaire opstelling, maar van concrete behoeften aan informatie en communicatie die aan de basis van de samenleving geformuleerd worden.

Dit standpunt werd bijvoorbeeld ingenomen op het eerste internationale congres van de World Association for Christian Communication (WACC), dat van 15 tot 19 oktober 1989 in Manila plaatsvond. In de ‘Manila Declaration: Communication and Community’ leest men dat ‘de congresgangers zich uitspraken voor een democratische communicatievisie en in dialoog willen treden met andere instellingen en mensen die in een geest van wederzijds begrip communicatie ten dienste willen stellen van een vrije, juiste en vreedzame lokale en internationale samenleving. De toegenomen technologisering, de gestegen monopolievorming van de media en de tendens naar sensatiegerichte informatie, maken deze taak alsmaar dringender. De voorgestelde communicatieprincipes moeten gebaseerd zijn op de macht van het volk, en dus de formele partijpolitieke processen overstijgen. Ze moeten nieuwe wegen van participatie zoeken die de vrijheid om te communiceren van alle mensen verhogen’.

Wil men de informatie-armoede opheffen en de informatiecapaciteit verhogen dan zal men allicht de van bovenaf door de overheid geformuleerde wetten en regels meer dan eens moeten ‘ontduiken’ of ‘anders interpreteren’⁷.

7 Deze tekst is een herwerkte versie van een lezing op de Studiedag over ‘Recht en Armoede: Een problematische verhouding’, UFSIA, Antwerpen, 30 november 1990.

[p. 609]

Beknopte bibliografie

Jan Berting (ed.). Human Rights in a Pluralist World, Meckler, London, 1990.

Jan Servaes, Media Aid. Naar een ‘ander’ communicatie- en ontwikkelingsbeleid, Acco, Leuven, 1987.

Jan Servaes, De discussie over de NIIO of NWICO in de Unesco, Massacommunicatie, 18, 1, 1990.