Logo DBNL
Streven. Vlaamse editie. Jaargang 58 (1990-1991)

Streven. Vlaamse editie. Jaargang 58

(1990-1991)– [tijdschrift] Streven. Vlaamse editie–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Economie en milieu in de Derde Wereld
Minder schulden in ruil voor meer natuur
Guido Erreygers

Voor de Derde Wereld zijn de jaren tachtig geen succesjaren geweest1. Denk maar aan de schijnbaar uitzichtloze schuldencrisis waarin vele Derde Wereld-landen zijn terechtgekomen. De verhoudingen tussen Noord en Zuid zijn hierdoor in zeker opzicht scheefgegroeid: als men alle financiële transacties die verband houden met de buitenlandse schulden van de Derde Wereld in beschouwing neemt, dan blijken er sinds 1983 jaarlijks meer financiële middelen van het Zuiden naar het Noorden te stromen dan omgekeerd. Ook met het milieu gaat het niet al te best. Men beseft meer en meer dat economische ontwikkeling een nefaste invloed kan hebben op de kwaliteit van de natuurlijke omgeving. Hiervan getuigt een probleem als de grootschalige ontbossing, waarvan de overwegend negatieve gevolgen voor de Derde Wereld met de dag duidelijker worden. Op lange termijn zou een dergelijke aantasting van het milieu wel eens averechts kunnen werken; ze zou namelijk de basis zelf voor een duurzame ontwikkeling kunnen ondergraven.

Schuldenlast en natuurbehoud hebben met elkaar te maken. De acute nood aan vreemde deviezen kan enerzijds een aanleiding zijn om de beschikbare natuurlijke rijkdommen tegen een verhoogd tempo te verzilveren, en anderzijds effectieve natuurbescherming onmogelijk maken omdat de overheid nauwelijks geld beschikbaar heeft.

Maatregelen die erop gericht zijn tegelijk de schuldencrisis te verlichten en de natuur in de Derde Wereld beter te beschermen, verdienen dan ook onze aandacht. In hetgeen volgt zal ik ingaan op de problematiek van de debt-for-nature swaps (‘schuld-natuur ruiltransac-

ties’), die tot doel hebben vermindering van de schuldenlast te koppelen aan ecologische projecten.

Milieu en economie in de derde wereld

Dat de economische activiteit van de Derde Wereld-landen minder intens is dan die van de geïndustrialiseerde landen, betekent niet dat de natuur er minder belast wordt. De economische resultaten zijn er immers veel directer afhankelijk van de natuur. Zo zijn in die landen in verhouding veel meer mensen actief in de landbouw, en maken enkele grondstoffen of landbouwprodukten in sommige landen 80 tot 90% uit van de exportopbrengsten. De combinatie van een grote afhankelijkheid van de natuurlijke omgeving en een snel stijgende bevolking vormt in de Derde Wereld een ernstige bedreiging voor de natuur. De tekenen hiervan zijn duidelijk zichtbaar in de landbouw, waar landerosie schering en inslag is en leidt tot een vermindering van de oppervlakte bruikbare landbouwgrond en een daling van de inherente produktiviteit van de grond2.

In vele Derde Wereld-landen zijn de natuurlijke systemen ook kwetsbaarder dan in het Noorden. Een frappant voorbeeld hiervan zijn de tropische regenwouden3. In tegenstelling tot wat de rijke begroeiing laat vermoeden, is de bodem waarop de tropische regenwouden groeien over het algemeen zeer onvruchtbaar. De voedende stoffen van het ecosysteem bevinden zich vrijwel uitsluitend in de levende biomassa. Het systeem kan zichzelf in stand houden doordat de begroeiing dienst doet als een gesloten circuit waarin de voedende bestanddelen voortdurend worden gerecycleerd. Zo is het wortelsysteem oppervlakkig maar tegelijk zeer dicht, waardoor de voedende stoffen uit divers dood materiaal (zoals bladeren en excrementen) vlug opnieuw kunnen worden opgenomen in de biomassa en er zich nauwelijks een humuslaag op de bodem kan vormen. Het wortelsysteem is daardoor ook een zeer krachtige filter: in de Amazone bijvoorbeeld blijkt het water dat uiteindelijk doorsijpelt chemisch zeer zuiver. Het systeem zorgt er eveneens voor dat de lokale waterbekkens regelmatig worden bevoorraad. De rijke begroeiing houdt het water van de overvloedige regens lange tijd vast en laat het slechts langzaam wegsijpelen in de ondergrond. Het woud beschermt tegelijk tegen bodemerosie: het dichte bladerdak breekt de regens, en het wortelsysteem van de bomen houdt de grond bijeen.

De traditionele manier om in of aan de rand van het woud land-

bouw te bedrijven bestond erin een klein perceel van zijn vegetatie te ontdoen (meestal door verbranding), het gedurende twee of drie jaar te bebouwen, en het daarna opnieuw door het woud te laten innemen. Op die manier gebruikte men het woud zonder het onherstelbaar te beschadigen. Wat we vandaag echter meemaken is ontbossing op grote schaal, met het oog op houtwinning, landbouw en veeteelt, mijnbouw, wegenaanleg, enz. De gevolgen daarvan zijn dikwijls ronduit rampzalig en onomkeerbaar. De lokale waterhuishouding wordt verstoord: het regenwater sijpelt niet langer langzaam weg in de ondergrond, maar vloeit massaal en zonder vertraging weg via de bovengrond. Dit betekent verhoogd gevaar op overstromingen en grotere fluctuaties in de rivierstanden. Daarnaast neemt de bodemerosie met reuzeschreden toe. Een studie heeft uitgewezen dat waar de bodemerosie onder natuurlijke omstandigheden te verwaarlozen was (1 ton/ha/jaar), ze na verwijdering van het woud en bij gebruik van de grond voor landbouwdoeleinden opliep tot 20 à 30 ton/ha/jaar4. Het gevolg is dat waar vroeger wouden stonden, landbouw gewoonlijk slechts enkele jaren met succes kan worden beoefend. Verbranding van de vegetatie concentreert de voedende bestanddelen weliswaar in de as, maar de bodemerosie spoelt ze op een mum van tijd definitief weg. Het weggespoelde bodemmateriaal komt in de nabijgelegen rivieren terecht en veroorzaakt daar verzanding, hetgeen de problemen met de waterhuishouding verscherpt. Tot overmaat van ramp kan de toegenomen blootstelling van de bodem aan direct zonlicht verstening veroorzaken, waardoor de bodem helemaal onbruikbaar wordt.

Het geval van de tropische regenwouden illustreert ook treffend het belang dat de geïndustrialiseerde wereld heeft bij het behoud van de natuur in de Derde Wereld. De tropische regenwouden vormen immers het belangrijkste biologische en genetische reservoir van de planeet: meer dan de helft van alle biologische soorten komen voor in de tropische regenwouden5. Met de ontbossing van de tropische wouden zouden die soorten onherroepelijk verdwijnen, hetgeen voor de mensheid in het algemeen, en voor de wetenschap en sommige industrieën (zoals de farmaceutische) in het bijzonder, een verschrikkelijk verlies zou betekenen. Daarnaast spelen de tropische wouden een belangrijke rol in het klimaat van de hele wereld. Processen van evaporatie en transpiratie zorgen voor een transfer van warmte van de tropen naar de gematigde gebieden6. Grootschalige ontbossing zal dit mechanisme verstoren, en bovendien mogelijk een globale verhoging van de oppervlaktetemperatuur teweegbrengen. Door de ver-

branding van de vegetatie komen gigantische hoeveelheden CO2 terecht in de atmosfeer. Gecombineerd met de uitstoot van CO2 veroorzaakt door de verbranding van fossiele brandstoffen, leidt dit tot een verhoging van het CO2-gehalte van de atmosfeer, waardoor de kans op een broeikaseffect toeneemt.

In het licht van dergelijke alarmerende vooruitzichten is het niet verwonderlijk dat het heersende economische model in vraag wordt gesteld. Heeft de huidige generatie het recht om belangrijke stukken van het natuurlijk erfgoed van de mensheid (zoals de tropische regenwouden) definitief te verkwanselen? Dergelijke vragen hebben geleid tot het formuleren van het begrip duurzame ontwikkeling (‘sustainable development’). Het Brundtland-rapport is de grote pleitbezorger geweest van de idee duurzame ontwikkeling. Duurzame ontwikkeling wordt door het rapport omschreven als ontwikkeling die tegemoet komt aan de behoeften van de huidige generatie zonder de mogelijkheid van de toekomstige generaties om aan hun behoeften te voldoen, in het gedrang te brengen7. Het gaat hier om een tamelijk algemeen en rekbaar begrip, dat nader zou moeten worden gespecifieerd om in de praktijk bruikbaar te zijn.

Het schuldenprobleem

In augustus 1982 liet Mexico weten dat het niet meer in staat was de voorziene interesten en kapitaalaflossingen te betalen van de buitenlandse leningen aangegaan door de Mexicaanse publieke sector. Alhoewel in de daaropvolgende maanden een noodoplossing werd gevonden voor het Mexicaanse moratorium 8 - Mexico kreeg van het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de private banken en enkele regeringen 8 miljard $ vers geld toegestopt - is dit waarschijnlijk het moment geweest waarop duidelijk werd dat vele Derde Wereld-landen een te grote schuldenlast met zich meedroegen. Eenvoudig gesteld kwam hun probleem erop neer dat hun handelsoverschotten (export min import) niet volstonden om de contractueel voorziene betalingen in verband met hun buitenlandse leningen te voldoen.

De schuldencrisis is aan verschillende factoren te wijten8. Een van de dieperliggende oorzaken is dat de Derde Wereld in de jaren zeventig massaal is beginnen lenen in het Noorden. Om hun achterstand op de veel rijkere geïndustrialiseerde landen in te halen, ontwierpen sommige Derde Wereld-landen ambitieuze investeringsplannen. De rijke landen, vooral de grote private banken, stelden hun hiervoor gre-

tig de nodige kredieten ter beschikking. Op die manier konden de banken de grote geldoverschotten investeren die de OPEC-landen bij hen deponeerden na de spectaculaire prijsstijgingen van de ruwe olie in 1973 en 1979. Ook voor de ontwikkelingslanden leek de gang van zaken voordelig, aangezien de reële interestvoeten laag waren in vergelijking met hun exportopbrengsten. De uitstaande buitenlandse schuld van de Derde Wereld steeg dan ook spectaculair: van ca. 70 miljard $ in 1970 naar ca. 750 miljard $ in 19829.

In het begin van de jaren tachtig wijzigde de economische wereldtoestand zich echter drastisch. De meeste geïndustrialiseerde landen maakten een diepe recessie door, en de exportopbrengsten van vele Derde Wereld-landen begonnen te stagneren. De gevolgen voor die landen die zich zwaar in de schulden hadden gestoken, lieten zich dan ook voelen: aangezien de meeste leningen een variabele interestvoet droegen, moesten zij veel meer interesten betalen op het moment dat hun opbrengsten in het slop geraakten. Naast de nadelige evolutie van de internationale economische conjunctuur speelden in vele gevallen ook nationale factoren een rol. Dat verklaart waarom de schuldencrisis niet in elk land even hard toeslaat. Met reden stelt Jeffrey Sachs dat de schuldencrisis van de jaren tachtig eigenlijk twee crisissen omvat: een crisis van de ontwikkelingslanden, die teveel hebben geleend, en een crisis van de private (vooral Amerikaanse) banken, die teveel hebben uitgeleend10.

Gedurende de jaren tachtig is de schuldenlast van de Derde Wereld blijven toenemen, zij het tegen een veel kleinere snelheid dan voorheen. Volgens schattingen van de Wereldbank bedraagt de uitstaande schuld van de Derde Wereld in 1990 om en nabij de 1200 miljard $. Om een goed inzicht te hebben in de schuldensituatie volstaat het evenwel niet om het bedrag van de uitstaande schuld te kennen. Kennis van de jaarlijkse financiële stromen die worden veroorzaakt door de aangegane schulden zijn minstens even belangrijk. Men onderscheidt drie soorten financiële stromen: (1) de nieuw ontvangen kredieten; (2) de terugbetaling van voorheen ontvangen kredieten; en (3) de interestbetalingen. Het verschil tussen de nieuwe kredieten en de kapitaalaflossingen is gelijk aan de netto-kredietverlening. De som van de kapitaalaflossingen en de interestbetalingen is gelijk aan de ‘schuldendienst’ (‘debt service’). Het verschil tussen de nieuwe kredieten en de schuldendienst is gelijk aan de netto-transfer.

De netto-kredietverlening is in de jaren tachtig aanzienlijk teruggelopen, van 68 miljard $ in 1982 naar 23 miljard $ in 1988. De in-

terestbetalingen zijn over diezelfde periode blijven stijgen, van 48 miljard $ in 1982 tot 60 miljard $ in 1988. Vanaf 1984 zijn de netto-transfers dan ook negatief geworden: terwijl de Derde Wereld in 1982 nog netto 20 miljard $ ontving, transfereerde het in 1988 netto 37 miljard $ naar het Noorden. De schuldenlast van de Derde Wereld is dus bij wijze van spreken verantwoordelijk voor een stroom van negatieve ontwikkelingshulp.

Een kijk op dezelfde financiële stromen, maar dan enkel en alleen van de Derde Wereld naar de commerciële banken en omgekeerd, toont dat het gedrag van de private banken na 1982 een grondige verandering heeft ondergaan. Na 1982 werd de kraan van het vers geld op korte tijd dichtgedraaid, waardoor de netto-kredietverlening in de tweede helft van de jaren tachtig zo goed als droog kwam te liggen (in 1982 bedroeg de netto-kredietverlening 32 miljard $, in 1988 nog slechts 2 miljard $). De interestbetalingen bleven evenwel constant (35 miljard $ in 1982, 34 miljard in 1988), zodanig dat al vanaf 1982 een netto-transfer van middelen heeft plaatsgehad in het voordeel van de commerciële banken. De netto-overdracht naar de banken bedraagt sinds 1985 ongeveer 30 miljard $ per jaar (in 1980 droegen de banken nog netto 11 miljard $ over aan de Derde Wereld).

Het beheer van de schuldencrisis

Een belangrijk element in de schuldencrisis van de jaren tachtig is de grote rol die de commerciële banken erin speelden. In 1982 bijvoorbeeld bedroeg hun aandeel in de lange-termijnschuld van de Derde Wereld-landen zowat 50% (283 miljard $ van 561 miljard $). Vele grote westerse banken hadden hun portefeuille zwaar belast met Derde Wereld-schulden. De Mexicaanse stopzetting van betaling in augustus 1982 (die uiteindelijk tijdelijk bleek) deed de vrees ontstaan dat spoedig andere landen het Mexicaanse voorbeeld zouden volgen. In dat geval zouden de banken die tot over hun nek in de Derde Wereldschulden zaten, het moeilijk hebben om boven water te blijven. Indien één grote bank failliet zou gaan, zouden andere grote banken wel eens vlug kunnen worden meegesleurd (het gevreesde domino-effect). De schuldencrisis vormde dus een bedreiging voor het internationale financiële systeem.

Tegen die achtergrond is het begrijpelijk dat de strategie van de financiers (banken, regeringen, internationale financiële instellingen) er in de eerste helft van de jaren tachtig overwegend op gericht was

te vermijden dat Derde Wereld-landen zouden overgaan tot de stopzetting van hun contractueel voorziene betalingen (‘to default’)11. Herschikking van de schuldenlast, vers geld en soberheidsprogramma's (officieel ‘aanpassingsprogramma's’) waren de middelen die voorgesteld werden om landen met schuldenproblemen te helpen. Het korte-termijndenken, met name het zoeken naar oplossingen voor de liquiditeitsproblemen van landen in moeilijkheden, had de overhand. Hierin kwam verandering vanaf 1985, toen de toenmalige Minister van Financiën van de Verenigde Staten, James Baker, een nieuw plan voorstelde gericht op het weer aanzwengelen van de groei in vijftien grote ontwikkelingslanden (Argentinië, Bolivië, Brazilië, Chili, Colombia, Ecuador, Filippijnen, Ivoorkust, Joegoslavië, Marokko, Mexico, Nigeria, Peru, Uruguay, Venezuela; later werden aan deze lijst Costa Rica en Jamaïca toegevoegd). Van de commerciële banken werd bijvoorbeeld verwacht dat ze gedurende de jaren 1986-88 netto 20 miljard $ nieuwe kredieten zouden verschaffen.

De Baker-strategie had echter niet de verhoopte resultaten. De netto- kredietverlening bleef onder de verwachtingen, en de afbetaling van de schuldenlast ging vooral ten koste van de invoer en de investeringen, hetgeen natuurlijk het groeipotentieel van die landen hypothekeerde. De nieuwe Amerikaanse Minister van Financiën, Nicholas Brady, kondigde in maart 1989 dan ook een wijziging van het beleid aan. De grote nieuwigheid was dat voortaan officiële steun zou worden verleend aan vrijwillige schuldverminderingsoperaties. Tot dan toe had de Amerikaanse regering (met in haar zog de Wereldbank en het IMF) zich immers steeds tegen schuldvermindering gekant. De argumenten hiervoor waren dat schuldvermindering het de Derde Wereld-landen lastiger zou maken hun kredietwaardigheid te herwinnen (omdat banken minder vertrouwen zouden hebben in landen die hun schuld niet volledig afbetalen), en dat schuldherschikkingen zouden volstaan om hen terug op het goede spoor te helpen.

Schuldvermindering

De koerswijziging van Brady is een impliciete erkenning van de relevantie van de ‘debt overhang’-hypothese die sinds enkele jaren in de literatuur over de schuldenproblematiek opgang maakt12. Krugman omschrijft ‘debt overhang’ als een situatie waarin een land een schuldenlast erft die zo groot is dat de schuldeisers verwachten nooit volledig te zullen worden terugbetaald. Dit betekent dat de markt-

waarde van de schuld, dit is de actuele waarde van de verwachte terugbetalingen, kleiner is dan de nominale waarde van de schuld, dit is de actuele waarde van de contractueel voorziene terugbetalingen. M.a.w., de verhouding tussen de marktwaarde en de nominale waarde, of de gemiddelde waardeverhouding, is kleiner dan 1.

Een redelijke schatting van de gemiddelde waardeverhouding van de schuld van een land wordt mogelijk door de noteringen op de secundaire markt voor buitenlandse schuldtitels. Er is sprake van een secundaire markt wanneer financiële activa worden verhandeld tussen andere dan de oorspronkelijke partijen. Indien de secundaire markt efficiënt werkt, zal de koers waartegen de schuld van een land wordt verhandeld overeenkomen met de gemiddelde waardeverhouding. Hoe lager de noteringen van de schuld van een land op de secundaire markt, hoe minder vertrouwen de schuldeisers hebben in de terugbetalingscapaciteit of -bereidheid van het land in kwestie. Voor sommige landen waren de koersen in de afgelopen jaren adembenemend laag: Bolivië 10%, Ecuador 14%, Argentinië 19%. Men neemt aan dat bij gelijkblijvende terugbetalingscapaciteit een stijging van de uitstaande schuld aanleiding zal geven tot een daling van de koers.

Het bestaan van een secundaire markt waarop schuldtitels met grote korting worden verhandeld, opent mooie perspectieven voor vrijwillige schuldverminderings-operaties. Grosso modo onderscheidt men drie soorten vrijwillige schuldverminderings-operaties: ‘buybacks’, ‘exit bonds’ en ‘swaps’. In een schuldterugkoop (‘buyback’) koopt een land een deel van de eigen buitenlandse schuld op de secundaire markt tegen sterk gereduceerde prijzen. Op die manier vermindert het zijn uitstaande buitenlandse schuld tegen voordelige voorwaarden. Een andere mogelijkheid is dat een land voorstelt om een deel van zijn buitenlandse schuld om te zetten in een nieuwe lening (de ‘exit bond’) die betere voorwaarden biedt dan de oorspronkelijke schuldtitels. De prijs die de schuldeisers moeten betalen voor deze betere voorwaarden is een vermindering van de nominale waarde van de buitenlandse schuld, gebaseerd op de noteringen van de secundaire markt. Bij schuldomzettingen (‘swaps’), tenslotte, wordt de buitenlandse schuld vervangen door een verplichting van een andere aard. De meest bekende swap is de ‘debt-equity swap’, waarbij schuld wordt omgezet in kapitaal voor lokale investeringen. De oorspronkelijke schuld, die in harde munt had moeten worden betaald, wordt op die manier omgezet in lokale munt (hetgeen uiteraard aanleiding zal geven tot geldcreatie of verhoging van de binnenlandse pu-

blieke schuld). Dergelijke swaps hebben in de tweede helft van de jaren tachtig een grote vlucht genomen. De Wereldbank schat dat in 1988 ongeveer 22,4 miljard $ schuld door secundaire marktoperaties is geconverteerd, waarvan 9,2 miljard $ in ‘debt-equity swaps’, 4,7 miljard in ‘exit bonds’, en 0,6 miljard in ‘buybacks’. In 1989 schijnen de verhandelde volumes te zijn verminderd, vooral wegens een terugval van ‘debt-equity swaps’.

Schuld-naturr swaps

Een recent ontwikkelde soort swap, die met relatief veel publiciteit is voorgesteld, is de debt-for-nature (schuld-natuur) swap13. Dit soort swap koppelt schuldomzetting aan projecten met ecologische inslag. De structuur van de schuld-natuur swap is in het algemeen iets ingewikkelder dan die van de ‘debt-equity swap’, omdat ze de medewerking vereist van een milieu-organisatie uit het land waarvan de schulden worden omgezet. Laten we als voorbeeld de swap nemen die in december 1987 is afgesloten door Ecuador. De Amerikaanse afdeling van het Wereldnatuurfonds (WWF-US) heeft toen Ecuadoriaanse schulden met een totale nominale waarde van 1 miljoen $ op de secundaire markt opgekocht tegen de prijs van 354.000$. Deze schulden zijn door Ecuador omgezet in een obligatielening in lokale munt, en in handen gegeven van Fundación Natura, een Ecuadoriaanse milieuvereniging. De interesten van de lening moeten worden aangewend om allerlei milieuprojecten te financieren (o.a. betere bescherming van de nationale parken en reservaten, milieu-educatie), terwijl de hoofdsom als een schenking aan Fundación Natura toekomt. In 1989 is volgens hetzelfde stramien nogmaals 9 miljoen $ buitenlandse schuld van Ecuador omgezet.

Andere schuld-natuur swaps zagen er als volgt uit:

- In 1987 heeft Conservation International, een Amerikaanse niet-gouvernementele organisatie, 650.000$ van de buitenlandse schuld van Bolivië gekocht voor een bedrag van 100.000$. In ruil voor de annulering van die schuld heeft Bolivië beloofd een bestaand natuurreservaat in het Amazone-gebied uit te breiden en beter te beschermen.

- In 1987-88 heeft Costa Rica schuld-natuur swaps uitgevoerd voor een bedrag van 5,4 miljoen $, met als voornaamste doel de Costaricaanse nationale parken beter te beschermen, onder andere via de oprichting van een fonds voor het behoud van de natuurlijke rijkdommen.

- In 1988 hebben de Filippijnen een overeenkomst gesloten waarbij

schulden met een nominale waarde van 2 miljoen $ zijn omgezet in een gelijkwaardig bedrag in lokale munt. Dit geld moet dienen om het beheer van de nationale parken te verbeteren en om milieu-onderzoek en milieu-educatie te ondersteunen. De fondsen mogen niet worden gebruikt om niet-Filippijnse consultants te betalen.

In vergelijking met de totale uitstaande schuld van de Derde Wereld gaat het hier om uiterst geringe bedragen. Alle schuld-natuur swaps samen zouden voor minder dan 100 miljoen $ schuld (nominale waarde) hebben omgezet.

Evaluatie van schuld-natuur swaps

Schuldvermindering en natuurbehoud gaan niet noodzakelijk samen. Enerzijds zou een substantiële vermindering van de schuldenlast de economie van een land immers een nieuw elan kunnen geven, met als gevolg een grotere belasting van de natuurlijke omgeving en meer milieuproblemen. Anderzijds zou een omvangrijk programma van natuurbehoud wel eens duur kunnen uitvallen, zodat de buitenlandse schuldenlast toeneemt. Maatregelen die tegelijk de schuldenlast verminderen en natuurbehoud stimuleren hebben dan ook het grote voordeel het ene goede doel niet ten koste van het andere te verwezenlijken. ‘Debt for do-good swaps’, zoals ‘debt-for-nature swaps’ ooit treffend werden omschreven14, verdienen in dat opzicht alle krediet.

Gezien de nietige bedragen die ermee gemoeid zijn, is het evenwel duidelijk dat schuld-natuur swaps noch voor de schuldencrisis noch voor de ecologische problemen van de Derde Wereld een afdoende oplossing bieden. De markt voor dit soort transacties kan natuurlijk nog groeien, maar toch lijkt alles erop te wijzen dat schuld-natuur swaps, overeengekomen op vrijwillige basis, in de toekomst slechts een ondergeschikte rol zullen blijven spelen. Een van de elementen die de verdere ontplooiing van dit soort swaps afremmen is dat de overeenkomsten dikwijls slechts bereikt worden na lange en moeilijke onderhandelingen tussen drie of meerdere partijen. Elk van de betrokken partijen moet uiteraard een motief hebben om aan de transactie deel te nemen. De mate waarin banken bereid zijn deel te nemen aan schuld-natuur swaps hangt bijvoorbeeld af van de fiscale wetgeving in verband met vrijwillige schuldverminderingen. Zo heeft het Amerikaanse Ministerie van Financiën in november 1987 nieuwe richtlijnen uitgevaardigd waardoor banken die buitenlandse schuldtitels wegschenken met het oog op ‘liefdadige’ activiteiten in die landen, de vol-

ledige nominale waarde van de weggeschonken schuld mogen inbrengen als verlies. Voorheen moest het ingebrachte verlies gebaseerd zijn op de reële marktwaarde van de schuld. De nieuwe regeling maakt het schenken van buitenlandse schulden aan milieu-organisaties voor de banken financieel aantrekkelijker. Hierdoor stijgt de kans dat schuld-natuur swaps worden afgesloten.

Het zijn vooral milieu-organisaties uit het Noorden die de drijvende krachten zijn achter de schuld-natuur swaps. Hun uiteindelijke streefdoel is het natuurlijke erfgoed van de mensheid zo goed mogelijk in stand te houden. Door de schuld-natuur swaps krijgt het rijke Noorden rechtstreeks of onrechtstreeks medezeggenschap over hoe het arme Zuiden omspringt met de natuur. Dit valt bij velen in de Derde Wereld in slechte aarde, omdat men hierin bemoeizucht ziet van het Noorden en gedeeltelijke afstand van soevereiniteit. In Brazilië, bijvoorbeeld, wordt door sommigen zeer afwijzend gereageerd op de protesten en waarschuwingen uit het Noorden in verband met de ontbossing van het Amazonegebied. Men eist het recht op naar eigen goeddunken over de nationale natuurlijke rijkdommen te kunnen beschikken. Dit soort reacties is begrijpelijk, want de kans is reëel dat de voorwaarden verbonden aan schuld-natuur swaps op maat gesneden worden van het rijke Noorden, en het Zuiden meer hinderen dan helpen in hun inspanningen om er economisch bovenop te geraken.

Verrassend genoeg zijn er bovendien ook argumenten uit de economische hoek tegen vrijwillige schuldverminderingsoperaties. Op het eerste gezicht lijken ‘buybacks’, ‘exit bonds’ en ‘swaps’ voordelig voor de schuldenlanden: ze geraken immers van hun buitenlandse schulden af tegen een fikse korting. Het punt is evenwel dat die landen het geld dat ze besteden aan de vermindering van hun buitenlandse schuld, beter op een andere manier kunnen besteden. Alles heeft te maken met het speciale karakter van schulden aangegaan en/of gegarandeerd door soevereine staten (‘sovereign debt’)15. Het grote verschil met ‘private schuld’ is dat wanneer een soevereine staat zijn contractuele verplichtingen als schuldenaar niet naleeft, de schuldeisers niet of nauwelijks rechten kunnen doen gelden op de activa van de schuldenaar. Met andere woorden, landen gaan niet failliet als private bedrijven. Een privaat bedrijf dat niet langer solvabel is, zal zich, al dan niet gedwongen, failliet laten verklaren. Als het bedrijf daarna geliquideerd wordt, voorziet de wet dat de resterende activa van het bedrijf op gelijke wijze onder de schuldeisers van het bedrijf worden verdeeld (de wettelijke uitzonderingen buiten beschou-

wing gelaten). Als een land zijn contractuele verplichtingen niet nakomt, kunnen de schuldeisers het niet failliet laten verklaren om beslag te leggen op de activa van het land. Zij kunnen ten hoogste sommige activa van het land aanslaan, zoals de tegoeden bij buitenlandse banken.

Wat gebeurt er nu wanneer een land een deel van zijn buitenlandse schulden terugkoopt op de secundaire markt? Niet alleen zal hierdoor de nominale waarde van de uitstaande buitenlandse schuld van het land verminderen, maar ook de marktwaarde ervan. Er zijn redenen om aan te nemen dat de vermindering van de marktwaarde in verhouding minder groot zal zijn dan de vermindering van de nominale waarde16. Dit komt omdat bij veronderstelling de verslechtering van de terugbetalingscapaciteit van het land door de uitgave van de vreemde deviezen relatief gezien minder groot is dan de teweeggebrachte vermindering van de schuldenlast. De terugkoopoperatie zal daarom de koers van de schuld op de secundaire markt doen stijgen. De kost van de terugkoopactie (in essentie gelijk aan de hoeveelheid vreemde deviezen die het land aan de terugkoop besteedt) zal dan ook groter zijn dan de opbrengst, in dit geval de vermindering van de marktwaarde van de uitstaande schuld. De terugkoop komt daarmee neer op een subsidiëring van de schuldeisers. De schaarse middelen waarover het land beschikt worden op die manier waarschijnlijk niet optimaal aangewend.

Een gelijkaardige analyse geldt voor ‘exit bonds’ en ‘swaps’, die een terugkoop van buitenlandse schuld combineren met een andere transactie. Dit betekent dat ook het geld dat in schuld-natuur swaps gestoken wordt rechtstreeks en onrechtstreeks ten goede komt aan de schuldeisers: rechtstreeks door de terugkoop van een deel van de schuld, en onrechtstreeks door het opdrijven van de koers van de overblijvende schuld.

De veronderstellingen waarop deze analyse is gebaseerd worden echter niet door iedereen aanvaard. Het is bijvoorbeeld niet zeker dat de gelden die worden besteed aan vrijwillige schuldvermindering ook beschikbaar zijn voor andere aanwendingen. Het zou ook kunnen dat het meewerken aan vrijwillige schuldvermindering op lange termijn voor een Derde Wereld-land de meest renderende strategie is, als bijvoorbeeld niet-betaling aanleiding zou geven tot het creëren van een slecht imago. Vrijwillige schuldvermindering kan ook deel uitmaken van een groter pakket van maatregelen, dat als geheel evenwichtig is samengesteld. In de praktijk is dus voorzichtigheid geboden bij de

beoordeling van vrijwillige schuldvermindering.

Besluit

De eindbalans is verdeeld. In het voordeel van schuld-natuur swaps weegt vooral dat ze tegelijk twee goede doelen nastreven, schuldvermindering en natuurbehoud. In hun nadeel wegen onder meer de geringe bedragen die ermee gemoeid zijn, het gevaar dat Derde Wereldlanden een stuk van hun soevereiniteit kwijtspelen, en het verlies aan middelen dat ze kunnen opleveren voor deze landen. Schuld-natuur swaps kunnen daarom noch voor de schuldencrisis, noch voor de ecologische problemen van de Derde Wereld als oplossing worden beschouwd. Hiervoor zijn maatregelen van een meer drastische aard vereist, zoals verregaande schuldverminderingsprogramma's en internationale akkoorden met het oog op de bescherming van de natuurlijke omgeving in de Derde Wereld. Gezien het belang dat het Noorden heeft bij de instandhouding van de natuur in het Zuiden, is het niet meer dan logisch dat het rijke Noorden hiertoe een substantiële bijdrage levert aan het arme Zuiden.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs