Streven. Vlaamse editie. Jaargang 58

[p. 30]

De lijdensweg van het Sociaal Charter
Het sociale Europa (I)
Jef van Gerwen

Wellicht zullen weinigen het zich nog herinneren, maar in 1989 werd er binnen de Europese Gemeenschap heel wat gediscussieerd en geschreven over de afkondiging van een Sociaal Charter. In dat Charter zouden de fundamentele sociale rechten van de Europeanen formeel worden vastgelegd en gegarandeerd. Uiteindelijk kwam het niet zover: na maanden touwtrekken en amenderen kwamen de regeringsleiders op de top van Straatsburg (december 1989) niet verder dan een plechtige verklaring, zonder enige juridisch bindende kracht, over de fundamentele sociale rechten van de werknemers. En zelfs deze tekst werd slechts door elf leden, en niet door mevrouw Thatcher, goedgekeurd. De berg had andermaal een muis gebaard. De actualiteit in Oost-Europa zorgde ervoor dat dit zure fait-divers al gauw vergeten werd.

Toch loont het de moeite om met enige tijdsafstand op dit onderwerp terug te komen, want de sociale rechten van de burgers zullen in de relaties tussen Oost- en West-Europa ongetwijfeld de inzet zijn van een belangrijke politieke strijd. Hoe sociaal zal de ééngemaakte Europese markt zijn? Welke koerscorrecties of regulatie aanvaarden de Europeanen op hun zo glorieuze vrije markteconomie? Welke sociale verworvenheden van de socialistische planeconomie kunnen zij uit de brand slepen? Dit zijn vragen waarop we voorlopig het antwoord schuldig blijven. Wel bestaat er een oerwoud van nationale wetgevingen en van internationale verdragen die zich buiten de instellingen van de Europese gemeenschap afspelen; ook binnen de Gemeenschap ontbreekt het niet aan partiële richtlijnen en voorschriften. Maar het zicht op het éne sociale Europa ontbreekt. De geschiedenis van het Sociaal Charter vertelt ons waarom.

De voorgeschiedenis

Zoals gewoonlijk hebben de huidige vraagstukken een lange voorgeschiedenis. Wat het Sociaal Charter betreft, begint het verhaal met

[p. 31]

de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap in 1957. De huidige Europese Gemeenschap ging van start als een strikt-economische gemeenschap (EEG) in aansluiting op de vroeger opgerichte Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie¹. Al die initiatieven ontstonden in de na-oorlogse periode van scherpe Oost-West-tegenstellingen, sterke economische expansie, en een ongetemd groei-optimisme. De leden van de Gemeenschap waren er rotsvast van overtuigd dat het organiseren van een gemeenschappelijke markt met vrij verkeer van goederen en diensten zoniet het enige, dan toch het doorslaggevend middel vormde om de bevolking van West-Europa tot een ongekend welvaartsniveau te voeren. Uit de realisatie van een gemeenschappelijke markt zou de Europese sociale, politieke en culturele eenheid als het ware automatisch voortvloeien. Het is niet verwonderlijk dat het sociaal beleid in dit perspectief stiefmoederlijk behandeld werd. Het Verdrag van Rome (1957) gaf aan de Europese instellingen de bevoegdheid om enkele sociale maatregelen te nemen die markt-ondersteunend zijn: het regelen van het vrij verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging, de harmonisering van de sociale zekerheid van migrerende werknemers en van de bepalingen over betaald verlof, de gelijke bezoldiging van mannen en vrouwen en de beroepsopleiding (art. 48-58, 117-121, 128 van het verdrag). Tot een systematisch sociaal beleid, met inbegrip van een sociale zekerheidsbeleid, tewerkstellingsbeleid en ontwikkeling van sociaal recht, kwam het echter niet. Dit zijn immers domeinen die de nationale instanties, politici zowel als sociale partners, zorgvuldig voor zich houden, omdat er teveel machtsmiddelen en electorale belangen aan verbonden zijn.

In diezelfde periode waren het eerder andere internationale organisaties die bij de verdediging van de fundamentele rechten een baanbrekende rol vervulden: de Verenigde Naties, de Internationale Arbeidsorganisatie, en de Raad van Europa. Om met de laatste te beginnen: de Raad van Europa was reeds in 1949 opgericht, en telde steeds meer leden dan de Europese Gemeenschap². In zijn kader werd in 1950 een Europese Conventie tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden gesloten. Deze wordt gesanctioneerd door een eigen rechtscollege, het Hof van Straatsburg, waarop niet alleen staten, maar ook individuele burgers een beroep kunnen doen. In 1961 werd binnen dezelfde instelling ook een Europees Sociaal Handvest opgesteld, dat in 1965 van kracht werd³. Dit

1 De courante benaming ‘Europese Gemeenschap’ is in feite een verzamelwoord voor drie juridisch te onderscheiden gemeenschappen: de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS, 1951), de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (EURATOM, 1957) en de Europese Economische Gemeenschap (EEG, 1957). De Europese Akte (Eenheidsakte) van 1985 bekrachtigt de eenheid van deze gemeenschappen, en voegt er een nieuw orgaan aan toe: de Europese Politieke Samenwerking voor het buitenlands beleid.

2 De Europese Economische Gemeenschap ging van start met zes leden: Frankrijk, Italië, West-Duitsland en de Benelux. In 1973 kwamen daar Ierland, Groot-Brittannië en Denemarken bij, en in de jaren tachtig Griekenland, Spanje en Portugal. De Raad van Europa telde bij de aanvang 10 leden; voor het ogenblik zijn het er meer dan twintig, waaronder de 12 EG-lidstaten.

3 Opletten dus voor spraakverwarring: wanneer men spreekt over een Europees Sociaal Charter, kan het zowel gaan over het Sociaal Handvest van de Raad van Europa van 1961 als over het ‘Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden’ van de Europese Gemeenschap van december 1989.

[p. 32]

Sociaal Handvest bevat reeds de meeste sociale grondrechten waarvan in de recente discussies binnen de Europese Gemeenschap sprake is, zoals het recht op arbeid, het recht op vakvereniging en staking, het recht op een billijk inkomen, het recht op sociale zekerheid, enz. Waarom is de discussie in 1965 niet beëindigd? Omdat, spijtig genoeg, het Sociaal Handvest niet hetzelfde succes en een gelijke rechtskracht kreeg als de Conventie over de Mensenrechten van 1951. Door een aantal landen, zoals België, Luxemburg en Portugal, werd het verdrag niet geratificeerd⁴, en door anderen slechts gedeeltelijk. Bovendien kunnen de rechten van het sociaal handvest niet door de individuele burgers voor het Hof van Straatsburg afgedwongen worden, zoals met de persoonlijke vrijheidsrechten wel het geval is. Het Handvest bindt alleen staten, en de controle op de naleving geschiedt in een weinig dwingend systeem van rapportering en besluitvorming binnen een ministercomité en twee expertencommissies: een procedure waarvan weinig of geen kracht uitgaat, en die trouwens mede geleid heeft tot het wegdeemsteren van de Raad van Europa tijdens het laatste decennium.

Een andere voorloper op het gebied van de sociale regulering zijn de Verenigde Naties, en één van hun specifieke deelorganisaties, de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO). De Verenigde Naties beschikken over de prachtigste en meest exhaustieve principiële verklaringen over sociale grondrechten, namelijk de Universele Declaratie van de Rechten van de Mens (1948), aangevuld door de Internationale Conventie over de Economische, Sociale en Culturele Rechten (1966). Deze verklaringen zijn echter juridisch niet afdwingbaar. Iets beter is het gesteld met de IAO, die sinds 1919 vertegenwoordigers van de werkgevers, werknemers en de nationale overheden van alle nationale staten samenbrengt om een aantal bindende afspraken te maken. In haar kader werden reeds 160 verdragen en 170 aanbevelingen geformuleerd, die door een wisselend aantal leden werden aanvaard. Die vormen, naast de regels van het Sociaal Handvest, een tweede feitelijke bron voor het bepalen van een gemeenschappelijke sociale wetgeving in de Europese Gemeenschap, in de mate dat verschillende lidstaten van de Gemeenschap ze reeds geratificeerd hebben⁵. Dat is onder meer het geval met het recht op vrije vakvereniging en op collectieve onderhandelingen, de gelijkheid van bezoldiging voor mannen en vrouwen, de afschaffing van dwangarbeid en de regulering van de arbeidsinspectie.

4 Pas dit jaar heeft België de nodige stappen gezet om het Handvest te ratificeren, nadat het door sommige Europese partners gewezen werd op zijn inconsequent gedrag. België toonde zich immers sinds verscheidene jaren een groot voorstander van het opstellen van een sociaal charter binnen de Europese Gemeenschap, maar heeft anderzijds een deplorabele staat van dienst in het (niet) ratificeren van internationale verdragen, of het nakomen van EG-verplichtingen.

5 Voor een overzicht van de relevante ratificaties, zie Eliane Vogel-Polsky, L'Europe Sociale 1992: illusion, alibi ou réalité?, Studie voor het Belgisch Staatssecretariaat voor Europa, Brussel, februari 1990, p. 53; en De sociale dimensie van de interne markt, voortgangsrapport van de Inter-service groep, Europese Gemeenschappen, Luxemburg, 1988, bijlage 9, p. 107.

[p. 33]

De kentering

Tegenover de initiatieven van de Raad van Europa en de IAO kon de EEG tot het midden van de jaren zeventig slechts heel sporadische en partiële realisaties op sociaal vlak inbrengen. Dit werd door de meeste waarnemers niet als een tekort aangevoeld, aangezien de bevoegdheden van de Gemeenschap niet op dat vlak lagen. Hierin kwam echter verandering toen de economische crisis in de tweede helft van de jaren zeventig in alle hevigheid losbarstte. Het ging hier immers niet alleen om een economische crisis, een ‘olie’-crisis, of een ‘arbeids’-crisis; wat op het spel stond was een bepaalde mentaliteit of cultuur: de westerse hegemonie, de onbeperkte vooruitgang, de verworvenheden van de welvaartstaat. Terwijl door een aantal bewindslieden en ondernemers het geloof in de vrije markteconomie nog onvoorwaardelijker werd beleden, eiste een groeiend aantal Europeanen een alternatief beleid, dat zou afstappen van het primaat van het eng-economische denken, en voorrang geven aan sociale, ecologische en wetenschappelijke doelstellingen als zelfstandige componenten van een Europees beleid. Men kon immers niet alle heil verwachten van het goede functioneren van de gemeenschappelijke markt. Zij die een alternatief beleid voorstonden, vonden een twijfelachtige, maar machtige bondgenoot bij een aantal grote ondernemers, die in een stevig uitgebouwde Europese Gemeenschap hét middel zagen om het hoofd te bieden aan de druk van hun grootschaliger concurrenten in Japan en de Verenigde Staten. Eén en ander leidde uiteindelijk tot het project om de Europese Gemeenschap meer armslag te geven op sociaal gebied (naast het toekennen van andere bevoegdheden op monetair, technologisch en ecologisch vlak).

Wat het sociaal beleid betreft, gebeurde dit in twee stappen. In 1974 werd een eerste Sociaal Actieprogramma goedgekeurd, waarbij de Commissie de opdracht kreeg initiatieven te ontwikkelen op het terrein van werkgelegenheid, de verbetering van de arbeidsomstandigheden, de inschakeling van de sociale partners bij de Europese besluitvorming en de participatie van de werknemers in het beleid van hun ondernemingen. Als gevolg hiervan kregen ook de ‘klassieke’ bevoegdheden van de Gemeenschap op sociaal vlak een nieuwe impuls: een aantal verordeningen werd goedgekeurd aangaande de gelijkberechtiging van mannen en vrouwen, en de veiligheid en gezondheid van de werkplaats. De zogenaamde structuurfondsen, het Sociaal Fonds en het nieuw opgerichte Regionaal Fonds, leverden bijkomende

[p. 34]

subsidies voor nationale en regionale initiatieven inzake bestrijding van werkloosheid en de reconversie van achtergebleven gebieden.

Een tweede stap werd gezet in het midden van de jaren tachtig. Vooral onder impuls van de Franse socialisten (Mitterand, Delors) werd de idee gelanceerd een ‘Europese sociale ruimte’ uit te bouwen. Indien de éénmaking van een Europese economische markt een feit zou worden, wat sinds 1985 bekrachtigd werd in de zogenaamde Europese Akte, of Eenheidsakte - waarbij 1992 als magische streefdatum ging fungeren -, diende dit gepaard te gaan met een parallelle uitbouw van een coherent Europees beleid inzake sociale rechtszekerheid. De Europeanen moeten de garantie krijgen dat zij binnen de ‘grote markt’ onverkort een bepaalde levensstandaard zullen genieten, wat ook de peripetieën zijn van het éénmakingsavontuur. Later moesten de ontwerpers van de ‘sociale ruimte’, onder meer Jacques Delors, die intussen voorzitter van de Commissie geworden was, gas terugnemen en zich beperken tot formules zoals de ‘sociale dimensie van de interne markt’ of tot ‘het sociale luik’.

De idee van een coherent beleid inzake sociale rechten kwam nogmaals naar voren onder het Belgisch voorzitterschap van de Raad in 1987. Toen werd gesproken over het definiëren van een ‘sociale sokkel’, een lijst van minimale sociale rechten en voordelen die binnen de 12 lidstaten gegarandeerd moesten worden in arbeidsakkoorden en wetgeving. Deze ‘sokkel’ is de onmiddellijke voorloper van het Gemeenschapscharter van 1989.

Het Europees sociaal jargon

Met begrippen zoals ‘sociale ruimte’, ‘sociale dimensie’ en ‘sociale sokkel’ zijn we in het typische Euro-jargon aangeland. Het zijn termen waarvan de betekenis op het eerste gezicht evident lijkt, hoewel erg vaag. In het discours van de ingewijden hebben deze uitdrukkingen echter een specifieke bijbetekenis, die het resultaat is van jaren politieke strijd, discussies en compromissen. Zonder in dit verband van ‘Newspeak’ te willen spreken, zoals Eliane Vogel-Polsky doet met een allusie op George Orwells 1984, moet ik toch erkennen dat deze termen in de Europese documenten voor de doorsnee lezer hermetisch blijven. Wie vertrouwd is met de hermeneutiek van kerkelijke documenten zal dit verschijnsel ongetwijfeld herkennen. Het is een typisch kenmerk van normatieve teksten, die onder invloed van verschillende fracties herschikt en herschreven zijn, zodat na de eindredactie de

[p. 35]

tekst er als een lappendeken uitziet en voor uiteenlopende interpretaties vatbaar is. Ik geef enkele voorbeelden van termen met dubbele bodem die in verklaringen van het Europese sociaal beleid opgeld maken⁶:

1. Sociaal. Dit adjectief heeft in het Eurojargon minstens drie verschillende betekenissen. In de ruimste zin is het synoniem van ‘maatschappelijk’, en duidt het op het samenleven van alle leden in de gemeenschap. Het sociaal charter zou dus het charter zijn van alle burgers. In een tweede betekenis slaat de term enkel op de werknemers en op de organisatie van beroepsmensen: sociale dialoog, sociale partners. Zo heeft het ‘Sociaal’ Charter van 1989 alleen betrekking op werknemers. In een derde, nog engere betekenis verwijst ‘het sociale’ uitsluitend naar die complementaire en corrigerende maatregelen die in aanvulling van het economisch beleid genomen dienen te worden om de menselijk nadelige effecten van de vrije markt te corrigeren. Die betekenis heeft ‘sociaal’ b.v. in ‘Europees Sociaal Fonds’. Wie dus spreekt over het sociale Europa als het Europa van alle burgers, doet al een politieke uitspraak van een ander gehalte dan degene die het sociale als restcategorie van het economische hanteert.

2. Sociale ruimte of dimensie: zoals ik hierboven al gesuggereerd heb, is ‘sociale ruimte’ een begrip uit de Franse socialistische hoek, dat het beeld oproept van een zelfstandig sociaal beleid, los van de economische politiek. Maar na enig politiek heen-en-weer gepraat kreeg de term ‘sociale ruimte’ zowel een socialistische inhoud (een sluitend geheel van Europese sociale regulering en programma's) als een liberale (de ruimte voor vrij verkeer van werknemers en werkgevers, de ruimte voor professionele uitwisseling).

Het gevolg was uiteindelijk dat de term ‘sociale ruimte’ in de Europese Akte vervangen werd door ‘sociale dimensie’. Dit lijkt wel een Salomonsoordeel, omdat ‘dimensie’ tegelijkertijd suggereert dat het sociale beleid een zelfstandige eenheid vormt binnen de Gemeenschap (er zijn immers vijf dimensies: de economische, de monetaire, de ecologische, de sociale en de onderzoeksdimensie), én te kennen geeft dat het maar om één dimensie gaat van de ‘grote gemeenschappelijke markt’. De marktpromotoren krijgen dus ook hun zin.

3. Economische en sociale samenhang. De niets vermoedende lezer zou vermoeden dat deze uitdrukking synoniem moet zijn met het bovenstaande, maar dat is niet het geval. De ‘samenhang’ verwijst naar de regionale politiek binnen de Gemeenschap, naar de extra-inspanningen die geleverd worden om de regionale verschillen tussen armere

6 Eliane Vogel-Polsky, o.c., pp. 7-15 en 25.

[p. 36]

en rijkere regio's weg te werken. Om die economische doelstelling te bereiken is het noodzakelijk dat ook sociale verschillen tussen regio's (in werkloosheid, beroepsopleiding, arbeidsvoorwaarden) gecorrigeerd worden. Het klassieke instrument om dit te bereiken zijn de structuurfondsen (sociaal fonds, regionaal fonds, oriëntatiefonds van de landbouw).

4. De sociale dialoog. Deze term verwijst naar de regelmatige consultaties die in het kader van het Economisch en Sociaal Comité plaatsvinden tussen vertegenwoordigers van de werkgevers (UNICE) en de werknemers (CEEP, VEV). Sinds Jacques Delors voorzitter is van de Commissie (sedert 1985), werden deze consultaties beschouwd als één van de belangrijkste middelen om het Europees sociaal beleid uit te bouwen. Over de draagwijdte van de dialoog bestaat echter onenigheid: vooral de werkgevers zijn gekant tegen het sluiten van Europese arbeidsakkoorden en tegen een coherente sociale regulatie.

5. Het Europees sociaal model. Dit is een kameleon-term, naar analogie met het begrip ‘sociale ruimte’. Met ‘model’ bedoelt men niet een ideaal-toestand, maar een feitelijke configuratie. Concreet gaat het om het respecteren van de eigen gebruiken en instellingen die Europa in de loop van zijn geschiedenis ontwikkeld heeft, en die het onderscheiden van andere economische mogendheden, zoals Japan of de Verenigde Staten. Maar wat is typisch voor Europa? Voor de vakbewegingen, die deze term het eerst gemunt schijnen te hebben, behoren tot het ‘model’ elementen zoals de rol van de overheid in het sociaal overleg, de rol van de vakbewegingen, de participatie van de werknemers in het beleid van de onderneming. Voor de meer liberaal gezinde werkgevers en hun aanhang heeft het model integendeel eerder politieke connotaties als democratische besluitvorming, respect voor de vrijheden, decentralisatie...

6. De sociale sokkel is in zijn doeleinde beperkter dan het ‘model’, hij wil een aantal minimale gemeenschappelijke rechten bepalen: een grootste gemene deler van de Europese sociale wetgeving, die men als bodemgrens van rechtszekerheid wenst te garanderen. Bij de term ‘sociale sokkel’ hoort ook de bijgedachte dat zonder de garantie van een aantal minimale rechten de verdere ontsluiting van de Europese markt tot sociale dumping zal leiden. Met dit laatste bedoelt men dat de transnationale ondernemingen geneigd zullen zijn hun activiteiten te verleggen naar die landen van de Gemeenschap die de laagste standaard van levens- en arbeidsvoorwaarden hanteren. Hierdoor zouden de landen met een hogere standaard gedwongen worden afbreuk te

[p. 37]

doen aan hun sociale verworvenheden.

6. Harmonisatie of convergentie. De Europese Gemeenschap streeft sinds haar oprichting de groeiende integratie na van de economieën van haar leden. Dat hoofddoel staat buiten kijf. Wel is er onenigheid over de wijze waarop deze integratie het best wordt bevorderd. Sommigen menen dat deze integratie de vrucht zal zijn van een geleidelijke convergentie, een spontaan naar elkaar groeien van wetgevingen en produktnormen onder impuls van de vrije markt. Een meer regulatieve ingreep bestemmen zij als ‘uniformisatie’. Anderen, waaronder bijvoorbeeld de meeste vakverenigingen en Jacques Delors, pleiten juist voor een systematische ingreep van de politieke overheid om nationale wetgevingen en economische regels op elkaar af te stemmen. Zij zijn voorstanders van harmonisatie van wetgevingen. De laatste jaren probeert de Commissie deze tegenstellingen te overbruggen door de zogenaamde ‘nieuwe benadering’. Die houdt in dat men geen uniforme regels vereist, maar enkel wederzijdse erkenning van equivalentie van reglementering tussen de verschillende lidstaten.

Deze analyse van het Europees jargon zouden we nog lang kunnen voortzetten. De bovenstaande voorbeelden verschaffen echter voldoende inzicht om enkele voorlopige conclusies te trekken. Er bestaan duidelijk twee tendensen in de Gemeenschap op gebied van de economische politiek: een neo-liberale strekking en een sociaal-democratische of institutionele strekking. De eerste pleit, zowel om pragmatische als ideologische redenen, voor zo weinig mogelijk overheidsregulatie, dus ook zo weinig mogelijk regulatie vanwege de Europese overheid. De tweede strekking ziet juist in deze regulering het aangewezen instrument om de economische krachten die door de vrije markt loskomen, effectief bij te sturen.

Deze eerste tegenstelling wordt doorkruist door een tweede, die van politieke aard is: tussen centralisten en voorstanders van decentralisatie. Sommige politici hebben er alle belang bij om de besluitvorming inzake sociaal beleid op nationaal of regionaal vlak te behouden, omdat zij zo hun kiespubliek beter aan zich kunnen binden, of omdat hun traditionele machtsbasis gelegen is in lokale verenigingen. Een gelijksoortige reflex kan men ontwaren bij sommige vakbewegingen, die hun sterke positie op nationaal vlak niet wensen te verliezen door teveel sociale materies naar het Europese niveau over te hevelen. Het zou dus te simpel zijn te beweren dat alleen Mevrouw Thatcher, of alleen de neo-liberale aanhang waarvan zij een boegbeeld is,

[p. 38]

er belang bij hebben een coherent sociaal beleid van de Europese gemeenschap te boycotten. Eerder is het zo dat heel wat pressiegroepen van allerlei aard zich kunnen verschuilen achter de obstructiepolitiek van de regering Thatcher om zelf geen kleur te hoeven bekennen.

Waarom de berg een muis gebaard heeft

In het licht van het voorgaande wordt het duidelijk waarom het project van een charter van de sociale grondrechten binnen de Gemeenschap strandde op een niet-bindende verklaring van elf van de twaalf leden van de Raad. Dezelfde tegenstellingen en tendensen die zojuist beschreven werden, staken immers ook bij dit project het hoofd op. Merkwaardig genoeg ging de discussie daarbij niet zozeer over de inhoud, als wel over de vorm van het charter. De inhoud van een verklaring over sociale grondrechten ligt immers nagenoeg vast, en volgt de lijn van de verdragen van de VN, de IAO en het Handvest van de Raad van Europa. De meeste lidstaten van de Europese Gemeenschap hebben deze internationale verdragen geratificeerd of garanderen deze rechten in hun nationale constituties en wetgevingen. Dit betekent uiteraard niet dat er geen juridische verschillen meer bestaan tussen de nationale wetgevingen, of dat de harmonisatie van de bestaande sociale wetgevingen geen problemen meer stelt. De zwaarste klip die omzeild moet worden, ligt echter op het gebied van de juridische afdwingbaarheid. Zijn de Europese staten, en hun socio-economische pressiegroepen, bereid om, naar analogie van de Europese Conventie over de rechten van de mens, toe te laten dat individuele burgers en verenigingen naar een Europees gerechtshof kunnen stappen om de toepassing te verkrijgen van een Europees recht op arbeid, op inkomen, op medische zorg, op huisvesting, enz.? Zowel economische als politieke motieven worden uitgespeeld tegen dit logische en lovenswaardige alternatief. Een uniforme sociale wetgeving zou teveel kosten en zou vooral teveel macht en bevoegdheden centraliseren. Ofschoon de tegenstanders hier graag zwaaien met het doembeeld van de Brusselse bureaucratie, keert het verzet zich in feite tegen een veel doorzichtiger ‘gevaar’: het gevaar namelijk dat veel toekenningen van sociale rechten zouden verhuizen uit de sfeer van politiek dienstbetoon, waarover gevestigde sociale organisaties en politieke partijen controle uitoefenen, en het voorwerp zouden worden van een algemene rechtsbedeling die voor alle burgers geldt, of ze nu werknemer, lid van een vakbeweging, en partijlid zijn, of niet. De vak-

[p. 39]

beweging verzet zich in België nu reeds tegen het inschrijven van sociale grondrechten in de Belgische grondwet, omdat dit teveel discretiebevoegdheid zou overhevelen van de paritaire overlegorganen en de eigen organisaties naar de rechtbanken⁷. Nog meer verzet rijst er, vanwege politici, werkgevers en werknemers, tegen de uitbouw van een effectief Europees sociaal rechtssysteem. De voorstanders hebben uiteraard de redelijkheid en de tijd aan hun kant: een ééngemaakt Europa is niet denkbaar zonder een systeem van uniforme rechtszekerheid, ook en vooral op sociaal gebied. Maar tussen die algemene redelijkheid en de concrete politieke wil gaapt nog een brede kloof.

SCHEMATISCH OVERZICHT VAN DE SOCIALE GRONDRECHTEN

Na de preambule bevat het Gemeenschapscharter van december 1989 de volgende fundamentele rechten:

1.	recht op vrij verkeer (art. 1-3)
2.	recht op vrije beroepskeuze en -uitoefening (art. 4, 6)
3.	recht op een billijk loon (art. 5)
4.	verbetering van levens- en arbeidsvoorwaarden (art. 7-9)
5.	recht op sociale bescherming (art. 10)
6.	vrijheid van vereniging en collectief overleg (art. 11-14)
7.	recht op beroepsopleiding (art. 15)
8.	gelijke behandeling van mannen en vrouwen (art. 16)
9.	recht op voorlichting, raadpleging en inspraak (art. 17-18)
10.	bescherming van de gezondheid en de veiligheid in het arbeidsmilieu (art. 19)
11.	bescherming van minderjarige werknemers (art. 20-23)
12.	recht op pensioen (art. 24-25)
13.	integratie van gehandicapten in het beroepsleven (art. 26)

Wat in vergelijking met gelijksoortige verklaringen (het Sociaal Handvest van de Raad van Europa, en de Verklaring van het Europees Parlement over de fundamentele rechten van 12 april 1990) ontbreekt, zijn de volgende grondrechten:

1.	het recht op arbeid (Soc. Handvest, art. 1)
2.	de reglementering van de arbeidsduur (Soc. Handvest, art. 2)
3.	regeling van zwangerschap en moederschap voor werkneemsters (Soc. Handvest, art. 8)
4.	alle sociale grondrechten voor niet-werkenden; rechten van de burger op:

-	bestaanszekerheid (Soc. Handvest, art. 13-14)
-	sociale zekerheid (Soc. Handvest, art. 12)
-	gezondheidszorg (Soc. Handvest, art. 11-13)
-	onderwijs (Eur. Parl., art. 16)
-	huisvesting (Eur. Parl., art. 15)
-	consumentenbescherming (Eur. Parl., art. 24)
-	gezond milieu (Eur. Parl., art. 24)
-	gezinsrechten (Soc. Handvest, art. 16; Eur. Parl., art. 7)

7 De Standaard, 30 maart 1990: Vakbonden tegen opname sociale rechten in grondwet.

[p. 40]

Als gevolg van deze situatie is het voorstel van een Gemeenschapscharter in de loop van 1989 steeds verder afgezwakt in de verschillende gremia, raden en commissies waarin het werd geamendeerd. Het eerste advies van Het Economisch en Sociaal Comité aan de Commissie voorzag nog in een echt charter van fundamentele rechten voor alle burgers; in de finale versie gaat het enkel nog om de rechten van de werknemers (hoewel men ook hierin inconsequent is: art. 10 en 23 van het charter handelen over het recht op inkomen van werklozen en over het recht op sociale en medische bijstand aan bejaarden zonder pensioen). Verder drongen vertegenwoordigers van de vakbeweging en van het Europees Parlement aan op een verklaring over de grondrechten in de vorm van een verordening. Een verordening is in de Gemeenschap de besluitvorm met de sterkste juridische draagkracht: een verordening krijgt onmiddellijk kracht van wet in alle lidstaten en geldt zowel tegenover individuele burgers als tegenover de staten. Uiteindelijk werd het charter niet als verordening aangenomen, ook niet als richtlijn, zelfs niet als aanbeveling of advies, maar alleen als een plechtige, niet-bindende verklaring.

Het enige lichtpunt in deze evolutie werd geleverd door de Commissie. Toen het in november 1989 duidelijk was dat het project deze weg zou opgaan, stelde de Commissie voor om via een Politiek Actieprogramma een aantal punten uit het Charter in regels om te zetten. In die zin heeft ze een geheel van 47 voorstellen geformuleerd⁸. Alle commentatoren zijn het er echter over eens dat deze oplossing, hoe lofwaardig ook, niet leidt tot een sluitende garantie van de sociale grondrechten voor alle Europeanen. De Commissie kan immers langs deze weg geen regulering invoeren op domeinen die het EEG-verdrag niet voorziet: slechts een klein gedeelte van de 47 voorstellen krijgt de bindende juridische vorm van een verordening of richtlijn; andere

8 Mededeling van de Commissie, COM (89) 569 final, Brussel, 29 november 1989.

[p. 41]

voorstellen blijven op het niet-bindende niveau van aanbevelingen of van ‘mededelingen’. Bovendien moeten al deze voorstellen de lange weg volgen van de raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en van het Parlement, en van de goedkeuring door de Raad, al dan niet unaniem of met een gekwalificeerde meerderheid. Unanimiteit betekent meestal dat een voorstel niet, of slechts in zeer afgezwakte vorm wordt goedgekeurd. Maar ook zonder speciale hindernissen leidt dit soort procedure tot een jarenlang politiek en administratief touwtrekken met heel uiteenlopend resultaat.

Het eindresultaat van dit Programma is dan ook in hoge mate voorspelbaar. Tegen eind 1992 zal het sociale Europa nog niet bestaan, in die zin dat geen sluitend geheel van sociale rechten binnen de Gemeenschap gegarandeerd zal worden. Wat wel gerealiseerd zal zijn, zal de vorm aannemen van een lappendeken van partiële en punctuele maatregelen, heel ongelijk in rechtskracht en waarde. Men zal allicht vooruitgang geboekt hebben op de klassieke domeinen waarin de regelbevoegdheid van de Commissie in het verleden sterk is uitgebouwd: de veiligheid en gezondheid op de werkplaats, de gelijkberechtiging van mannen en vrouwen, de beroepsvorming, en het vrij verkeer. Weinig of geen vooruitgang zal echter geboekt worden op andere punten, zoals het recht op bestaanszekerheid, de harmonisatie van sociale zekerheid, de rechten van niet-werknemers zoals bejaarden en minderjarigen, het recht op onderwijs en de gezondheidszorg.

Tussen deze twee uitersten bevindt zich het recht op arbeid, en de bijbehorende regulatie van de arbeidsvoorwaarden: arbeidsduur, deeltijdse arbeid, medebeheer, beveiliging tegen collectief ontslag. Op dit punt zal de politieke strijd zich in de komende jaren waarschijnlijk toespitsen. Veel zal hierbij afhangen van de brede of restrictieve interpretatie die de Commissie, en het Europees Hof, geven aan artikelen 100 A en 118 A van het Verdrag⁹.

9 Eliane Vogel-Polsky, Quel futur pour l'Europe sociale après le sommet de Strasbourg?, in Droit Social, 1990, nr. 2, pp. 219-227; Anne Raulier en Guy Deregnaucourt, Les politiques sociales de la communauté Européenne, Dossier CRISP, nr. 1267-68, 1990.

Voorlopige conclusie

Veel commentatoren, en vooral de intellectuelen die een meer principieel en afstandelijk standpunt innemen in het overschouwen van de Europese scène, hebben de neiging zich ontgoocheld af te wenden van deze ontwikkeling. Het Gemeenschapscharter en het huidige Actieprogramma worden afgedaan als een doekje voor het bloeden. Ik meen dat die beoordeling niet terecht is. Vooreerst is en blijft de Gemeenschap een politiek forum dat ‘van nature’ verdeeld is volgens de

[p. 42]

lijnen die ik hierboven kort geschetst heb. Dat dit tot vertragingsmanoeuvers, contradicties en compromissen leidt is een onvermijdelijk gegeven van alle politiek, hoe moeilijk te verteren ook voor theoretische denkers. Ten tweede moet men de instellingen van de Gemeenschap, en meer bepaald de Commissie, niet verwijten dat zij blijven werken binnen de beperkte bevoegdheden die het Verdrag hun verleent. Dat - terechte - verwijt moet men sturen naar de regeringen van de lidstaten, en naar de machtige pressiegroepen van werkgevers en werknemers die voorlopig niet bereid zijn de bevoegdheden van de Gemeenschap zó uit te breiden dat de effectieve garantie van een coherent geheel van sociale grondrechten mogelijk is. Een dergelijk Europees beleid veronderstelt echter niet alleen macht en kortzichtige berekening van eigenbelang, maar een politieke visie op het Europees algemeen welzijn die blijkbaar niet voldoende aanwezig is. In een volgende bijdrage willen we op deze belangrijke lange-termijnvraag ingaan: hoe kan men het gemeenschappelijk goed van de Europeanen zo concipiëren dat de garantie van de sociale grondrechten een essentiële politieke doelstelling wordt?