Streven. Vlaamse editie. Jaargang 56

[p. 512]

Werkloosheidsuitkeringen als inkomen
Werkzoekenden en uitkeringsgerechtigde werklozen aan het eind van de jaren '80
Filiep Vandenborre

Maandelijks publiceert de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening de werkloosheidscijfers. Er is echter slechts één getal dat gegarandeerd de pers haalt en commentaar losweekt: het aantal uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven bij de Rijksdienst als werkzoekenden. Het cijfer voor oktober 1988: 377.109; in februari 1985 bedroeg het nog 533.172. Achter deze globaliserende gegevens schuilen natuurlijk vrij grote regionale verschillen in werkloosheidsgraad¹ meestal versterkt door een disproportie tussen de geslachten. Zo bedraagt de werkloosheidsgraad voor het gewest Mons 26,6% en voor het gewest Roeselare slechts 6,2%. In diezelfde gewesten noteert men voor mannen een graad van respectievelijk 19,6% en 2,5%, voor vrouwen loopt die echter op tot 36,3% en 12%. Er kunnen terecht vragen worden gesteld over de manier waarop de tellingen gebeuren, maar gezien appelen met appelen vergeleken worden, geven de aangehaalde cijfers een onmiskenbare trend aan.

Interessant is ook deze gegevens te bekijken samen met de resultaten van de werkloosheidsenquêtes gehouden volgens de voorschriften van het Internationale Arbeidsbureau. Daaruit blijkt dat voor de periode 1983 tot 1986 het aantal werkloze personen zonder betrekking die effectief beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt en actief naar werk zoeken, slechts 75% bedraagt van het aantal werklozen geteld door de Rijksdienst en door haar uitgedrukt in de hogervermelde cijfers.

De alles bij elkaar vrij spektakulaire daling, in de voorbije jaren, van het aantal uitkeringsgerechtigde volledige werklozen dat actief werk zoekt, verklaart waarom het thema van de werkloosheid veel minder centraal staat in de politieke en syndicale programma's die recent gepresenteerd werden.

1 De werkloosheidsgraad geeft de verhouding weer tussen het aantal uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden, en het aantal, volgens het RIZIV tegen werkloosheid verzekerde personen.

[p. 513]

Toch moeten die werkloosheidscijfers, die meestal zonder de nodige duiding op ons losgelaten worden, sterk gerelativeerd worden. Ze zeggen zeker niets over het aantal personen dat uitkeringen ontvangt van de RVA en evenmin iets over het aantal, de aard en de kwaliteit van de arbeidsplaatsen die in de voorbije jaren zouden geschapen zijn. Zoals hieronder zal blijken groeit het aantal uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden, en de som van de werknemers die rechtstreeks of onrechtstreeks ten laste zijn van het stelsel van de werkloosheidsverzekering, steeds verder uit elkaar. Dit spanningsveld reveleert dat politici en sociale partners er bij hun strijd tegen de werkloosheid(scijfers) gaandeweg beter in geslaagd zijn de groep van de actief werkzoekende werklozen nauwkeurig af te lijnen. Enkel over deze laatste groep worden de gegevens gepopulariseerd. In een recent verleden hebben grote groepen werklozen al hun aanspraken op een volwaardige tewerkstelling laten varen als hen in ruil daarvoor een aanvaardbare inkomensgarantie werd geboden, al gebeurde dit dan binnen het kader van de werkloosheidsverzekering.

Een evaluatie van de genomen tewerkstellingsmaatregelen en hun effect valt buiten het bestek van dit artikel. Ik beperk mij tot de initiatieven i.v.m. de werkloosheidsreglementering zelf en de onmiddellijk daarbij aansluitende reglementeringen, voor zover die het ontstaan van de kloof tussen het cijfer van de uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden, en het aantal budgettaire werklozen kunnen verklaren.

Vergoede werkloze synoniem met werkzoekende?

Het recht op werkloosheidsuitkeringen gaat terug op het koninklijk besluit betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid van 20 december 1963. In dit koninklijk besluit vinden we de omschrijving van het begrip ‘uitkeringsgerechtigde volledige werkloze, ingeschreven als werkzoekende’. Het gaat om een potentiële werknemer die volledig zonder werk is, er zoekt en recht heeft op werkloosheidsuitkeringen. De inschrijving als werkzoekende moet hierbij gelden als het bewijs dat de werkloze actief naar werk zoekt. Dit alles lijkt vanzelfsprekend. Tot halfweg de jaren zeventig is het aantal uitkeringsgerechtigde volledige werklozen inderdaad gelijk aan het aantal uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden. Het aantal budgettaire werklozen viel dan ook samen met het cijfer van de uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als

[p. 514]

werkzoekenden, vermeerderd met dat van de gedeeltelijke werklozen. Deze laatste groep werklozen die verbonden blijft met een arbeidsovereenkomst waarvan de uitvoering opgeschort werd omwille van b.v. economische redenen, is immers de facto vrijgesteld van inschrijving als werkzoekende.

Als gevolg van de collectieve arbeidsovereenkomst nr. 17 van 19 december 1974, gesloten in de Nationale Arbeidsraad en algemeen bindend verklaard door het KB van 16 januari 1975 werd voor het eerst een groep uitkeringsgerechtigde volledige werklozen in het leven geroepen die per definitie geen werkzoekenden zijn: de bruggepensioneerden. Dit stelsel van conventioneel brugpensioen dat een tijd lang aangevuld werd door een systeem van wettelijk brugpensioen (KB 22 augustus 1979) kent veel succes. Voor de werkloosheidsverzekering staat de financiële last van deze oplossing echter in geen enkele verhouding tot de baten ervan. Er kwam een groep dure werklozen bij, maar de door de bruggepensioneerden verlaten arbeidsposten worden slechts in beperkte mate opgevuld door uitkeringsgerechtigde volledige werklozen. Lange tijd werd het probleem van de effectieve vervanging van de bruggepensioneerde, de facto, zelfs helemaal terzijde geschoven en werd geen rekening gehouden met de door de kandidaat-bruggepensioneerde getotaliseerde verzekeringstijdvakken. Niets belette immers dat een gewezen zelfstandige na amper twee jaar arbeid in loondienst de voordelen van het brugpensioen kon genieten. Eind oktober 1988 genoten 132.539 bejaarde werknemers van de voordelen van het conventionele brugpensioen.

Tot april 1982 waren de bepalingen van het KB van 20 december 1963 van die aard dat elke vorm van deeltijdse arbeid, bij werkloosheid financieel afgestraft werd. Vanaf mei 1982 werd echter aan de uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden, de mogelijkheid geboden om de arbeid te hervatten met een arbeidsovereenkomst voor een deeltijdse tewerkstelling en daarnaast mits, aan bepaalde voorwaarden te voldoen, aanvullende werkloosheidsuitkeringen te ontvangen die in verhouding staan tot de tewerkstellingsbreuk (sinds 1 oktober 1986: inkomensbreuk). Eén van de gestelde vereisten is dat de betrokken werknemer tijdens zijn deeltijdse tewerkstelling ingeschreven blijft als werkzoekende naar een voltijdse betrekking. Die inschrijving stelt echter in de praktijk niet veel meer voor dan een door de deeltijdse werknemer te vervullen formaliteit. Door zich aan deze vormvereiste te onderwerpen stelt de werknemer-werkloze zijn huidig en toekomstig inkomen veilig.

Tot op dit ogenblik is er nog geen systematisch onderzoek verricht naar de inhoud van dit soort tewerkstellingen. Uit ervaring blijkt wel dat het voor

[p. 515]

een niet onaanzienlijk deel gaat om marginale vormen van tewerkstelling in de tertiaire sektor, die dikwijls de 10 uur arbeid per week niet overschrijden.

In juli 1983 werden 37.657 werknemers vergoed als werklozen terwijl ze deeltijds werkten. Eind oktober 1988 waren er reeds 178.339 deeltijds tewerkgestelde werknemers die ingeschreven bleven als werkzoekenden naar een voltijdse betrekking en de aanvullende werkloosheidsuitkeringen ontvingen. Deze groep van werklozen komt niet voor in de tabellen van de uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekend, gezien ze niet volledig zonder werk zijn.

In de loop van 1985 werd, door enkele wijzigingen in de werkloosheidsreglementering, het aantal uitkeringsgerechtigde volledige werklozen dat niet als werklozen hoeft ingeschreven te zijn gevoelig opgedreven. Oudere werklozen die minstens twee jaar werkloos zijn kunnen zich, vanaf de leeftijd van 55 jaar, volledig terugtrekken uit de arbeidsmarkt. Dit impliceert dat deze mensen:

- vrijgesteld worden van stempelcontrole;

- niet meer ingeschreven zijn als werkzoekenden, zodat hen geen werk meer zal aangeboden worden;

- niet in aanmerking komen voor sanctionering wegens langdurige werkloosheid.

Het gaat om een keuze die elke werkloze individueel maakt. Het bedrag van de uitkeringen wordt er op geen enkele manier door beïnvloed. In de praktijk maken zowat alle oudere werklozen gebruik van deze mogelijkheid.

Eenzelfde mogelijkheid wordt geboden aan de oudere werklozen vanaf 50 jaar, die minstens 2 jaar werkloos zijn en een arbeidsongeschiktheid van 1% bewijzen. Eind oktober 1988 ontvingen 72.574 oudere werklozen uitkeringen op basis van deze bepalingen.

De herstelwet van 22 januari 1983 voorziet in een wettelijk kader dat aan een werknemer de mogelijkheid biedt om zijn loopbaan tijdelijk te onderbreken of zijn prestaties te verminderen. In beide gevallen kan dit, voor de -50 jarigen, gedurende een periode van maximum 5 jaar. Tijdens de onderbreking of inkrimping van de beroepsactiviteiten ontvangt de werknemer een sociale uitkering. Een reeks KB's regelt de uitvoering van deze wet voor de diverse sectoren op een specifieke wijze. In bepaalde bedrijfstakken en bij de openbare diensten is de loopbaanonderbreking een recht (geworden). De maandelijkse uitkering bij volledige onderbreking van de loopbaan of halvering van voltijdse prestaties vanaf de leeftijd van 50 jaar bedraagt 10.504 BF. Bij vermindering van de beroepsactiviteiten door -50

[p. 516]

jarigen wordt dit bedrag verhoudingsgewijs aangepast. Deze uitkeringen vormen een garantie voor het gezinsinkomen. Ze worden rechtstreeks door de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening aan de betrokken werknemers betaald.

De werkgever die de loopbaanonderbreking of de vermindering van prestaties toestaat moet, op enkele uitzonderingen na, de afwezige werknemer vervangen door een uitkeringsgerechtige volledige werkloze, ingeschreven als werkzoekende. De vervangers vormen dus een nieuwe categorie van werknemers met een precair statuut, gezien ze slechts aangeworven zijn met een vervangingscontract.

Niet onbelangrijk is ook dat de werknemer die zijn loopbaan volledig onderbreekt tijdens die periode een volwaardige zelfstandige arbeid mag uitoefenen zonder dat het recht op de onderbrekingsuitkeringen in het gedrang komt. De toegekende uitkeringen betekenen voor de beginnende zelfstandige een zekerheid van inkomen.

In april 1988 maakten 26.565 werknemers gebruik van de mogelijkheden geboden door de herstelwet van 22 januari 1983.

Naar analogie van het stelsel van de loopbaanonderbreking wordt ook aan de uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden, de kans gegund aan hun ‘actieve’ werkloosheid een einde te maken en zich om sociale of familiale redenen uit de arbeidsmarkt terug te trekken. Aan hen wordt eveneens een forfaitair maandbedrag toegekend van 10.504 BF., of 9.230 BF. indien ze het recht op uitkeringen verworven hebben op basis van studies. Deze bedragen zijn op enkele franken na dezelfde als de bedragen van de minimumuitkeringen van uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden. In oktober 1988 ontvingen 11.557 werklozen uitkeringen tijdens een dergelijke periode van vrijstelling wegens sociale en familiale redenen. Dat niet meer werklozen gebruik maken van deze mogelijkheid is vooral te wijten aan het feit dat het uitkeringsbedrag waarop ze als werknemer met gezinslast gerechtigd zijn - vanaf november 1988 minimum gemiddeld per maand 23.815 BF. - gevoelig hoger ligt dan wat hen wordt toegekend bij een aanvraag om vrijstelling wegens sociale en familiale redenen. De groep werklozen die ingevolge sociale en familiale redenen objectief onbeschikbaar is voor de algemene arbeidsmarkt is in werkelijkheid dus heel wat groter dan het aantal toegekende vrijstelligen laat vermoeden.

Sinds begin 1984 kunnen uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden, die zich wensen te vestigen als zelfstandige een achtergestelde lening aanvragen bij het participatiefonds van de Nationale Kas voor Beroepskrediet. Deze lening van maximun 500.000 BF.

[p. 517]

wordt toegekend als een soort voorschot op nog te verlenen werkloosheidsuitkeringen. Indien de lening niet terugbetaald is bij het stopzetten van de zelfstandige activiteit vormt dit normaliter een beletsel om als werkloze opnieuw vergoed te worden.

Vanaf oktober 1985 wordt aan volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden de mogelijkheid geboden zich reeds 3 maanden voor de effectieve vestiging als zelfstandige uit de arbeidsmarkt terug te trekken. Tijdens die periode, die onder bepaalde voorwaarden kan worden verlengd tot 6 maanden, mag de werkloze actief zijn zelfstandige bedrijvigheid voorbereiden; het recht op de werkloosheidsuitkeringen blijft hierbij integraal behouden. In april 1988 waren 9.754 ex-werklozen, aan wie door de Nationale Kas een achtergestelde lening toegekend was, bedrijvig als zelfstandige.

Aan uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden wordt sinds augustus 1985 de kans geboden zich, mits te voldoen aan bepaalde voorwaarden, terug te trekken uit de arbeidsmarkt om een opleiding, cursussen of volwaardige studies aan te vatten. Gedurende de ganse studietijd blijven ze gerechtigd op de volwaardige uitkeringen die ze ook als ingeschreven werkzoekenden ontvingen.

Van werkloosheidsverzekering naar een onvoorwaardelijk basisinkomen

Tussen 1983 en 1986 is de omvang van de beroepsbevolking, dat wil zeggen de som van het aantal tewerkgestelde arbeidskrachten en het aantal werklozen, stabiel gebleven; in 1983: 4.122.544 eenheden, in 1986: 4.122.381². Het aantal tewerkgestelde arbeidskrachten is in diezelfde periode dan wel met 63.467 eenheden toegenomen, doch daarmee is niets gezegd over het feit of deze arbeidskrachten voltijds of deeltijds tewerkgesteld zijn. Nogmaals moet worden onderstreept dat in de periode van juli 1983 tot juli 1986 het aantal uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden, dat een deeltijdse betrekking aanvaard heeft om aan de werkloosheid te ontsnappen, opgelopen is van 37.659 tot 127.593. Het naast elkaar leggen van deze gegevens bevestigt dat de daling van het aantal uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als

2 Cijfers gepubliceerd door het Nationaal Instituut voor de Statistiek in Sociale Statistieken, 1988, nr. 2 met als bronvermelding: Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid.

[p. 518]

werkzoekenden zeker niet het gevolg is van het massaal scheppen van nieuwe volwaardige arbeidsplaatsen. De oorzaken van deze evolutie op de arbeidsmarkt moeten elders worden gezocht. De hierboven aangehaalde maatregelen vormen zonder twijfel een belangrijk element om die ontwikkelingen te verklaren. Gezien de meeste initiatieven slechts gaandeweg gepopulariseerd worden, hebben ze de werkloosheidscijfers echter nooit spektakulair beïnvloed op korte termijn. Alleen de vrijstellingen toegekend aan oudere werklozen in 1985 deden dit wel.

Al de besproken maatregelen hebben gemeen dat ze, naast hun impact op de werkloosheidscijfers, steeds voorzien in een inkomenszekerheid voor de begunstigden. In die zin kan gesproken worden van reële sociale zekerheid. Maar we stellen ook vast dat het stelsel van de werkloosheidsverzekering steeds meer gebruikt wordt om een inkomen toe te schuiven naar personen die geen werkzoekenden zijn. In een aantal gevallen kan hiervoor als reden aangevoerd worden dat de begunstigde vervangen wordt door een uitkeringsgerechtigde volledige werkloze, ingeschreven als werkzoekende. Dit is het geval bij een deel van de bruggepensioneerden, bij onderbreking van de beroepsloopbaan of vermindering van de prestaties. In andere gevallen is die logica helemaal afwezig. Zo ondermeer bij de vrijstellingen voor oudere werklozen vanaf de leeftijd van 50 jaar en de onderbreking van de volledige werkloosheid wegens sociale en familiale redenen.

Bij het nemen van al deze maatregelen is het element inkomenszekerheid nooit op de voorgrond getreden. Stukje bij beetje wordt echter voorzien in een soort algemeen basisinkomen, los van het feit of een individu wil werken, arbeidsongeschikt is of de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt. Het duidelijkst komt dit naar voren waar het gaat om het beperken of onderbreken van de prestaties tijdens de beroepsloopbaan en het onderbreken van de werkloosheid om sociale en familiale redenen. Op die manier wordt de eis voor een vergoeding van ‘de ouder aan de haard’ hier, via een omweg, voor een flink stuk gerealiseerd. Ook aan de beginnende zelfstandige wordt bij volledige loopbaanonderbreking een basisinkomen gegarandeerd. Dit alles roept onvermijdelijk vragen op over de financiering van het stelsel van de werkloosheidsverzekering. Die kunnen niet lang meer onbeantwoord blijven.

De reële kansen op een volwaardige tewerkstelling zijn voor een deel van de uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden, zeer gering. Tot een eind in de jaren '70 werden een aantal werknemers, vooral arbeiders voor uitstoting uit het arbeidsproces behoed, enerzijds door de paternalistische ingesteldheid van een fractie van het

[p. 519]

traditionalistische patronaat en anderzijds door een hechte solidariteit onder de werknemers. Het aantreden van een nieuw type ondernemer dat resoluut gekozen heeft voor een rationalisering en optimalisering van de produktie heeft voor gevolg dat de lat voor elke individuele werknemer of kandidaat veel hoger wordt gelegd. De reorganisatie van de produktie bracht ook mee dat veel minder werknemers bij het produktieproces betrokken zijn en dat de grote produktieëenheden, relatief gezien, aan belang ingeboet hebben. Heel wat mechanismen van solidariteit onder de werknemers zijn hierbij verloren gegaan. Als gevolg van deze evolutie zijn mensen, voor wie de kansen op de actuele arbeidsmarkt uiterst beperkt zijn, werkloos geworden.

De uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden, voor wie de hoop op een volwaardige wedertewerkstelling illusoir is, zijn vooral terug te vinden in de groep werkzoekenden die langer dan 2 jaar werkloos is en in de categorie werklozen met een vastgestelde verminderde arbeidsgeschiktheid. In oktober 1988 ging het om respectievelijk 188.691 en 30.841 personen. Indien de beleidsverantwoordelijken wensen verder te gaan op de ingeslagen weg, dan worden eerlang maatregelen genomen om ook uit die groepen de werklozen te lichten die niet meer als echte werkzoekenden kunnen worden beschouwd.

Het mag in deze context niet onvermeld blijven dat het stelsel van de werkloosheidsverzekering, gezien zijn lage drempel het laatste sociale vangnet is vooraleer men op OCMW-steun terugvalt. Van haar kant schuift het OCMW, via tijdelijke tewerkstelling bij haar diensten, een aantal mensen door naar de werkloosheid. De werkloosheidsreglementering voorziet ook dat aan werknemers die door de mutualiteit arbeidsgeschikt worden verklaard, maar tegen die beslissing in beroep gaan, werkloosheidsuitkeringen moeten toegekend worden in afwachting van een beslissing van de arbeidsrechtbank. Het is evident dat de betrokken werknemer in die periode geen werkzoekende is.

Al deze vaststellingen nopen tot een aantal conclusies. Het cijfer van het aantal uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, ingeschreven als werkzoekenden, benadert, door allerlei ingrepen steeds dichter dit van de actief werkzoekende uitkeringsgerechtigde volledige werklozen, maar valt er zeker (nog) niet mee samen. De belangrijkste obstakels zijn van sociale en morele aard. Ze houden enerzijds verband met het inkomen en de inkomensgarantie van de betrokken persoon en anderzijds met de arbeidsethiek. De traditionele koppeling van de plicht van elke valide persoon om arbeid te verrichten of er althans actief naar te zoeken en zijn recht op een inkomen, wordt moeizaam en onder allerlei voorwaarden op de helling

[p. 520]

gezet. Niemand kan ook voorbij aan het feit dat een werknemer die 20 jaar geleden nog als een valabele arbeidskracht kon worden beschouwd, dit tegenwoordig vaak niet meer is en wellicht ook nooit meer zal worden. Zowel de concrete situatie op de arbeidsmarkt als de gewijzigde gevoeligheden van een deel van de bevolking werken verschuivingen in de hand die vroeger ondenkbaar waren. Zo wordt het stelsel van de werkloosheidsverzekering steeds meer gebruikt om mensen een basisinkomen te garanderen, los van het feit of ze al dan niet naar werk zoeken.

Met dit alles wordt duidelijk dat een onvoorwaardelijk basisinkomen zoals dit in België vooral door de groep rond Philippe Van Parijs en AGALEV wordt verdedigd³ niet louter een utopie is, maar dat er reeds aanzetten toe bestaan. Onvoorwaardelijk is de inkomensgarantie die, door het stelsel van de werkloosheidsverzekering geboden wordt, nog niet. Het geheel is ook geen model van doorzichtigheid. Al is er binnen dit stelsel een veelheid van regelingen en voorzieningen, dan hebben ze wel gemeen dat de band met de arbeidsplicht doorgeknipt werd. Het komt er vandaag vooral op aan zijn weg te vinden in dit bureaucratisch bouwsel.

Toch lijkt het klimaat niet rijp om op beleidsniveau de passende conclusie te trekken uit deze, in de feiten gegroeide situatie. Men zal echter niet eeuwig voorbij kunnen aan de vraag naar een uitgewerkt en sluitend systeem van basisinkomen, los van elke referentie naar arbeidsbereidheid of familiale toestand. Het ligt dus voor de hand dat de werkloosheidsverzekering ook in een nabije toekomst nog verder zal worden gebruikt om allerlei, overigens lovenswaardige, objectieven te realiseren, ook al stroken die niet met het oorspronkelijke doel van deze tak van de sociale zekerheid. Op langere termijn betekent dit evenwel een hypotheek op de werking en de leefbaarheid van dit stelsel zelf.

Mocht ooit de politieke wil aanwezig zijn om het systeem van de sociale zekerheid te hervormen, dan zal men de discussie over de grenzen van de verschillende stelsels van dit systeem niet uit de weg kunnen gaan. Op dat ogenblik kan wellicht overwogen worden of het toch niet eenvoudiger is om het recht op een basisinkomen voor iedereen expliciet te erkennen.

3 Zie bijvoorbeeld: La Revue Nouvelle, april 1985, gewijd aan de problematiek van het basisinkomen.