Streven. Vlaamse editie. Jaargang 54

[p. 193]

Streven
December 1986

[p. 195]

Vluchtelingen in de wereld
Michael J. Schultheis s.j.

Onze 20e eeuw wordt wel eens ‘de eeuw van de vluchtelingen’ genoemd. Volksverhuizingen en migraties, ten gevolge van burgeroorlogen, internationale conflicten en aanslepende economische crisissen, zijn er altijd geweest. Maar sinds de Tweede Wereldoorlog zijn deze bevolkingsverplaatsingen van aard veranderd. Het fenomeen is te verklaren zowel door economische als door politieke factoren die in een land of streek verdrukking en ontmenselijking teweeg brengen. Maar de belangrijkste vluchtelingenstromen in de wereld van vandaag zijn, direct of indirect, te wijten aan machten buiten het land waar de vluchtelingen vandaan komen, machten die meestal teren op het conflict tussen de Verenigde Staten en Rusland en hun pogingen om hun invloedssferen te behouden of uit te breiden.

Wie zijn ze? Waar zijn ze?

Vandaag de dag zouden er in de wereld ongeveer 10 tot 15 miljoen vluchtelingen zijn. De schattingen variëren. Dat ligt niet alleen aan het feit dat ze moeilijk te tellen zijn, maar regeringen geven wel eens hogere of lagere cijfers op naargelang het hun uitkomt. Bovendien beschouwen sommige regeringen de vluchtelingen als pionnen in het Oost-West-conflict. De term ‘vluchteling’ alleen al krijgt op die manier ideologische connotaties. We kunnen of willen het niet erover eens worden wie als ‘vluchteling’ moet worden erkend, hoe kunnen wij ze dan tellen?

Hoe dan ook, het aantal vluchtelingen in de wereld overtreft het bevolkingsaantal van veel landen. Het bedraagt bijna een derde van het aantal immigranten dat in de piekperiode van de Europese immigratie in de 19e eeuw in de VS binnenkwam. Met dergelijke cijfers wordt ons gangbare beeld van ‘de vluchteling’ uit zijn voegen gerukt. Dat gangbare beeld ontstond in de periode na de twee wereldoorlogen. Grote bevolkingsdelen in het Westen waren ontworteld en op drift geraakt, op zoek naar een nieuw bestaan. Privé-organisaties en publieke instanties zorgden voor hulp en stuurden erop aan dat hun statuut officieel zou worden gereglementeerd.

[p. 196]

Dat kwam erop neer dat iedere ‘vluchtelingensituatie’ als een ‘individueel’ fenomeen werd beschouwd. Ze was telkens uniek, apart, beperkt tot één plaats en één moment; de gebeurtenissen waaraan ze was te wijten, was duidelijk te omschrijven en te lokaliseren. Dat probleem was ook toen een tragedie, een crisis. Maar met de nodige humanitaire zorg en hulp zou voor ieder van die aparte crisissituaties wel een oplossing worden gevonden. Niet alleen de individuele vluchtelingen zelf, maar ook het hele systeem zouden weer in hun normale toestand worden hersteld.

Een ‘normale’ toestand: dat is precies wat de vluchtelingensituatie nu geworden is. Sinds het begin van de jaren 50 leven miljoenen mensen in deze hel. Met de jaren verplaatste de vluchtelingenstroom zich van Europa naar Zuid-Oost-Azië, naar Afrika, de laatste tijd naar Centraal-Amerika, maar hij blijft maar stromen. Vandaag de dag vormt hij geen uitzondering meer, maar een permanent kenmerk van onze wereldorde. In 1981 schatte The World Refugee Survey het aantal vluchtelingen en displaced persons op 12,6 miljoen: 6,3 miljoen in Afrika, 3,6 in het Midden-Oosten, 2,1 in Azië, 355.000 in Europa, en 240.000 in Latijns-Amerika. In 1984 kwam de Survey tot een globaal aantal van 9,1 miljoen; in 1985 waren het er weer meer dan 10 miljoen: 3 miljoen in Afrika, 1,9 miljoen in het Midden-Oosten, 3,8 miljoen in Azië (2,5 alleen al in Pakistan), 1,8 in Europa en 362.000 in Latijns-Amerika. Niet alleen vertonen deze cijfers vele schommelingen, maar volgens andere onderzoekingen blijven ze aan de lage kant. Nieuw is in ieder geval het feit dat het fenomeen zich vooral naar de Derde Wereld verplaatst heeft. En ten tweede, het gaat niet meer om individuele vluchtelingen, maar om hele bevolkingsgroepen, vooral vrouwen en kinderen.

De helft van de vluchtelingen in de wereld bevindt zich in Afrika, met de grootste concentratie in het noordoosten, in de Hoorn van Afrika. De burgeroorlog in Ethiopië, het aanslepende conflict tussen Ethiopië en Somalië betreffende de grens in de Ogadenwoestijn, de honger ten gevolge van de verschrikkelijke droogte hebben meer dan een miljoen mensen uit hun streek verjaagd. De meesten zijn naar Somalië getrokken, een van de armste landen ter wereld (waar nu bijna 20% van de bevolking uit vluchtelingen bestaat), een half miljoen misschien naar Soedan¹. Ook elders in Afrika zijn belangrijke migraties waar te nemen. Onlangs nog heeft Nigeria vele honderdduizenden Ghanezen het land uitgezet; vele van hen leefden en werkten daar al vele jaren. De burgeroorlog in Tsjaad en de bin-

1 In een volgend artikel, volgende maand, kom ik uitvoeriger op deze situatie terug.

[p. 197]

nenlandse onlusten in Oeganda hebben opeenvolgende vluchtelingenstromen naar de buurlanden veroorzaakt. Zuid-Afrika creëert nieuwe vluchtelingen door haar thuislandenpolitiek, door haar destabiliseringsacties en raids tegen de buurlanden, Angola, Mozambique, Namibië en Zimbabwe. Zoals elders varieert het aantal vluchtelingen in Afrika naargelang de politieke en economische omstandigheden. Zo telde men b.v. in Zimbabwe, toen het land in 1980 onafhankelijk werd, bijna 700.000 vluchtelingen en ontheemden op een bevolking van minder dan 6 miljoen. In minder dan één jaar tijd waren de meesten van hen naar hun streek teruggekeerd en was de situatie bijna genormaliseerd.

In Centraal-Amerika zijn het de militaire regimes met hun ‘veiligheids’-troepen of de guerrilla die hele dorpen ‘verplaatsen’ of op de vlucht drijven. Als simpele pionnen in de machtstrijd trekken deze mensen (in El Salvador, in Guatemala) de aandacht van de wereldmedia minder om hun aantal dan om de brutaliteit waarmee ze behandeld worden.

In het Midden-Oosten zijn er ongeveer 2 miljoen Palestijnse vluchtelingen, de meeste van hen reeds van de tweede en derde generatie. Regelmatig worden hun kampen door Israëlische en Libanese troepen aangevallen en uitgemoord.

De grootste concentratie van vluchtelingen bevindt zich op het ogenblik in Pakistan: 2,6 miljoen Afghanen die gevlucht zijn voor de Sovjetrussische invasie. Daarnaast zijn 100.000 Afghanen naar Iran gevlucht.

In Zuid-Oost-Azië hebben we het drama van de ‘boat people’ gekend. In Cambodja waren in 1981 al meer dan 300.000 mensen naar Thailand gevlucht (nvdr. zie het hierna volgende artikel). In hetzelfde jaar werd het aantal vluchtelingen uit Laos op 100.000, uit Vietnam op 70.000 geschat. Dit zijn enkele van de grootste en min of meer permanente concentraties van vluchtelingen, maar ze vormen slechts een fractie van het totale vluchtelingenaantal en van het nog veel groter aantal ontheemden. Zij hebben dringend hulp nodig, zij zoeken asiel. Dat krijgen ze ook vaak, althans een minimum ervan. Maar zoals Joan Baez, de voorzitster van Humanitas International, schreef: ‘Miljoenen vluchtelingen danken hun leven aan de humanitaire hulp van de regeringen, internationale instellingen, vrijwilligersorganisaties en individuele initiatieven. Maar die hulp kwam te laat. Die mensen zijn al ontworteld en leven al in ballingschap’. Zij hebben niet alleen hulp nodig, zij vragen om het besef dat zij slachtoffers zijn van een systeem, geen uitzondering of anomalie: hun situatie maakt deel uit van en vloeit voort uit meer omvattende politieke en economische problemen. Als we dat niet inzien, komt er voor hún ‘probleem’ nooit een oplossing. Dan wordt het ook voor hun kinderen ‘te laat’.

[p. 198]

Wat is een vluchteling?

1. Internationale documenten

Een officieel erkend vluchtelingenstatuut geeft de vluchteling juridische rechten en legt regeringen overeenkomstige juridische verplichtingen op. Geen wonder dat regeringen vaak trachten deze rechten en verplichtingen tot een minimum te beperken. Waar criteria aangelegd worden om uit te maken wie aanspraak mag maken op het vluchtelingenstatuut, wegen ideologische overwegingen en het Oost-West-conflict vaak zwaarder door dan de reële nood van de vluchtelingen.

Laten we even teruggaan in de geschiedenis. Van ‘vluchtelingen’ werd in de internationale gemeenschap voor het eerst gesproken na de Eerste Wereldoorlog. Gevolg gevend aan de dringende oproep van vrijwilligersorganisaties die zich het lot van de ontheemden in Europa aantrokken, stelde de Volkenbond een eerste Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen aan. Na de Tweede Wereldoorlog richtten de Verenigde Naties in 1951 - ten tijdelijken titel - het Hoog Commissariaat van de VN voor de Vluchtelingen op (UNHCR) met de opdracht 1. internationaal erkende minimumcriteria op te stellen voor het verkrijgen van het vluchtelingenstatuut en de daarmee samenhangende rechten; 2. de repatriëring van vluchtelingen of hun assimilatie in asiellanden te bevorderen. De belangrijkste instrumenten waarover het UNHCR beschikte, waren de Conventie van 1951, die alleen slachtoffers van gebeurtenissen vóór 1951 als vluchtelingen beschouwde, en het Protocol van 1967, dat deze clausule schrapte. De definitie van de term ‘vluchteling’ die in deze twee documenten werd vastgelegd, is nog altijd de meest gebruikelijke: ‘Vluchteling is ieder persoon die, vanwege een gegronde vrees dat hij omwille van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, toebehoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging vervolgd wordt, zich buiten het land van zijn nationaliteit bevindt en zich niet kan of, vanwege die vrees, niet wil beroepen op de bescherming van het land van zijn nationaliteit’. In 1969 voegde de Unie voor Afrikaanse Eenheid, met het oog op de specifieke problemen die zich in Afrika stelden, daaraan toe: ‘Vluchteling is ook ieder persoon die, ten gevolge van externe agressie, bezetting, buitenlandse overheersing of gebeurtenissen die de openbare orde in een deel van zijn land van herkomst of nationaliteit of in heel dat land ernstig verstoren, zich gedwongen ziet zijn toevlucht te zoeken in een ander land’. Deze Conventie verbiedt de staten de aldus gedefinieerde vluchtelingen asiel te weigeren of ze te repatriëren als dat voor hen gevaren meebrengt. Zij stipuleert verder dat het verlenen van asiel door geen enkele andere staat als een daad van vijandig-

[p. 199]

heid mag worden beschouwd. Slechts 18 Afrikaanse staten hebben deze Conventie ondertekend. Toch heeft ze bijgedragen tot de verbetering van de situatie van de vluchtelingen in het continent.

2. Ontoereikende definities

Deze definities van het statuut vertonen nogal wat tekortkomingen. Daarvan is men zich allang bewust, maar er wordt niets aan gedaan. De Handleiding van de UNHRC, die richtlijnen geeft voor de procedure en de criteria om iemand als vluchteling te erkennen, zegt b.v. dat de vlucht gemotiveerd moet zijn door een gegronde vrees voor vervolging. Maar is vrees niet vaak iets subjectiefs? Hoe kun je bewijzen dat die vrees gegrond is? De ambtenaar die de vraag behandelt ‘moet zich een oordeel vormen over de persoonlijkheid van de sollicitant’ en ‘rekening houden met alles wat erop kan wijzen dat vrees het voornaamste motief is van zijn aanvraag’. Hij moet dan echter wel heel goed op de hoogte zijn van wat er in het land van herkomst echt aan de hand is. Dat is immers ‘een belangrijk element om de geloofwaardigheid van de asielzoeker te beoordelen’.

Een ander zwak punt geldt de term ‘vervolging’. Het Handboek erkent dat er ook andere redenen kunnen zijn om te vluchten, maar alleen wie vervolgd wordt, wordt als vluchteling erkend. Maar het voegt daar in één adem aan toe: ‘Er bestaat geen algemeen aanvaarde definitie van wat vervolging is’. En verder: ‘Termen als “vrees voor vervolging” of zelfs “vervolging” horen zelden tot de woordenschat van de vluchteling’. Vrees voor oorlog of burgeroorlog wordt niet vermeld.

Vervolgens moet de vluchteling om als zodanig erkend te worden zich buiten het land bevinden waarvan hij de nationaliteit bezit. ‘Deze regel laat geen enkele uitzondering toe. Van internationale bescherming kan geen sprake zijn zolang een persoon onder de internationaal erkende jurisdictie van zijn eigen land valt’.

Het allerbelangrijkste tekort van de definitie is echter het feit dat ze berust op een concept dat teruggaat op het Europa van na de Tweede Wereldoorlog. Toen vormden de vluchtelingen nog een relatief stabiele en aparte groep. Sindsdien hebben de schaalvergroting en de toenemende complexiteit van de vluchtelingenstroom de formules en procedures die toen uitgewerkt werden, totaal ongeschikt gemaakt. Het willekeurige onderscheid dat gemaakt wordt tussen economische, ideologische en politieke migranten, politieke ballingen en vluchtelingen leidt tot een vaak destructief en onmenselijk beleid. De procedure om uit te maken of iemand al dan niet als vluchteling erkend wordt, vraagt volgens het Handboek van de UNHCR een zorgvuldige afweging van alle subjectieve en objectieve elementen, een gedetailleerd en grondig onderzoek van de persoonlijkheid,

[p. 200]

het gezin of de familie, de sociale situatie en ervaring van de aanvrager en bovendien een grondige kennis van de situatie in zijn land van herkomst. Hoe wil je dat allemaal realiseren? Het gaat in de eerste plaats meestal om subgroepen van een bevolking. Van die mensen wordt dan verondersteld dat ze in het asielland arriveren met een volledig dossier over hun achtergrond en situatie. De ambtenaar die over de ontvankelijkheid ervan moet oordelen moet in staat en in de gelegenheid zijn om dat dossier grondig te bestuderen en te evalueren en dit in functie van zijn begrip van de situatie in het land van herkomst. Als je bedenkt dat tegenwoordig de opvangcentra letterlijk overrompeld worden, als je denkt aan de chaos en de trauma's die met de vlucht van deze mensen gepaard gaan, als je weet hoe weinig de ambtenaren die over hun lot moeten beslissen op hun taak zijn voorbereid, ja, hoe vijandig ze soms tegenover hen staan, dan besef je dat de procedure van de UNHRC werkelijk alle realiteitszin verloren heeft. Hoe dan ook, de Conventie van 1951 en het Protocol van 1967 zijn slechts echt bruikbaar en nuttig als de verschillende regeringen hun definitie van de vluchtelingenstatus aanvaarden en er zich naar richten. Op dit ogenblik hebben slechts 101 van de meer dan 150 leden van de Verenigde Naties een van beide of beide documenten ondertekend. Verschillende landen waaruit mensen vluchten of waarin ze opgevangen kunnen worden, hebben geen van beide geratificeerd: Afghanistan, El Salvador, Guatemala, Haïti, Honduras, Cambodja, Laos, Mexico, Thailand, Vietnam. Bovendien, het feit dat een regering het handvest wel ondertekent, betekent nog niet dat zij er zich ook aan houdt. Paradoxaal genoeg hangt de grote kracht, maar tegelijk het grote tekort van de Conventie en het Protocol samen met het feit dat het internationale documenten zijn. Aan de ene kant ontlenen ze daaraan het gezag van de internationale consensus, al moet daar direct aan toegevoegd worden dat ze geen sancties voorzien voor wie ze ondertekend heeft maar niet onderhoudt. Aan de andere kant blijven ze, juist omdat het internationaal genegotieerde overeenkomsten zijn, rijkelijk vaag.

Wie komt niet in aanmerking voor het vluchtelingenstatuut?

1. Ontheemden binnen de grenzen van het eigen land.

Boven hebben we al gezegd dat mensen die uit hun streek verdreven worden of vluchten, niet als vluchtelingen erkend worden zolang ze zich in hun eigen land bevinden, en ‘deze regel laat geen enkele uitzondering toe’. Kennelijk heeft deze bepaling meer de soevereine rechten van de staten en het principe van

[p. 201]

niet-inmenging op het oog dan de bescherming van mensen die door hun nationale regering of binnenlandse conflicten bedreigd worden.

De stipulatie is bijzonder ongeschikt voor Afrika, waar juist de artificiële, door de kolonisatoren vastgelegde grenzen situaties creëren waaruit mensen willen vluchten. Maar ook daar waar duidelijker of oudere grenzen bestaan, worden deze ten tijde van troebelen en conflicten niet gerespecteerd of erkend en kun je de ‘internationale’ grens moeilijk bepalen, laat staan overschrijden. En wat als het de staat zelf is die mensen ‘vervolgt’, hun leven en veiligheid bedreigt en vluchten naar buiten onmogelijk maakt? De meeste Westerse landen erkennen dat zulke situaties in Oost-Europa bestaan. Maar de VS met name geven niet zo gemakkelijk toe dat ze ook onder andere repressieve regimes voorkomen, vooral als ze deze als ‘geallieerden’ beschouwen. Denken we aan El Salvador en Zuid-Afrika, tot voor kort Haïti en de Filippijnen.

2. Slachtoffers van militaire operaties.

De Conventies van Genève van 1949 over de Bescherming van de Oorlogsslachtoffers betroffen de slachtoffers van internationale gewapende conflicten. Maar tegenwoordig wordt het vluchtelingenprobleem vooral veroorzaakt door binnenlandse gewapende conflicten, vaak tussen groepen die door buitenlandse machten gesteund en bevoorraad worden. De ‘vijand’ is niet langer een buitenlands leger maar een guerrilla die zich met een deel van de nationale bevolking identificeert, al naargelang van de kant waar men staat ‘vrijheidsstijders’ of ‘terroristen’. Meestal woedt dit soort oorlog midden in de bevolking, die er dan ook het voornaamste slachtoffer van is. De guerrillastrijders vallen aan; om de bevolking in ‘veiligheid’ te brengen of om de guerrilleros hun ‘basis’ te ontnemen, wordt de lokale bevolking door de regeringstroepen ‘getransporteerd’. Hele dorps- en streekgemeenschappen worden aldus ontheemd en vernield. Een Salvadoraans officier beschreef het procédé als volgt: ‘De subversieven zeggen graag dat zij de vissen zijn en het volk de oceaan. Wat wij doen is de oceaan droogleggen zodat we gemakkelijker de vissen kunnen vangen’. Hetzelfde gebeurt in Guatemala en elders in de wereld. Mensen die die ‘drooglegging’ overleven en weten te ontkomen, zijn officieel echter geen ‘vluchtelingen’. Ze worden niet vervolgd vanwege een specifieke religieuze of etnische identiteit, ze zitten gewoon ‘in de weg’.

3. Economische vluchtelingen.

Het UNHCR-handboek zegt: ‘Wie uitsluitend door economische motieven bewogen wordt, is een economisch migrant, geen vluchteling’. Het voegt daar wel aan toe: ‘Het onderscheid tussen een economisch migrant en een politiek vluchteling is niet altijd duidelijk, net zoals er soms moeilijk een onderscheid te maken is tussen

[p. 202]

economische en politieke maatregelen in een land’. Zo gebeurde het dat Haïtiaanse en Salvadoraanse vluchtelingen door de Amerikaanse Immigratiediensten afgewezen werden omdat zij slechts ‘economische vluchtelingen’ waren, maar een federale rechtbank in Florida erkende ‘dat de economische problemen op Haïti duidelijk een uitwas waren van de politieke repressie onder Duvalier’. Een economisch vluchteling is in feite vaak een politiek vluchteling. Wie dit niet erkent, houdt geen rekening met de oppressieve structuren van de moderne maatschappij. Met name in kapitalistisch georiënteerde ontwikkelingslanden is het vaak het globale politieke systeem dat hele bevolkingsgroepen economisch te gronde richt (om maar iets te noemen: kapitaal-intensieve industrialisering, vaak door multinationale ondernemingen, die de mensen van hun grond berooft en hun geen andere bestaansmiddelen verschaft). In communistisch georiënteerde ontwikkelingslanden, waar alles met ijzeren hand van boven af gedirigeerd wordt, gebeurt hetzelfde op een andere manier en het treft andere bevolkingsgroepen. Maar in beide gevallen kun je spreken van ‘oppressie’ en ‘vervolging’.

4. Samenvattend.

De term ‘vluchteling’ is op veel meer categorieën van mensen toepasselijk dan de Conventie en het Protocol van de UNHCR stipuleren. Hij omvat ook: 1. Ontheemden binnen de grenzen van hun eigen land die blootstaan aan vervolging en in eigen land geen bescherming vinden; 2. Slachtoffers van burgeroorlogen en binnenlandse militaire operaties; 3. Mensen en groepen die in hun land systematisch uitgesloten worden van de economische hulpmiddelen en hun economische rechten. Ook deze categorieën moeten formeel als vluchtelingen erkend worden en aanspraak kunnen maken op de daaraan verbonden rechten. Gebeurt dat niet, dan blijven we onze ogen sluiten voor de werkelijke oorzaken van het vluchtelingenprobleem: de onrechtvaardige structuren van ons wereldsysteem, die mede in stand gehouden worden door het Oost-West-conflict. Dat wil ik in een tweede deel van dit artikel volgende maand, vooral aan de hand van het ‘geval’ Ethiopië betogen. Daarin wil ik ook proberen aan te tonen langs welke wegen er voor dit mundiale probleem oplossingen kunnen worden gevonden².

2 Nvdr. Zoals we nu naast dit artikel een relaas over een ervaring in Cambodjaanse vluchtelingenkampen plaatsen, publiceren we in het januarinummer, naast het tweede deel van dit artikel, een relaas over een ervaring in Palestijnse kampen