Streven. Vlaamse editie. Jaargang 46

[p. 427]

De nieuwe Grondwet van Spanje
Manuel Alcalà

Twee maanden geleden, op 6 december 1978, werden de Spanjaarden opgeroepen voor een Referendum over de hoogste wet, aan de hand waarvan zij voortaan zouden worden geregeerd: de nieuwe Grondwet. De uitslag van het Referendum is bekend: met overgrote meerderheid sprak het Spaanse volk zich uit ten gunste van het ontwerp-Grondwet, dat tot stand kwam met medewerking van alle partijen in het Parlement, dat in juni 1977 door het volk was gekozen. In beide huizen van het Parlement, in het Congres (van de volksvertegenwoordigers) en in de Senaat werd dit ontwerp op 31 oktober 1978 goedgekeurd. En deze goedkeuring is nu, overeenkomstig algemene verwachting, rechtstreeks door de Spaanse kiezers bevestigd.

Daarmee werd de moeizame overgang van de dictatuur naar de democratie op een gelukkige wijze voltooid.

De eerste stap tot deze overgang werd gezet door de Koning, Don Juan Carlos I. President Adolfo Suarez, leider van de regerende centrum-partij UCD (Unión del Centro Democratico) trouw bijgestaan door de socialistische oppositie-partij PSOE (Partido Social Obrero Español) en de overige groeperingen in het Parlement hebben, inhakend op dit initiatief, het ontwerp Grondwet tot voltooiing gebracht. Alleen de Baskische Nationale Partij PNV (Partido Nacional Vasco) had van te voren laten aantekenen dat zij tegen stemde.

Op 26 juli 1977 had het nieuw verkozen parlement eenparig beslist de redactie van een nieuwe grondwet toe te vertrouwen aan een parlementaire commissie. Die commissie bestond uit drie afgevaardigden van de UCD, een afgevaardigde van de PSOE, een afgevaardigde van de sterkste communistische partij, de Catalaanse PSUC (ong. één derde van alle communistische stemmen) als vertegenwoordiger van alle in het parlement zetelende communisten en met name die van de PCE (Partido Communista de España), een

[p. 428]

vertegenwoordiger van de Catalaanse en Baskische minderheden, en een afgevaardigde van de Alianza Popular, AP (de verzameling van oud-franquisten en uiterst rechtse krachten onder aanvoering van Fraga Iribarne). Elk van de zeven commissieleden zou volgens een beurtrolsysteem het voorzitterschap van de commissie waarnemen. Na enige strubbelingen geraakten de zeven commissieleden het erover eens de geheimhouding te bewaren, totdat zij over een bepaald punt of artikel van de ontworpen grondwet, binnen de commissie zelf, een akkoord zouden hebben bereikt.
De besprekingen begonnen op 3 augustus 1977 en duurden tot 16 maart 1978. Binnen de commissie werden de kritieken, bezwaren en voorstellen van alle vermelde partijen (en nog andere als de Partido Democracia Cristiana, PDC) behandeld. De commissie stond tevens vaak onder de zware druk van extra-parlementaire instanties als: de Vereniging van Katholieke Ouders die pleitten voor het vrije onderwijs; de bezwaren van kardinaal Tarancón tegen het voorgenomen a-confessionele karakter van de nieuwe grondwet; de aanbevelingen van de 27e Spaanse bisschoppensynode (nov. 1977) in verband met de eerbied voor het leven, de bescherming van de familie, de eerbied voor de verschillende ‘nationaliteiten’ in Spanje, de vrijheid van onderwijs, de erkenning van de katholiciteit van de Spaanse samenleving; de hevige polemieken in de pers en met name de daar geuite bezwaren van de ondernemerswereld tegen de voorgenomen beperkingen van de vrije markteconomie. Op 15 maart 1978 dreigden de onderhandelingen nog volledig af te springen over de kwestie van de relatieve autonomie van de gewesten, maar de dag daarop al wist de UCD het op een akkoord te gooien met de Baskische en Catalaanse minderheden, om de ontwerptekst definitief af te ronden (voor een vrij volledig overzicht van de onderhandelingen cfr. Julio Colomer, Constitucion: el itinerario de un texto, in Razón y Fe, april 1978, pp. 423-432).
Dank zij een comfortabele meerderheid ja-stemmen (88% van de uitgebrachte stemmen en 59% van alle stemgerechtigden) werd de overgangsfase besloten met die geleidelijkheid en voorzichtigheid welke alle gematigde politieke strekkingen, nog vóór Franco's dood, in het vooruitzicht hadden gesteld. Van de uitgebrachte stemmen waren ongeveer 88% positief, 8% negatief en 4% blanco of ongeldig. De onthoudingen die bij de parlementsverkiezingen van juni 1977 van 22 tot 23% bedroegen, liepen bij het referendum echter op van 32 tot 33%. Dat vrij hoge nationale gemiddelde werd flink opgetrokken door de onthoudingen in drie van de vier gewesten met autonomie-ambities: het Baskenland (54,58% onthoudingen), Galicië (49,3%), Asturië (38,4%), terwijl Catalonië slechts 32,29% haalde. Opmerkelijk was ook dat binnen het Baskische gewest zelf grote verschillen optraden:

[p. 429]

	onth.%	uitgebrachte stem
		ja	neen	overige
Guipuzcoa
(S. Sebastian)	56,55	63,87	29,82	6,31
Viscaya (Bilbao)	56,06	70,88	21,62	7,50
Alava (Vitoria)	40,70	71,93	19,98	8,99
Navarra	32,42	75,67	16,96	7,37

Van alle stemgerechtigden in Spanje stemden dus 59% voor, 5,40% tegen, onthielden 33% zich en stemden 2,6% blanco of ongeldig. Volgens alle waarnemers is de hele groep (onthouders, neen-stemmers...) van 41% een allesbehalve homogeen front, daar het zowel de uiterst rechtse en linkse weerstand als de radicale nationalisten omvat (gegevens ontleend aan Leo Palacio, in Le Monde, 9 dec. 1978, p. 8).

Grondwetten te kust en te keur

De nieuwe Spaanse Grondwet is eigenlijk de eerste in twee eeuwen die niet uit een nationaal trauma is geboren. De elf Grondwetten die eraan vooraf gingen, waaronder ook die uit de Franco-periode, dankten hun ontstaan aan conflictsituaties van uiteenlopende aard, hetgeen - ten dele althans - hun korte levensduur verklaart. In de meeste gevallen vormden zij het werk van die groepen, die op het moment van hun totstandkoming aan de macht waren en vaak werden zij boudweg ingevoerd zonder dat het daartoe voorgeschreven Referendum plaats vond. Bijgevolg sloegen zij in het land niet aan en waren zij tot mislukking gedoemd. Een van de weinige Grondwetten, waarin nog een zeker streven naar democratisering lag belichaamd, de Republikeinse Grondwet van 1931, raakte onmiddellijk in een crisis, deels door gebrek aan politieke rijpheid in het volk, deels door de starheid van de rechts-radicale elementen in de samenleving en deels door de talloze politieke blunders van de even talloze, onbestendige regeringen, die elkaar om de haverklap aflosten.

De politieke partijen van vandaag hebben daaruit lering getrokken met als een der resultaten daarvan, dat inderdaad alle in het Parlement vertegenwoordigde partijen samen aan het ontwerp van de nieuwe Grondwet hebben gewerkt, aldus aantonend dat de wil tot samenwerking stellig aanwezig is. Iedere groep toonde zich bereid tot concessies. Het streven was er eerlijk op gericht voor alle Spanjaarden een Grondwet tot stand te brengen die de traditionele spanningen tussen links en rechts vanuit een geest van matiging zou kunnen overwinnen. Men wilde in alle ernst

[p. 430]

De verschillende Spaanse Grondwetten
Jaar	Aanleiding tot hun totstandkoming	Levensduur	Tendens	Houding tegenover de Kerk
(1) 1808	Franse pressie (Napoleon)	3 jaren	Conservat.	Confessioneel Intolerant
(2) 1812	Onafhankelijkheidsoorlog	25 jaar met onderbrekingen	Liberaal	Confessioneel Intolerant
(3-4) 1837	Binnenlandse onlusten (2 constitututies in één jaar)	7 jaar met aanvullingen	Liberaal	A-confessioneel Erkenning van de R.K. kerk
(5) 1845	Burgeroorlog	24 jaar (behalve 1854-56)	Conservat.	Confessioneel
(6) 1869	Revolutie: la ‘Gloriosa’	4 jaren	Liberaal	A-confessioneel Vrijheid van eredienst
(7) 1873	1ste Republiek	3 jaren met onderbrekingen	Liberaal	idem
(8) 1876	Monarchie (Restauratie) Alfonso XII Dictatuur van Primo de Rivera	55 jaren met onderbreking tijdens de dictatuur 1923-1930	Conserv.	Confessioneel Tolerantie t.a.v. de eredienst
(9) 1931	2de Republiek	5 jaren	Liberaal	A-confessioneel Vrijheid van eredienst
(10) 1939	Burgeroorlog 1936-1939. Dictatuur. Verschillende wetten tot de Grondwet van 1967	37 jaren	Conserv.	Confessioneel intolerant tot 1967 Daarna: vrijheid van godsdienst en eredienst
(11)
(12) 1978	Vreedzame hervorming		Liberaal	A-confessioneel Vrijheid van godsdienst en eredienst

[p. 431]

proberen het zware en bittere trauma van de burgeroorlog 1936-1939 kwijt te raken. Daarbij speelde ongetwijfeld het feit mee dat de dictatuur die uit de burgeroorlog was voortgekomen, ondanks haar talrijke politieke blunders en ondanks alle conflictsituaties Spanje een zekere stabiliteit en een soort sociale rechtsorde schonk, die de economische heropbouw van het land ten goede kwamen.

Het bleek niet gemakkelijk om tot overenstemming te geraken over de Grondwet. De politieke groepen bleven nog steeds van tegengestelde vooroordelen en wereldbeschouwingen uitgaan en hun krachten hielden elkaar in evenwicht. Hun spectrum spreidde zich van de progressieve, ofschoon gematigd linkse Communistische Partij (PCE) tot de kapitalistische en conservatieve Volks-Alliantie (AP). Tussen die twee minderheden aan de flanken staat de partij die momenteel aan de macht is: de Unie van het Democratische Midden (UCD) waarin nogal veelsoortige liberale, democratische en sociaal-democratische elementen zijn verenigd en de partij van de oppositie, de Socialistische Arbeiderspartij (PSOE) met een deels marxistische en deels sociaal-democratische inslag. Bij deze vier komen nog de liberale Catalaanse Minderheid en de veel omstreden Baskische minderheid met al haar bijzondere regionale problemen.

Overeenstemming tussen partners van zo uiteenlopende aard kon uiteraard onmogelijk worden bereikt zonder wederzijdse concessies zowel op het sociaal-economische als op het ideologische en wereldbeschouwelijke vlak. De weg naar een algemeen aanvaarde Grondwet, die Spanje eind augustus 1977 insloeg, liep dus bepaald niet over rozen. Driemaal werd het ontwerp Grondwet helemaal herschreven; talrijke verbeteringen werden er bij amendement in aangebracht en met name tijdens de parlementaire behandeling leek het er verschillende malen kritiek uit te zien voor het ontwerp.

Modern, open en gematigd

Ook zonder in technische details te treden kan men constateren dat de samenstellers van de nieuwe Grondwet aan een breedvoerige tekst (tien regels en 169 artikelen) de voorkeur hebben gegeven boven een korte maar te algemeen gehouden formulering. Men heeft gezocht naar een tekst, die zowel de thans aan de macht zijnde rechterzijde als de linker, die op haar kans zit te wachten om de macht over te nemen, de mogelijkheid biedt om te regeren.

De innerlijke structuur van de wet is duidelijk. Spanje wordt hierin beschreven als een sociale en democratische Staat, die als hoogste waarden erkent: de vrijheid, de gerechtigheid, de gelijkheid en het politiek pluralisme. Een Staat die de vorm heeft van een parlementaire monarchie. De wet verdedigt alle bekende grondrechten en voegt daar nog aan toe het recht op bescherming van het milieu. De macht van de Koning in zijn

[p. 432]

functie van staatshoofd tot het alleenrecht kandidaten voor het Presidentschap voor te dragen aan het Parlement. Zijn morele macht reikt daar echter ver boven uit. Hij wordt uitdrukkelijk gewaardeerd als het stabiliserende element in het staatsbestel. De wetgevende macht berust evenals in de bestaande Grondwet bij twee Kamers en ondergaat ook voor het overige weinig verandering. Aan de rechterlijke macht wordt absolute onafhankelijkheid gewaarborgd. Bijzondere aandacht krijgen economie en staatsfinanciën. Het kapitalistische systeem wordt weliswaar intact gelaten, doch daarbinnen worden mogelijkheden geopend voor bepaalde vormen van inspraak, voor vakbonden en voor de verwerving van het bezit der produktiemiddelen door de arbeiders. De controle op de belastingheffing wordt aanzienlijk verscherpt. En tenslotte brengt de Grondwet verandering in de positie der lagere territoriale organen, die eventueel kunnen worden omgezet in autonome gebieden met een ver-gaande ‘centrifugale’ zelfstandigheid.

Het juridisch vacuüm tussen de geldende oude en de thans aangenomen nieuwe Grondwet wordt overbrugd door een overgangsregeling, waarin aan de thans functionerende President Suárez de keus wordt gelaten tussen ontbinding van het zittende Parlement en het uitschrijven van nieuwe verkiezingen enerzijds en het aanbieden van zijn ontslag anderzijds met de uiteraard grote waarschijnlijkheid dat de Koning hem wederom zal voordragen en dat het Parlement hem zal herkiezen. Wat zijn persoon betreft, twijfelt niemand aan zijn terugkeer op zijn post; alleen is men er algemeen van overtuigd dat zijn kabinet enige verandering, zo niet een algehele vernieuwing behoeft.

De knelpunten

Zoals te verwachten viel heeft de tekst van de nieuwe Grondwet zekere spanningen opgeroepen zowel binnen en tussen de politieke partijen als in de publieke opinie.

Het eerste van die knelpunten, als men ze zo mag noemen, ligt in het ontbreken van de naam Gods en het prijsgeven van de confessionele gebondenheid van de Staat. Aanvankelijk hebben de gematigd-rechtse groeperingen en uiteraard de extreem-rechtse buiten-parlementaire groepen zich daartegen verzet. Hun verzet vond echter geen weerklank bij het volk. Spanje zit nu eenmaal midden in een intensief seculariserings-proces, dat de facto door de grote meerderheid van het volk wordt erkend en aanvaard.

Zelfs de kerkelijke hiërarchie accepteert de scheiding tussen Kerk en Staat, zulks in overeenstemming met het decreet van het Vaticaans Concilie over de godsdienstvrijheid. Die godsdienstvrijheid wordt in de tekst van de Grondwet ook erkend, zij het vergezeld van een kleine sociologische toespeling op de Kerk van de katholieke meerderheid. Niet meer dan een algemene vermelding, waar een belangrijke katholieke sector, ge-

[p. 433]

steund door de hiërarchie, op stond en waar de socialistische PSOE zich bij neerlegde omdat zij tot niets verplicht. Misschien ware het toch beter geweest het christelijk ferment in de Grondwet duidelijker erkenning te geven. In enkele kringen toonde men zich overigens nog bezorgd over het opnemen van de mogelijkheid tot ontbinding van het burgerlijk huwelijk. Nu dit eenmaal in de Grondwet is opgenomen, kan men moeilijk meer onder een erkenning van het burgerlijk huwelijk uit.

Een ander knelpunt is het scheppen van ruimte voor een pluralistisch schoolsysteem; een systeem waarin plaats is zowel voor openbare als voor bijzondere scholen met een algemene financiering van het verplichte basis-onderwijs door de Staat, zodanig dat geen discriminatie naar welstand ontstaat. Het lukte de regeringspartij UCD slechts langs indirecte weg, door verwijzing naar internationaal geldende overeenkomsten, de ideologische zelfstandigheid van de bijzondere school te waarborgen. De socialistische PSOE had liever een gemengde en eenheidsschool gezien, die aan geen enkele ideologie gebonden zou zijn en volledig van staatswege zou worden gefinancierd. Zij veroordeelde de bijzondere scholen van de Kerk, die volgens haar een discriminatie naar welstand zouden toepassen en daarmee zouden indruisen niet alleen tegen de overheersende stroming in de publieke opinie, maar ook tegen de houding die de kerkelijke instanties na het Vaticaans concilie hebben aangenomen. Het derde knelpunt wordt gevormd door het economisch patroon, dat aan de regelingen van de Grondwet ten grondslag ligt. In eerste aanleg worden de particuliere eigendom en de ondernemingsvrijheid in het kader van een markt-economie duidelijk aanvaard. Het economisch patroon van de Grondwet draagt dus op het eerste gezicht een uitgesproken kapitalistisch karakter. Doch niettemin verleent de Grondwet aan de Staat uitgebreide volmachten om in te grijpen in de bedrijven en opent zij voor de arbeiders wegen naar het bezit van de produktiemiddelen. De artikelen die deze mogelijkheden bevatten, zouden een eventuele socialistische regering grote speelruimte laten. Reden waarom zij in brede conservatieve kringen slechts onder zeker voorbehoud werden aanvaard.

Tenslotte het vierde knelpunt: de territoriale organisatie van het staatsbestel. In tegenstelling tot de statische eenheid in het verleden, tijdens de dictatuur verscherpt tot een krachtig centralisme, gaat de nieuwe Grondwet uit van een dynamische eenheid. Zij erkent en waarborgt het recht op autonomie van de verschillende nationaliteiten en regio's naar de mate waarin hun ontwikkeling is gevorderd. Weliswaar sluit de Grondwet de staatsvorm van een federatie van autonome gemeenschappen nadrukkelijk uit, maar sommigen zijn daar nog niet helemaal gerust op en zien de nationale eenheid in gevaar omdat de verschillende partijen een sterk uiteenlopende uitleg geven aan de artikelen over de autonomie der nationale groepen. Daaronder vormt ongetwijfeld het Baskenland het meest omstredene, omdat hier het streven naar onafhankelijkheid het sterkst tot uiting komt. Het bestuur van dit Baskenland,

[p. 434]

waar de georganiseerde terreur nog steeds voortgaat evenals de economische achteruitgang, zal waarschijnlijk het moeilijkste probleem vormen waar het nieuwe Spanje in de naaste toekomst mee in het reine moet zien te komen.

De Kerk en de Grondwet

Toen Spanje politiek overstapte van de dictatuur naar de democratie nam de Kerk terughoudendheid in acht en thans heeft deze belangrijkste grootmacht in het land diezelfde houding aangenomen ten aanzien van de nieuwe Grondwet. De vaste commissie van de Bisschoppen heeft in een nota van 28 september 1978 enige gematigde pastorale richtlijnen vastgelegd. Daarin wordt erkend, dat de tekst van de Grondwet onbetwistbaar enkele fundamentele waardevolle elementen bevat, maar er worden ook reserves in uitgesproken met name ten aanzien van de bepalingen over het onderwijs en de echtscheiding. Niettemin lieten de Bisschoppen deze bedenkingen niet zo zwaar wegen dat zij een advies aan de gelovigen tot afwijzing van de grondwet zouden rechtvaardigen. Wél achtten zij een eventuele stemonthouding aanvaardbaar. Kardinaal Enrique Tarancón ging iets verder en hield zijn gelovigen in het diocees Madrid nog enkele andere bezwaren voor, maar ook hij onthield zich van een bepaald advies. Enige andere Bisschoppen hebben overigens met meer nadruk de bovengenoemde bezwaren naarvoren gebracht en daaruit conclusies getrokken. In het algemeen is echter de hiërarchie langzamerhand in het politieke vlak meer mondigheid gaan toekennen aan het volk Gods. De overige, niet katholieke christelijke gemeenschappen hebben zich van commentaar onthouden.

De werkelijke situatie

De nieuwe Grondwet is tot stand gekomen in een tijd, dat Spanje kampt met een zware economische crisis, ofschoon zich aan de horizon tekenen van herstel beginnen te vertonen. Het belangrijkste probleem waarvoor het land zich gesteld ziet, is de aanzwengeling van de economie en de bestrijding van de werkloosheid, die onder een actieve bevolking van 12,25 miljoen een zorgwekkend percentage van 7,2 heeft bereikt.

Het onbetwistbaar succes van de arbeidscontracten die het laatste jaar werden afgesloten nodigt uit tot nieuw overleg tussen kapitaal en arbeid ter overwinning van de crisis. De situatie blijft echter moeilijk. Aan de ene kant bestaat binnen de politieke partijen geen voldoende eensgezindheid over het probleem. De vakbonden tellen nog geen 25% van de arbeidende bevolking onder hun leden. Bovendien zijn die onderling verdeeld tussen de ‘Arbeiderscomités’ (CCOO) die de meerderheid hebben en gematigd communistisch zijn ingesteld enerzijds en de UGT van socialistische signatuur anderzijds, zij het iets meer links georiënteerd dan de socialis-

[p. 435]

tische partij. Men hoopt dat de onderhandelingsbekwaamheid van de leiders het gebrek aan eenheid in de vakbeweging kan compenseren.

De ondernemers hebben zich bij de onderhandelingen over de arbeidscontracten ietwat angstig opgesteld uit wantrouwen jegens naar hun oordeel te extreme socialistische tendensen bij hun gesprekspartners aan de andere kant van de tafel. Met als gevolg een zekere flauwte aan de beurs en een duidelijk gebrek aan bereidwilligheid tot investeren.

Het tourisme is Spanje ten goede gekomen. De 36 miljoen touristen hebben in aantal de Spanjaarden zelf overtroffen en waren goed voor inkomsten van 4 miljard dollar. Daardoor werd de druk op de reserves en op de betalingsbalans aanzienlijk verlicht. Hetgeen overigens niet betekent dat het negatieve saldo van de betalingsbalans daardoor in een positief wordt omgezet. Dat kan alleen worden bereikt door een wezenlijke groei van de produktie en een inkrimping van de invoer.

Tenslotte is het nog steeds niet gelukt de georganiseerde terreur in het Baskenland te onderdrukken, ten dele doordat de burgerbevolking in angst leeft of onder de druk van een historische belasting. Voorlopig echter gaat het daarbij nog steeds om een probleem van tamelijk lokale omvang.

Dat onder zulke sociaal-economische omstandigheden de overgang van de dictatuur naar de democratie zonder traumata werd verwezenlijkt en thans in de nieuwe Grondwet haar bekroning heeft gevonden, mag zonder voorbehoud als een ‘politiek wonder’ worden beschouwd.