Streven. Jaargang 5

[p. 473]

[Nummer 5]

De ontwikkeling van het Staatsbegrip in ons publiek recht
door Prof. Dr. R. Vandeputte

Streven publiceert op dit oogenblik een reeks bijdragen over het Staatsbegrip. Ons werd de zorg toevertrouwd den Staat van juridisch standpunt uit te bestudeeren.

Het komt ons voor dat ons onderzoek op drie verschillende gebieden moet geschieden. Eerst verlangen wij te weten welke Staatsvorm door de opstellers van onze Grondwet werd aanvaard. Vervolgens zullen wij nagaan welke evolutie zich in het Staatsleven sedert een eeuw heeft voorgedaan. Natuurlijk moeten wij ons dan tegelijkertijd afvragen of deze ontwikkeling sommige instellingen heeft tot stand gebracht en een ander uitzicht aan de Staatsinrichting heeft gegeven. Ten slotte werpen wij, voor zooveel zulks mogelijk is, een blik op de toekomst. In dit derde deel zullen wij inderdaad trachten enkele richtlijnen aan te duiden langs dewelke de aanpassing van den Staat aan de nieuwe gegevens van het sociaal en economisch leven, dient te worden voltrokken.

* * *

Ieder lezer weet dat onze Grondwet in 1831 werd afgekondigd. Zij is de integrale uitdrukking van het liberalisme dat toen hoogtij vierde. In een eerste deel somt zij de groote moderne vrijheden op: vrijheid van vereeniging en vergadering, vrijheid van onderwijs en godsdienst, vrijheid in het gebruik der talen, vrijheid in het uiten van zijn overtuiging langs de pers, persoonlijke vrijheid insgelijks zoodat de aanhouding van een verdachte slechts volgens bepaalde en strenge voorschriften kan geschieden.

[p. 474]

Deze moderne vrijheden waren de groote overwinning van het Nieuwe Regime op het Oude. Onder den invloed van Montesquieu, Jean-Jacques Rousseau, Voltaire en anderen, werden zij in Frankrijk afgekondigd in de bekende 'Déclaration des Droits de l'Homme' van 1789. Zij zouden als hoeksteen dienen voor alle liberale grondwetten die in den loop van de 19e eeuw in talrijke landen van Europa werden uitgevaardigd.

In een 2de deel beschrijft onze Grondwet de inrichting van de Staatsmachten. Wij kunnen hier natuurlijk niet de Staatsorganisatie in haar vollen omvang uiteenzetten. Wij beperken ons tot het aanduiden van enkele kenmerken van ons grondwettelijk recht.

Het liberalisme dat reeds vanaf de eerste artikelen van onze grondwet, de vermelding van de moderne vrijheden had uitgelokt, komt opnieuw zeer sterk tot uiting bij de beschrijving van de Staatsmachten. Om te voorkomen dat de burgers al te zeer onder den wil van het Staatsgezag zouden gebukt gaan, voorzien onze grondwetgevers het bestaan van 3 groote machten: de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht, die tegenover elkander over een zeer ruime zelfstandigheid beschikken. Daar ieder haar eigen bevoegdheid verkrijgt, heeft zij meteen slechts een eerder beperkt actieterrein.

De Wetgevende macht wordt evenwel als het hoogste gezag aangezien omdat ze hoofdzakelijk bestaat uit gekozen senatoren en volksvertegenwoordigers, en daardoor de uitdrukking van den volkswil is. Volgens de opvatting van 1830 moest het werk van het Parlement nochtans niet zeer omvangrijk zijn. De meeste wetboeken waren nog recent: zij dagteekenden uit den tijd van Napoleon en werden in 1830 zonder wijziging aangenomen. Natuurlijk zouden de Kamers wetten stemmen, telkens de behoefte aan een reglementeering, in een of ander sector van het privaat of publiek leven, zich zou laten aanvoelen. Doch deze gevallen zouden uiteraard niet talrijk zijn. In princiep moest men immers de burgers laten begaan en dan ook enkel bij groote uitzondering hunne vrijheid beperken, nl. wanneer het algemeen welzijn het noodzakelijk zou maken.

Naast zijne wetgevende zending, had het Parlement nog een andere taak te vervullen: het was geroepen om toezicht uit te oefenen over de wijze waarop de Staatsgelden door de Regeering werden aangewend. Deze laatste zou trouwens over geen

[p. 475]

andere geldmiddelen beschikken dan diegene welke door de Kamers zelf waren toegestaan.

De Staatsuitgaven zouden, naar men toen meende, niet zeer hoog oploopen. Vermits men aan de vrijheid van het individu zoo weinig mogelijk zou tornen, betaamde het de Staatsdiensten tot een minimum te herleiden. De landsverdediging die op verre na niet zooveel onkosten vergde als thans, was nochtans een van de zwaarste posten der Staatsbegrooting. Daarnaast kwamen de wedden van de magistraten, van de vertegenwoordigers in het buitenland en van de ambtenaren. Deze laatsten waren weinig talrijk en in enkele ministeries gegroepeerd.

Sociale lasten droeg de Staatsbegrooting in dien tijd niet. Hier treffen wij een ander kenmerk van onze grondwet aan. Zoaals onder menig opzicht de Fransche Omwenteling zelf, is onze grondwet een overwinning van de hooge burgerij op den adel geweest. De voorrechten die aan de adellijke families tot dan toe waren gegund, werden voor een goed deel afgeschaft. Doch er was geen sprake van een bijzondere bescherming voor den werkman. Om kiezer te zijn moest men aanzienlijke belastingen betalen. De vrijheid die op economisch en op politiek gebied werd gehuldigd, zou de nijveraars en handelaars in de gelegenheid stellen om veel te produceeren en te verkoopen, indien althans hun prijzen laag waren. Deze lage prijzen zouden zij bekomen bij middel van lage loonen. Wat van het werkmansgezin met deze karige inkomsten zou geworden, daarvoor scheen men in dien tijd geen of weinig belangstelling te hebben.

* * *

Zoo hebben wij getracht met enkele trekken den inhoud van onze Grondwet te schetsen. Welke evolutie heeft het sociaal, economisch en politiek leven sinds dien tijd niet doorgemaakt! Om bij de belangrijkste factoren in die evolutie te blijven, wijzen wij enkel op het ontstaan en den vooruitgang van de sociale beweging, op de uitbreiding van het stemrecht, op de samentrekking van de sociale en economische krachten in beroepsgroepeeringen, op de steeds verder reikende Staatstusschenkomst, op de vermenigvuldiging van de politieke partijen.

Het ontstaan van de sociale beweging degteekent van rond de jaren 1850. Verdienstelijke voormannen, zooals Ducpétiaux en Périn, traden in het krijt voor de verdediging van den arbei-

[p. 476]

der op zedelijk en stoffelijk gebied. De eerste resultaten waren eerder gering. Men heeft in ons land de bloedige gebeurtenissen van 1886 moeten beleven vooraleer de sociale wetgeving van eenig werkelijk belang werd. Van toen af volgde de eene wet op de andere met steeds sneller tempo. Ten aanzien van het Staatsleven, is de uitbreiding van de maatschappelijke wetgeving van ontzaglijke beteekenis. De wetgevende macht heeft voortaan heel wat meer werk te verrichten. Daarenboven is de techniek der sociale wetten, - wij denken bij voorbeeld, aan de ouderdomspensioenen of de werkloosheidsverzekering - van heel bijzonderen aard. Van het Parlement wordt verwacht dat het die techniek beheerscht, vermits het geroepen is een oplossing te geven aan de menigvuldige problema's die door de maatschappelijke verzekeringen worden gesteld.

De sociale wetgeving veroorzaakte ook een indrukwekkenden aangroei der Staatsbegrooting. Wij weten immers dat vele sociale wetten een financieele hulp van den Staat voor hun toepassing veronderstellen. Meteen zijn de Staatsfinanciën meer en meer beïnvloed door de algemeene economische conjunctuur. De vroegere uitgaven van den Staat waren vaste uitgaven die nagenoeg niet schommelden van jaar tot jaar. Integendeel vergt de naleving van de maatschappelijke wetgeving een ruimere financieele tusschenkomst van den Staat in de jaren van economische depressie. De openbare financiën moeten bij gevolg zwaardere uitgaven verzekeren, precies op het oogenblik dat handel en nijverheid een inzinking beleven en bijzonder verzet aanteekenen tegen het heffen van nieuwe belastingen.

De bewegingen van de economische conjunctuur kunnen overigens niet altijd met groote zekerheid worden voorzien. Zoo stuit men onvermijdelijk op ernstige moeilijkheden voor de toepassing van de wetten betreffende de comptabiliteit van den Staat. Een grondbeginsel van onze Staatsfinanciën eischt dat alle uitgaven worden voorzien in begrootingsontwerpen welke aan het Parlement dienen be worden medegedeeld ten laatste den 1sten October van het jaar dat de uitvoering van de begrooting in kwestie voorafgaat. Met andere woorden, de begrootingen, over de uitgaven in 1938 te doen, moet de minister van Financiën op 1 October 1937 aan het Parlement mededeelen. Hoe kan de minister echter op dat oogenblik weten over welke

[p. 477]

sommen hij zal moeten beschikken tijdens het daarop volgende jaar en hoe kan hij zoo lang te voren, met voldoende zekerheid een raming opmaken betreffende de opbrengst van de verschillende belastingen?

De aangroei van de Staatsbegrooting door de ontwikkeling van de maatschappelijke wetgeving, heeft dus als gevolg dat de vroegere wetten betreffende de Staatsfinanciën gebrekkig worden toegepast. Men heeft aan de Regeering een zeker recht moeten toestaan om voorloopige kredietopeningen, bij hoogdringendheid, uit te schrijven buiten de toestemming van het Parlement. Er werden ook allerhande bijzondere fondsen tot stand gebracht.

* * *

De maatschappelijke verzekeringen dragen niet alleen de schuld van den aanwas der Staatsuitgaven. Het Staatsinterventionnisme op allerhande gebieden die tot hiertoe aan het privaat intiatief waren overgelaten, heeft het aantal Staatsambtenaren, en hierdoor het bedrag der uitbetaalde wedden, merkelijk doen stijgen. Dat interventionisme is een der belangrijkste kenmerken van de evolutie die zich de laatste jaren op politiek terrein heeft afgeteekend. Zoolang het individu zijn economische belangen op zijn eentje behartigde, hoefde de Staat dienaangaande niet in te grijpen. De wet van vraag en aanbod was de opperste regulator. Wij weten hoe eerst de werklieden, daarna ook de landbouwers en de werkgevers zich organiseerden. De tegenstelling tusschen patroon en werkman verkreeg hierdoor een bijzonder acuut uitzicht. Toen voelde de Staat steeds dringender de behoefte om als scheidsrechter of ten minste als bemiddelaar op te treden ten einde de conflicten bij te leggen.

De bedrijven hebben op hun beurt, althans gedeeltelijk, de onderlinge teugellooze concurrentie verlaten. Zoo kwamen beroepsvereenigingen van handelaars en nijveraars tot stand waarmede de Staat onvermijdelijk betrekkingen aanknoopt. Ofwel moet hij hun macht indijken, waar zij misbruik maken van het feitelijk monopolium waarover zij beschikken; ofwel moet hij hun bescherming verleenen tegenover de dumpingmaatregelen of de autarkische strekkingen van het buitenland. Deze bemoeiïngen van den Staat op economisch en op financieel

[p. 478]

gebied hebben nieuwe ministerieele diensten in het leven geroepen. Zij gaven anderzijds aanleiding tot de stichting van verschillende instellingen die in nauwe voeling met de Uitvoerende Macht werkzaam zijn. We denken hier, bij voorbeeld, aan den Dienst voor Economisch Herstel en aan de beruchte parastatale ondernemingen.

* * *

Voor het stemmen der aanzienlijke uitgaven welke de maatschappelijke wetgeving, het staatsinterventionisme, de versteviging van 's lands militaire verdediging en zoo meer noodzakelijk maken, beschikt ons publiek recht nog steeds over een Parlement. Dit laatste heeft evenwel een geheel ander uitzicht gekregen. Onze Grondwet werd in den loop van onze parlementaire geschiedenis tweemaal herzien. Hoofdzakelijk liepen deze herzieningen over het stemrecht. Het censitair stelsel van 1830 werd vooreerst door een meervoudig stemrecht en vervolgens door een algemeen stemrecht vervangen. Natuurlijk onderging hierdoor de samenstelling van de Kamers een grondige verandering. Arbeidersafgevaardigden deden er in groot aantal hun intrede. Zij verdrongen althans gedeeltelijk het burgerselement dat er voorheen ongeveer alleen in zetelde (met enkele vertegenwoordigers van den adel).

Wij denken er geen oogenblik aan te beweren dat alle werklieden-afgevaardigden hun mandaat gebrekkig zouden uitvoeren. Nochtans kan niet worden betwist dat sommigen onder hen het peil van de parlementaire debatten hebben verlaagd. Wij hoeven hier de tafereelen niet te beschrijven die zich zoowel in de Kamer van Volksvertegenwoordigers als in den Senaat hebben voorgedaan. Wij geven trouwens toe dat bij deze handtastelijkheden ook personen waren betrokken waarvan de rang en de oorsprong meer welvoeglijkheid hadden doen verhopen.

Samen met de uitbreiding van het stemrecht, beleefden wij de afbrokkeling, of in ieder geval, de vermenigvuldiging van de politieke partijen. Dit verschijnsel is voor de evolutie van ons publiek recht van het allergrootste belang. Het parlementarisme werd, in ons land zooals in andere landen, ingesteld door personen die geen oogenblik hebben verwacht dat de openbare opinie zich in zes of zeven politieke partijen zou verdeelen. In 1830 bestonden nagenoeg geen partijen. Later treffen wij

[p. 479]

bij het kiezerskorps twee groote gedachtenstroomingen aan die op het politiek terrein, door de Katholieke Partij eenerzijds en door de Liberale Partij anderzijds, waren vertegenwoordigd. Katholieken en liberalen hadden trouwens op verre na geen uiteenloopende opvattingen over alle vraagstukken. Toen echter 3 partijen naar de macht dongen en vooral sinds geen enkele partij meer over een volstrekte meerderheid beschikt, zijn de levensvoorwaarden van het parlementarisme heel wat moeilijker geworden: compromissen werden onvermijdelijk. Zij kwamen dikwijls pijnlijk tot stand, werden niet altijd naar behooren nageleefd en verwekten in breede kringen argwaan en ontevredenheid. Er ontstond een gemis aan samenhoorigheid, ja zelfs aan gezag. De dragers van de staatsmacht traden niet meer genoegzaam handelend op, zij waren al te zeer verplicht onder elkaar onderhandelingen te voeren ten einde na te gaan of zij zich betreffende een of andere daad van Staatsbeleid konden accoord stellen.

* * *

Zoo hebben wij de evolutie die in het Staatsleven heeft plaats gegrepen onder den invloed van nieuwe sociale, economische en politieke factoren, zeer vlug overschouwd. Opvallend is het zeker dat deze diepgaande wijzigingen in de zending die de Staat moet vervullen en in het milieu dat voor zijn bedrijvigheid is bestemd, betrekkelijk weinig veranderingen in de teksten van ons publiek recht hebben uitgelokt. Onze Grondwet namelijk, zooals wij reeds zegden, is ongeveer gebleven wat zij was. Weliswaar heeft men ze niet altijd geëerbiedigd en men kan terecht van sommige wetten beweren dat zij zoowel met den geest als met de letter van onze Grondwet in strijd zijn.

Publiekrechtelijke wetteksten werden ook maar zelden afgekondigd. Er bestaat zeker geen verhouding tusschen eenerzijds de veelzijdige veranderingen in het Staatsleven en anderzijds de weinig talrijke omwerkingen van onze publiekrechtelijke wetgeving.

Hoe dit feit moet worden verklaard? Naar onze meeping bewijst de zoo even gedane vaststelling eenvoudig, dat er in de Staatsbedrijvigheid heel wat kan veranderen zonder gelijkloopende wijzigingen in de wetgeving. Het Staatsrecht evolueert ruimschoots langs den weg van de gebruiken. Zeker hebben wij nieuwe wetteksten betreffende de comptabiliteit van

[p. 480]

den Staat, betreffende het gebruik der talen in het openbaar leven, betreffende het onderwijs, betreffende sommige parastatale instellingen. Doch hoeveel andere veranderingen werden in voege gesteld bij middel van koninklijke besluiten, waarvan het actieterrein iederen dag aangroeit, of zelfs bij middel van eenvoudige practijken die nergens neergeschreven zijn. Vermelden wij enkel de vermenigvuldiging van het aantal ministeries en van de ministerieele diensten, de inrichting van talrijke en soms invloedrijke commissies, de organisatie van den ministerraad (die weliswaar in de grondwet één enkelen keer wordt genoemd), de administratieve hervorming.

Het gebeurt ook wel dat de nieuwe tijdsomstandigheden eenige verandering in ons publiek recht zouden vergen die wegens sleur of overdreven behoudsgezindheid der juristen of nog wegens het niet-bestaan eener voldoende meerderheid, achterwege blijft. Hier denken wij vooral aan het tot stand komen zelf der wetten. Wij hebben betoogd dat ons land op dit oogenblik meer wetten nodig heeft dan voorheen. Het Parlement, met zijn huidige samenstelling en werkwijze, is voor deze taak niet opgewassen. Men tracht zich uit den slag te trekken. Weinig wetsontwerpen worden werkelijk nog door het Parlement in openbare zitting behandeld. Men maakt hoofdzakelijk beroep op commissiewerk of nog op volmachten. Daar echter, in toepassing van onze grondwet, de wetten nog altijd door het Parlement moeten worden gestemd, doen zich in de wetgevende productie betreurenswaardige vertragingen voor. Hoeveel wetsontwerpen waarvan het belang wordt erkend, moeten niet gedurende jaren op een behandeling blijven wachten!

* * *

Om het schema te volgen dat wij, bij den aanvang dezer beknopte studie, hadden voorgesteld, moeten wij nog even een blik werpen op de toekomst. Daarom hoeven wij ons nog niet aan roekelooze voorspellingen te wagen.

Het lijkt ons onbetwistbaar dat de Wetgevende Macht - wij bedoelen het Parlement - meer en meer zal moeten plaats inruimen voor de uitvoerende macht, de Regeering de Kamers - en waarom hebben wij niet één enkele Kamer? - zijn bestemd om toezicht uit te oefenen op de bedrijvigheid van de

[p. 481]

ministers. Dit zal hoofdzakelijk gebeuren bij gelegenheid van de behandeling der begrootingen.

Daar de ministers zonder het vertrouwen van net Parlement niet kunnen aanblijven, komt het beginsel van de volkssoevereiniteit niet in het gedrang. Langs den weg van het parlementair toezicht, hangt de Regeering ten slotte van den volkswil af.

De Regeering moet de spil, de promotor van het Staatsbeleid zijn. Aan den Eersten Minister komt het toe de Regeering zelf te leiden, natuurlijk in verstandhouding met den Vorst. De Regeering en de Eerste Minister beschikken op dit oogenblik niet over de noodige diensten en personen om hun functie naar behooren te vervullen. Naarmate hun bevoegdheid aangroeit, moet men ze ook in de gelegenheid stellen om hunne taak degelijk uit te oefenen. Op dat gebied zijn andere landen meer gevorderd dan het onze. Een parlementaire Staat, zooals Frankrijk, en een dictatoriale Staat, zooals Duitschland, bezitten documentatiediensten, coordinatiediensten en zelfs - althans Duitschland - politieke raden die het Regeeringswerk onderschragen.

Moet het toezicht, door het Parlement op de Regeering uitgeoefend, op vaste termijnen geschieden of zullen integendeel de Kamers gedurende heel het parlementair jaar, zooals thans, de gelegenheid behouden om hun vertrouwen aan de Regeerring te ontzeggen? In menige kringen vraagt men een periodisch toezicht. Dit zou van aard wezen om een grootere bestendigheid en, door het feit zelf, een steviger gezag aan de Regeering te verstrekken. Het 'Studiecentrum voor de Hervorming van den Staat'⁽¹⁾ is evenwel tegen dit periodiek toezicht gekant.

Om zijn sociaal-economische rol te kunnen vervullen, zal de Staat meer en meer contact moeten hebben met de beroepsvereenigingen. Daarom wordt een beroepsorganisatie een dringende noodzakelijkheid. De lezer weet welken lijdensweg de verschillende wetsontwerpen, die desaangaande bestaan, sinds jaren hebben afgelegd. Wij vestigen de aandacht op het publiekrechtelijk karakter dat de georganiseerde bedrijven onvermijdelijk verkrijgen. Nu reeds vervullen de vakverbonden, de vereenigin-

(1) Zie de uitgave van het 'Centrum': De Hervorming van den Staat, bl. 176 (G. Thone, Luik, 1937, 711 blz., Fr. 60).

[p. 482]

gen van handelaars en nijveraars een niet geringe rol in het Staatsleven, door de eischen die zij bij de Regeering komen uiteenzetten of door de raadgevingen die zij herhaaldelijk verstrekken. Wanneer zal deze feitelijke toestand bekrachtigd worden door wetteksten die het organisch bestaan van de bedrijven uitdrukkelijk zullen voorzien en de zending dier bedrijven zullen beschrijven? Deze hervorming in ons Staatsrecht zal de meest belangrijke zijn van alle sedert 1830.

Wij besluiten deze uiteenzetting met de beknopte herhaling van hetgeen de evolutie van onze openbare instellingen 't meest dringend eischt, nl. de versterking van de uitvoerende macht, samenwerking tusschen de Regeering en de georganiseerde bedrijven, rationaliseering van het parlementair toezicht, aanwakkering van en toezicht over het privaat initiatief dat door de Staatsinmenging geenszins opgeslorpt maar gecoördineerd en georiënteerd moet worden.