Streven. Jaargang 29

[p. 686]

Vijftien jaar economische programmering en planning in België
L. Penninckx

Naar het einde van de jaren vijftig toe vond de idee om de hoofdlijnen van de economische toekomst te ‘begeleiden’, ook in België toenemend bijval. Het initiatief van de toenmalige Eerste-Minister Gaston Eyskens was ingegeven door het voorbeeld van de buurlanden en door de recessiesfeer van de jaren 1957-1958. Zo kwam bij Koninklijk Besluit van 14 oktober 1959 het Bureau voor Economische Programmatie tot stand.

Van planning of planbureau was toen nog geen sprake. De koele relaties tussen Oost en West en de behoefte van België aan buitenlandse investeringen (die men vooral uit de V.S. zag komen) maakten elke vergelijking met de centraalgeleide economieën van het Oostblok tot een verwerpelijke zaak. Kortom de term planning betekende in die jaren zoveel als een godslastering.

Programmering vóór of achter op de reële conjunctuur

Het Bureau voor Economische Programmatie heeft in het decennium 1960-1970 twee vijfjarenprogramma's opgesteld die hoofdzakelijk gericht waren op versnelling van de economische groei en expansie van de tewerkstelling. Deze programma's hebben achteraf beschouwd slechts een geringe invloed uitgeoefend op de economische evolutie. Een eerste verklaring hiervoor is op de eerste plaats te vinden in de gebrekkige programmering van de overheidsinvesteringen. Het B.E.P. was niet in staat de investeringen van de ministeriële departementen tot een sluitend geheel te coördineren. Het Bureau werd immers gedwarsboomd door sommige ministers die om politieke motieven hun eigen - overdreven - plannen trachtten door te drijven. Een tweede oorzaak van de geringe invloed van deze eerste expansieprogramma's was de zgn. defasering van de conjunctuur. Zij misten de nodige soepelheid om zich aan de conjunctuurevolutie aan te passen. Ook het economisch budget dat, met die bedoeling, vanaf 1962 jaarlijks werd opgesteld, slaagde er niet in die soepelheid op te brengen. Het eerste programma 1961-1965 verloor aan betekenis omdat het door de economische successen werd voorbijgestreefd: de geprogrammeerde reële groeivoet van 4% werd, hoe ambitieus ook, sterk overtroffen! Het programma 1966-1970 dat dan weer gedu-

[p. 687]

rende deze periode van hoogconjuncturele euforie werd voorbereid, stelde opnieuw een reële groei van 4% voorop: bij de indiening ervan eind 1967 was evenwel de conjuncturele vertraging reeds voelbaar met als gevolg dat de geraamde expansie sterk in twijfel werd getrokken.

Ook al vormden de expansieprogramma's om al deze redenen geen referentiekader voor het economisch beleid noch van de overheid noch van privézijde, toch vertoonden zij vanzelfsprekend positieve kanten. Zij zijn in de eerste plaats de aanleiding geweest tot een leerproces van ‘gissen en missen’ waarbij de planningstechnieken bestendig verbeterd werden en het inzicht in de methodes en instrumenten van de planning voortdurend toenam. Het gamma van statistische gegevens werd sterk uitgebreid en de econometrische modellenbouw genoot een stijgende belangstelling. De programmering opende ook perspectieven voor een versnelling van de economische groei. Verder werd de behoefte aan een industrieel beleid duidelijker merkbaar: begrippen als sectoriële selectiviteit, vooruitgangscontracten en regionale groeipolen zouden mede dank zij de programmering hun neerslag krijgen in de expansiewet van 30 december 1970. Tenslotte betekenden de expansie-programma's een stimulans voor het coherent denken op halflange termijn en voor discussie en bezinning over de wenselijke ontwikkeling van de economie.

Economische planning in het teken van de decentralisatie

Het jaar 1970 bracht kentering in de minder succesvolle weg van de programmering in België. Het streven naar een nieuwe regionale staatsstructuur voor het unitaire België kreeg gedeeltelijk vorm in de wet-Terwagne van 15 juli 1970 ‘houdende organisatie van de planning en van de economische decentralisatie’ en in de grondwetswijziging van 24 december 1970.

In de nieuwe grondwet werd aan de Nederlandstalige en de Franstalige gemeenschap in België autonomie verleend op cultureel vlak. Tevens werd in het beruchte artikel 107 quater het theoretisch kader van de politieke gewestvorming vastgelegd.

Op economisch vlak opteerde de zgn. Werkgroep van de 28 die de structuurwijzigingen van 1970 voorbereidde, voor de eenheid van het algemeen beleid, maar met een uitgesproken decentraliserende tendens. Deze optie werd vastgelegd in de raamwet van 15 juli 1970: deze kaderwet had voornamelijk drie objectieven.

Vooreerst moest zij toelaten een actieve industriepolitiek te voeren waardoor de ontwikkeling van groeipolen en spitssectoren zou worden bevorderd. Om dit te verwezenlijken werd de Dienst voor Nijverheidsbevordering ingesteld. In tweede instantie werd, zoals reeds gezegd, de economische decentralisatie geïnstitutionaliseerd. De emanatie hiervan zijn de Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappijen en de Gewestelijke Economische Raden.

[p. 688]

Tenslotte werd besloten om de planning meer kracht bij te zetten en haar terzelfdertijd in het kader van de economische decentralisatie een gewestelijke uitbouw te geven. De regionalisering van het Plan kwam hierop neer dat het nationale Plan voortaan zou ontstaan uit de regionale deelplannen die geacht werden de behoeften, zoals ze in de regio zelf worden ervaren, beter weer te geven. Bij deze overgang van ‘programmering’ naar ‘planning’ waren evenwel nog andere verschilpunten merkbaar. Het Bureau voor Economische Programmatie werd omgevormd tot Planbureau met nationale, sectoriële en gewestelijke directies. De raadplegingsprocedure van het Plan werd uitgebreid: voortaan zouden én de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, én de Nationale Arbeidsraad én de Gewestelijke Economische Raden en het Nationaal Comité voor Economische Expansie bij de voorbereiding van het Plan worden geconsulteerd.

Verder zou nu ook de sociale sector door het Plan worden bestreken, vandaar de uitdrukking ‘sociaal-economisch vijfjarenplan’. Niet minder belangrijk was het feit dat de overheid voortaan uitdrukkelijk verplicht zou zijn het Plan na te leven. Voor de privé-sector lag het anders: het Plan zou voor de ondernemingen van ‘indicatieve’ aard blijven, tenminste in zoverre deze ondernemingen zich niet verbonden hadden het Plan na te volgen. Deze laatste modaliteit, ‘contractuele programmatie’ genoemd, werd door de overheid als voorwaarde gesteld voor bijzondere rijkssteun. Ook werd gestipuleerd dat het Plan voldoende soepel moest zijn om zich aan de conjunctuurevolutie aan te passen.

Van eerste naar tweede vijfjarenplan: meer sociaal-economisch dan industrieel-economisch georiënteerd

Het eerste eigenlijke Plan betreft de periode 1971-1975. Het was nog verre van ideaal. Op het ogenblik van de voorbereiding van dit Plan waren de nieuwe planningsmodaliteiten nog niet toepasbaar. De gewestelijke economische raden en de gewestelijke ontwikkelingsmaatschappijen, belast met de voorbereiding van de regionale plannen, waren zelf nog niet opgericht! Zelfs de regionalisering van het Plan voor de periode 1974-1975, die bij wijze van oefening werd doorgevoerd, stemde niet overeen met de letter van de wet van 15 juli 1970 die eist dat het centrale Plan resulteert uit de regionale plannen en niet omgekeerd. De uitvoering van het Plan werd bovendien verstoord door de energiecrisis en de economische inzinking die daarop volgde. Ook de herhaalde regeringswisselingen tijdens deze periode hebben de uitvoering van het Plan bemoeilijkt.

Eind december 1975 heeft de Kamer de Beleidskeuzen van het Plan 1976-1980 goedgekeurd. Daarmee loopt evenwel slechts een eerste fase van de planvoorbereiding ten einde. Er rest dan nog altijd de goedkeuring van het eigenlijke Plan, die wettelijk voor 1 januari 1976 diende te geschieden. Toch

[p. 689]

kunnen nu reeds een aantal karakteristieken onderkend worden.

Vooreerst zal het Plan 1976-1980 meer sociaal-economisch dan industrieel-economisch georiënteerd zijn. Het zal dan ook kwalitatiever overkomen dan het vorige plan, ofschoon het meer kwantitatief werd uitgewerkt aan de hand van het RENA-model (een econometrisch model voor België dat zowel een nationaal als een regionaal luik bevat). Volledige en betere tewerkstelling, kwaliteit van het bestaan, rechtvaardige inkomensverdeling, solidariteit met de minstbedeelden, redelijke spreiding van de vooruitgang over de gewesten zijn zowat de hoofddoeleinden van het Plan. Inzake overheidsinvesteringen is een verschuiving merkbaar ten voordele van het gemeenschappelijk vervoer en de investeringen met sociaal karakter zoals deze m.b.t. leefmilieu, huisvesting, ruimtelijke ordening, cultuur, pedagogische en medische uitrusting.

Dit Plan wordt evenwel geconfronteerd met een aantal grote onzekerheden. Er is in de eerste plaats de onzekere evolutie van de internationale conjunctuur. De Belgische economie blijft erg gevoelig voor wat in het buitenland gebeurt. België is een doorvoerland dat zowel voor een belangrijk deel van zijn afzetmarkt als voor zijn grondstoffen aangewezen is op het buitenland. Vervolgens is er de onzekerheid omtrent de staatshervorming: wat wordt er van het regionaliseringsproces? Blijft het bij een regionale opsplitsing van bepaalde overheidsinvesteringen? Wat met de supranationalisering? Welke armslag zal de Europese Commissie krijgen? Verder neemt de veelomvattende dienstensector een steeds ruimere plaats in: deze sector is zo verscheiden dat hij moeilijk door de planning gevat kan worden.

Al heeft België in vergelijking met sommige buurlanden slechts een vrij korte planervaring, toch is het reeds duidelijk geworden dat het inventariseren van doelstellingen en middelen vooral op demografisch, sociaal en economisch vlak beantwoordt aan een fundamentele, individuele en collectieve behoefte aan bestaanszekerheid. Vanzelfsprekend hoort de keuze tussen de alternatieven te geschieden op een zo democratisch mogelijke manier. Daar ligt een zware opdracht voor de parlementsleden: plichtsbewust de voorbereiding en uitvoering van het Plan te controleren. De relatieve onverschilligheid waarmee in december ll. de opties voor 1976-1980 in de Kamer werden goedgekeurd, maakt deze overweging wel noodzakelijk. De vrij omslachtige raadplegingsprocedure tijdens de voorbereiding van het Plan mag geenszins een voorwendsel zijn voor een oppervlakkige goedkeuring door het Parlement.

Tenslotte weze nog beklemtoond dat het effect van de planning op de economie in de toekomst in grote mate zal afhangen van de houding van de politieke en sociaal-economische machtsdragers. Tot nu toe hebben zij de neiging zich tegenover het planningsconcept gereserveerd en eigenzinnig op te stellen, omdat zij vrezen hun actieterrein te verliezen. Deze houding is zeker niet bevorderlijk voor de planning zelf.