Streven. Jaargang 28

[p. 731]

Een Amerikaanse kijk op de Europese politieke eenwording II^*
Joseph Curran

De invloed van het intergouvernementele overleg op de betrekkingen met het Midden Oosten en de Verenigde Staten

Laat ons nu een blik werpen op één enkel voorbeeld van een poging tot gemeenschappelijke formulering van de buitenlandse politiek van de Zes in de allereerste periode van ‘politieke eenwording’ (het eerste halfjaar van 1971): die betrof het Midden-Oosten. Het liep op een ernstige ondermijning uit van het Atlantische saamhorigheidsgevoel van het Westen, tenminste tijdelijk. In het begin leken de Europeanen eensgezind; op den duur bleken zij diep verdeeld, want per slot van rekening was het niet één Europa dat poogde als geheel tot consequente buitenlandse betrekkingen te komen, maar waren het nationale uitgangspunten die wedijverden bij de manoeuvres om goede posities in te nemen in een onsamenhangend, collectief verband.

In 1971, toen de Davignon-commissie zich nog uitsluitend tot de Zes beperkte, kwam uit het overleg een resultaat te voorschijn dat bekend staat als het Plan voor het Midden-Oosten. Nogmaals stelden de politieke raadsleden van de respectievelijke ministeries van buitenlandse zaken op verzoek van hun superieuren een lijst op van gemeenschappelijke opinies, die in vier algemeen aanvaarde, actuele categorieën uiteen viel: gedemilitariseerde zones tussen de Arabische en Israëlische strijdkrachten, scheepvaart door het Suezkanaal, een speciale status voor Jeruzalem en de aanspraken van vluchtelingen die zich als Palestijnen beschouwden. De Zes waren oprecht van plan hulp te gaan bieden, hoopten oprecht op een rechtvaardige vrede in het gebied, en met dit doel voor ogen gaven zij nogmaals blijk van hun steun aan de missie van dr. Jarring, de speciale afgezant van secretaris-generaal Waldheim van de Verenigde Naties en aan resolutie 242 van de Veiligheidsraad van 22 november 1967. Maar helaas waren de details van het plan vatbaar voor meerdere interpretaties en enkele van deze details lekten, zoals vaak het geval is, naar de pers uit. De regering van Israël was begrijpelijkerwijze ontsteld en onder de indruk dat een regeling, gunstig voor de vijand,

* Voor het eerste deel van dit artikel zie Streven van april 1975, blz. 579-589.

[p. 732]

zich in de kring van de Zes doorzette.

Tijdens het eerste bezoek van een Duitse minister van buitenlandse zaken aan Israël, de heer Walter Scheel, probeerde de eminente bezoeker zijn gastheren gerust te stellen door te verklaren dat het Plan voor het Midden-Oosten op geen enkele wijze de bestaande politiek van Bonn ten opzichte van Israël zou beïnvloeden, een politiek die steeds van vriendschappelijke aard was geweest, ja zelfs getuigde van eerlijk berouw, gepaard gaande met enorme financiële offers. De Franse regering voerde echter aan dat de verklaring van de Westduitse minister in strijd was, zowel naar letter als naar geest, met het Plan voor het Midden-Oosten.¹¹ Zo liep het project voor het opstellen van een gemeenschappelijk politiek optreden tenslotte uit op een verhoging van de spanning, hoewel de beginselen van het beleid in alle ernst waren bedoeld om het tegenovergestelde te bereiken. Toen de oorlog in het bedoelde gebied in oktober 1973 weer uitbrak, waaruit een olieboycot en een prijsverhoging van 400% resulteerden, beschikten de Negen van Europa niet over een gemeenschappelijke politiek waar zij het over eens waren geworden, want ieder gaf een afwijkende interpretatie van die gemeenschappelijke politiek. Deze bleef dan ook zonder enige uitwerking.

De dreiging van een olieschaarste dreef elk van de Negen ertoe in de eerste plaats voor de eigen belangen op te komen. Bilaterale akkoorden werden door Koeweit en Iran aangeboden. Ondanks het gevaar dat dit inhield, zoals het verder opdrijven van de prijzen door de olieproducerende staten, werd aan het afsluiten van dergelijke transacties in Parijs, Londen, Rome en Bonn de hoogste prioriteit toegekend. Een totale boycot werd Nederland opgelegd; gelukkig werden er wegen gevonden deze te omzeilen. De solidariteit tussen de Arabische olieproducerende staten bleek niet geheel en al waterdicht te zijn; de boycot werd opgeheven en enige van de OPEC (olieproducerende en -exporterende) landen oefenden een matigende invloed op hun partners uit.¹² De Negen kropen door 't oog van de naald, maar van dit resultaat kon maar bitter weinig op rekening worden geschreven van hun ‘politieke eenwording’.

Een aanzienlijk stuk van dit ernstige probleem is nog steeds aanwezig. De rijkdom van Europa wordt overgeheveld naar Arabische bankrekeningen, meestal in de vorm van kortlopende deposito's. De Europeanen kunnen zich enigszins troosten, hoewel bedreigd door kolossale tekorten op hun betalingsbalans, met het feit dat de mogelijkheid bestaat deze deposito's om te zetten in leningen of kapitaalinvesteringen voor hen die fondsen nodig hebben om hun olierekeningen te betalen. Maar Amerikaanse hulp en samenwerking is nodig bij de operaties verbonden aan deze omzettingen, want kortlopend geld kan niet zo, zonder meer, functioneren zonder dat er

11 Walter Farr: Guide to the Common Market. Collins, London 1972, p. 135.

12 Cf. The Economist, London, 25 mei - 15 juni - 27 juli 1974.

[p. 733]

ernstige liquiditeitsproblemen optreden, tenzij de bankiers hun transacties zo ruim mogelijk in transatlantisch verband coördineren. Hierdoor staat het vraagstuk van de betrekkingen met het Midden-Oosten in onmiddellijk verband met de problemen van de Euro-Amerikaanse betrekkingen.

De minister van buitenlandse zaken van de Verenigde Staten, Henry Kissinger, hield in Londen op 12 december 1973 een belangrijke toespraak ter gelegenheid van een diner van de ‘Pilgrim Society’ waarin hij twee onderwerpen behandelde: de betrekkingen tussen de Verenigde Staten, West-Europa en de Noordatlantische Alliantie, in het bijzonder in het licht van de spanningen waaraan de alliantie tijdens de crisis in het Midden-Oosten had blootgestaan; en de energiecrisis, in verband waarmede de minister de oprichting van een gemengde Energiecommissie voorstelde, bestaande uit afgevaardigden van West-Europa, Canada, Japan en de Verenigde Staten. Met betrekking tot het eerstgenoemde, actuele onderwerp zei mr. Kissinger, dat er ‘een reëel gevaar bestond van geleidelijke erosie van de Atlantische Gemeenschap, die nu twintig jaren lang vrede voor de aangesloten volkeren had gewaarborgd en welvaart had gebracht’ en dat een ‘krachtdadige’ poging om de vriendschappelijke banden opnieuw aan te trekken ‘wezenlijk noodzakelijk’ was. Hij sprak ook over de ‘bezorgdheid’ van de Verenigde Staten over ‘sommige, recente praktijken van de Europese Gemeenschap op politiek terrein’.

Hij voegde hier nog aan toe dat de Verenigde Staten niet beoogden het eigen gezicht van Europa te verstoren.¹³ De Verenigde Staten staan welwillend t.o.v. een eigen Europese identiteit en willen daaraan verder medewerken. De eenwording van Europa mag echter niet ten koste gaan van de Atlantische Gemeenschap. Het is niet ons ongeduld dat spreekt, maar de ongerustheid dat verdeeldheid de voorrang krijgt boven eenheid. Men moet er niet toe overgaan ons beslissingen van het Europa in wording als ‘faits accomplis’ voor te leggen. Dit zou in tegenspraak zijn met de traditionele betrekkingen tussen de Verenigde Staten en Europa.

Kissinger merkte op dat Europeanen deze klacht wat vreemd zouden kunnen vinden, aangezien de regering van de Verenigde Staten herhaalde malen precies zo gehandeld had. Dat was echter geen principe geweest van de Amerikanen, maar slechts te wijten aan de pressie van de omstandigheden waaronder gehandeld moest worden.

De toespraak werd gehouden tijdens de ontmoeting van de ministers van buitenlandse zaken van de negen EEG lidstaten in Brussel, waarvoor de Amerikaanse minister was uitgenodigd. Het resultaat van de beraadslagingen met zijn collega's scheen te zijn dat mr. Kissinger minder bezorgdheid ging tonen over de meningsverschillen tussen de Verenigde Staten en hun

13 Voor de volledige tekst van de rede van de minister van buitenlandse zaken, zie Keesing's Contemporary Archives, no. 26293-26294 (14 januari 1974).

[p. 734]

Europese geallieerden, die nog uit de oorlog in het Midden-Oosten stamden; althans zo leek het. Maar op 15 maart 1974 werd van de zijde van de President van de Verenigde Staten van Amerika bijzonder zware kritiek gehoord - op een persconferentie in Chicago - betreffende de oogmerken van de politiek van de Europese geallieerden. In zijn verwijzingen naar de betrekkingen tussen de Verenigde Staten en hun Europese geallieerden verklaarde de president dat de Europeanen ‘niet deelname van en samenwerking met de Verenigde Staten inzake maatregelen van veiligheid kunnen verwachten en tezelfdertijd doorgaan met confrontatie en zelfs vijandige handelingen op het economische en politieke front’, en hij voegde eraan toe: ‘wij zullen niet gedogen dat wij geconfronteerd worden met een situatie waarin de Negen... samenrotten tegen de Verenigde Staten - die hun veiligheid garanderen’.¹⁴ De president vervolgde met erop te wijzen dat hij op deze gronden het Congres moeilijk zou kunnen overreden de Amerikaanse strijdkrachten in Europa op hetzelfde peil te handhaven als tot nu toe.

De scherpte van deze opmerkingen door de twee meest invloedrijke stemmen in het Westen spreekt voor zichzelf. En door de president èn door de minister van buitenlandse zaken wordt het van het allergrootste belang geacht en ook als een bedreiging gezien, dat een groepering van op zichzelf staande landen binnen de kring van de Europese geallieerden tot verwarring leidt. Zo had Kissinger zijn olie-overleg met Canada, Japan en acht van de Europese Negen (Frankrijk hield zich afzijdig). Maar de Negen vormden een apart overleg over olietoevoer en -prijzen en zij kwamen herhaaldelijk met de Arabieren samen.

Zo blijven er dus twee meningen wat de toekomstige betrekkingen tussen Europa en Amerika betreft bestaan - met elkaar in strijd. De ene is dat de Europese Gemeenschap zichzelf als een eenheid moet beschouwen, functionerend in een wijdere kring van democratieën - een eenheid met eigen belangen, en met het gezag om van mening te verschillen zowel met de Verenigde Staten, Canada, Japan, of wie dan ook, maar toch tegelijkertijd bijzondere relaties onderhoudt met de Verenigde Staten. De andere is, dat de Europese lid-staten geen bijzondere betrekkingen met Amerika onderhouden, verschillend met die van andere machten, uitgezonderd het feit dat de Amerikanen het zich niet kunnen veroorloven de Sovjet-Unie de vrije hand in Europa te laten - iets wat de Europeanen dan geheel aan Washington zouden kunnen overlaten. Sinds de tijd dat president De Gaulle in 1958 weer aan de macht kwam, is de laatste wijze van aanpak die van Frankrijk geweest. Tot voor kort wilden de Fransen een openlijke verklaring van ‘onderlinge afhankelijkheid’ of ‘associatie’ voorkomen of iets van dergelijke aard, waar stilzwijgend een toekomstig Europa werd verondersteld als een

14 Zie noot 13, no. 26457 (8-14 april 1974).

[p. 735]

ring van landen binnen een andere, wijdere Atlantische ring. Deze houding helpt ons een goed eind op weg om te begrijpen waarom in deze materie nooit de letter van zo'n eminent belang is als wel de geest van ‘politieke gemeenschap’; en waarom zo'n gemeenschap alleen maar intergouvernementeel werkzaam kan zijn.

De reactie van de samenwerkende landen op de Sovjet uitdaging

Dit is inderdaad het belangrijkste punt waarover degenen die het beleid uitmaken van mening kunnen verschillen. De praktische uitwerking van een ‘politieke eenwording’ komt tenslotte neer op het peilen van zijn kracht om het hoofd te bieden aan mogelijke, onverwachte gebeurtenissen langs het IJzeren Gordijn en daar waar de Atlantische Oceaan de grens tussen de beide invloedssferen vormt. Eigenaardig genoeg verzetten de Gaullisten en parallel denkende politici, die allen voor samenwerking met het Oostblok opteren, zich tegen het vertrek van de Amerikaanse strijdkrachten uit Europa; maar intussen wenden zij voor in een ‘détente’ een nieuwe politieke samenhang te zien. De twee helften van dit soort denkwijzen passen niet op elkaar. Europa heeft reeds 40 jaar geleden zo'n blunder gemaakt, in blind vertrouwen op Adolf Hitler. Ditmaal zal Europa bedacht moeten zijn op een druk-op-de-knop oorlog, niet op een conflict dat jaren slepende blijft, waarin het getij kan keren en tenslotte eerder geleden nederlagen in een uiteindelijke overwinning kunnen worden omgezet. Inzake hun veiligheid moeten wijze en gewaarschuwde lieden steeds van de meest rampzalige veronderstellingen uit gaan.

Maar laten wij nu toch maar eens - alleen terwille van de discussie - aannemen dat een frontale aanval op West-Europa op het ogenblik geen actueel gevaar vormt. Ook dan nog zou de veiligheid van Europa langzaam weggevreten kunnen worden door de groeiende communistische invloed, totdat de Sovjet-Unie afdoende de leiding van de toekomst van Europa in handen heeft genomen langs lijnen van geleidelijkheid, zoals indertijd in Finland het geval is geweest.¹⁵ De optimisten van de ontspanningstheorie betogen dat het in het belang van Moskou is de spanning op zijn westelijke flank te verminderen, teneinde beter met een Chinese dreiging af te kunnen rekenen. Dit zou bemoedigend kunnen heten, vooropgezet dat het argument deugdelijk ware. Maar het is juist dit ‘vooropgezet’ dat het zo gevaarlijk maakt. Als de heer Breznjev zich enerzijds zou weten vrij te maken om meer aandacht aan het Verre Oosten te wijden, dan zou hij die vrijheid even zo goed in an-

15 Bij journalisten is de uitdrukking ‘Finlandization’ in gebruik geraakt; niet bedoeld als kleinering van dit land, grenzend aan Rusland. Finland had en heeft weinig keus.

[p. 736]

dere gebieden kunnen aanwenden; dichterbij gelegen gebieden, zoals Joegoslavië, als Tito's rol daar uitgespeeld is, de Middellandse Zee - toch al zo labiel - of zelfs de omgeving van Denemarken en IJsland in het noorden. Een relatief slecht bewapend Europa zou machteloos staan om Russische militaire bewegingen te voorkomen, die uiteindelijk een mogelijke omsingeling zouden kunnen gaan betekenen. En ook blijft er nog altijd de mogelijkheid over dat de opvolging van Mao in Peking de vijandige politiek, tot op heden door de z.g. Volksrepubliek in praktijk gebracht, totaal zou veranderen. De heer Breznjev zou dan al zijn aandacht weer op het Westen kunnen richten.¹⁶

16 Zolang Europa zich van gevaar bewust was, heeft de Sovjet-dreiging de Europese integratie bevorderd. Zodra de omvang van dit gevaar afnam, verlangzaamde het integratieproces.

A De techniek van de détentie

De eerste plicht van de omzichtige onderhandelaar bestaat uit zorgvuldige kennisname van het heersende klimaat in het Moskouse vredesoffensief. Steeds wordt er hetzelfde patroon gevolgd. Van de dood van Lenin af kampte Stalin - van 1924 tot 1939 - met binnenlandse moeilijkheden. Om zijn regime voor ondergang te behoeden maakte hij tijdens de Tweede Wereldoorlog gemene zaak met de ‘imperialisten’. De ‘geest van Genève’ werd in 1959 na een stuk Koude Oorlog gevolgd door de ‘geest van Camp David’. Het huidige vredesoffensief dateert van de Cuba-debâcle in 1962. Steeds weer werd de détente abrupt beëindigd zodra de gelegenheid tot verdere communistische expansie zich voordeed. (Het Molotov-Ribbentrop pact betrof Oost-Polen, de Baltische Staten, noordelijk Boekowina en Bessarabië, en Finland); De Tweede Wereldoorlog schiep gelegenheid tot vorming van Oosteuropese satellietstaten. Berlijn werd de inzet van de breuk in de betrekkingen met de presidenten Eisenhower en Kennedy. Binnenlandse druk drijft de politieke leiders in het Westen tot het op de voorgrond schuiven van zichzelf als de architecten van een alomvattende, internationale overeenkomst. Daar de wens zo vaak de vader is van de gedachte, vergissen zij zich inzake politieke manoeuvres die zij ten onrechte als fundamentele verschuivingen in de gangbare opvattingen zien. Zo verspilt het Westen gelegenheid op gelegenheid om concessies af te dwingen op het tijdstip dat interne of externe vraagstukken de Sovjet-Unie ertoe zouden kunnen bewegen zich ontvankelijk te tonen voor acceptabele onderhandelingen. Een dictatoriaal geleide monoliet kan zijn tactiek snel wijzigen; daarentegen kan een Europa dat wanhopige pogingen doet om instrumenten voor een gedragslijn onder kritieke omstandigheden te smeden - uitgaande van doel-

[p. 737]

loos, intergouvernementeel overleg - alleen maar op gebeurtenissen reageren.¹⁷

17 The Military Balance 1973-1974, september 1974; ed. The International Institute for Strategie Studies, London.

B Voorafgaande ‘soevereine’ adviseurs inzake gemeenschappelijke verdediging

De basis tot redelijke compromissen begint bij de meeste Europeanen met het formuleren van wat zij als onvermijdelijk en noodzakelijk beschouwen, daarna horen zij hoe de oppositie dit alles bestrijdt, om dan genoegen te nemen met het verschil te delen. Dat gebeurt dan ook rond de organisatie van de Europese verdediging. Er wordt de nodige zorgvuldigheid betracht om nieuwe, doctrinaire geschillen te omzeilen, die - zoals in het verleden - aanleiding zouden kunnen geven tot dezelfde moeilijkheden als bij de Europese eenwording; in wezen komt dat neer op diplomatieke gevoeligheden. Maar het gaat bij de organisatie van de verdediging om de voorbereiding op een strijd van leven en dood; bij zo'n gewelddadig métier is er geen plaats voor overgevoeligheden.

Er zijn twee soorten militaire sterkten - en derhalve twee soorten soevereine staten - in de huidige wereld. Het werkelijke verdedigingsapparaat - met voldoende mankracht, moderne wapens en intelligente leiding om de taken opgelegd door de regering uit te voeren: ofwel de verdediging van het eigen grondgebied ofwel het bijstaan van geallieerden. Verder zijn er nog de fictieve legers - legers die door hun bewuste opzet, door financiële verwaarlozing of uit louter gebrek aan middelen, niet meer in staat zijn doelmatig als strijdmacht te functioneren en die meer weg hebben van een paradeleger en als symbool van de onafhankelijkheid van de betreffende staat dienen.

De strijdmacht van Oostenrijk en die van Finland, met berusting als zodanig door de respectievelijke regeringen onder de dreiging van de door de Sovjet-Unie keihard gestelde voorwaarden aanvaard, zijn tot zulke paradelegertjes verworden, eigenlijk niet meer dan symbolen van een soevereine staat die zich de voor de hand liggende vijand niet van het lijf zal weten te houden. De strijdkrachten van Denemarken en Ierland, zonder zelfs op zulk een gewettigde houding te kunnen terugvallen, bevinden zich bijna in dezelfde staat van verdediging.¹⁸

Groot-Brittannië zal binnenkort eveneens de grenslijn naderen die een werkelijke, militaire afweer scheidt van ceremonieel vertoon; het zal misschien nog wel in staat zijn de burgerlijke vrede te bewaren - Noordoost-Ierland

18 Sir Bernard Burrows and Christopher Irwin: The Security of Western Europe. Charles Knight, London 1972, p. 110.

[p. 738]

uitgezonderd - maar zeer zeker niet zijn aandeel bijdragen tot de bescherming van West-Europa. De uiteindelijke opzet - algemeen aanvaard - hiervan is, om de militaire uitgaven op één lijn te brengen met die van Frankrijk en Duitsland, afgestemd op een zeker percentage van het BNP. Lidstaten van de NATO verschillen proportioneel in het aandeel van hun BNP voor dit doel besteed, lopend van even onder de 8% in het geval van de Verenigde Staten tot 0,9% in het geval van Luxemburg. Het Portugese aandeel ligt hoog, maar de troebelen in Afrika zuigen een flink deel van die 6,5% weg. Denemarken schijnt werkelijk van plan te zijn zijn aandeel tot onder de 2% te brengen.¹⁹

De onderlinge vergelijking door middel van deze uiterst willekeurige en onnauwkeurige methode biedt bepaalde voordelen; het is een simpele methode en lastige, vervelende details worden er door vermeden. Maar waarom zouden ten minste niet de voornaamste NATO-partners ruwweg hetzelfde deel van hun jaarlijks inkomen aan defensie besteden? Er zijn wel enkele goede redenen voor het tegendeel te vinden. Om maar mee te beginnen: Duitsland beschikt niet over atoomwapens. Het heeft een relatief kleine vloot en geen overzeese verplichtingen, het heeft ook minder vervoers- en logistieke problemen tot oplossing te brengen omdat het Duitsland zelf is dat in de frontlijn ligt. Het kan ook een beroep doen op betrekkelijk goedkope reservisten; uitsluitend de afstand, die eigen problemen schept, doet de plannenmakers in het Pentagon en in het Ministerie van Oorlog te Londen de betreffende strijdmacht als van minder belang zijnde aanmerken. Wat Frankrijk betreft: dat heeft nog steeds zijn overzeese verplichtingen, een grote vloot en een kleine atoommacht. Maar het gaat mank aan iedere militaire verantwoordelijkheid t.a.v. de NATO, en draagt in het budget niets bij. Een groot deel van zijn nucleaire uitgaven wordt ten laste van het energiebeleid gebracht. Het overgrote deel van zijn leger vervult de militaire dienstplicht en ontvangt minimaal soldij. Frankrijk en Duitsland geven, verwonderlijk genoeg, minder aan onderzoek en ontwikkeling op militair gebied uit dan Groot-Brittannië.²⁰

Om in deze kwesties beslissingen te nemen die gestut worden door bedragen uitgedrukt in percenten van het BNP, of soms - wat de zaak nog erger maakt - begrensd door een volstrekt plafond in ponden, franken of marken, en dan de militaire organisaties voorschrijven het beste ervan te maken, getuigt van een armetierige zienswijze. Een redelijke werkwijze lijkt te liggen in een onderzoek - geheel onafhankelijk van de daarmee gepaard gaande kosten - naar de werkelijk noodzakelijke veiligheidsmaatregelen die in de eerstkomende tien jaren in Europa zullen moeten worden genomen.

Er zullen geldmiddelen op tafel gelegd moeten worden voor onderzoek en

19 Zie noot 18, p. 111.

20 Zie noot 17, table 2 - Defense Expenditures and National Economics, p. 70.

[p. 739]

ontwikkeling op ieder gebied; dit kan voor belangrijke zaken wel eens een tiental jaren in beslag nemen, bijv. het bouwen en testen van prototypes van vliegtuigen. De financiële problemen - grote investeringen en het uitsmeren van de initiële kosten over de toekomstige produktie - en de nadelen van samenwerking op dergelijke gebieden tussen onafhankelijke staten, waardoor bureaucratie en extra kosten worden bevorderd, zullen daarbij ingecalculeerd moeten worden. Vaak worden ook gezamenlijke projecten ter hand genomen die kostbaar en nutteloos zijn, en nooit zelfstandig zouden zijn opgezet.²¹

Er is in NATO-verband reeds van belangrijke samenwerking sprake.²² Maar desondanks, of vaak juist daarom, worden aanzienlijke sommen gelds, gedupliceerd onderzoek en totaal onnodige arbeid verspild. Men heeft geschat dat ongeveer 960 miljoen dollar per jaar - van onderzoek en ontwikkeling binnen de NATO alleen - elkaar overlappen. Dit geldt zelfs ook voor de aankoop van buitenlandse uitrusting; de kosten van zelfstandig onderzoek - op wetenschappelijke basis - van de produkten van geallieerden worden vaak over het hoofd gezien.

Men kan niet spreken van een tekort bij het bevorderen van de samenwerking op dit gebied. Alleen al voor dit doel bestaat er een uitgebreide NATO-staf. Maar de Fransen houden staande dat de Europese groep in dit verband te veel onder Amerikaanse invloed staat; daarom geven zij de voorkeur aan de Westeuropese Unie. Dit instituut van maar zeven landen heeft zich tot nu toe bijna uitsluitend beperkt tot het waarschuwen voor een Duitse herbewapening.²³

Geconcludeerd kan worden dat politieke overeenkomsten alléén niet aan de defensiebehoeften kunnen voldoen. Economische problematiek, inflatie en het steeds geraffineerder en ingewikkelder worden van de apparatuur zelf jagen de kosten omhoog. De NATO en de landen van het Warschaupact geven ongeveer hetzelfde bedrag aan defensie uit, toch is de kracht van de NATO in iedere sector aanzienlijk minder, met uitzondering van de strategische kernwapens. Hierbij is geen rekening gehouden met de problemen die worden opgeroepen door het ontbreken van ‘hinterland’ voor manoeuvres; een geografisch zwak punt; het schort de NATO aan ruimte, wat een beslissend nadeel zou kunnen betekenen. Rusland en zijn satellietstaten overtreffen het Westen in raketbewapening en nuttige vliegcapaciteit; daarenboven beschikken zij voor binnenlandse verbindingslijnen over een ‘hinterland’ tot aan de Stille Oceaan.

21 Zie noot 17, table 6 - Major Identified Arms Agreements as of July 1972, June 1973. Western Europe, p. 75. De Concorde en zijn twijfelachtige toekomst is daarvan maar een voorbeeld.

22 Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Italië: gevechtsvliegtuig, houwitser enz. V.K. en Frankrijk, V.K. en België.

23 Zie noot 18, p. 124. ‘De WEU is gebaseerd op discriminatie van Duitsland in militair opzicht...’ Zie verder noot 1 (eerste druk liefst), hfdst. 5, 2.

[p. 740]

Conclusie en enige suggesties

Het is te begrijpen dat Europeanen geïrriteerd raken door de ongenuanceerde wijze waarop Amerikanen hen tot federalisme aansporen: Amerikanen die reeds op het laatst van de achttiende eeuw de grondslagen voor een federalistische staat legden, toen zij nog maar juist hun onafhankelijkheid hadden verworven in een land dat eigenlijk niet meer dan één groot bebost gebied voorstelde.²⁴ Het is ook te begrijpen dat de Europeanen nauwelijks neiging vertonen zich nogmaals in twistpartijen te storten (noodzakelijkerwijze gepaard gaande met wederzijdse beschuldigingen) met in herinnering de discussies rond de Europese defensieve en politieke unie die zij in het begin van de 50er jaren uitvochten. ‘De tijden zijn veranderd’, herhaalde Pompidou lusteloos tot zijn gehoor en eiste het vermijden van alle ‘doctrinaire’ twisten inzake supranationaal bestuur.

Maar zijn de vraagstukken werkelijk veranderd? Welke zekerheid heeft Europa eigenlijk dat de toch al vertraagde stap naar voren niet zal verkeren in een uitgesproken stap in achterwaartse richting. En er zijn tekenen van zulk een algehele ommekeer. Wat gebeurde er met de economische en monetaire unie die, reeds zo vaak beloofd, in het jaar 1980 tot stand zou komen? Wat zal er gebeurd zijn tegen de tijd dat Engeland klaar is met het ‘herzien van de onderhandelingen’, terwijl de Zes van de EEG meenden dat er al een uiteindelijke regeling bij de intrede was bereikt? Wat zal er gebeuren als senator Mansfield en een groot aantal van zijn collega's in het Congres hun zin krijgen betreffende de vermindering van Amerikaanse troepen in Europa? En wat gebeurt er als een door de communisten gedomineerde regering het bestuur in Rome overneemt, of in Parijs, of in Athene, of in welke combinatie van regeringen dan ook in de landen rond de oevers van de Middellandse Zee - allemaal gebeurtenissen die niet zo moeilijk zijn om zich voor te stellen? Het antwoord luidt dat Europa dan de allergrootste behoefte zal hebben aan organisaties die in staat zullen zijn om in zo'n crisis leiding te geven en wel zo snel mogelijk, met hardhandige middelen en maximale steun van de massa's. Maar het zal te laat zijn als èn de organisaties nog opgebouwd moeten worden èn tegelijkertijd de oplossingen kant en klaar gereed moeten liggen. Een geloofwaardige defensie (en derhalve een geloofwaardig, afschrikwekkend middel) kan werkelijk niet door intergouvernementeel overleg bereikt worden. Driemaal heeft dat soort topoverleg - Den Haag in 1969, Parijs in 1972 en Kopenhagen in 1973 - ruimschoots aangetoond dat overleg op het hoogste niveau ook niet

24 Amerikaans pleiten voor Europese integratie is overbekend; het heeft duurzaam op de agenda's gestaan van de presidenten Truman, Eisenhower, Kennedy, Johnson en Nixon. M.-E. Busey e.a.: Approches théoriques de l'intégration européenne. In: Revue des sciences politiques, Paris 1969, pp. 615-652.

[p. 741]

in staat is de toverformule op tafel te leggen. De mensen in Brussel, hardwerkend en nauwgezet als immer, doen hun plicht. Tot voor zeer kort zijn de economische omstandigheden zeer gunstig geweest. Wat gaat er dan zo verkeerd? Voor al degenen die het willen zien, is het antwoord: de intergouvernementele methode zelf - die gaat nooit ver genoeg en wordt al op een laag pitje gezet voordat halverwege het doel is bereikt. De tijd is aangebroken om er definitief en voor altijd van af te stappen.

Het is voor de hand liggend waarmee altijd begonnen moet worden: het oplossen van de problemen zelf. De juiste manier om de mate van succes te bepalen, is na te gaan welke middelen werden beraamd en hoe dicht deze de gewenste oplossing benaderden. Als autonome, nationale regeringen gezamenlijk tot besluiten komen, die later weer herroepen kunnen worden, omdat deze regeringen soeverein en onbetwist heer en meester zijn gebleven in hun respectievelijke rechtsbevoegdheden, dan blijft het gevaar van ontbinding, juist als het broodnodig is (en als het gemis aan overeenstemming voor de hand ligt) bestaan, als EEG, de ‘politieke unie’ - zoals door de Davignon-commissie voorgesteld - de NATO, de Raad van Europa, de Westeuropese Unie of wat voor intergouvernementele groep dan ook, zich uitsluitend op het niveau van gemeenschappelijk overleg blijven bewegen. Een samenleving moet een bewust doel, buiten en naast zijn eigen welvaart nastreven; zuiver en alleen defensief in het begin; opbouwend als de druk van buiten is afgeweerd en met succes doorstaan. Het voornaamste doel van Europa gedurende de laatste eeuwen is de verbreiding geweest van zijn beschaving totdat deze de gehele aardbol omvatte, de eerste van een lange reeks beschavingen die daarin geslaagd is. Maar deze fase in zijn ontwikkeling is voorbij, Europa is het slachtoffer geworden van de zich opeenvolgende oorlogen tussen de volkeren, die zo tragisch (zij 't ook soms roemrijk) verdeeld zijn geraakt. Het oude werelddeel heeft het gevoel voor zijn roeping verloren. Maar een nieuwe missie staat te wachten. Het barbarisme van een ander totalitair regime heeft een ijzeren gordijn laten neerdalen en een grenslijn midden door de westerse beschaving getrokken. En het moet Europa zijn dat het juiste antwoord gaat geven - en niet een verzameling van middelgrote en kleine naties. Het ironische van dat alles is daarin gelegen dat Europa al vijfentwintig jaren geleden begonnen is zich aaneen te sluiten. Sindsdien is 't de weg weer kwijtgeraakt.

Het gebruikelijke, nietszeggende excuus is dat méér eenheid politiek niet haalbaar is; dat de Europeanen nog niet klaar zijn voor een Verenigd Europa. Maar kan dat bewezen worden? Er bestaat algemeen de indruk dat supranationale organisaties een uitvindsel van bestuurslichamen zijn, door diverse ministeries in elkaar gedraaid en aan de passief blijvende bevolkingen opgelegd of zelfs tegen de oppositie van bepaalde, landelijke kiezerskorpsen in doorgezet. Dit gaat ten volle op voor communistische staatsgrepen of gaullistische politiek - maar dat doet niets af aan de historische

[p. 742]

betekenis van Monnet, Schuman, Adenauer en De Gasperi. De blauwdrukken voor gemeenschappen kwamen van teams die op eigen initiatief (zoals rond Monnet) of ten minste buiten de openbare aandacht om, die bij het topoverleg een zo grote rol speelt (zoals te Val Duchesse), werkten.

De massale aanhang en het leiderschap kwamen meestal uit kringen die door de vuurproef van een oorlog waren gegaan, die zijn oorsprong aan nationalistische waanzin te danken had. Het verzet in de oorlog was een grondige leerschool. Zijn de Europeanen klaar voor een Verenigd Europa? Op 12 december 1973 onderstreepte de Duitse kanselier de zwakke reactie op crises, waarbij hij het voorbeeld van de ontoereikendheid van de Negen t.a.v. het uitbreken van de laatste oorlog tussen Arabieren en Israëli's aanhaalde. De woorden van één van de leidende Europese woordvoerders kunnen als hard maar realistisch gekenschetst worden; hij stelde dat, als men alle meningsverschillen in de buitenlandse politiek van de Negen op één hoop veegde, het resultaat zo goed als nihil is geweest. Verder gaf hij te kennen dat apart politiek optreden op het gebied van buitenlandse zaken en van defensie illusoir zou blijken te zijn, en als Europa Amerika als evenwaardige partner tegemoet wilde treden, het verplicht zou zijn van nationale geschillen af te zien. De dag daarop stelde hij een direct gekozen Europees parlement voor om daardoor die geschillen te vervangen door één enkele stem die uit naam van Europa op het gebied van buitenlandse zaken en defensiebeleid zou spreken.

Sindsdien is deze politieke stellingname in Duitsland niet veranderd en de liberalen, de sociaaldemocraten en de christendemocraten zijn bereid deze te onderschrijven.

Vernuftige enquêtes, betrekking hebbende op alle Europese vraagstukken, hebben verrassenderwijs een sterke Franse voorkeur voor een veel grotere Europese eenheid vastgesteld.²⁵ Uit de enquête blijkt - met alle voorbehoud, maar toch wel als minimum gesteld - dat de Fransen op zijn minst te verstaan hebben gegeven dat Europeanen, en in het bijzonder het Franse volk, ver op hun regeringen vooruit liggen wat betreft de wil om tot federale organisaties te geraken.

De Italianen neigen ertoe het meest progressief te zijn inzake de federale gedachtengang. Het resultaat dat in Italië gevonden werd, duidt erop dat men daar van een Europees parlement, voorzien van alle volmachten, een goede uitwerking op het functioneren van de eigen democratie verwacht. De Nederlanders hebben de aloude reputatie de beste ‘Europeanen’ van allen te zijn, en hun enige rivalen in dat zich nooit wijzigende getuigenis zijn de

25 J.-R. Rabier: Europeans and the Unification of Europe. In: Government and Opposition, vol. VI, no. 4, 1971, passim.

[p. 743]

kiezers van de andere, kleine lidstaten van de EEG, misschien met uitzondering van de Denen.²⁶

26 The Economist, 20 april 1974, p. 66.

Suggesties

Strikt gesproken is het niet de taak van de academicus om van het spreekgestoelte af of in de wandelgangen specifieke regels bij het voeren van de politieke strijd voor te schrijven.

Maar een of twee algemene opmerkingen zijn wel op hun plaats. Men zou niet moeten uitgaan - tenminste niet in allereerst instantie - enquêtes aan de verschillende regeringen voor te leggen, grootscheepse voorstellen in het parlement van Straatsburg te doen of iets dergelijks. Dit zou nog maar meer schriftelijke staatsverklaringen, rapporten en het benoemen van studiegroepen uitlokken, wat weer neerkomt op lange uiteenzettingen en idealistische inleidingen en tekortschiet wat betreft het afstand doen van een concreet stuk werkelijke macht. Het bruikbaarste zou waarschijnlijk de herleving, en verbetering, kunnen zijn van de methode van M. Monnet, zo doeltreffend toegepast om leiders van politieke partijen en leidende figuren uit de kringen van vakverenigingen en industrie te overtuigen van zijn zienswijze inzake de Kolen en Staal Gemeenschap.²⁷ Het geheim tot succes ligt in het bewerken van de leiders van de organisaties van massale kiezerskorpsen; regeringen gaan reageren zodra politici inzien dat het in hun eigen belang is om zichzelf naar voren te schuiven, aan het hoofd van een massabeweging te gaan staan en vastberaden in een nieuwe richting op te marcheren. Alleen op die manier zullen de regeringen hun heersend monopolie over de politieke macht opgeven. En de boodschap zou moeten luiden: Europa moet er nu maar eens mee ophouden alleen maar een economische unie te zijn. Europa moet nu maar eens de problemen die tot een oplossing nopen, d.w.z. defensiebeleid en het voorkomen van conflicten door afschrikking, door de Negen gezamenlijk laten aanpakken en zich met één stem tot de buitenwereld richten.

Het moet de Europese kiezer meer dan voldoende duidelijk gemaakt worden dat federalisme niet betekent dat de natie waartoe hij behoort, haar identiteit verliest of haar soevereiniteit opgeeft. De essentie van een federaal systeem is het ‘E pluribus unum’ - een juiste verdeling van de soevereine macht tussen een centraal bestuur en de samenstellende lidstaten; sommige bevoegdheden lopen parallel (zoals het handhaven en instandhouden van een krijgsmacht, het opleggen van fiscale maatregelen, het vaststellen van normen voor de rechterlijke macht), andere bevoegdheden vallen exclusief het

27 R. Mayne: The Role of Jean Monnet. The New Politics of European Integration. London 1972, pp. 32-55.

[p. 744]

federale bestuur toe (het beleid op het terrein van de buitenlandse politiek) en de rest van de bestuursfuncties blijft uitsluitend voorbehouden aan die instanties waar zij op het ogenblik al zetelen. Dit sluit een opperste bewindsman in, direct door de kiezers gekozen of door een democratische wetgevende macht tegelijk met zijn ministerraad benoemd. Minimaal zouden tot het kabinet moeten behoren: een minister voor Europese defensie en, omdat defensie onverbrekelijk verbonden is met buitenlandse betrekkingen en financiën, een minister voor Europese buitenlandse zaken en een minister voor economische zaken.

Het is niet meer noodzakelijk naar een opzet te zoeken om de bevoegdheden van het Parlement te Straatsburg te versterken. Die taak is al met succes door de Commissie van de Europese Gemeenschap verricht. Hieruit is een plan ontsproten tot het stichten van een Algemene Vergadering van parlementariërs met beperkte, doch wezenlijke bevoegdheden.²⁸ Hiertoe behoren bestaande verdragen, beroep op artikel 235 (voorziet in gevallen waarin actie noodzakelijk wordt, maar geen specifieke machtiging in de betreffende Verdragsclausules voorhanden is), toelating van nieuwe lidstaten tot de EEG, en ratificatie van de verdragen van de Gemeenschap met derde landen... t.w. een parlement dat vooraanstaande figuren tot zich zou trekken en vanzelf zou dan de eis aan de dag treden dat de leden door directe verkiezingen zouden moeten worden gekozen.

De Commissie is bij de behandeling van dit beslissende punt behoedzaam te werk gegaan. Dan pas zal Europa in politiek opzicht één enkele stem doen horen, als - en naarmate - een democratisch lichaam de Raad van Ministers van de Gemeenschap zijn stem en machtiging kan geven èn onthouden. Tot dan kunnen de organisaties in Brussel, Luxemburg en Straatsburg zeker nuttige zaken voor Europa behandelen, maar politiek gezien zijn zij nauwelijks van meer betekenis dan het ‘intergouvernementele legalisme’ zoals dat bij de Heilige Alliantie het geval was.

Samenvattend kan gesteld worden dat de resultaten die tot dusverre met de ‘politieke eenwording’ op basis van intergouvernementele samenwerking, ontleend aan de Davignon-rapporten, in het bijzonder in de gevallen van het Plan voor het Midden-Oosten en de Euro-Amerikaanse relaties in de Atlantische Gemeenschap, veel te wensen overlaten.

Dit alles roept om een nieuw politiek offensief van ‘Europeanen’ om de leiders van de Europese publieke opinie te bewerken, een studiegroep in te stellen die op een federale grondwet gericht werkzaam dient te zijn. Het zou kunnen wezen dat het kiezersvolk van de Negen reeds zo'n ‘opnieuw op gang brengen’ van de Verenigde Staten van Europa wil accepteren; of het een meerderheid vormt of niet is van geen enkel belang - eerder dan vandaag kan men toch niet beginnen. Bij de presentatie van dit programma aan

28 P.-H. Spaak: Combats inachevés, Paris, vol. II, pp. 28, 51.

[p. 745]

politieke partijen, werknemersorganisaties en industriële leiders, en aan het kiezersvolk, zullen de ‘Europeanen’ moeten hameren op een door en door pragmatische benadering: de problemen van Europa schreeuwen om een oplossing.

Een federaal Europa heeft een drietal bevoegdheden van node: de bevoegdheid een vertrouwenwekkend antwoord te geven op de Sovjet-bedreiging, bevoegdheid om bij uitsluiting van andere instanties buitenlandse zaken te behartigen (om zodoende één Europees geluid te laten horen) en de bevoegdheid het huidige werk van de EEG voort te zetten. Een democratische wetgeving moet de controle op dit beleid behouden en het in evenwicht brengen. Daarom zijn de twee fasen, aanbevolen door het ‘Rapport Vedel’²⁹ van groot belang. In alle andere opzichten kan dan de soevereine autonomie van de Negen bewaard blijven... en hopelijk binnenkort van het Europa van de Achttien van Straatsburg.

³⁰

29 Report of the Working Party examining the Problem of the Enlargement of the Powers of the European Parliament (‘Report Vedel’). Commission of the Europeans Communities, Brussels, in: Bulletin of the European Communities, Supplement 4/72.

30 Zie noot 1, pp. 35-36.