|
| |
| |
| |
Risico's van de ontspanningspolitiek
L.L.S. Bartalits
Opmerkingen en commentaren naar aanleiding van de publikaties van Lothar Ruehl, Machtpolitik und Friedensstrategie, Hoffmann und Campe Verlag, Hamburg, 1974, 423 pp., DM. 34, -, van Th. Draper, Détente, in: Commentary, june 1974, pp. 25-47, van Hans J. Kleinsteuber, Die USA-Politik, Wirtschaft, Gesellschaft. Eine Einführung, Hoffmann und Campe Verlag, Hamburg, 1974, 250 pp., DM. 28, -, van Karl Heinz Pütz, Die Aussenpolitik der USA. Eine Einführung, Hoffmann und Campe Verlag, Hamburg, 1974. 248 pp., DM. 29,50.
Toen Nixon in januari 1969 het presidentschap aanvaardde, kwam hij voor de grote moeilijkheid te staan om het Vietnam-avontuur van de Verenigde Staten op een eervolle wijze tot een goed einde te brengen. De doelstelling was tot een ‘honorable peace’ te komen, waarvoor ontspanning met de Sovjet-Unie en toenadering tot de Volksrepubliek China nodig waren. De problematiek van de Amerikaans-Westeuropese betrekkingen werd in het buitenlands beleid van de regering-Nixon op de wachtlijst geplaatst na China. Rusland en Vietnam: 1971 werd het Jaar van de Volksrepubliek China. 1972 het Jaar van de Sovjet-Unie, het Vietnamese akkoord kwam eind 1972 tot stand en 1973 tenslotte had het Jaar van Europa moeten worden. Deze ranglijst van prioriteiten was op diverse overwegingen gebaseerd: de Volksrepubliek China en de Sovjet-Unie konden, veel meer dan de Westeuropese landen, bijdragen tot de beëindiging van de oorlog in Vietnam. De Sovjet-Unie was de grote leverancier van Noord-Vietnam en de Chinezen inspireerden de Noordvietnamese ‘hard liners’. Als er dus druk op Noord-Vietnam moest worden uitgeoefend, diende dat door tussenkomst van deze twee communistische mogendheden te geschieden.
Maar ook andere factoren speelden een rol in deze berekening. In 1969 werd duidelijk dat de Russen aanstuurden op een nucleaire pariteit met de Verenigde Staten en de nieuwe regering van Nixon werd dan ook geconfronteerd met de onaangename keuze om zich óf bij de Russisch-Amerikaanse strategische pariteit neer te leggen óf zich in een nieuwe en waarschijnlijk doelloze fase van de bewapeningswedloop te storten. Bezien vanuit een strikt militair oogpunt stond Europa buiten deze wedloop en eiste de Sovjet-Unie de volledige aandacht van de regering-Nixon op.
In 1971 waren de grote lijnen van de Nixon-Kissinger buitenlandse politiek uitgekristalliseerd: toenadering tot de Volksrepubliek China, ontspanning
| |
| |
met de Sovjet-Unie en deelgenootschap met de Westeuropese landen. President Nixon en Kissinger projecteerden een multipolair beeld van de wereld waarin plaats was voor vijf grote economische supermachten: de Verenigde Staten, West-Europa, de Sovjet-Unie, de Volksrepubliek China en Japan.
Ofschoon Kissinger elke analogie met het negentiende-eeuwse machtsevenwicht van de hand wees, moge in dit verband wel worden opgemerkt dat hij steeds gewaarschuwd heeft voor eventuele illusies over de ontspanning met de Sovjet-Unie. Reeds in een publikatie van 1957 achtte Kissinger het nodig zijn lezers erop te wijzen dat ‘vreedzame coëxistentie’ volgens de Kremlinleiders niets minder was dan de meest doeltreffende offensieve tactiek en de beste manier om de bestaande structuur van de niet-communistische wereld met andere middelen dan oorlog omver te werpen.
Vier jaar later, in 1961, toonde Kissinger zich zeer bezorgd over de westelijke tendens om in de Russische ommekeer van oorlogszucht naar ontspanning meer te zien dan een verandering van tactiek en om reeds een fundamentele verandering in de communistische samenleving en doelstellingen te verwachten. In het bijzonder stelde Kissinger zich kritisch op ten aanzien van de ambulante persoonlijke diplomatie van Chroesjtsjov omdat volgens hem de Kremlinleiders vasthouden aan ‘objectieve’ factoren voor hun beleid.
Ook in 1968 betoonde Kissinger zich nog sceptisch ten aanzien van voorgaande ‘détentes’ en hij betoogde dat gedurende de periodes van ontspanning elk westelijk land zich steeds afzonderlijk tot de Oosteuropese landen of de Sovjet-Unie richt zonder te trachten een coherente westelijke benadering te bevorderen. Bovendien eindigden, aldus Kissinger, de verwachtingen dat ontspanningspogingen een nieuwe periode van verzoening zouden inluiden en de lang verwachte verandering in de oogmerken van de Sovjet-Unie zouden brengen, steeds weer in een periode van onverzettelijkheid. Deze bespiegelingen over het onderwerp ‘ontspanning’ vielen niet in een vacuüm. Er waren sinds de oktoberrevolutie van 1917 diverse perioden van ontspanning tussen de Sovjet-Unie en het Westen geweest, alsook drie afzonderlijke ontspanningsfasen met individuele westelijke landen sinds 1965. Het ontspanningsstreven van de Gaulle, gekarakteriseerd door een bezoek van minister Gromyko aan Parijs in de herfst van 1965, de aankondiging in februari 1966 van Frankrijks voornemen geen deel meer te willen uitmaken van de geïntegreerde NATO-verdediging en een triomfaal bezoek van president de Gaulle aan de Sovjet-Unie in juni 1966, bij welke gelegenheid de Kremlinleiders voor het eerst voorstelden een Europese Veiligheidsconferentie te houden, echter zonder deelneming van de Verenigde Staten. In deze ontspanningsfase bleek overduidelijk dat beide zijden ontspanning niet
| |
| |
als een doel op zichzelf beschouwden, maar als een middel om te krijgen wat zij wilden hebben mét of zónder ontspanning.
Na de drie premissen van het Adenauer-beleid, te weten: Duitse hereniging, Europese Unie en de Atlantische Alliantie, kwamen onder invloed van het streven van president de Gaulle naar détente in de regeringsperiode van de zgn. ‘grote’ Kiesinger-Brandt-coalitie de woorden ‘Ostpolitik’ en ‘ontspanning’ steeds meer in de mode. Onder de daarop volgende regeringsperiode van de Brandt-Scheel-coalitie kwam de ‘Ostpolitik’ echter pas goed op gang en resulteerde in het Duits-Russische verdrag van augustus 1970, het Pools-Duitse Verdrag van november 1970 en het Basisverdrag tussen de Bondsrepubliek en de DDR van 22 december 1972, welk verdrag mogelijk gemaakt was door de overeenkomst tussen de geallieerden over Berlijn van september 1971.
Voor een beoordeling van de resultaten van de ‘Ostpolitik’ van de sociaal-liberale coalitie in Bonn is het nog te vroeg. De leuze die de Bondsrepubliek tenslotte in staat stelde het streven naar een herenigd Duitsland in feite prijs te geven, doch in beginsel levend te houden, luidde: ‘twee Duitse staten in één natie’. Wel kon reeds worden opgemerkt dat de Bondsrepubliek fundamentele concessies deed op belangrijke historische punten en dat de DDR daar slechts zeer beperkte en kortstondige tegenprestaties tegenover stelde. Tot dusverre zijn de vruchten van de ontspanning in de intra-Duitse betrekkingen voor de Bondsrepubliek dan ook zeer teleurstellend gebleken.
Voorts kan ontspanning, zoals bij Duitsland het geval was, op het ene gebied stabiliserend werken en elders spanningen oproepen: terwijl het opinieonderzoek in de Bondsrepubliek uitwees dat 80 à 90% van de Westduitsers verzoening met de Sovjet-Unie voorstonden, steeg het percentage voorstanders van Duitse neutraliteit in de periode 1969-1971 van 39 tot 50% en daalde het percentage voorstanders van een hechte militaire alliantie met de Verenigde Staten van 48 tot 39%.
Tenslotte kon ontspanning tussen twee landen de toenadering tot een derde land tegenwerken. De Frans-Russische ontspanning van 1965 verontrustte de Westduitsers en de ontspanning tussen de Bondsrepubliek en de Sovjet-Unie van 1969-1970 verontrustte de Fransen zózeer, dat één van de redenen dat president Pompidou de Engelsen tot de EEG toeliet, was hen als tegenwicht tegen de Duitsers te kunnen gebruiken.
De huidige Russisch-Amerikaanse ontspanningsfase is een hervatting van de zgn. mini-détente van 1963, die gekenmerkt werd door het Kernstopverdrag en de export van Amerikaanse graanoverschotten naar de Sovjet-Unie. De tweede fase van de détente onder het presidentschap van Nixon zette in met de geallieerde overeenkomst inzake Berlijn in september 1971,
| |
| |
die de Nixon-regering er blijkbaar van overtuigde dat een topconferentie in Moskou mogelijk was geworden. Deze topconferentie had inderdaad in mei 1972 te Moskou plaats, waar het verdrag inzake de beperking van antiraketsystemen door Brezjnev en Nixon ondertekend werd en een aantal basisbeginselen, die de détente tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie moesten bewerkstelligen, werd vastgelegd.
In dit verband moet worden opgemerkt dat deze gedragscode voor de détente oorspronkelijk een idee van de Kremlinleiders was en door de Amerikanen enige tijd werd aangehouden om zich ervan te vergewissen dat hier sprake was van een werkelijk serieus voorstel. Het was daarom ook hoogst ongelukkig dat de eerste keer dat deze hoogdravende expressie van het Amerikaans-Russische détente-streven op haar werkelijke waarde werd getoetst, dit op een mislukking uitliep. Immers, indien de basisbeginselen van mei 1972 in acht waren genomen zouden de Russen het uiterste gedaan hebben om de Arabisch-Israëlische confrontatie van oktober 1973 te voorkomen. In plaats daarvan werd echter door de Russen op grote schaal steun verleend aan Egypte en Syrië, hetgeen de aanval op Israël mogelijk maakte. De Amerikanen werden echter zo overrompeld door deze ontwikkeling dat zij de evacuatie van Russische families uit het Midden-Oosten, twee dagen voor het uitbreken van de oktoberoorlog, nog als een aanwijzing voor een breuk tussen de Sovjet-Unie en de Arabieren interpreteerden en na het uitbreken van de vijandelijkheden op 6 oktober 1973 aanvankelijk dachten dat de Israëli's de Arabieren hadden aangevallen.
Het is in dit licht dan ook duidelijk dat ‘détentes’ maximaal of minimaal kunnen zijn. Terwijl de hierboven genoemde gedragscode voor de détente van mei 1972 deze op de maximum-waarde kwalificeert, kwalificeerde minister Kissinger de détente na de crisis in het Midden-Oosten als ‘van nature tweeslachtig’ en ‘ietwat ambivalent’, met andere woorden op de minimumwaarde. Wel gaf Kissinger toe dat de détente het risico van een algemene nucleaire oorlog, die zou kunnen voortvloeien uit rivaliteiten van bondgenoten van de Sovjet-Unie enerzijds en de Verenigde Staten anderzijds, minder geworden was. Dit op zichzelf reeds maakte plaatselijke avonturen met conventionele militaire middelen minder riskant, waarbij nog komt dat de introductie van zogenaamde conventionele precisie-wapens, waaronder nieuw Russisch anti-tankgeschut en grondluchtraketten zoals SAM 6 en SAM 7, een tot nu toe onbekende nauwkeurigheid garandeert en het gebruik van lichte atoomwapens kan vervangen. Ook om deze reden dient in de toekomst in het détente-begrip eveneens het voorkomen van een conventionele oorlog te worden opgenomen.
Nog in juli 1972 poneerde Kissinger de stelling dat in zoverre machtsevenwicht gedefinieerd wordt als ‘een constant hengelen naar marginale voor- | |
| |
delen boven een tegenstander’, dit niet langer houdbaar is. Immers, de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten zijn reeds zo sterk geworden dat verdere machtstoename zich niet noodzakelijkerwijze behoeft te uiten in een toename van bruikbare politieke kracht. Na de oktoberoorlog tussen de Arabieren en Israël echter was minister Kissinger gedwongen deze simpele theorie aan te vullen met de kwalificatie dat de Russisch-Amerikaanse verhouding door de enigszins tweeslachtige coëxistentie enerzijds door vertrouwen en anderzijds door concurrentie wordt gekenmerkt.
Bij dit alles dient tenslotte te worden bedacht dat de SALT I-overeenkomst van mei 1972 aan een tijdlimiet van vijf jaar is gebonden en door SALT II, zowel wat betreft werkingssfeer als tijdsduur, dient te worden aangevuld. Mislukken de Amerikaans-Russische onderhandelingen over SALT II, dan is, aldus Kissinger, een nieuwe fase in de bewapeningswedloop onvermijdelijk en zou de Sovjet-Unie aan het einde van dit decennium vermoedelijk meer en zwaardere atoomkoppen bezitten dan de Verenigde Staten.
| |
Brzezinski's kritiek op Nixons vredesstructuur
Een van de meest essentiële voorwaarden voor de door Nixon en Kissinger geconcipieerde vredesstructuur was de aard van de détente-verhouding tussen de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten, die zo uitgebalanceerd diende te zijn dat de veiligheid van geen van beide partijen in gevaar werd gebracht en dat de een niet méér politieke voordelen verkreeg boven de andere.
Noodzaakte in het begin de doorbraak in de Amerikaans-Chinese relaties de Russen tot meer spoed om met de Verenigde Staten tot een vergelijk te komen, de toenemende binnenlandse moeilijkheden waarmee Nixon te kampen kreeg, werden de oorzaak dat op dit punt de bordjes werden verhangen. Door de urgentie om kost wat kost in de SALT-besprekingen tot resultaten te komen, kwam de overeenkomst van Moskou van juni 1972 tot stand, waarbij aan de Russen door de Amerikanen de concessie van numerieke superioriteit werd gedaan.
Dat de détente ook op andere gebieden de Kremlinleiders meer voordelen bood dan het Westen, toonde Z. Brzezinski in zijn artikel ‘The deceptive structure of peace’ (in: Foreign Policy, Spring 1974, pp. 35-55) met voorbeelden aan. Zo had de Sovjet-Unie met de détente in Europa kunnen bewerkstelligen dat haar invloedssfeer in Centraal- en Oost-Europa werd erkend, terwijl van de kant van het Kremlin geen concessies werden gedaan ten aanzien van een staken van de ideologische strijd en inzake de kwestie van vrije contacten tussen Oost en West. Naast andere belangrijke voordelen voor de Sovjet-Unie zoals de ruime Amerikaanse kredietverlening en
| |
| |
de technologische samenwerking in het ruimte-onderzoek, vormde de erkenning dat de status van de Sovjet-Unie volkomen gelijkwaardig was (en is) aan die van de Verenigde Staten, wel het belangrijkste winstpunt.
Weliswaar betrachtten de Kremlinleiders van hun kant terughoudendheid in de kwestie Vietnam en bij het Midden-Oostenconflict, maar van een dergelijke terughoudendheid in hun bewapeningsinspanning was (en is) hoegenaamd geen sprake. Op het terrein van de bewapening blijkt de Sovjet-Unie zelfs de Verenigde Staten op sommige gebieden te zijn voorbijgestreefd. Men ontkwam tot voor kort in de kringen van de Amerikaanse Democratische partij dan ook niet aan de indruk dat de Russische medewerking aan de SALT meer een tactisch dan een strategisch karakter droeg.
Deze, overigens in zekere zin nog steeds bestaande onevenwichtigheid in de détenteverhoudingen is des te moeilijker te accepteren, wanneer men bedenkt dat deze détente niet alleen van gelimiteerde, maar tevens van onstabiele aard is. Elke verandering in het leiderschap van de Sovjet-Unie kan immers een min of meer plotselinge ommezwaai in de buitenlandse politiek van het Kremlin met zich meebrengen, waarbij de nieuwe bewindvoerders de door het Westen verleende economische hulp als instrument kunnen gebruiken om hun wensen door te drukken.
Wat de tweede voorwaarde voor Nixons vredesstructuur betreft, met name de relaties met de bondgenoten, kon worden geconstateerd dat deze eveneens was verslechterd. Hoewel ook de bondgenoten hier enige blaam trof, meent Brzezinski dat de verslechterde relaties voornamelijk te wijten waren aan het falen van het Nixon-bewind om een coherent politiek beleid voor de toekomst te ontwikkelen.
In een belangwekkende analyse worden door Brzezinski drie aspecten van dit beleid op de voorgrond geplaatst. In een oplopende rangorde van importantie zijn dat: a) de voorkeur voor een individueel boven een hiërarchisch geordend politiek beleid; b) de voorkeur voor een geheime boven een conceptuele open diplomatie en c) de voorkeur voor acrobatiek boven architectuur in de politiek.
Het is vooral in verband met de misvatting van het Nixon-bewind dat het tijdsbestek 1969-1974 geen essentiële veranderingen in de internationale verhoudingen heeft veroorzaakt, dat dit laatstgenoemde aspect een bijzonder kwalijke zaak moet worden genoemd. Immers, het moet volgens Brzezinski duidelijk worden geacht dat: 1) een verschuiving heeft plaatsgevonden van traditionele beleidsvormen naar een wereldomvattend politiek proces; 2) de onbetwiste leidersrol van de Verenigde Staten thans door de bondgenoten niet meer als vanzelfsprekend wordt beschouwd; 3) de gerezen moeilijkheden in de economische relaties tussen de rijke landen niet alleen een bedreiging opleveren voor de gevestigde internationale economi- | |
| |
sche orde, maar tevens een wijziging hebben gebracht in de patronen van de export van grondstoffen, respectievelijk van fabrikaten, en 4) er in de arme landen een toenemende tendens aan de dag trad (en treedt) naar sociale en politieke fragmentatie, die zeer zeker haar weerslag zal hebben in de rijke landen.
Al met al kan men stellen dat de naoorlogse politieke en economische orde zodanig ondermijnd is dat men thans voor de taak staat een geheel nieuw systeem op te bouwen. Een pragmatische politiek, zoals die door het Nixon-bewind werd gevoerd, past volgens Brzezinski dan ook niet bij deze ontwikkeling.
| |
Amerika en zijn bondgenoten
Wat de Amerikaanse politiek ten aanzien van het Verre Oosten betreft, wordt door Draper herinnerd aan de Russische pogingen om de Chinees-Amerikaanse toenadering van 1971 tegen te houden. Vervolgens wordt op de Russische troepenconcentraties aan de Chinese grens (uitbreiding van 15 divisies in 1968 tot 45 divisies in 1974) gewezen, hetgeen niet ten koste van de Russische troepensterkte in het Westen ging en de Sovjet-Unie dus een maximale vrijheid van actie geeft, waardoor de Chinezen beseffen dat zij thans meer van de Sovjet-Unie te vrezen hebben dan de Russen van China.
De verhouding tussen de Verenigde Staten en West-Europa wordt door Draper aan de hand van Kissingers boek over de Europees-Amerikaanse verhoudingen (The troubled partnership, uit 1965) geanalyseerd.
Draper concludeert met een profetische uitspraak van Kissinger dat indien het Westen doeltreffende ontspanning met de Sovjet-bloklanden wil bewerkstelligen, het een gemeenschappelijke politiek en een specifiek programma moet ontwikkelen en dat de afzonderlijke NATO-partners moeten afzien van bilaterale en niet-gecoördineerde ontspanningspogingen, die het onderlinge klimaat in de NATO verslechteren.
Immers, de zogenaamde ontspanningspolitiek heeft in het verleden soms tot toenadering tot de Sovjet-Unie en haar bondgenoten, maar tegelijkertijd tot vervreemding binnen het westelijke bondgenootschap geleid. Het streven naar deelgenootschap werd zodoende vertroebeld en de ontspanning, althans volgens Draper, werd vooral gepropageerd door vooraanstaande neo-isolationisten.
Het grote gevaar is, aldus waarschuwt Draper, dat men zodoende nog verder in moeilijkheden raakt tenzij de ontspanning in een permanente Russische goodwill resulteert. De afgelopen vier jaar echter is de ontspanning zo eenzijdig nagestreefd dat dit beleid bijna een fiasco is geworden.
|
|
Auteursrechtelijk beschermd