Streven. Jaargang 27

[p. 674]

Een topconferentie van het Koninkrijk
Ivo van Trigt

Hoera! Wij krijgen een ‘topconferentie’ van het Koninkrijk der Nederlanden. De Minister-Presidenten van de drie Rijksdelen zullen hoogstpersoonlijk om één tafel gaan zitten om met elkaar van gedachten te wisselen over de herziening van de verhouding tussen de drie partners en daarbij spijkers met koppen te slaan.

Dat bericht is in de meest letterlijke zin van het woord uit de lucht komen vallen. De Nederlandse Minister-President Den Uyl deelde het mee toen hij nog maar nauwelijks voet aan land had gezet uit het vliegtuig, dat hem van een bezoek aan Suriname naar patria terugvoerde.

Daarmee is de heer Den Uyl dus in het voetspoor getreden van de grote staatslieden die om de beurt ‘topconferenties’ belegden, waarop moeilijke problemen onder ogen moesten worden gezien.

De ratio van deze topconferentie was tweedelig.

In de eerste plaats realiseerde men zich, dat internationale spanningen vaak hun oorzaak vinden in de omstandigheid dat de hoogste leiders van verschillende landen elkaars bedoelingen niet voldoende kennen. Zij moeten zich uit allerlei berichten, die zij via de publiciteit, via de diplomatie en via hun geheime inlichtingendiensten ontvangen, een beeld trachten te vormen van wat hun tegenspelers van plan zijn te gaan doen. Die inlichtingen zijn meestal voor verschillende uitleg vatbaar; uitleg ten goede zowel als ten kwade. Voorzichtige staatslieden moeten echter met alle kwade kansen rekening houden; met de mogelijkheid dat achter onschuldig lijkende maatregelen en voorstellen van hun tegenspelers, zelfs al zijn het bondgenoten, minder onschuldige bedoelingen schuil gaan. Die achterdocht nu meende men het meest effectief te kunnen bestrijden door persoonlijke ontmoetingen en openhartige gesprekken tussen de hoogste regeringsleiders.

In de tweede plaats ging men bij het organiseren van topconferenties ervan uit, dat zulke conferenties moeilijke problemen snel tot een oplossing konden brengen. Zulke problemen eisen onderhandelingen en onderhandelingen eisen nu eenmaal concessies. Zulke concessies zijn politieke beslissingen. Beslissingen die onderhandelaars van lagere rang dan de regeringsleiders zelf niet kunnen nemen zonder vertragende ruggespraak. De regeringsleiders zelf staan daar veel vrijer in. Zij kunnen snel concessies aanbieden of aanvaarden. Zij kúnnen meer dan elke andere onderhandelaar inderdaad spijkers met koppen slaan.

In theorie klonk dat allemaal erg mooi, maar in de praktijk kwam er niet zo bijster veel van terecht.

[p. 675]

Eigenlijk slaagden zulke topconferenties alleen wanneer zij dienden ter afsluiting van soms langdurige diplomatieke onderhandelingen, waarin men het tenslotte met elkaar eens was geworden. Zij bewerkstelligden geen eensgezindheid; zij kwamen uit reeds bereikte eensgezindheid voort en vormden alleen maar een soort plechtige bevestiging daarvan.

Tot het oplossen van ingewikkelde politieke problemen echter leidden zulke conferenties vrijwel nooit. Men mócht ook nauwelijks anders verwachten. Werkelijk belangrijke en gecompliceeerde problemen laten zich nu eenmaal niet oplossen door een paar mensen die hooguit twee of drie dagen de koppen bij elkaar steken. Zeker niet wanneer in deze problemen de belangen van de landen die aan zo'n conferentie deelnemen, tegen elkaar in druisen. Bij de behandeling van zulke problemen is voorzichtigheid de moeder van de porceleinkast. De voorzichtigheid van de diplomatie, die zich ver houdt van de hoempa-muziek der publiciteit, waarmee topconferenties plegen te worden opgeluisterd.

Topconferenties zijn voor het oplossen van ingewikkelde en controversiële problemen niet alleen ongeschikt, zij zijn ook levensgevaarlijk, juist omdat zij zozeer door de publiciteit worden omringd. Als zij eenmaal met veel fanfare bijeen zijn gekomen, kunnen de deelnemende regeringsleiders zich eenvoudig niet meer veroorloven met lege handen terug te komen. Staan zij tegenover brutale tegenspelers, dan moeten zij wel concessies - en vaak door tijdgebrek ondoordachte concessies - doen om tenminste nog énig toonbaar resultaat in de wacht te slepen. Of zij moeten hun spel zo spelen dat zij die tegenspelers de schuld kunnen geven van een mislukking. De Russen, eeuwen lang onder despotische regimes getraind als diplomaten, begrepen deze situatie veel beter dan hun vaak naïeve Amerikaanse tegenspelers. Zij wachtten er zich wel voor zich op dergelijke topconferenties de handen te laten binden; zij brachten altijd een zak vol pietluttige probleempjes mee, protocollaire beuzelarijen vaak, die de aandacht van topleiders nauwelijks waard waren, maar waar zij zo'n conferentie mee konden torpederen zodra de onderhandelingen een wending namen die hun niet aanstond.

Topconferenties zijn inderdaad handenbinders bij uitstek, juist omdat de topleiders daar bij elkaar zitten en van elkaar veronderstellen dat zij hun woorden waar kunnen maken en gestand zullen doen. Iedere andere onderhandelaar kan reserves maken; een Premier kan dat nauwelijks meer zonder aan prestige in te boeten.

Terecht is daarom de vraag wel eens gesteld of dergelijke conferenties wel in overeenstemming zijn met de democratie. Men gaat erheen om besluiten te nemen op een plaats en in een tijdsbestek waarin het onmogelijk is het achterland te raadplegen overeenkomstig de regels die daarvoor in een de-

[p. 676]

mocratische samenleving gelden. Men bindt niet alleen zichzelf de handen, maar ook degenen tegenover wie men naderhand verantwoording van zijn beleid moet afleggen. De verantwoordelijkheid van het beleid komt helemaal alleen op de schouders van de topleider te liggen, eenvoudig omdat men hem noch in de ministerraad noch in het Parlement tegenover het buitenland kan laten vallen. Men kan dat nauwelijks meer democratie noemen, tenzij men zich op het standpunt stelt dat een eenmaal gekozen leider in de democratie kan doen en laten wat hij wil; dat de stem van het volk hem dus een blanco mandaat geeft.

Echte staatslieden bedenken zich dus wel enkele malen eer zij een topconferentie voorstellen ter oplossing van een hangend, ingewikkeld en controversieel probleem. Vooral wanneer zij op zo'n topconferentie tegenover collega's komen te zitten die precies weten wat zij willen en niet terugschrikken voor een beetje politieke chantage. Zij gaan in ieder geval niet naar zo'n conferentie toe wanneer zij geen grondig en langs democratische weg voorbereid plan in hun hoofd hebben en precies weten hoe ver zij met hun concessies kunnen gaan.

Nu mag men zich in gemoede de vraag stellen hoe het plan van de heer Den Uyl voor een topconferentie van het Koninkrijk tot stand is gekomen. Veel heeft de heer den Uyl daar niet over losgelaten.

Uit het feit dat hij dit plan bekend maakte enkele ogenblikken nadat hij uit Suriname terugkeerde, dringt zich de conclusie op, dat het in Paramaribo werd geboren. Ook de motivering van zijn besluit wijst in diezelfde richting. Kort voor of tijdens zijn bezoek aan Suriname maakte de Surinaamse Premier bekend, dat hij alles op alles zou zetten om Suriname uiterlijk in 1975 als zelfstandige Staat los te maken uit het Koninkrijk. Met deze harde verklaring werd de Nederlandse Minister-President in Paramaribo - onverhoeds naar men mag aannemen - geconfronteerd. Ver van Nederland en ver van de Nederlandse Antillen, ver van zijn raadgevers en ver van het Nederlandse Parlement kwam hij te staan tegenover een vastbesloten collega, die hem duidelijk te kennen gaf dat hij haast had met de herziening van de Koninkrijksverhoudingen en van het Statuut. Bij de motivering van zijn besluit beriep hij zich daar ook uitdrukkelijk op. Weliswaar zette hij daarbij een blij gezicht, omdat er nu schot in de zaak kwam, maar politici zetten altijd een blij gezicht, ook wanneer zij in feite een nederlaag hebben geleden en een besluit onder pressie van hun tegenspelers hebben moeten nemen. Mogelijk had hij ook wel redenen om een blij gezicht te zetten. Zo'n topconferentie is tenslotte een uitdaging aan de regeringsleiders die er bijeenkomen. Op zo'n topconferentie van het Koninkrijk kon hij, de Nederlandse Minister-President, eens laten zien hoe voortreffelijk en hoe snel en

[p. 677]

afdoende hij zulke ingewikkelde zaken als de hervorming van het Koninkrijk kon oplossen. Daar zou de langzaam voortploeterende Koninkrijkscommissie onder leiding van zijn Vice-Premier, Prof. de Gaay Fortmann - een man van het witte boordje in het rode kabinet - een puntje aan kunnen zuigen. Op een topconferentie zou de eer van het resultaat aan hém toevallen en men zou zich kunnen voorstellen dat dit vooruitzicht hem wel aanlokte.

Voorts mag men de vraag stellen in hoeverre de heer Den Uyl alvorens zijn besluit te nemen anderen, die bij de zaak betrokken zijn, heeft geraadpleegd. Dat hij vóór zijn afreis naar Paramaribo machtiging hiertoe heeft gevraagd aan zijn eigen kabinet, lijkt in hoge mate onwaarschijnlijk; in dat geval immers zou hij zijn voornemen tot het bijeenroepen van een topconferentie stellig bekend hebben gemaakt voordat hij vertrok. Hij kán natuurlijk wel vanuit Paramaribo telefonisch of telegrafisch contact hebben genomen met Nederland, maar men kan zich nauwelijks indenken dat men in Nederland zo maar voetstoots, omdat de Premier eensklaps van een idee is bevallen, de hele Koninkrijkscommissie opzij heeft geschoven - want dáár komt het lumineuze idee van de heer Den Uyl toch eigenlijk op neer. Vast staat in ieder geval, dat hij de regering van de Nederlandse Antillen niet heeft geraadpleegd, getuige de verbaasde, om niet te zeggen verbijsterde reactie die zijn mededeling uit Willemstad opriep. Deze omstandigheid kan de indruk slechts versterken, dat hij in Paramaribo onder pressie is gezet. Is dat inderdaad het geval, dan heeft die topconferentie een lelijk geboortegebrek meegekregen. Als de heer Den Uyl hier heeft toegegeven aan pressie, welke waarborg kan hij dan bieden, dat hij op de conferentie zelf niet opnieuw voor pressie zal wijken? Men mag eerder het tegendeel veronderstellen. Zo'n topconferentie moet slagen, omdat de Nederlandse Minister-President zich nu eenmaal geen gezichtsverlies kan veroorloven. Als Suriname daar keiharde eisen op tafel gaat leggen, zal hij concessies moeten doen om niet met lege handen thuis te hoeven komen. Hij kan zo'n conferentie natuurlijk wel schriftelijk voorbereiden en zijn collega's in Paramaribo en Willemstad verzoeken hun inzichten en hun wensen tevoren op papier te zetten, maar tenslotte is een topconferentie een ontmoeting van man tot man en kan niemand van te voren zeggen of niet een der deelnemende regeringshoofden een paar verrassingen achter de hand houdt om er, gebruikmakend van de omstandigheden, zijn collega's mee te overrompelen. En wat dan? Dan moeten er concessies worden gedaan, die men niet heeft voorzien. Concessies waarvan men de draagwijdte niet in een vloek en een zucht kan peilen, maar waar men zichzelf en zijn achterland wel aan vastpint.

Zo'n topconferentie is met andere woorden een wespennest - en een

[p. 678]

venijnig wespennest. Beide Rijksdelen zitten vol met problemen. Om er maar één te noemen: dat van de raciale verhoudingen. Speciaal in Suriname speelt dat een belangrijke rol. Wat zullen de Creolen gaan doen tegenover de Hindoestanen, wanneer Suriname een zelfstandige Staat wordt? Men kan zich op het standpunt stellen dat Nederland daar dan niets meer mee te maken heeft en zijn handen in onschuld wassen wanneer er ongelukken komen, maar of Nederland zich fier op de borst kan kloppen als het de Hindoestanen aan hun lot overlaat, valt te betwijfelen. De oplossing van zo'n probleem eist een weloverwogen beleid en een vastberadenheid, die men niet in gevaar mag brengen door de tijdnood, de schijnwerpers van de publiciteit en de drang om niet onverrichterzake terug te keren.

Men vraagt zich af of de heer Den Uyl zich niet ál te spontaan en te gemakkelijk in een gevaarlijk avontuur heeft laten storten.

Bovendien mag men zich afvragen of de heer Den Uyl wel rekening heeft gehouden met zijn bijzondere positie in het bestel van het Koninkrijk.

Hij heeft zijn topconferentie aangekondigd als een ontmoeting tussen de Minister-Presidenten van de drie Rijksdelen. Hij is dus kennelijk voornemens aan deze conferentie deel te nemen als Minister-President van Nederland. Dat ís hij ook; maar hij is tevens Minister-President van het Koninkrijk. Het Statuut legt hem de taak op om in bepaalde gevallen, wanneer het normale overleg in het koninkrijkskabinet en het Parlement geen overeenstemming wordt bereikt, als arbiter op te treden. Dat is ook de reden waarom de koninkrijkszaken nooit werden verbonden aan zijn portefeuille, maar altijd werden toevertrouwd aan een der Vice-Premiers. Hij moest de handen vrij kunnen houden om desnoods tegen de opvatting van zijn Vice-Premier in onafhankelijk een beslissing te kunnen nemen.

Hoe stelt de heer Den Uyl zich voor deze bijzondere positie, die hij krachtens het Statuut inneemt, veilig te stellen en waar te maken, wanneer hij zichzelf als Nederlands Minister-President met de onderhandelingen gaat bemoeien en zich door zo'n topconferentie laat binden?

Men kan op zijn vingers uitrekenen dat er op die topconferentie heftige meningsverschillen zullen blijken tussen Suriname en de Nederlandse Antillen. De mogelijkheid dat er situaties ontstaan waarin hij als Minister-President van het Koninkrijk de uiteindelijke beslissingen zal moeten nemen. Hoe wil hij dat onafhankelijk en zonder vooringenomenheid doen, wanneer hij zich op de topconferentie heeft gebonden?

Den Uyl mag een goed econoom zijn en een handig politicus, maar van staatsrechtelijke verhoudingen schijnt hij niet veel kaas te hebben gegeten. Het is te hopen, dat zijn collega's in de ministerraad of eventueel de Kamer hem tijdig van zijn onzalig plan afbrengen.