Streven. Jaargang 27

[p. 546]

Bevolkingspolitiek als onderdeel van ontwikkelingspolitiek
L. Janssen

In het vorige artikel¹ kwamen wij tot de conclusie dat de invloed van snelle bevolkingsgroei op het bereiken van de doelstellingen van de overheid in de ontwikkelingslanden meestal negatief is. Om die reden wil dan ook een toenemend aantal van die regeringen een politike voeren die erop gericht is de bevolkingsgroei af te remmen.

1 Streven, januari 1974, pp. 344-354.

a) Family planning programma's

In 1960 waren er slechts drie landen die officieel een bevolkingspolitiek voerden, in 1971 was dit aantal aangegroeid tot 26, terwijl 24 andere landen particuliere family planning programma's steunden zonder zelf een overheidspolitiek te hebben. Deze 50 landen omvatten ongeveer 80% van de bevolking in de ontwikkelingslanden.

In Azië hebben alle grote en de meeste kleine landen een of andere vorm van bevolkingspolitiek. India begon als eerste in 1952. Het waren hier vooral de planners die op maatregelen aandrongen. Ondanks een toen nog matige procentuele bevolkingsgroei werden zij jaarlijks geconfronteerd met een enorme absolute aanwas van de bevolking. China wees aanvankelijk op grond van de Marxistische ideologie beperking van de bevolkingsgroei af, maar vanaf 1962 werd heel het communistisch apparaat ingeschakeld in een grote geboortebeperkingscampagne.

In Latijns-Amerika was de situatie heel anders. Hier stond men in het algemeen vijandig tegenover activiteiten op bevolkingsgebied. De oorzaken waren enerzijds de afwijzende houding van de kerk tegenover het gebruik van voorbehoedmiddelen en van de andere kant verzet tegen de sterke en vaak agressieve aandrang uit Noord-Amerika om tot geboortebeperking over te gaan. Hun wantrouwen tegenover de ‘yankis’ was zo groot, dat zij deze aandrang alleen maar zagen als een poging om de Latijns-Amerikaanse landen klein te houden.

Linkse kringen stonden ook onder invloed van de Marxistische ideologie,

[p. 547]

volgens welke het bevolkingsprobleem uitsluitend een uitvloeisel is van het kapitalistische stelsel.

Ook in dit continent is er echter in de laatste jaren een omslag zichtbaar. Hier zijn het echter niet de economen en planners, maar de artsen en sociale werkers die de stoot geven. Zij zijn niet zozeer geïnteresseerd in beperking van de bevolkingsgroei, maar in het welzijn van de gezinnen en speciaal van de vrouwen met wie zij beroepshalve te maken krijgen. Hun invloed op de overheid is groeiende: hoewel slechts 12% van de Latijnsamerikaanse landen een politiek voeren die gericht is op beperking van de bevolkingsgroei, werken 61% van de regeringen mee aan programma's van family planning om andere dan demografische redenen, de overige 27% hebben geen enkele politiek op dit terrein.

In Afrika voeren 22% van de landen een politiek van geboortenbeperking, terwijl 36% family planning programma's steunen om niet-demografische redenen. Het meest gehoorde argument in Afrika is de overtuiging, dat het continent als geheel en de meeste landen onderbevolkt zijn. Aandrang van buiten om de bevolkingsgroei af te remmen stuit vaak op sterke emotionele weerstand: het woord genocide wordt in dit verband graag gebruikt. Vele Frans-sprekende landen hebben nog steeds een sterk pro-natalistische wetgeving, een erfenis van de Fransen, die hun binnenlandse geboortepolitiek ook tot Afrika hebben uitgebreid. In Kameroen bijvoorbeeld is de verkoop van en propaganda voor het gebruik van voorbehoedmiddelen nog steeds officieel verboden.

Afgezien van de motieven die er gegeven worden tegen het voeren van een bevolkingspolitiek, zijn vele regeringen huiverig om ermede te beginnen, omdat men grote weerstand bij het volk vreest. Om deze huiver te overwinnen werden er (vooral met Amerikaans geld) in de meeste landen zgn. KAP-surveys gehouden, onderzoeken naar de Kennis, Attitude (houding) en Praktijk aangaande geboortebeperking.

De politieke betekenis van deze onderzoeken was aanzienlijk groter dan de wetenschappelijke: meestal streek een aantal buitenlandse onderzoekers, zonder kennis van taal en cultuur van het volk, voor korte tijd in een land neer, om dan over een zeer delicate materie in een uur tientallen vragen af te vuren op mensen die niet gewoon zijn rechtstreekse vragen te stellen en te krijgen en die er meer op bedacht zijn om de ondervrager terwille te zijn dan om een juist antwoord te geven op vragen waar ze nog nooit over nagedacht hebben². In ieder geval vormden de bijna steeds gunstige uitkomsten van deze onderzoeken een argument om regeringen ervan te over-

2 Zie voor kritiek op dit soort KAP-surveys: P. Pradervand, Les politiques de population en Afrique francophone de l'Ouest, Parijs, 1973, Annex II.

[p. 548]

tuigen, dat het voeren van een bevolkingspolitiek overeenkomstig de wensen van het volk was.

b) Bevolkingspolitiek als onderdeel van ontwikkelingspolitiek

In het voorafgaande werd meerdere malen het woord bevolkingspolitiek gebruikt. Hieronder kan men verstaan het geheel van overheidsmaatregelen bedoeld om de omvang, samenstelling en spreiding van de bevolking te beinvloeden als onderdeel van een algemene ontwikkelingspolitiek. Het laatste zinsdeel wil onderstrepen dat bevolkingspolitiek geen doel in zich is, maar een middel om andere doeleinden te bereiken. Bevolkingspolitiek heeft slechts zin in samenhang met een op ontplooiing van de mens en van de natie gerichte politiek. Dit geldt evenzeer voor de ontwikkelingslanden zelf als voor de internationale hulpverlening.

Het woord ‘bedoeld’ in de definitie sluit een zekere beperking in, die niet helemaal probleemloos is. Vele overheidsmaatregelen die op andere doeleinden gericht zijn, hebben ook invloed op de omvang, de samenstelling en de spreiding van de bevolking. Verbetering van de gezondheidszorg heeft bijvoorbeeld direct invloed op het sterftecijfer en indirect op het geboortecijfer; industrialisatie leidt tot trek naar de steden met al zijn gevolgen; landbouwhervormingen kunnen het sociale systeem van de groot-familie veranderen; family planning, tenslotte, die uitsluitend bedoeld is om het welzijn van het gezin en van de vrouw te vergroten, heeft belangrijke directe en indirecte gevolgen voor de bevolkingsgroei. Sluit men nu in de definitie het woord ‘bedoeld’ in, dan schijnt deze te schraal te worden, laat men dat woord echter weg, dan wordt de definitie wel haast oeverloos. De oplossing van dit dilemma ligt in de laatste zinsnede: de onderlinge betrokkenheid van bevolkings- en ontwikkelingspolitiek betekent niet alleen een doelstelling, maar ook een taakstelling. Bevolkingspolitiek moet de gunstige effecten van ontwikkelingspolitiek op omvang, etc. van de bevolking versterken en de ongunstige gevolgen corrigeren, maar omgekeerd moet bevolkingspolitiek mogelijk gemaakt en versterkt worden door ontwikkelingspolitiek.

Wat men ook moge denken van de waarde van de definitie (is ze beschrijvend of is ze normatief?), belangrijk lijkt mij het probleem zelf van de samenhang van ontwikkelings- en bevolkingspolitiek. Om hierover iets te zeggen moeten we afdalen van de abstracte begrippen geboorte- en sterftecijfer.

c) Het gewenste kindertal

Het verlangen om kinderen te hebben is een vrijwel universeel menselijk verschijnsel. Kinderen geven psychische voldoening aan hun ouders, zoals ze overigens ook lasten en zorg met zich brengen. De verhouding van

[p. 549]

ouders tot hun kinderen heeft in vele culturen ook een religieuze dimensie. In de Joodse cultuur vindt men de gedachte (die bij gebrek aan beter ook nu weer opgeld doet), dat het ingeboren verlangen van de mens naar onsterfelijkheid zijn vervulling vindt in het voortleven in kinderen en kleinkinderen. In andere culturen vindt men hetzelfde motief in vele varianten terug. Het hebben van kinderen heeft zeker ook een economisch aspect: kinderen kunnen nuttig worden als medewerkers op het land en als verzorgers voor de oude dag.

Het feit dat men in de meeste culturen bovendien het hebben van veel kinderen als een weldaad, een zegen en een eer beschouwde, volgt niet strikt logisch uit het voorafgaande, maar het kan wel algemeen geconstateerd worden. Het feit dat van de kinderen meer dan de helft stierven voordat ze volwassen waren, zal hier niet vreemd aan geweest zijn. Wat ook de verklaring moge zijn, belangrijk is, dat het hier gaat om diep in de cultuur gevestigde waarde-oordelen. Economische, sociale en godsdienstige elementen zijn samengegroeid tot een collectieve overtuiging, waartegen het individu geen verweer heeft en ook niet hebben wil.

Dit wil echter niet zeggen, dat zulke collectieve overtuigingen en waardeoordelen niet kunnen veranderen. Verandering is niet waarschijnlijk, zolang een waarde-oordeel in het geheel van aspiraties en economische mogelijkheden van een maatschappij past. Aangezien in de traditionele maatschappij de aspiraties en economische mogelijkheden slechts langzaam veranderden en bovendien niet in strijd kwamen met de opvattingen over het kindertal, vertoonde dit waarde-oordeel in het verleden een grote mate van stabiliteit. Anders wordt het echter wanneer van buitenaf nieuwe aspiraties ontstaan (demonstratie-effect) en nieuwe economische mogelijkheden zich voordoen, die leiden tot een tegenstrijdigheid tussen gevestigde waarde-oordelen en nieuwe aspiraties en mogelijkheden.

Door het moderniserende ontwikkelingsproces wordt het verlangen naar veel kinderen, dat in de statische maatschappij functioneel was voor het bereiken van de daar heersende aspiraties, juist een belemmering voor het realiseren van de nieuwe aspiraties en doelstellingen, niet alleen voor de maatschappij als geheel maar ook voor de afzonderlijke personen.

Over de doelstellingen van de maatschappij hebben we gesproken in het vorige artikel. Nu iets meer over de persoonlijke aspiraties. Het verlangen naar veel kinderen krijgt een andere inhoud als niet meer, zoals vroeger, meer dan de helft van de kinderen sterft voor ze volwassen zijn. De lasten nemen toe, het voordeel, met name de voortziening voor de oude dag, kan nu bereikt worden ook als er minder kinderen geboren worden. Als bovendien door sociale voorzieningen de zorg voor de oude dag op andere wijze gewaarborgd wordt, verliest het hebben van veel kinderen deze functie.

[p. 550]

Belangrijker echter dan deze veel gebruikte economische beschouwing zijn de nieuwe aspiraties die ontstaan. In de traditionele maatschappij was de welvaart collectief en bepaald door de sociale status waarin men geboren was. In de moderne maatschappij wordt de welvaart individueel en meer bepaald door prestatie. De lasten van de opvoeding, die nu bovendien gaan drukken op het individuele gezin (vroeger kwamen ze meer ten laste van de groot-familie), vormen een rem op het vergroten van de welvaart. Ook de aspiraties ten aanzien van de kinderen veranderen. Vroeger was de toekomst van de kinderen bepaald door status en geen bijzondere opvoeding was daarvoor vereist, maar nu zijn school en opvoeding voor de kinderen het middel om de welvaart te bereiken die voor de ouders zelf niet weggelegd was.

Er is meer. In de traditionele maatschappij aanvaardde men het leven zoals het kwam, met zijn lusten en lasten. Buiten de bovennatuurlijke middelen van religie en magie zag men trouwens weinig mogelijkheden om er verandering in te brengen. De nieuwe mogelijkheden die nu ontstaan en het contact met de ervaring van andere volken brengen hierin verandering. Men gaat ervaren, dat de natuur niet alleen heerst, maar ook beheerst kan worden. Pijn en lijden, lasten en zorg zijn geen onontkoombaar noodlot, men kan er ook iets aan doen. Dit geldt ook ten opzichte van de lusten en lasten van het kindertal. Dieper dan het kennisnemen van geboortebeperkingstechnieken ligt het verlangen om zelf zijn lot in handen te nemen en dit verlangen is het resultaat van veranderingen in heel de maatschappij. Uit het voorafgaande kunnen wij concluderen, dat verandering van het collectieve en individuele waarde-oordeel ten aanzien van het kindertal afhankelijk is van de veranderingen in heel de maatschappij, met andere woorden van het ontwikkelingsproces. Omgekeerd kan men dan ook zeggen, dat ontwikkeling een voorwaarde is voor het omlaag brengen van het geboortecijfer. Als deze conclusie juist zou zijn, dan zou een bevolkingspolitiek die geen onderdeel vormt van een ontwikkelingspolitiek, niet alleen verkeerd gericht, maar ook tot falen gedoemd zijn.

Het is moeilijk om deze conclusie empirisch te bewijzen. Wel kan men zeggen, dat de ‘success stories’ aangaande bevolkingspolitiek tot nu toe hebben plaatsgevonden in landen waar ook een snelle ontwikkeling op ander terrein had plaatsgevonden. Taiwan, Zuid-Korea en Porto Rico zijn de haast klassieke voorbeelden in dit opzicht, terwijl ook het succes van de bevolkingspolitiek in China gezien kan worden als een onderdeel van een totaal veranderingsproces.

Uit het bovenstaande mag niet de conclusie getrokken worden dat men kan wachten met het voeren van een bevolkingspolitiek totdat de armoede overwonnen is (en dan zou zo'n politiek, gezien de ervaring van de Westerse

[p. 551]

landen, nauwelijks nodig zijn). Het voorbeeld van China, nog steeds een van de armste landen, is er om het tegendeel te bewijzen. Het doel van mijn betoog was om aan te tonen, dat juist in de minst ontwikkelde landen en streken bevolkingspolitiek en ontwikkelingspolitiek geïntegreerd moeten samengaan. Zonder bevolkingspolitiek zal de ontwikkeling moeilijk kunnen slagen, maar zonder ontwikkelingspolitiek, het op gang brengen van een veranderingsproces, zal de bevolkingspolitiek weinig succes hebben.

Geïntegreerde bevolkings- en ontwikkelingspolitiek

a) Gezondheidszorg

Hoewel verbetering van de gezondheidszorg en de daarmede gepaard gaande daling van het sterftecijfer de voornaamste oorzaak is van de versnelde bevolkingsgroei, zal niemand ervoor pleiten om het sterftecijfer te verhogen door vermindering van gezondheidsdiensten. Minder voor de hand ligt het betoog, dat het sterftecijfer nog meer omlaag moet om een verlaging van het geboortecijfer te verkrijgen. Een empirische studie van T.P. Schultz³ wijst voor Porto Rico in deze richting. Het ligt ook voor de hand, dat het heel moeilijk is om vrouwen te overtuigen van de noodzaak van contraceptie zolang de overlevingskans van haar kinderen gering is. Het combineren van gezondheidszorg en voorlichting over geboortebeperking heeft ook vele praktische voordelen. Het is goedkoper in personeel en gebouwen om de activiteiten te combineren dan afzonderlijke klinieken op te richten voor geboortebeperking. De gezondheidszorg voor moeder en kind schept een atmosfeer die gunstig is om te spreken over geboortespreiding en geboortebeperking. Bij heersend vooroordeel tegen geboortebeperking is het voor de vrouwen gemakkelijker om naar een hospitaal te gaan dan naar een kliniek voor geboortebeperking; men zal er ook regelmatiger terugkomen en de geboorteregeling wordt een onderdeel van de gezondheidszorg voor het gehele gezin.

Het bezwaar, dat wel ingebracht wordt tegen het koppelen van geboortebeperkingscampagnes aan de gezondheidszorg is, dat deze laatste zo duur is dat men daar niet op kan wachten. Dit bezwaar wordt versterkt door nogal ruige rentabiliteitsberekeningen van geboortebeperkingsprogramma's, waarbij de opbrengsten breed uitgemeten worden en de kosten beperkt tot die van het aanbrengen van de voorbehoedmiddelen⁴. Afgezien van het feit dat

3 An economie model of family planning and fertility. In Journal of Political Economy, 1969, pp. 153-180.

4 Het meest bekend is S. Enke: The Economie aspects of slowing population growth, in The Economie Journal, 1966, pp. 44-56. Hij schat de kosten van een geboorte die voorkomen wordt, op één VS dollar.

[p. 552]

zulke berekeningen niet op empirische grondslagen van evaluatie maar op a priori veronderstellingen geschiedden, zou men zich moeten afvragen of bij een echte rentabiliteitsberekening de kosten van de complementaire factoren niet mede beschouwd moet worden. Anders gezegd: ik geloof niet dat succesvolle geboortebeperkingscampagnes zo goedkoop zijn als sommige economen beweren.

b) Gezinszorg

In het begin van dit artikel heb ik er reeds op gewezen, dat in Latijns-Amerika naast de medici de sociale werkers de belangstelling van de overheid voor geboortepolitiek gewekt hebben. Het is niet alleen de armoede die de gezinsproblematiek met name in Zuid-Amerika zo groot maakt. Hulp en raad van buiten is haast noodzakelijk om tot een oplossing te komen. Daarom lijkt het goede ontwikkelingspolitiek een deel van de schaarse middelen aan gezinszorg te besteden. Maar bij de gezinszorg zal noodzakelijk de complicerende factor van het grote kindertal ter sprake komen. Family planning komt dan vanzelf als een onderdeel van de welzijnszorg naar voren.

c) Community development

Community development is een activiteit waarbij overheid en burgers (self help) samenwerken om in bepaalde behoeften (felt needs) van de bevolking te voorzien. Community development kan een belangrijk instrument zijn om de mensen zich bewust te doen worden aangaande hun situatie en hun mogelijkheden. In deze context zijn gesprekken over family planning op hun plaats. Als het verlangen naar vooruitgang gewekt wordt en als men zich bewust wordt dat men zelf ook zijn lot in handen kan nemen, wordt het klimaat geschapen waarin men ook kan gaan denken aan de beheersing van de procreatie. Family planning kan dan een onderdeel vormen van het gehele veranderingsproces dat men nastreeft.

d) Opvoeding

‘Contraconception sans éducation est aliénation’ heeft iemand gezegd⁵. Opvoeding is niet hetzelfde als onderwijs. Ook in de voorafgaande paragrafen was het educatieve aspect belangrijk. Maar de betekenis van de school is bijzonder groot.

De school is een van de elementaire voorwaarden voor ontwikkeling en sociale verandering. Onder de verschijnselen (variabelen) die de bereidheid tot gezinsbeperking kunnen verklaren, neemt de graad van scholing van de

5 P. Pradervand, o.c, pag. 571.

[p. 553]

ouders de eerste plaats in. Maar de school kan ook meer direct een rol spelen, niet alleen door seksuele opvoeding, maar ook door opvoeding gericht op de welvaart en het welzijn van het gezin. Met name de huishoudscholen kunnen in dit opzicht heel belangrijk zijn.

e) Emancipatie van de vrouw

De verheffing van de positie van de vrouw, die in vele culturen bijzonder laag is, vormt op zich een doelstelling die een grote inspanning rechtvaardigt. De vrouw is heel sterk afhankelijk van de man. Dit geldt ook ten aanzien van de beslissing over het kindertal, ondanks het feit dat de vrouw hier het sterkste bij betrokken is. Het grote aantal kinderen is niet alleen een gevolg van die afhankelijkheid, maar is ook mede oorzaak ervan. Het emancipatieproces, de verheffing van de vrouw, zal daarom enerzijds family planning mogelijk maken, anderzijds zal het bevorderen van family planning een onderdeel moeten zijn van het emancipatieproces. Maatregelen om de achterstand van vrouwen in schoolonderwijs⁶ én in adult education ongedaan te maken, mogelijkheden scheppen voor vrouwen om betaalde arbeid te verrichten, het opheffen van discriminatie in de wetten, dit alles werkt verandering in de hand die een geschikte voedingsbodem is voor en van de andere kant bevorderd wordt door het proces van bewustwording ten aanzien van het gewenste kindertal.

6 In Afrika was in 1960 de verhouding van het aantal meisjes op de lagere school tot het aantal jongens 3 tegen 7; in Pakistan (1960) waren er van de 100 kinderen op de lagere school slechts 23 meisjes, bovendien genoot slechts 22% van de kinderen tussen 5 en 14 jaar lager onderwijs. In India (1950) waren slechts 2% van de schoolgaande kinderen meisjes. Donald J. Bogue, Principles of Demography, p. 188 ss.

Conclusie

Gegeven het feit, dat op het niveau van de natie snelle bevolkingsgroei conflicteert met de ontwikkelingsdoelstellingen van de overheid en op het niveau van het gezin het grote aantal kinderen in strijd komt met nieuwe aspiraties en mogelijkheden, lijkt het voeren van een bevolkingspolitiek door de overheid zeer gewenst.

Bij het voeren van een bevolkingspolitiek moet de overheid echter voor ogen houden, dat verandering van opvattingen ten aanzien van het gewenste kindertal deel uitmaakt van het totale veranderingsproces. Daarom zullen de maatregelen die genomen worden om de bevolkingsomvang te beïnvloeden, zoveel mogelijk geïntegreerd moeten zijn in de totale ontwikkelingspolitiek.