Logo DBNL
Streven. Jaargang 25 (1971-1972)

Streven. Jaargang 25

(1971-1972)– [tijdschrift] Streven [1947-1978]–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Waarop berust de gewestvorming?
Bestuurlijke territoriale reorganisatie en verzorgingsgebieden
A.G.J. Dietvorst

Bestuurlijke territoriale reorganisatie is een onderwerp dat momenteel in het centrum van de belangstelling staat. Conferenties, studiedagen1 en talloze publikaties zijn hiervan een duidelijk bewijs. Niet alleen in Nederland, maar overal in Europa ontstaan nieuwe bestuursorganen, omdat de verschuivingen in de ruimtelijke en de maatschappelijke structuur vrijwel overal leiden tot een herziening van de bestaande bestuurlijke indelingen. In landen als Zweden, Denemarken, Tsjecho-Slowakije en Joegoslavië zocht men de oplossing in een drastische vermindering van het aantal gemeenten (die overigens doorgaans aanmerkelijk kleiner zijn dan de Nederlandse)2.

Bours3 constateert dat anders dan in bijvoorbeeld Zweden in ons land ten aanzien van de territoriale organisatie lange tijd een aarzelend en verbrokkeld beleid is gevoerd, zowel door de centrale als door de provinciale overheden. Het initiatief om de bestuursorganisatie aan te passen aan de schaalvergroting die zich in de maatschappij voltrekt, is incidenteel en beperkt gebleven tot een per provincie verschillend beleid.

In de laatste jaren valt echter een duidelijke verandering te constateren die veroorzaakt werd door de ontwikkeling van de ruimtelijke ordening. Met name de Tweede Nota over de ruimtelijke ordening en de activiteiten4 van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening lijken versnellend

te hebben gewerkt op de toenemende aandacht voor de bestuurlijke schaalvergroting. Echter niet in de richting van een systematische en algemene gemeentelijke herindeling, maar in de richting van gewestvorming5; op zich een opmerkelijke ontwikkeling. In dat licht gezien is de volgende recente uitspraak van Coopmans6 dan ook zeer begrijpelijk: ‘Het centrale probleem van de territoriale decentralisatie, dat nu om een oplossing vraagt, is de verdere vormgeving aan een vijftigtal stads- en streekgewesten, die als instituten van de sociale werkelijkheid tegen de formele staatsinrichting in zijn ontstaan’.

In de Nota Bestuurlijke Organisatie7 hebben de ideeën van de centrale overheid over de bestuurlijke reorganisatie voor het eerst meer concreet gestalte gekregen. Vooruitlopend op wettelijke maatregelen opteerden de toen aan de regering zijnde bewindslieden hierin voor een gewestvorming op basis van vrijwilligheid door middel van een uitbouw van de Wet gemeenschappelijke regelingen. In de loop van 1970 werd hierover in de Tweede Kamer uitvoerig van gedachten gewisseld. Hierbij kwamen een aantal diepgaande meningsverschillen naar voren met betrekking tot de vraag bij wie het initiatief voor de gewestvorming zou dienen te berusten8. Mede naar aanleiding van deze discussies besloot de regering de noodzakelijk formeel-wettelijke regelingen niet in een uitgebouwde Wet gemeenschappelijke regelingen op te nemen, maar in een afzonderlijke wet. Deze wet, de ontwerpwet gewesten, werd het parlement op 7 april 1971 aangeboden9. Hoofdstuk I van de ontwerpwet is gewijd aan de structuurschets voor de bestuurlijke indeling die reeds in de Nota Bestuurlijke Organisatie was aangekondigd. In deze structuurschets, die deelsgewijs kan worden vastgesteld, zullen gebieden worden aangegeven waarvoor in beginsel een eenheid van lokaal bestuur op gewestelijke schaal dient te worden gevormd. De schets heeft een indicatief karakter, maar dat betekent niet dat gemeentebesturen deze zonder meer naast zich neer kunnen leggen. Bij de vorming van gewesten dient de structuurschets een leidraad te zijn.

In de loop van het jaar 1971 is de eerste fase der voorbereiding van de structuurschets voor de bestuurlijke indeling afgehandeld10. Deze bestond uit het, op basis van de van overheidswege verstrekte richtlijnen, verzame-

len en bewerken van een aantal gegevens betreffende maatschappelijke en bestuurlijke samenhangen tussen een aantal centrumkernen en het omliggende gebied. Dit waren de zogenaamde indicatieve gegevens. Daarnaast dienden de provincies ook nog de zogenaamde normatieve gegevens te verzamelen, voordat de structuurschets in concept geleverd kon worden. De uitgangspunten voor de verzameling der normatieve gegevens kunnen gevonden worden in de brief van de minister van Binnenlandse Zaken d.d. 10 december 197111.

Centraal nu als probleem bij het opstellen van de concept-structuurschets staat de onzekerheid over de taken die in ieder geval aan de gewesten zullen toekomen en, in zeer nauwe relatie hiermee, de keuze van de schaal van de gewesten. Naar onze overtuiging is de bepaling van de meest doelmatige omvang der gewesten het meest complexe probleem rond de materie der gewestvorming. Ook de Gedeputeerde Staten van Gelderland constateren in hun nota12 dat er geen eenstemmigheid bestaat aangaande dit vraagstuk en zij merken voorts op dat ook de minister van Binnenlandse Zaken geen ander aanknopingspunt gegeven heeft dan dat voor dunbevolkte gebieden een aantal van 75.0000 à 100.000 inwoners moet worden gezien als ondergrens voor een gewest. Een bovengrens wordt door de minister niet genoemd. Wat de minister ook niet noemt, en dat verzuimen Gedeputeerde Staten op te merken, is de argumentatie voor het noemen van die drempelwaarden. De criteria die genoemd worden, zijn nauwelijks harde criteria te noemen.

Niet alleen de centrale overheid kan verweten worden te weinig expliciet criteria ter bepaling van de omvang der gewesten aan te geven. Uit verschillende publikaties blijkt eenzelfde globale benadering. Zo gaan Elkhuizen en Verkuylen13 van ruimtelijk-functionele eenheden uit, die op grond van een viertal criteria (samenhang, draagvlak, beschikbare ruimte en toekomstige ontwikkeling) afgebakend kunnen worden. Zij maken zich nauwelijks zorgen over een scherpe definiëring van de criteria, laat staan over de mogelijkheden tot kwantificering. Gewestelijke verbanden dienen naar hun overtuiging groter te zijn dan regionale verbanden (gebieden van beperkte schaal met een regionaal verzorgingscentrum als zwaartepunt, zoals bijvoorbeeld Waalwijk of Oss met directe omgeving), omvatten 250.000 à 500.000 inwoners en hebben een hoofdkern van minstens 100.000 inwo-

ners. Na deze normering worden er zonder meer een viertal ruimtelijkfunctionele eenheden van gewestelijke schaal in Noord-Brabant onderscheiden. Weliswaar wordt een dergelijke indeling indicatief genoemd, maar het gemak waarmee men over de complexe problemen bij dit soort regionalisaties heen glijdt, is toch wel onthutsend14.

Het blijkt dus dat iedereen overtuigd is van de noodzaak tot bestuurlijke territoriale reorganisatie, dat men voorts met het onderkennen van de oorzaken geen enkel probleem heeft, maar dat de creatie van adequate oplossingen geen eenvoudige zaak is.

Voor een niet gering gedeelte wordt dit laatste, dachten wij, veroorzaakt door 't ontbreken van voldoende uitgebalanceerde theoretische concepties, die de basis kunnen vormen van een pragmatische aanpak. Onderzoekers zien zich voortdurend weer voor de noodzaak geplaatst rapporten en adviezen uit te brengen op een ad hoc basis en zij verwijten de theoretici onvoldoende steun te leveren. Ook op de studiedag bestuurlijke territoriale reorganisatie viel deze klacht te beluisteren en dit keer ten aanzien van de geografische theoretici. Afgezien van het feit dat geografen alleen niet in staat moeten worden geacht deze complexe problematiek op te lossen, lijken de theoretische concepties die de moderne sociale geografie hanteert en ook presenteert, onmisbaar voor de oplossing van vraagstukken van territoriale bestuurlijke organisatie15. Het zijn dan ook geografen geweest die er op gewezen hebben, dat het een illusie is te menen dat een vergroting van de territoriale schaal der bestuurlijke eenheden steeds een antwoord moet zijn op de doelmatigheidseisen die de maatschappij stelt.

Zo vinden Buit en Lambooy16 dat de gecompliceerde sociaal-ruimtelijke constellatie van een regio zich nooit laat vangen in één algemene bestuurlijke doelstelling (bijvoorbeeld doelmatigheid). Zij hebben de indruk dat men zich in het algemeen gesproken meer bekommert om de totstandkoming van een efficiënt bestuur dan om een goede ruimtelijke inrichting. Er is sprake van een conflictvermijdende strategie, waarbij te weinig wordt gelet op een meervoudigheid aan belangen gezien de ruimtebehoefte en ruimteconsumptie. Vanuit deze gedachte wijzen zij op de noodzaak van een meervoudige oriëntatie. Dat een dergelijke oriëntatie ook werkelijk plaats vindt, achten zij toetsbaar met behulp van een aantal ‘ingangen’. Zo moet

men zich bijvoorbeeld afvragen of regio's met urbane trekken niet geheel andere eisen aan een bestuurlijke organisatie stellen dan regio's met een uitgesproken ruraal karakter. Of dat bijvoorbeeld zonaal georiënteerde regio's (een regio heeft een zonaal karakter wanneer men ze kan beschouwen vanuit verschijnselen die het gehele gebied aangaan. Voorbeelden: recreatiegebieden, industriegebieden) niet geheel andere eisen stellen dan nodaal georganiseerde regio's als verzorgingsgebieden. Buit en Lambooy wijzen in dit verband onder andere op de consequenties van de vorming van agrarische streekgewesten voor de doelmatigheid van de verzorgingsstructuur binnen de publieke en particuliere sfeer. Zij stellen terecht dat wel eens onderzocht mag worden in hoeverre het veel gehanteerde argument van (economische) doelmatigheid bij vergelijking van de situatie vóór en na de vorming van streekgewesten ook werkelijk blijkt op te gaan. In hoeverre nl. zal dan blijken dat voordelen ontstaan door concentratie van allerlei voorzieningen als brandweer, winkelapparaat en scholen, om willekeurig enkele te noemen, verloren gaan door een nog groter nadeel van afstandsverlenging voor perifeer binnen het gewest wonende ‘consumenten’?

Het is tegen deze achtergrond dat met belangstelling is kennisgenomen van de eind 1971 als handelsuitgave verschenen dissertatie van de Groningse geograaf Buursink17. Ook hij constateert dat de bestaande administratieve indelingen niet langer adequaat functioneren voor het regionaal-maatschappelijk leven. ‘Meer en meer wordt gewezen op de wenselijkheid de streekverzorgende instellingen te concentreren in goed bereikbare centra en de begrenzing van de administratieve eenheden aan te passen bij die van de uit het maatschappelijk leven voortkomende regio's. Het centrale plaatsen-onderzoek kan hierbij nuttig werk verrichten’ (p. 65). Hoewel Buursink de behandeling van deze problematiek in deze studie niet aanpakt, bieden zijn opmerkingen en conclusies toch interessante uitgangspunten.

Het boek handelt over de hiërarchische organisatie van stedelijke netwerken, die berust op de verzorgende functie van steden voor hun omgeving. Het werk is opgezet in twee delen, een theoretisch en een empirisch deel. In het eerste deel wordt op basis van een literatuuronderzoek een evaluatie gegeven van de zgn. theorie der centrale plaatsen. Deze theorie, waarvoor in 1933 door Christaller de basis werd gelegd, was bedoeld als verklaring van het ogenschijnlijk chaotische patroon van steden en dorpen. Een der belangrijkste elementen van de theorie is het systeem van centrale plaatsen, dat wordt gekenmerkt door een hiërarchische verhouding der centrale

plaatsen en een ruimtelijke schikking volgens patronen van regelmatige zeshoeken. De grote populariteit van deze theorie, die overigens dateert van de laatste decennia doordat de geografen jarenlang het theoretische boek van Christaller als academische tijdverspilling zagen18, heeft geleid tot een grote verscheidenheid aan termen, begrippen en methoden. Vandaar dat Buursink eerst orde op zaken wil stellen door te trachten tot een zo scherp mogelijke definiëring van termen en begrippen te komen. Mede door de wat dorre betoogtrant is dit gedeelte nu niet bepaald altijd even helder. In zijn streven de termen te preciseren, gaat Buursink wel eens wat te ver, waardoor de discussie wat gekunsteld aandoet (bijv. over het begrip centrale functie). Met dit soort zaken gaat het doorgaans meer om een aantal duidelijke afspraken dan om het vaststellen van de intrinsieke waarde van de gebezigde begrippen. Onder een centrale functie wenst de auteur het volgende te verstaan: de levering van goederen en diensten door het lokale verzorgingsapparaat aan de rondom de plaats woonachtige bevolking. Kijken we nu naar de centrale functies die worden genoemd, dan kan niet aan de indruk worden ontkomen dat er in de lijst van 25 centrale functies een zekere willekeur opgesloten zit. Er zijn functies bij die zo weinig plaatsgebonden zijn door de ontwikkelingen in de moderne communicatietechnologie, dat hun locatie nauwelijks significant mag heten voor de centraliteit van een plaats. Waarmee dan gezegd wil zijn, dat begrippen wel scherp gedefinieerd kunnen worden, maar dat de substituering ervan dan nog niet zonder meer kan geschieden.

In dezelfde trant kunnen opmerkingen geplaatst worden bij het begrip systeem, dat in tegenstelling tot andere een veel minder zorgvuldige behandeling ten deel is gevallen. Vermoedelijk moet dit worden toegeschreven aan de geringe literatuurbasis. In de literatuurlijst ontbreken t.a.v. dit begrip fundamentele referentiekaders.

Nadat Buursink in een wel goed leesbaar gedeelte (1.3. Hoofdlijnen) een overzicht heeft gegeven van de verschuivingen die zich in de opvattingen rond de theorie der centrale plaatsen in de afgelopen decennia, met name in de Verenigde Staten en Duitsland, hebben voorgedaan, zet hij uiteen welke methode door hem gevolgd zal worden om de gestelde probleemstelling op te lossen. In feite ontwerpt Buursink, zoals hij zelf erkent, geen nieuwe methode, doch tracht hij door een combinatie van reeds bekende methoden structuur en processen in de regionale systemen te analyseren. Van direct belang nu voor de door ons gesignaleerde problematiek rond de

bestuurlijke territoriale organisatie mag de wijze waarop Buursink tot de afbakening van de verzorgingsrayons komt, worden geacht. Zelf zegt hij hiervan (p. 88): ‘De tracering van de verzorgingsgebieden is in het kader van onze methode een zeer belangrijke zaak, omdat de waarde van de hierna volgende centraliteitsberekening sterk afhangt van de juistheid van het afgebakende verzorgingsgebied’. Voor ons is de methode de moeite van een nadere beschouwing waard, omdat, zoals reeds gesignaleerd, de keuze van de schaal van de bestuurlijke eenheden in nieuwe vorm zo problematisch is.

Hoe bakent Buursink nu zijn verzorgingsrayons af? Hij stelt zich voor de rayons op empirische wijze af te leiden uit het gebruik dat de bevolking maakt van de centra in haar woongebied. Dit gebruik wordt in hoge mate bepaald door de kracht van de economische, sociale en culturele activiteiten (p. 65). Daartoe gaat Buursink uit van de door hem geselecteerde 25 centrale functies en constateert dat van slechts een vijftal herkomst- of spreidingsgegevens op grote schaal zijn verzameld. Terzijde dient te worden opgemerkt dat het hier gaat om zgn. institutionele functies, dat wil zeggen dat het winkelapparaat niet direct in de beschouwingen wordt betrokken door het ontbreken van goed toegankelijke en verwerkbare gegevens. Hoewel begrijpelijk, maakt dit laatste de uitkomsten van het onderzoek toch wat minder overtuigend. Desondanks kan gesteld worden dat deze wijze van benadering tot een aantal, zij het globale, verzorgingsrayons heeft geleid, die een uitgangspunt bieden voor een nadere toetsing.

Dit laatste heeft Buursink al dan niet terecht tot zijn taak gerekend. Het zou toch wel de moeite waard geweest zijn, wanneer zijn rayon-afbakening vergeleken was met de reeds bestaande ontwerpen of wanneer de rayongrenzen langs statistische weg waren getoetst. Wanneer we bijvoorbeeld de indeling van Oostelijk Gelderland in stads- en streekgewesten19 gebaseerd op synthese van de in een onderzoek gevonden rayons vergelijken met de indeling van Buursink, zijn er naast overeenkomsten toch ook verschillen. In het tweede deel van zijn boek worden de eerder ontwikkelde denkbeelden toegepast op drie gebieden in Nederland. Daarvoor zijn industriegebieden gekozen, te weten Zuid-Limburg, Twente en Oostelijk Noord Branant, omdat in dergelijke gebieden de stedelijke dynamiek zeer groot is. Door het in de tekst ontbreken van ondersteunend kaartmateriaal is het lezen ervan weleens vermoeiend, maar dat neemt niet weg dat de volhoudende lezer met een aantal interessante conclusies verrijkt wordt.

In alle drie de regio's bleek de hiërarchisering der stedelijke centra een

aantoonbaar feit te zijn. Zo is Zuid-Limburg door het optreden van een aantal regionale centra uitgegroeid tot een nodale regio met een onmiskenbare hiërarchische structuur, waarin Maastricht als het primaire centrum, Heerlen als het secundaire centrum en Sittard als het tertiaire centrum beschouwd kan worden. Dat betekent dat Maastricht er deze eeuw in is geslaagd zijn historisch niet zo hecht verankerde centrale functie, ondanks de dynamische stedelijke ontwikkeling in de Mijnstreek, aanmerkelijk uit te breiden.

Het regionaal systeem van Twente daarentegen wordt volgens Buursink allereerst gekenmerkt door complementariteit. Enschede, Hengelo en Almelo zijn regionale centra die gezamenlijk de functie van regionaal hoofdcentrum voor het verzorgingsgebied Twente vervullen. De complementariteit is dominant, maar dat wil niet zeggen dat een hiërarchie afwezig is. In hiërarchische termen gesproken is de complementaire dubbelstad Hengelo/Enschede de top. Een niveau lager functioneert Almelo als secundair centrum en weer een niveau lager de kleine regionale centra Winterswijk, Oldenzaal en in zekere zin ook Groenlo.

In het derde onderzoeksgebied, Oostelijk Noord Brabant, brengt Buursink een driedeling aan op grond van vergaande parallellisatie van de centrale functies, dat wil zeggen dat de drie gebieden (rond 's Hertogenbosch, Eindhoven en Tilburg) tot op zekere hoogte over dezelfde functies beschikken. Daardoor onderscheidt Oostelijk Noord Brabant zich duidelijk van Twente en Zuid-Limburg, waar respectievelijk de complementariteit en de hiërarchie als dominante trekken gevonden werden. Opvallend is overigens dat in een juist verschenen studie over de hiërarchie der kernen in het Benelux Middengebied20 's Hertogenbosch in tegenstelling tot Tilburg en Eindhoven niet tot het hoogste niveau gerekend wordt. Hieruit blijkt nog eens duidelijk dat de keuze van de criteria en de weging ervan een zeer grote rol spelen en dat verschillen in interpretatie direct tot verschillen in uitkomsten leiden.

Een belangrijke vraag, waar nogal eens aan voorbij gegaan wordt, is nu of de bevolking in deze gebieden het gevonden patroon van verzorgende centra ook inderdaad als een realiteit ervaart. Buursink ontvlucht deze vraag door te stellen dat dit eerst aan de orde is nadat de onderzoeker de hiërarchie als een adequaat model heeft gepresenteerd. We vragen ons echter af of dit juist is. Had niet onderzocht moeten worden of de subjectieve factoren die bv. het koopgedrag van de consument beïnvloeden, ook tot een verschuiving in het regionaal hiërarchisch systeem en dus tot een andere

rayonafbakening leiden? Een beantwoording van deze vraag is ook voor de bestuurlijke organisatie van het grootste gewicht. Tot nu toe echter is immers het element van de ruimteperceptie nauwelijks in beschouwing genomen bij het denken over de gewestvorming. Ook Buursinks opmerkingen over de ruimteperceptie zijn uiterst fragmentarisch, terwijl toch in verschillende onderzoekingen is aangetoond dat subjectieve factoren wel degelijk het ruimtelijk gedrag van de mens beïnvloeden. Wanneer hij zich afvraagt of het netwerk met een hiërarchische structuur ook als zodanig door de bevolking van een bepaald gebied wordt gebruikt, zijn we uiteraard zeer geïnteresseerd in de consequenties voor het hiërarchisch systeem bij een negatieve beantwoording van de vraag. Dan is er immers iets niet in orde met het door de onderzoeker ontworpen systeem! Het is jammer dat niet op de een of andere wijze getoetst is of deze mogelijkheid bestaat. Vandaar dat we bij deze ook voor de bestuurlijke territoriale organisatie wezenlijke problemen nog enkele vraagtekens moeten zetten.

In dit verband is tenslotte ook de eindconclusie van betekenis: ‘De hiërarchie is een regionale entiteit’. De nadruk ligt hierbij op het woord regionaal ter aanduiding van de schaal waarvoor deze geldigheid bezit. ‘Het werkelijkheidsgehalte van de hiërarchie lijkt namelijk niet op alle schalen even groot te zijn’. We dachten dat hiermede ook voor de zaak van de gewestvorming een belangrijk gegeven wordt aangereikt. Er zouden wel eens gebieden kunnen zijn waar de gewestvorming niet in een directe sociaal-economische noodzaak zijn oorsprong kan vinden. Geluiden van deze aard ten aanzien van Drente en Friesland konden reeds tijdens de conferentie over de bestuurlijke structuurschets beluisterd worden.

Ook de Gedeputeerde Staten van Gelderland hebben de kwestie van de schaal in hun beschouwingen betrokken21. Zij formuleren twee alternatieven. Het ene gaat uit van 7 of 8 kleine gewesten, het andere van 4 grote gewesten. Als voordeel van de kleine gewesten zien zij vooral de mogelijkheid de burger meer direct bij de bestuurlijke organisatie te betrekken. Als voordeel van de grote gewesten wordt onder andere gezien dat problemen met een zonaal karakter (recreatie bijvoorbeeld) beter opgelost kunnen worden binnen een grote bestuurseenheid.

Dat Buursink door zijn onderzoek onze aandacht heeft gevestigd op het belang van de schaal, is een van de belangrijkste verdiensten van zijn boek. Het feit dat de sociaal-economische ruimte naar de schaal van beschouwing telkens andere structuren te zien geeft, is een gegeven dat ons bij de oplossing van de problemen rond de bestuurlijke territoriale reorganisatie van het grootste belang lijkt.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs