Logo DBNL
Streven. Jaargang 25 (1971-1972)

Streven. Jaargang 25

(1971-1972)– [tijdschrift] Streven [1947-1978]–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Forum

Viermogendhedenakkoord inzake Berlijn

Een stap in het Europese Ontspanningsproces

De voorgeschiedenis van het Berlijn-akkoord kan kort worden samengevat. Zoals bekend heeft de Bondsrepubliek in de laatste maanden van 1970 overeenkomsten gesloten met de Sovjet-Unie en met de Volksrepubliek Polen. Krachtens de verdragen van Moskou en Warschau heeft Bonn de status quo in beginsel aanvaard en daarmee de deling van het Duitse Rijk anno 1937, benevens de afstand van grote gebieden aan Polen. Bij de ondertekening van deze akkoorden verklaarden bondskanselier Brandt en minister Scheel dat deze pas geratificeerd zouden worden nadat een bevredigende regeling door de Grote Vier was getroffen over Berlijn.

Zulk een akkoord hebben de ambassadeurs van Frankrijk, Groot-Brittannië, de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten op 3 September 1971 ondertekend. De belangrijkste elementen van deze ontwerpraamovereenkomst zijn onder andere dat de grote mogendheden hun verantwoordelijkheid voor Berlijn bevestigden en zich aansprakelijk stelden voor de uitvoering van de Berlijn-regeling. Het verkeer tussen de Bondsrepubliek en West-Berlijn zal niet gehinderd en zoveel mogelijk vergemakkelijkt worden. De banden tussen de Bondsrepubliek en West-Berlijn blijven behouden en worden verder ontwikkeld. West-Berlijn is evenwel geen deel van de Bondsrepubliek en kan niet door haar bestuurd worden. De Bondsrepubliek mag West-Berlijn vertegenwoordigen in internationale organisaties en verdragen voor West-Berlijn afsluiten. De verbindingen tussen West-Berlijn en Oost-Berlijn en de D.D.R. worden verbeterd en West-berlijners kunnen deze gebieden bezoeken op voorwaarden vergelijkbaar met die welke gelden voor andere bezoekers. Tenslotte, de Sovjet-Unie krijgt toestemming een consulaat-generaal in West-Berlijn te vestigen, geaccrediteerd bij de bevoegde autoriteiten van de westelijke mogendheden1. Het centrale feit van het Berlijn-akkoord is - ondanks Abrassimows verklaring dat deze regeling een erkenning de facto inhield van de D.D.R. - dat de westelijke mogendheden concessies van de Sovjet-Unie hebben verkregen die op 26 maart 1970, toen de onderhandelingen geopend werden, nog bijna onmogelijk waren2.

Berlijn de hoeksteen van de Europese confrontatie

Toen de vier geallieerden na de conference van Potsdam formeel het bestuur over Duitsland op zich namen, verdeelden zij het land in vier bezettingszones en Berlijn kreeg een vier-mogendheden status. Deze splitsing van Berlijn in sectoren en Duitsland in zones leidde in Centraal-Europa tot een koude oorlog. Het resultaat ervan was het ontstaan van twee Duitse staten en de westelijke mogendheden ondernamen niets om te beletten dat Oost-Berlijn aan het vier-mogendhedenbestuur werd onttrokken en

door de Sovjet-Unie als hoofdstad werd toegewezen aan de D.D.R.3. De Sovjet bezettingsautoriteiten gingen hierbij tijdens de eerste naoorlogse jaren onopvallend te werk en de westelijke mogendheden achtten deze inbreuken op de akkoorden van Londen (1944) en Potsdam nauwelijks een protest waard4.

 

De gemeenschappelijke controle van de Grote Vier over Berlijn eindigde in 1948. De Sovjet vertegenwoordiger verliet toen de geallieerde controleraad en installeerde in Oost-Berlijn een eigen stadsbestuur. De strijd om Berlijn was ontbrand, waarbij Stalin poogde de stad geheel binnen Sovjet invloedssfeer te brengen. De eerste grote crisis tussen Oost en West in Centraal Europa vormde de blokkade van Berlijn, het Sovjet antwoord op de geldsanering in de westelijke bezettingszones. Van 24 juni 1948 tot 12 mei 1949 duurde deze blokkade van land- en waterwegen naar West-Berlijn; benevens werd deze stad de Europese hoeksteen van de confrontatie tussen Oost en West5. ‘Für den Westen wurde (West-)Berlin zu einer Bastion der Freiheit, einem Symbol der westlichen Entschlossenheit, diese Freiheit dort und in Westeuropa zu verteidigen, und gleichzeitig zu einem Symbol des Willens, Berlin, Deutschland und Europa wieder in Freiheit zu vereinen’. Voor het Oosten daarentegen was de situatie in Berlijn ‘Symbol der unvolendeten Teilung’ van Duitsland en Europa alsmede de permanente ‘Infragestellung’ van de Sovjet heerschappij6. Bovendien verhinderde de vluchtelingenstroom uit de D.D.R. via West-Berlijn tot aan de bouw van de muur in augustus 1961 een interne economische, sociale en politieke consolidatie van de D.D.R.

De grens tussen de Bondsrepubliek en de D.D.R. en tussen Oost- en West-Berlijn werd het front van een koude oorlog. Jarenlang weigerde men in politieke kringen te Bonn dit te aanvaarden als een voorlopig onherroepelijke werkelijkheid. De ontwikkeling van de Oost-Westbetrekkingen moest volgens Konrad Adenauer gericht worden op het herstel van de Duitse nationale eenheid. Anders zouden alle ontspanningspogingen tussen Oost en West tevergeefs zijn, want zij zouden geblokkeerd blijven door de Duitse kwestie7. De internationale politieke ontwikkeling bleef echter niet stilstaan bij Duitsland en allerminst om Duitsland8. Brandt besefte dat deze ontwikkeling uiteindelijk over Duitsland zou heengaan, indien de Bondsrepubliek verstard bleef vasthouden aan een politiek van herstel van de nationale eenheid. De Sovjet-Unie en de westelijke mogend-heden zouden over Bonn heen tot een pragmatisch vergelijk in Centraal-Europa kunnen komen en het gevolg hiervan zou een isolement van de Bondsregering zijn. Brandt moest dus eerst als minister van buitenlandse zaken en later als bondskanselier de aansluiting vinden aan een nieuwe internationaal politieke constellatie. Bovendien zochten zowel de Sovjet-Unie als de Verenigde Staten na de Tsjechoslowaakse crisis naar mogelijkheden om de confrontatie tussen Oost en West in Europa te verminderen.

Totstandkoming van het akkoord

De eerste, door de Bondsrepubliek bepleite contacten tussen de Westelijke mogendheden en de Sovjet-Unie over een regeling van de kwestie Berlijn vonden reeds ten tijde van de grote coalitie plaats9. Het aanknopen van de onder-

handelingen met de Sovjet-Unie die tot het akkoord van Berlijn hebben geleid, werd overigens pas mogelijk toen de westelijke mogendheden een gesloten front begonnen te vormen. Na de totstandkoming van de regering Brandt-Scheel was men eindelijk zover.

In december 1969 besloten de vertegen-woordigers van de NATO-landen de door de Warschaupactlanden nagestreefde Europese veiligheidsconferentie te gebruiken om een vier-mogendhedengesprek te beginnen over verbetering van de situatie rond Berlijn, met name over een garantie van vrije toegang. Na lange aarzeling beantwoordde de Sovjet regering op 10 februari 1970 de nota's van de Amerikaanse, Britse en Franse diplomatieke vertegenwoordigers in Moskou positief, waarna de besprekingen op ambassadeursniveau werden begonnen. De ambassadeurs onderhandelden over de kwestie Berlijn langer dan een jaar zonder enige resultaten te boeken. Zelfs de spectaculaire verbetering van de betrekkingen tussen de Bondsrepubliek en de Sovjet-Unie als gevolg van het op 12 augustus 1970 tot stand gekomen verdrag van Moskou benevens een lang gesprek tussen Brandt en Brezjnev waren niet in staat het onderhandelingsklimaat te verbeteren. Eerst na het XXIVe congres van de C.P.S.U. hebben de leiders van het Kremlin besloten hun Duitsland-politiek ingrijpend te wijzigen. Voor het eerst manifesteerde zich, tijdens de diplomatieke besprekingen van de voormalige geallieerden over de kwestie-Berlijn, de nieuwe politieke koers van de Sovjet-Unie op 25 mei 1971.

Volgens ambassadeur Sauvagnargues gingen nl. tijdens de op die dag gehouden twintigste zitting de diplomatieke besprekingen over naar de concrete fase10. Enkele dagen later werd tijdens de ministersconferentie van de NATO-landen in Lissabon bevestigd dat een regeling voor Berlijn prioriteit had ten aanzien van andere geschilpunten tussen Oost en West. Na afloop van deze conferentie werd door de Sovjet-ambassadeur in Oost-Berlijn, Abrassimow, op 7 juni aan het einde van de 21ste ronde verdere vooruitgang tijdens het vier-mogendheden-overleg gemeld11.

Dat de Berlijn-besprekingen zich gunstig ontwikkelden, bleek mede uit uitlatingen van verschillende sprekers tijdens het achtste congres van de Socialistische Eenheidspartij Duitsland. De 58-jarige partijleider Honecker toonde zich in zijn rede bij de behandeling van de kwestie Berlijn zeer gematigd. Hij sprak niet meer over de tot dan toe geldende Oostduitse versie volgens welke West-Berlijn een zelfstandige politieke eenheid was, voor het eerst gebruikte Honecker de formule ‘Stadt mit einem besonderen politischen Status’. Vervolgens verklaarde hij dat de DDR geïnteresseerd was in een normalisering van de betrekkingen met West-Berlijn. Hij hoopte tevens dat de viermogendhedenbesprekingen spoedig tot een resultaat zouden leiden. Op deze manier zouden de conflicten en botsingen om West-Berlijn uit de wereld worden geholpen. Honecker heeft er evenwel op gewezen dat men bij een dergelijke regeling moest uitgaan van de realiteit, nl. dat West-Berlijn een stad met bijzondere politieke status is en niet tot de Bondsrepubliek behoort12.

In een verzoenende rede heeft de secretaris-generaal van de CPSU, Leonid Brezjnev, op het congres van het S.E.D. verklaard dat de viermogendhedengesprekken over Berlijn genoeg gevorderd waren om concrete voorstellen voor een akkoord mogelijk te maken. De Sovjet regering was bereid zich in te spannen voor een succesvolle afsluiting van deze onderhandelingen teneinde de levensomstandigheden voor de stad en haar bevolking te normaliseren. Maar natuurlijk, zo voegde Brezjnev hieraan toe, zullen de legitieme belangen en souvereine rechten van de DDR naar behoren geeerbiedigd moeten worden. Opmerkelijk was de passage waarin Brezjnev erop gewezen heeft dat het verdrag van 12

augustus 1970 tussen de Bondsrepubliek en de Sovjet-Unie een positieve verandering in de Europese situatie tot stand heeft gebracht. Hij heeft door deze positieve beoordeling de mogelijkheid van normale betrekkingen tussen de Bondsrepubliek en de socialistische landen nog eens willen onderstrepen. Opvallend was ook de zakelijke toon van Leonid Brezjnev. Ofschoon hij stelde dat een ratificatie van de verdragen van Moskou en Warschau een nieuwe atmosfeer in Europa zou creëren, probeerde hij geen druk op de bondsregering uit te oefenen om de ratificatie door de Bondsdag te bespoedigen. Wel relativeerde hij deze akkoorden door erop te wijzen dat de grenzen van de socialistische landen ook onafhankelijk van deze verdragen door de strijdkrachten van het Pact van Warschau voldoende zijn gegarandeerd. Opmerkelijk was dat de secretaris-generaal niet inging op de speciale belangen van de DDR. Hoewel Brezjnev verklaarde dat het houden van een Europese veiligheidsconferentie zonder de gelijkberechtigde deelneming van de DDR niet mogelijk zou zijn, richtte hij niet aan het adres van de regering Brandt een speciale oproep om de DDR volkenrechtelijk te erkennen13.

Vervolgens heeft het congres een motie inzake de kwestie Berlijn aangenomen, waarin men zich bereid verklaarde in het belang van de ontspanning in Europa de betrekkingen tussen de DDR en West-Berlijn te normaliseren14.

Brandts bezoek aan de Krim

Tijdens het XXIVe congres van de C.P.S.U. Lanceerde Leonid Brezjnev zijn zgn. vredesprogramma15. Sindsdien voert Moskou een groot diplomatiek offensief in alle windrichtingen, waarbij de grootste verwachting wordt gezet op de verbetering van de Oost-West betrekkingen in Europa. Het viermogendhedenakkoord inzake Berlijn heeft hier een belangrijk obstakel uit de weg geruimd. Het optimisme in het Kremlin ten aanzien van de oplossing van de Europese problematiek werd alleen maar groter nadat de wereldpolitiek in beweging was geraakt naar aanleiding van de door president Nixon op 15 augustus 1971 bekendgemaakte drastische economische maatregelen.

Hieruit en uit de afkondiging van de ‘Amerikaanse Brezjnev-doctrine’, met name dat de Verenigde Staten niet langer bereid zijn economische nadelen in verband met de uitbreiding van de Europese Gemeenschap te incasseren16, blijkt duidelijk dat de na-oorlogse constellatie niet meer voldoet aan de behoeften van het internationale politieke- handels- en betalingsverkeer. Op zoek naar een uitweg uit een hoogst onzekere en gevaarlijke situatie is de economische reus van Europa, de Bondsrepubliek, ook in de politieke sector zo zelfstandig geworden, dat zij met de Sovjet-Unie ‘over een ontwikkeling, die ver heen reikte over het Berlijn-akkoord, namelijk over de evolutie in Europa’, een dialoog kan voeren17. Nadat Brandt voor zijn vertrek naar de Krim had gezegd dat zijn land ook in politiek opzicht ‘volwassen’ was geworden, voegde hij daar aan toe: ‘Wij zijn aangekomen op een punt waarop onze situatie ons toestaat te handelen zoals de anderen doen. Wij willen onze belangrijkheid niet overdrijven, maar we zijn een geëmancipeerde staat en regering’18. Ondanks het feit dat de speelruimte van Bonn beperkt is, werd deze verklaring van de bondskanselier als politieke sensatie van de eerste orde geïnterpreteerd. In Parijs was men kennelijk ontstemd. Een van de schaarse objectieve commentaren werd door André Fontaine gepubliceerd. Volgens hem bracht de bondskanselier zijn tweede bezoek aan de Sovjetunie misschien wel wat snel19.

De Fransen hadden gehoopt dat zij de eersten zouden zijn die met de secretaris-generaal van de C.P.S.U. besprekingen konden voeren over een Europese conferentie inzake veiligheid en samenwerking. Maar Brezjnev heeft Brandt uitgenodigd om naar de Sovjet-Unie te komen, toen het viermogendhedenakkoord over Berlijn nauwelijks ondertekend was. Dat Brandts bezoek aan de Krim eerder plaatsgevonden heeft dan Brezjnevs komst naar Frankrijk, is een weerspiegeling van de werkelijke machtsverhoudingen in Europa. Bovendien hebben de Russen aldus te kennen gegeven dat voor hen de Duitsers belangrijker en machtiger zijn dan de Fransen20. Voor de Fransen, die zich sinds de Gaulle beijverden een brug te slaan tussen Oost- en West-Europa, een bittere pil; temeer waar zij economisch-monetair ook al duidelijk door de Bondsrepubliek in de schaduw worden gesteld. President Pompidou maakte derhalve op zijn persconferentie van 23 september 1971 enkele opmerkingen waaruit het voortleven blijkt van een zeker wantrouwen en rivaliteit tussen beide landen. De president zinspeelde er bv. op dat Frankrijk de D.D.R. nooit had erkend uit solidariteit met de Bondsrepubliek21. Het zou voor West-Europa tragisch zijn wanneer een toenemend wantrouwen de regeringen in Bonn en Parijs ertoe zou verleiden op het terrein van de oostpolitiek elk haar eigen gang te gaan. Het is juist het bondgenootschap tussen beide landen dat de sleutel vormt voor hun vermogen zowel tegenover de Sovjet-Unie als ten opzichte van de Verenigde Staten min of meer onafhankelijk op te treden.

Niemand in Frankrijk heeft dit beter begrepen dan president de Gaulle, die zijn onafhankelijke buitenlandse politiek op een nauwe samenwerking met de Bondsrepubliek baseerde. In de laatste jaren van zijn leven herhaalde de president steeds weer dat het wezenlijke doel van zijn politiek was, een terugval te verhinderen naar een situatie waarin een nieuw pact tussen Frankrijk en de Sovjet-Unie of tussen Duitsland en Rusland mogelijk zou zijn. Men kan zich afvragen of president de Gaulle zijn doel heeft bereikt. De snelheid waarmee de leiders van het Kremlin Brandt hebben uitgenodigd lijkt te bewijzen dat zij blijven proberen Parijs en Bonn tegen elkaar uit te spelen22. Sinds de jaren vijftig en zestig is de Soviet diplomatie subtieler geworden. Maar haar doeleinden zijn naar alle waarschijnlijkheid dezelfde gebleven: consolidering van de eigen invloedssfeer en verhindering van de consolidatie van andere invloedssferen. De politiek van de Sovjet-Unie ten opzichte van de Oosteuropese socialistische landen getuigt van het permanente karakter van het eerste doel. De aanmoediging van ook maar de minste blijken van onafhankelijkheid van Parijs of Bonn getuigt echter van het tweede doel.

Brezjnev was ‘volkomen tevreden’ over het gesprek met Brandt; zij hebben ongetwijfeld bijgedragen tot de verbetering van de betrekkingen tussen de Bondsrepubliek en de Sovjet-Unie. Volgens hem was dit het belangrijkste doel van de ontmoeting23. Brandt en Brezjnev zijn tijdens hun besprekingen overeengekomen dat de bondsregering en de Sovjet regering elkaar meer zullen gaan consulteren over hun bilaterale betrekkingen en internationale problemen24.

In het communiqué dat na afloop van de besprekingen werd uitgegeven, wordt geconstateerd dat het akkoord over Berlijn een grote stap is op de weg naar Europese en internationale ontspanning, tevens wordt erop gewezen dat kwesties die samenhangen met de voorbereiding van een veiligheidsconferentie een belangrijke plaats hebben ingenomen. Vastgesteld is dat de deelname van de Verenigde Staten en Canada aan een dergelijke conferentie noodzakelijk is. Verder willen de Bondsrepubliek en de Sovjet-Unie hun bondgenoten alsook andere Europese staten consulteren om te be-

spoedigen dat een dergelijke conferentie kan worden gehouden25.

Resultaten van de Duits-Russische topbespreking

Details over de besprekingen bevat het communiqué niet, behalve over de kwesties der normalisatie van de betrekkingen tussen Bonn en Oost-Berlijn26. Nieuw in het communiqué is niet de gedachte dat de Bondsrepubliek en de DDR lid zullen worden van de Verenigde Naties, maar de zienswijze dat de toetreding een etappe zal zijn in het normalisatieproces tussen de twee Duitse staten27.

Andere onderwerpen van gesprek tussen Brandt en Brezjnev zijn verder geweest hoe de bilaterale betrekkingen tussen de Bondsrepubliek en de Sovjet-Unie kunnen worden uitgebreid. De bedoeling is dat de betrekkingen op het gebied van handel, wetenschap, techniek, cultuur, sport en uitwisseling van jongeren uitgebreid worden. Dienovereenkomstig zullen tussen beide landen spoedig handelswetenschappelijk-technische en culturele overeenkomsten worden gesloten.

Het bezoek van Brandt aan Oreanda en zijn ruim zestien uur durende gedachtenwisseling met Brezjnev was een historische gebeurtenis. In de eerste plaats omdat de Sovjet diplomatie er, althans voorlopig, niet in slaagde de betrekkingen tussen de Bondsrepubliek en haar bondgenoten te vertroebelen. In de tweede plaats omdat de Bondskanselier met Brezjnev niet slechts als Duitser, maar ook als Europeaan en als lid van het westelijke bondgenootschap heeft gesproken29. Daaruit blijkt dat Brandts ‘Ostpolitik’ een van de belangrijkste onderdelen van een algemeen Europese politiek tegenover de socialistische landen vormt, ongeacht haar tegenwerking binnen en buiten de Bondsrepubliek. Dus ook al zouden de leiders van het Kremlin anders willen, zij kunnen niet aan deze ‘Ostpolitik’ voorbij30.

Indien de westelijke landen zich niet gerust voelen naarmate de Bondsrepubliek in de politiek ten opzichte van de Sovjet-Unie de leiding neemt, zien zij verschillende factoren over het hoofd die de huidige regering in Bonn hiertoe gedreven hebben. Een van de belangrijkste daarvan is dat men van Duitse zijde zoveel mogelijk politieke voordelen probeert te trekken uit het feit dat de Sovjet-Unie nog betrekkelijk geïsoleerd is van de techniek, van wetenschappelijke uitwisseling, van de kapitaalmarkten en van de produktiviteit en creativiteit van de westelijke industriële maatschappij. De Sovjet-Unie voelt zich als wereldmogendheid zowel door de Verenigde Staten als door de Volksrepubliek China bedreigd. In deze situatie zoeken de leiders van het Kremlin naar alle waarschijnlijkheid, zelfs ten koste van politieke concessies aan het westen, naar mogelijkheden om het economisch-technische isolement te verbreken en als rugdekking de eigen invloedssfeer in Oost-Europa te beveiligen door politieke samenwerking met de Westeuropese landen.

L.L.S. Bartalits

28

Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs


landen