Streven. Jaargang 24

[p. 473]

Een gekozen Minister-President?
H. Senior

Er is de laatste jaren heel wat te doen geweest over de vraag hoe Nederland zich een Minister-President moet aanschaffen.

Lange tijd heeft men met deze vraag niet goed raad geweten. Aanvankelijk was de Minister-President niet meer dan een ‘tijdelijk voorzitter van de Raad van Ministers’. Zéér tijdelijk zelfs. Hij werd iedere drie maanden opnieuw door de Raad gekozen. In 1854 werd zelfs bepaald dat alle ministers bij toerbeurt voor de tijd van drie maanden het voorzitterschap van de Raad moesten bekleden, tenzij zij hun beurt voorbij wilden laten gaan. Abraham Kuyper liet zich dit niet welgevallen en veranderde de regels in dier voege dat de Kroon de Minister-President voor bepaalde of onbepaalde tijd benoemde, doch na zijn aftreden werd het oude systeem weer in ere hersteld. In principe wees dus óf de Ministerraad óf de Kroon de premier aan, zulks met dien verstande dat zijn voorzitterschap van de ministerraad een tijdelijk karakter droeg.

Langzamerhand heeft zich echter in de praktijk een ander systeem ontwikkeld. Er is geen sprake meer van dat de ministerraad zijn eigen voorzitter kiest. Wie als minister-president zal optreden over een nieuw-gevormd kabinet, wordt in feite bepaald bij de formatie van dit kabinet. De Kroon wijst een formateur aan met de stilzwijgende bedoeling dat deze, als hij erin slaagt een Kabinet te vormen met voldoende steun in het parlement, ook voor de volle levensduur van dit Kabinet de leiding ervan op zich zal nemen. Op die regel komen wel uitzonderingen voor. Een formateur kan ook een Kabinet vormen waar hij zelf geen zitting in neemt of waarvan hij het voorzitterschap niet wil bekleden, maar dan blijft hij het toch die de premier aanwijst.

De aanwijzing echter van een formateur-premier of van een premier dóór de formateur is geen daad van willekeur. Die aanwijzing geschiedt in overleg met de partijen, wier steun het Kabinet een meerderheid in het parlement moet verzekeren. Dit overleg begint al direct na de verkiezingen als de fractieleiders één voor één bij het Staatshoofd worden ontboden om advies uit te brengen over de politieke situatie die door de verkiezingen is

[p. 474]

ontstaan en over de baan waarin onder de gegeven omstandigheden de vorming van een nieuw Kabinet moet worden geleid. De fractieleiders stellen naderhand hun adviezen op schrift en wanneer de Kroon op grond van het gepleegde beraad een formateur - of een informateur, die zelf niet formeert doch de formatie alleen voorbereidt - aanwijst, krijgt deze de beschikking over die schriftelijk uitgebrachte adviezen, zodat hij op grond daarvan verder kan werken.

Hoe die adviezen tot stand kwamen, onttrok zich lange tijd aan iedere waarneming van buiten. Gaven de fractieleiders alleen hun persoonlijke mening of pleegden zij overleg met hun fracties? En áls zij overleg pleegden, waarover dan? Alleen over het program dat de formateur aan zijn Kabinet wilde meegeven of ook over de ‘mennekes’, zoals Ruys de Beerenbrouck het uitdrukte? Of raadpleegden zij hun partijbestuur?

Ten aanzien van de formaties der coalitiekabinetten tussen de beide wereldoorlogen is daar weinig over bekend. Over het regeringsprogram werd waarschijnlijk betrekkelijk summier overleg gepleegd binnen de Kamerfracties; in de keuze van de ministers genoten de formateurs nagenoeg volledige vrijheid van handelen. De aangezochte kandidaten mochten er zich desgewenst van vergewissen dat hun benoeming hun partij of hun fractieleider niet onwelgevallig was, de formateur had daar geen boodschap aan. Hij koos zijn ‘mennekes’ naar eigen inzicht en op eigen verantwoordelijkheid zonder - officieel althans - ruggespraak met wie dan ook. Na de tweede wereldoorlog hebben de fracties zich in steeds toenemende mate met de kabinetsformaties bemoeid en bepaald gemakkelijker hebben zij het formeren naarmee niet gemaakt. Vóór de oorlog duurde een kabinetsformatie in de regel niet meer dan een paar weken - met uitzondering van 1925, toen de ene formateur na de andere strandde op de breuk in de coalitie. Na de oorlog behoorden formatieperioden van drie, vier maanden niet tot de zeldzaamheden, eer tot de regel. Tot in de kleinste details wensten de fracties gehoord te worden; iedereen moest en zou zijn zegje hebben; iedereen eiste van iedereen concessies in het regeringsprogram en iedere fractie wilde haar ooilammeren of haar kneusjes kwijt in het Kabinet. De formateur moest kolen en geiten sparen bij de vleet en dan nog maar afwachten of hem uit de massale koehandel die rondom zijn formatie werd bedreven, nog mogelijkheden tot de vorming van een aanvaardbaar Kabinet overbleven.

Dat dit onappetijtelijk gehaspel met de vorming van het hoogste college van uitvoerende macht weerzin en misnoegen opwekte, liet zich begrijpen en zo zijn dan na de laatste kabinetsformatie stemmen opgegaan voor een algehele herziening van de gangbare procedure.

Daarbij is de gedachte geopperd om deze herziening te concentreren op de

[p. 475]

aanwijzing van de Minister-President. Niet meer door de Kroon of door de formateur, maar bij onderlinge afspraak tussen de partijen in een akkoord dat vóór de verkiezingen wordt gesloten en bekend gemaakt, zodat de kiezers bij het uitbrengen van hun stem weten wie zij daarmee in de voorzitterszetel van de Ministerraad tillen. In feite dus een democratische verkiezing van de premier.

Dat klinkt natuurlijk prachtig, maar het roept wel een aantal vragen op. Ten eerste de vraag of een akkoord tussen partijen over de persoon van de toekomstige minister-president een haalbare kaart is. Zo'n akkoord kan moeilijk tot de aanwijzing van een premier beperkt blijven. Immers: heeft men eenmaal zo'n akkoord gesloten, dan zit men aan de man vast. Dan kan men niet na de verkiezingen zeggen: mijnheer, uw program bevalt ons niet; wij nemen maar liever een ander. Dat zou niets meer of minder zijn dan kiezersbedrog. Met andere woorden: zo'n akkoord zal zich óók over het regeringsprogram moeten uitstrekken. De partijen die zo'n akkoord sluiten, zullen het zowel onderling als met de gewenste kandidaat voor het premierschap eerst eens moeten worden over het program. Dit betekent in feite dat het touwtrekken, dat tot nu toe tijdens de formatie plaats vond, wordt verschoven naar de periode vóór de verkiezingen. Goed, zal men zeggen, dat levert tenminste in zoverre winst op, dat de formatieperiode zelf, die voor het interimkabinet noodzakelijk een periode vormt van inactiviteit, aanzienlijk kan worden bekort.

Maar is dat wel zo? Een akkoord over het regeringsprogram voorafgaand aan de verkiezingen moet worden gesloten op grond van de verhoudingen in het scheidende parlement. De uitslag van de verkiezingen kan in die verhoudingen aanzienlijke verschuivingen teweeg brengen. Kleine partijen kunnen groter worden en bijgevolg meer eisen; grote partijen kunnen verzwakken en zich aldus genoodzaakt zien een toontje lager te zingen. Dergelijke verschuivingen kunnen het hele akkoord op losse schroeven zetten en dan begint gegarandeerd het touwtrekken na de verkiezingen van voren afaan.

Verschuivingen kunnen niet alleen verandering brengen in de verhouding tussen die partijen die een akkoord hebben gesloten, maar ook de noodzaak oproepen om naar andere coalitiegenoten om te zien dan waarop deze partijen oorspronkelijk het oog hadden gericht en met het oog waarop zij hun programakkoord sloten. Zij kunnen dwingen tot uitzien naar andere partners in de regeringscombinatie - met het gevolg dat er wéér aan het program moet worden gedokterd. Wéér touwtrekken - met alle kans dat de kandidaat voor het premierschap die men den volke heeft aangeboden, er de brui aan geeft. Mooie vertoning!

Een tweede vraag is: hoe staat het dan met de keuze van de ministers?

[p. 476]

Moeten die ook van te voren worden aangewezen in het overleg tussen de samenwerkende partijen en de aspirant-premier? Maar hoe wil men een zetelverdeling in het Kabinet overeenkomen op grond van een zetelverdeling in de Tweede Kamer vlak voordat de kiezers de gelegenheid krijgen deze laatste omver te werpen en vóórdat men nog weet of men wel met de combinatie zal kunnen regeren die men zich oorspronkelijk heeft gedacht? Kortom men loopt een redelijke kans dat ook over de verdeling van de ministerportefeuilles het touwtrekken na de verkiezingen van voren af aan begint.

Neemt men eens aan dat in het systeem van een gekozen premier tenminste twee combinaties van partijen met een kandidaat-minister-president voor de dag zullen komen, dan kan men op zijn vingers uittellen dat die hele walgingwekkende parlementaire koehandel, die zich in de jaren na de oorlog om de kabinetsformatie heeft afgespeeld, in ieder geval verdubbeld, zo niet verdrievoudigd wordt in omvang. Het idee alleen al is om misselijk van te worden.

Het is wel duidelijk dat dit niet de bedoeling is van degenen die de gedachte van een gekozen premier naar voren schuiven. Zij hebben waarschijnlijk zeer wel beseft dat dat systeem alleen dan efficiënter kan werken wanneer men aan het ambt van Minister-President een andere inhoud geeft.

Zó als dat ambt er nu ligt is het de moeite van enig touwtrekken nauwelijks waard.

Niet dat het een sinecure is; verre van dat.

Een Minister-President heeft heel wat zorgen aan zijn hoofd. Niet vanwege het ‘departement’ dat hij beheert. Het zogenaamde Ministerie van Algemene Zaken is temidden van de andere niet meer dan een heel klein geval; en dat kán ook nauwelijks anders want ‘algemene zaken’ van enig belang ressorteren een voor een onder andere ministeries. Wat er voor het Ministerie van Algemene Zaken overblijft zijn enkele restantjes, die nergens anders passen maar die ook nauwelijks iets bijdragen aan het totaalbeeld van het regeringsbeleid. De grote zorg van de premier is het Kabinetsbeleid. Anders echter dan de Amerikaanse President, die zijn eigen premier is, en anders dan zijn Britse collega, de Prime Minister, heeft de Nederlandse Minister-President rechtens geen grotere stem in het kapittel dan elk van zijn mede-ministers. Zijn stem is niet doorslaggevend zoals die van de Amerikaanse President en hij kan ook niet naar believen zijn ministers ontslaan of naar andere departementen overplaatsen wanneer zij zich niet aan zijn inzicht onderwerpen, of hen monddood houden in de vergadering van de ministerraad, zoals de Britse premier dat kan. Zijn ministers zijn allemaal even wijs, even machtig en even goed - behalve misschien de Minister van Financiën, die in de regel niet wijzer en beter maar wel

[p. 477]

machtiger is dan de anderen. Elk van zijn ministers heeft zijn eigen problemen en vecht voor zijn eigen zaken, niet alleen in het landsbelang maar ook in het belang van zijn eigen politieke ambities. Amerikaanse ministers hebben geen enkele politieke verantwoordelijkheid en in de regel ook geen enkele politieke ambitie; Britse ministers hebben wèl politieke ambities maar zijn er zich goed van bewust dat de verwezenlijking daarvan in aanzienlijke mate afhangt van de mate waarin zij in de pas lopen met de Prime Minister. De Nederlandse Minister-President moet dus zien zijn team bij elkaar te houden zonder dat hij over enig machtsmiddel van betekenis beschikt. Zijn enige hulp komt van buiten. Het enige dwingende bindmiddel dat het Kabinet bijeenhoudt, is de algemene politieke constellatie met haar risico's bij een uiteenvallen van de regering. De enige middelen die de premier ten dienste staan, zijn tact en overredingskracht. Tact en overredingskracht echter zijn eigenschappen, die een staatsman van formaat wel te pas kunnen komen; zonder overredingskracht kan hij het in een democratisch bestel zeker niet stellen. Maar zij zijn geen maatstaf voor groot staatsmanschap. Daar is méér voor nodig.

De Minister-President leidt de vergaderingen van de Ministerraad. Daar is nog een andere eigenschap voor nodig dan tact en overredingskracht: efficiency. De Ministerraad is allerminst een kletscollege. In zijn vergaderingen moeten talrijke en vaak belangrijke beslissingen worden genomen. Dit eist van de voorzitter dat hij de kunst verstaat om, deugdelijk voorbereid, hoofdzaken van bijzaken te onderscheiden en de gedachtenwisseling tot de eerste te beperken en naar een besluit toe te leiden. Hij moet met andere woorden een goed manager zijn; maar ook een goed manager is niet perse een groot staatsman.

De Minister-President moet voorts het Kabinetsbeleid voor het Parlement en daardoor in de openbaarheid verdedigen. Ook dát is een kwestie van tact en overredingskracht, zij het iets anders genuanceerd dan in gesprekken onder vier ogen met een mede-minister in zijn werkkamer op het Plein 1813 of in de bijeenkomsten van de Ministerraad of van andere ambtelijke raden op ministerieel niveau, waar hij althans een zekere mate van homogeniteit mag veronderstellen. Maar het blijven in wezen dezelfde eigenschappen, nuttig voor een staatsman maar niet bepalend voor de groot-heid van zijn staatsmanschap. Een redenaar hoeft hij nog niet eens te wezen in het vervelende Nederlandse Parlement. Als hij alles van papier opleest en zich door interrupties niet van de wijs laat brengen, is men al lang tevreden. Dichter komt de Minister-President bij het echte staatsmanschap in zijn taak toe te zien dat de beleidslijn van het Kabinet binnen de banen van het regeringsprogram blijft. Hij moet het oog op het regeringsprogram gericht houden. Hij moet het schip van het Kabinet in de koers houden van het

[p. 478]

program. Dat eist inderdaad staatsmanskwaliteiten. Maar in deze kwaliteiten bestaan nuances. Een groot staatsman is een man met een brede visie, een man die in grote concepties kan denken, een man met persoonlijk overwicht en doortastendheid. De grote staatsman is niet iemand die een program volgt, maar die een program maakt. Hij is een program.

Dát nu hoeft een Nederlandse Minister-President maar zelden te zijn. Dat kán hij zelfs niet zijn zolang hij zijn regeringsprogram eenvoudig krijgt opgelegd van de partijen, de Kamerfracties of de formateur en zolang zijn eigen bijdrage aan dat program nauwelijks meer is dan wat passen en meten om het zoveel mogelijk iedereen naar de zin te maken. In het Nederlandse systeem van Kabinetsformatie zoals het zich na de tweede wereldoorlog heeft ontwikkeld past alleen een premier die trouw en bekwaam de aanwijzingen volgt die hij bij zijn optreden meekrijgt. Voor een echte staatsman van groter formaat is alleen dan plaats wanneer zich buitengewone omstandigheden voordoen zoals in de eerste jaren na de oorlog.

Wat moet men bovendien in de bestaande praktijk met een gekozen premier? Wat haalt men er zich mee op de hals?

Een gekozen premier laat zich niet zo maar aan de dijk zetten nóch door de Kroon, noch door de partijen die hem aan het bewind hebben gebracht, noch door het Parlement in een nacht van wie dan ook. Hij heeft een mandaat rechtstreeks van de kiezers. Dat brengt hem weliswaar nog niet in de positie van de Amerikaanse President, die grondwettelijk helemaal terzijde staat van de volksvertegenwoordiging, aan haar geen verantwoording schuldig is en door haar niet naar huis kan worden gestuurd, maar zijn constitutionele afhankelijkheid van het Parlement wordt er wel sterk door aangetast. Daarbij doet het weinig ter zake of men zijn veranderde positie in de Grondwet verankert of niet. Ook zonder dat verandert die positie en wanneer hij een sterke figuur is, een echte staatsman, kan hij vanuit die veranderde positie zowel het Parlement als zijn medeministers voor hoogst onaangename verrassingen zetten.

En een ‘sterke man’, daar gáát het juist om.

De pleitbezorgers van een gekozen Minister-President verwachten van het systeem dat zij voorstaan, twee dingen, die oorzakelijk altans enigermate met elkaar verband houden. Zij stellen zich dit systeem zo voor dat niet iedere partij automatisch zijn lijsttrekker voor de Tweede Kamer als toekomstig kandidaat voor het Minister-Presidentschap presenteert, maar dat bepaalde combinaties van partijen naast hun lijsten voor de Kamerverkiezingen óók een kandidaat-premier stellen, waarop de kiezers afzonderlijk hun stem kunnen uitbrengen. Daarbij opent zich de mogelijkheid voor de kiezers om hun stem meer genuanceerd uit te brengen. Zij kunnen hun

[p. 479]

stem uitbrengen voor de premier-kandidaat van een andere partij of partijcombinatie dan die waardoor zij zich in de Tweede Kamer willen laten vertegenwoordigen - zoals dat in Amerika ook het geval is, waar de kiezers hun stem kunnen uitbrengen voor bijvoorbeeld een Republikeinse President, maar tegelijkertijd voor een Democratisch Congresman of Senator. In het Nederlandse meer-partijensysteem zou dit hierop neerkomen, dat de kiezers dusdoende een voorkeur voor een bepaalde coalitie te kennen zouden geven en een coalitie naar hun zin zouden kunnen afdwingen. Theoretisch zou het bijvoorbeeld denkbaar zijn, dat een combinatie van confessionele partijen 40% van de Kamerzetels wint, maar dat de Partij van de Arbeid met de zege gaat strijken in de verkiezing van de Minister-President. Dan zit er voor de confessionele partijen niets anders op dan samengaan met de Partij van de Arbeid. Die theoretische mogelijkheid echter kan alleen dán realiteit worden, wanneer een kleine partij of groep van partijen een kandidaat-premier naar voren schuift die duidelijk sterker is dan de kandidaat of de kandidaten van de anderen. Een ‘sterke man’ dus voor het Minister-Presidentschap. Dat is de tweede verwachting der pleitbezorgers van de gekozen premier.

Maar is die verwachting dat de partijen voor het premierschap een ‘sterke man’, een staatsman van enig formaat dus, naar voren zullen schuiven, wel helemaal gerechtvaardigd? Wat de partijen zonder enige twijfel zullen zoeken is een stemmen-winner. Een populaire kandidaat dus, maar of dat noodzakelijk ook een sterke man zal zijn of zelfs maar een goed Minister-President in de magere conceptie zoals wij die thans kennen, is een open vraag. Populariteit wordt niet altijd verkregen door deugdelijk staatsmanschap. Kijk maar weer naar Amerika, waar een filmster tot Gouverneur van Californië werd gekozen en een serieuze gooi deed naar het Presidentschap en waar ettelijke generaals en andere staatkundige onbenullen of dilettanten met vlag en wimpel het Witte Huis haalden, louter en alleen omdat zij door het volk als oorlogshelden werden vereerd of omdat een kostbare en efficiënt opererende propagandamachine hen den volke voorstelde als de reddende engel voor Amerika. De kans is met andere woorden maar al te groot dat in de wedloop om het premierschap de beste en zeker de middelmatige staatsman het aflegt tegen de man die het beste reclameof public relations bureau weet in te schakelen. Bij de Kamerverkiezingen van 1967 is gebleken dat zelfs de partijen zich daar al van bewust aan het worden zijn. Het is bepaald geen geruststellend vooruitzicht dat het land in feite zijn premier opgezadeld krijgt door de reclame-jongens. Dan toch maar liever de Koningin!

Verondersteld echter dat de meest populaire kandidaat toch de ‘sterke man’ blijkt te zijn waar men op hoopt, wat voor soort ‘sterke man’ zal dat

[p. 480]

dan naar alle waarschijnlijkheid zijn? Want er zijn ‘sterke mannen’ in de zin van ‘staatsman-van-formaat’ in verschillende soorten. De man die met harde hand orde schept in een toestand van wanorde, kan zonder twijfel een staatsman van formaat zijn; de man die een brede toekomstvisie in zijn regeringsprogram weet te leggen en anderen in die visie weet te doen delen en de man die tot de verbeelding van het volk spreekt en het weet te begeesteren voor staatkundige ideeën of idealen - dat zijn óók staatslieden van formaat. Maar wie zal het winnen? Nederland heeft in de dertiger jaren ook een periode doorgemaakt waarin de roep om een sterke man weerklonk. Een man die de problemen van wereldcrisis en werkloosheid dwars tegen de politieke versplintering zou kunnen oplossen. De man die meende aan deze roep gehoor te kunnen geven, Dr. Colijn, heeft er alleen maar zijn eigen politieke reputatie aan versplinterd. Maar het feit dat grote groepen van het Nederlandse volk in hem - in de man die bevel had gegeven op de muitende ‘Zeven Provinciën’ te schieten - het prototype zagen van de grote staatsman, de ‘sterke man’, wijst er wel op naar wat voor soort ‘sterke man’ de keuze van het Nederlandse volk neigt áls het voor de keus wordt gesteld. De man met de grote, sociaal bewogen visie en de charismatische leider maken de grootste kans het af te leggen tegen de harde orde-hersteller. De Nederlanders vormen nu eenmaal geen volk waar visie en charisma gemakkelijk bij aanslaan. Men dient zich met andere woorden goed te realiseren dat áls in een vrij, democratisch Nederland de ‘sterke mannen’ die het Kabinet gaan leiden, door de gunst van de kiezersmassa moeten worden aangewezen, de kans op een krachtpatser die de orde wel eens zal herstellen, groter is dan die op een man met visie of charisma. Of dat de bedoeling is van de pleitbezorgers voor het gekozen premierschap valt te betwijfelen.

Tenslotte zal men bij de invoering van het systeem van de gekozen Minister-President zich ook ernstig moeten beraden over de vraag welke constitutionele grenzen aan diens macht moeten worden gesteld. Eén grens is er al: de tijdslimiet van vier jaren, die de afstand tussen twee Kamerverkiezingen vormt en daarmee ook de afstand tussen twee premier-verkiezingen. Alle andere bestaande begrenzingen echter, gelegen in de verantwoordingsplicht van de Ministers tegenover het Parlement, boeten aan kracht in tegenover een premier die een regelrecht mandaat heeft van de kiezers. De gevolgen van een conflict tussen Kabinet en Parlement zullen nauwkeuriger moeten worden geregeld. Waar haalt men daartoe de voorbeelden vandaan?

Roepen om een gekozen Minister-President is een gulle kreet, maar het systeem heeft consequenties, die men tevoren goed onder de ogen moet zien wil men achteraf niet bedrogen uitkomen.