Streven. Jaargang 24

[p. 230]

Het probleem van de Europese Veiligheid en het ‘Memorandum van Boedapest’
L.L.S. Bartalits

Initiatieven op het terrein van de Europese Veiligheid

Het basisdocument van het ‘Memorandum van Boedapest’ is de declaratie van Boekarest van 6 juli 1966. In deze ‘Declaratie’ beoogden de socialistische landen onder andere door middel van een gelijktijdige ontbinding van het Pact van Warschau en de NATO en de erkenning van de territoriale en politieke status quo in Europa het probleem van de Europese veiligheid op te lossen. Het eerste concrete voorstel van de NATO met betrekking tot de ontspanning in Europa werd tijdens de conferentie in Reykjavik op 24 en 25 juni 1968 geformuleerd, toen een verklaring werd afgelegd, bevattende het voorstel tot wederzijdse en gelijktijdige vermindering van de strijdkrachten in Europa. Enkele weken later volgde echter de bezetting van Tsjechoslowakije, waarop het NATO-antwoord tijdens de conferentie van 15 en 16 november 1968 in Brussel uiteraard zeer scherp was.

Ondanks deze verklaring van Brussel lanceerden de Warschaupact-landen nieuwe initiatieven voor de bijeenroeping van een Europese Veiligheidsconferentie. Op de 17 maart 1969 in Boedapest gehouden conferentie werden de vroegere voorstellen met betrekking tot de bijeenroeping van een Europese Veiligheidsconferentie herhaald en aangevuld met het voorstel om een voorafgaande ontmoeting tussen Oost en West te organiseren waarop men de agendapunten voor een dergelijke conferentie zou vaststellen. Bovendien werd een oproep gericht tot de Europese staten waarin werd verzocht ‘sich gegenseitig Vertrauen zu schenken und alle Aktionen, die die Atmosphäre in den Beziehungen zwischen den Staaten trüben konnten, abzuschaffen.... damit Europa zu einem Kontinent der ergebnisreichen Zusammenarbeit zwischen gleichberechtigten Nationen, ein Faktor der Stabilität, des Friedens und Verstehens in der Welt werde’¹.

Deze oproep werd als eerste door Finland op 5 mei 1969 beantwoord²⁾].

1 Neues Deutschland, 18 maart 1969.

2) Neue Zürcher Zeitung, 7 mei 1969.

[p. 231]

Het initiatief van de Finse regering, waarbij werd voorgesteld dat de conferentie in Helsinki zou worden gehouden, kreeg de steun van 25 Europese staten. Onder andere verklaarde premier Palme tijdens zijn bezoek aan Moskou, midden juni van dat jaar, dat ook Zweden aan de beraadslagingen omtrent een Europese veiligheidsconferentie deel zou nemen. Ook Frankrijk, België, Denemarken, Italië en Nederland steunden de gedachte van de conferentie. Er volgde een reeks diplomatieke besprekingen in Oost en West over de mogelijkheid een Europese veiligheidsconferentie bijeen te roepen³]. Het Finse initiatief om de conferentie in Helsinki te houden werd ook door een aantal andere NATO-landen gunstig ontvangen⁴].

Tijdens de zitting van de NATO-raad in Washington in april 1969, werd de bereidheid van de NATO-landen tot uitdrukking gebracht om met de Sovjet-Unie en haar bondgenoten over de agendapunten van een Europese Veiligheidsconferentie bilaterale besprekingen aan te knopen⁵. Het Politieke Consultatieve Comité van het Warschaupact stemde tijdens zijn conferentie op 30 en 31 oktober 1969 in Praag met het Finse initiatief en dat van de NATO-bijeenkomst in Washington in⁶ en ging met het voorstel over de voorafgaande bilaterale en multilaterale consultaties akkoord. Om deze diplomatieke besprekingen te vergemakkelijken⁷, stelden de Warschaupactlanden een gereduceerde agenda voor de Europese Veiligheidsconferentie voor, die slechts twee globale punten zou omvatten:

a.	‘Aufbau der europäischen Sicherheit und Verzicht auf Gewaltanwendung in den gegenseitigen Beziehungen zwischen den Staaten in Europa’ en
b.	‘Ausdehnung der Zusammenarbeit in allen Bereichen ihrer gegenseitigen Beziehungen’^8.

Twee maanden later, op 4 en 5 december 1969, volgde de vergadering van de NATO-ministers in Brussel. Tijdens deze conferentie werd besloten het NATO-standpunt betreffende het Duitsland-probleem als component van de Europese veiligheid te herzien. De oplossing van het Duitse vraagstuk werd namelijk niet meer als voorwaarde gesteld voor de bijeenroeping van een Europese Veiligheidsconferentie. Men stelde slechts een modus vivendi tussen beide Duitse staten voor, zolang er geen oplossing voor het Duitse probleem gevonden kon worden⁹. De dialoog tussen beide bondgenootschappen over de problematiek van de Europese veiligheid werd ook door

3 Scanteia (Bukarest), 18, 21 en 29 mei 1969.

4 Neue Zürcher Zeitung, 9, 10 en 13 juni 1969.

5 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 3 januari 1970.

6 Zie redactioneel commentaar van Politika (Zagreb), 3 november 1969.

7 Magyar Nemzet (Budapest), 2 november 1969.

8 Neues Deutschland, 1 november 1969.

9 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 8 december 1969.

[p. 232]

het Communiqué van Rome van de NATO-landen van 27 mei 1970 voortgezet.

De volgende stap in het kader van het streven naar een Europese ontspanning werd gezet door het voorstel van de Warschaupact-landen met betrekking tot de bijeenroeping van een Europese Veiligheidsconferentie. Op 26 juni 1970 is het ‘Memorandum van Boedapest’ bekend gemaakt. De tekst van deze verklaring werd door de Hongaarse diplomatieke vertegenwoordigers in de Europese hoofdsteden overhandigd en officieel door het Sovjet-nieuwsbureau T.A.S.S. op 28 juni gepubliceerd.

Uit het ‘Memorandum’ blijkt dat op de bijeenkomst van ministers van buitenlandse zaken van het Warschaupact een resolutie is aangenomen die aan de westelijke wensen en verlangens ten aanzien van de organisatie van de Veiligheidsconferentie verregaand tegemoet komt. Zo zullen, in tegenstelling tot hetgeen men oorspronkelijk in de socialistische landen voor wenselijk hield, ook de Verenigde Staten en Canada aan de conferentie kunnen deelnemen, terwijl men zich tevens in beginsel heeft uitgesproken voor vermindering van buitenlandse troepen op vreemde bodem. Ideeën in deze richting waren ook bij herhaling in de bijeenkomsten van de NATO, in het bijzonder op de laatste conferentie in Rome, naar voren gebracht.

Tactiek van de socialistische landen

Over een nieuw tijdstip voor de Europese Veiligheidsconferentie heeft de ministeriële conferentie van het Warschaupact ditmaal geen voorstel gedaan. Dit in verband met het feit dat de aanvankelijk genoemde termijn - eerste helft van 1970 - onrealistisch ofwel politiek onhaalbaar is gebleken. Een andere, wellicht nauwkeuriger interpretatie is, dat ook de leiders van de socialistische landen de noodzaak van een grondige diplomatieke voorbereiding van de Europese Veiligheidsconferentie hebben ingezien.

Over de oorzaak van deze plotselinge bereidheid van de Oosteuropese staatslieden om een langere periode aan de voorbereiding van een Europese Veiligheidsconferentie te besteden tasten wij echter voorlopig in het duister. Deze houding of tactiek kan uiteraard op verschillende wijzen worden geïnterpreteerd:

a. door middel van intensieve bilaterale en multilaterale diplomatieke Oost-West-besprekingen met het oog op de voorbereiding van de Europese Veiligheidsconferentie, parallel met de voortzetting van de S.A.L.T.-besprekingen, een zekere mate van politieke vervreemding tussen de Verenigde Staten en West-Europa te bewerkstelligen;

[p. 233]

b. door middel van het organiseren van een voorbereidende conferentie van hoge ministeriële ambtenaren van de belanghebbende Europese landen ter voorbereiding van de Europese Veiligheidsconferentie, de Verenigde Staten en Canada tijdens de eerste fase van de diplomatieke gesprekken te isoleren; de deelneming van beide landen aan de besprekingen over de problematiek van de Europese veiligheid uit te stellen;

c. de periode van ‘diplomatieke voorbereiding’ zal naar alle waarschijnlijkheid door politici van de socialistische landen, tijdens gesprekken met hun westerse collegae, gebruikt worden om uit tactische overwegingen aan het probleem van de wederzijdse troepenvermindering in Oost en West prioriteit te verlenen¹⁰. Met andere woorden, men zal proberen aan de permanente organisatie ter bevordering van de Europese veiligheid en uitbreiding van de samenwerking tussen de Europese landen reeds tijdens voorbereidend intern Europees overleg een vaste vorm te geven;

d. de periode van voorbereiding wil men uiteraard ook gebruiken om politieke en ideologische doelstellingen op korte termijn te realiseren. Op de eerste plaats op het terrein van de sociale en politieke evolutie in een aantal Westeuropese staten, om deze ook intern voor het houden van een Europese Veiligheidsconferentie ‘rijp’ te maken¹¹. Op de tweede plaats op het gebied van de tussenstaatse Oost-West-betrekkingen;

e. ‘algemeen’ propagandistische doelstellingen.

In tegenstelling tot Moskou beschouwde men in politieke kringen van Boedapest, Boekarest, Praag en Warschau, volgens vele aanwijzingen, het NATO-communiqué van Rome echter als een bruikbaar uitgangspunt om de betrekkingen tussen Oost en West in de meest algemene zin van het woord te verbeteren.

10 Volgens Oosteuropese persberichten willen de socialistische landen, voorafgaande aan het gesprek over troepenvermindering, onderhandelen: a. bilateraal over het afzien van geweld in de betrekkingen tussen de Europese staten. Hier bedoelt men in de eerste plaats mee de voortzetting en afsluiting van de besprekingen tussen de Bondsrepubliek enerzijds en de Sovjet-Unie, Polen, de D.D.R. en Tsjechoslowakije anderzijds; en b. multilateraal over een akkoord met betrekking tot de uitbreiding van handelseconomische-, wetenschappelijke-, technische- en culturele betrekkingen teneinde het Europees politieke klimaat te verbeteren.

11 Op grond van een analyse van de desbetreffende Oosteuropese publikaties mag men veronderstellen dat de volgorde van prioriteit is: Bondsrepubliek Duitsland, Italië en Frankrijk.

Oostenrijk en de Europese Veiligheid

In dit verband dient aandacht besteed te worden aan de ervaringen welke de leden van de Oostenrijkse delegatie opdeden die bondspresident Franz

[p. 234]

Jonas bij zijn staatsbezoek aan Bulgarije en Hongarije - van 11-19 juni 1970 - hebben begeleid. Zij constateerden bij hun gesprekken met Bulgaarse en Hongaarse bewindslieden een relatief flexibele instelling ten aanzien van het thema van de veiligheidsconferentie. ‘Das gilt insbesondere für Ungarn, wo man sich im Interesse der Realisierung dieser Konferenz vom reinen Prestigegedenken zu lösen scheint’¹².

Bij deze gelegenheid heeft de minister van buitenlandse zaken Kirchschlä-ger - die een voorstander is van een Oostenrijks initiatief betreffende een Europese Veiligheidsconferentie - over zijn conceptie met politici in Sofia en Boedapest gesproken. Zijn gedachten over de Europese Veiligheid werden in beide hoofdsteden met belangstelling ontvangen¹³.

Volgens de Oostenrijkse minister van buitenlandse zaken ‘darf sich die Sicherheitskonferenz unter keinen Umständen in eine indirekte Friedenskonferenz über Deutschland verwandeln. Dazu sei sie weder berufen noch berechtigt’. Men zal de agendapunten tot enkele kernpunten moeten beperken. Naar zijn mening zal daartoe zowel het voorstel van de NATO- landen als de eerste twee punten van de Resolutie van Praag gekozen moeten worden. Tijdens de conferentie kan men echter de agendapunten uitbreiden. Van Oostenrijkse zijde stemt men overigens met de ook in Oost-Europa verkondigde mening in dat het houden van een Europese Veiligheidsconferentie ter oplossing van de Europese problemen niet voldoende zal zijn. De concentratie van de problematiek op één Oost-West ontmoeting ‘würde vielmehr die Gefahr des Scheiterns der Konferenz’ en als gevolg daarvan ‘vermehrte Spannungen zwischen Regierungen und Staaten heraufbeschwören’. Daarom is het beter, ‘sich von vornherein auf eine Konferenzserie einzurichten’.

Dan zal de mogelijkheid geboden worden, alle problemen ‘über die im grossen Kreis der Konferenzteilnehmer’ geen overeenstemming bereikt kan worden, tussen de ‘Tagungen durch Spezialausschüsse gründlich prüfen und beraten zu lassen’, aldus Kirchschlager¹⁴.

12 Die Presse, 21 juni 1970.

13 Politika, 20 juni 1970.

14 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 22 juni 1970.

Hongaarse, Poolse en Roemeense diplomatieke activiteiten

Zoals bekend hebben de Hongaarse, Poolse en Roemeense regeringen zowel tijdens de bilaterale besprekingen met de vertegenwoordigers van de andere socialistische landen als op de conferentie van Boedapest er op aangedrongen het voorstel van Rome binnen de politiek, respectievelijk ideologisch toelaatbare grenzen positief te beantwoorden¹⁵.

15 Scanteia, 29 juni 1970.

[p. 235]

Ergo waren het niet zozeer de zgn. politieke strategen van ‘Komintern’ of ‘Kominform’ signatuur van het Oostblok¹⁶ die de Westelijke wereld met het Memorandum van Boedapest verbluften. Het in zekere zin ‘positieve’ antwoord der landen van het Pact van Warschau op het NATO-voorstel is eerder te danken aan de Hongaarse, Poolse en Roemeense diplomatie. De vertegenwoordigers van deze regeringen hebben niet alleen in de Westeuropese landen regeringsfunctionarissen en hoge ministeriële ambtenaren proberen te overtuigen of door middel van argumentaties die niet altijd een getuigenis van unanimiteit met het Sovjetstandpunt manifesteerden, trachten te beïnvloeden om tegenover het voorstel van het ‘socialistisch blok’ (Resolutie van Praag) zich pragmatisch op te stellen, maar ook om dit voorstel als een uitgangspunt voor verdere discussies met de staten van het Pact van Warschau te aanvaarden. Volgens officiële bronnen hebben hoge partij- en regeringsvertegenwoordigers uit deze drie landen tijdens hun bezoeken aan West-Europa gedurende de afgelopen maanden het probleem van de Europese veiligheid geprobeerd te ‘demilitariseren’ respectievelijk te ‘de-ideologiseren’.

Bovendien legde men in Oost-Europa de nadruk op een uitbreiding van de bilaterale politieke, economische, culturele en zelfs militaire - hoewel deze vorm van samenwerking tot op heden beperkt is gebleven¹⁷ - contacten met het Westen als noodzakelijke voorbereiding op een voor beide bondgenootschappen en de neutrale landen aanvaardbare Europese Veiligheidsconferentie-agenda. Nadat een overeenstemming bereikt werd inzake de definitieve agendapunten zouden de Europese staten tot de bijeenroeping van de Europese Veiligheidsconferentie overgaan en ook de vertegenwoordigers van de Verenigde Staten en Canada uitnodigen om aan de werkzaamheden van de conferentie deel te nemen. Volgens het voorstel van de landen van het Pact van Warschau wordt door de aanwezigheid van deze landen en hun bijdrage in de besprekingen het militaire en politieke evenwicht tussen Oost en West hersteld.

In Moskou ontplooiden de topleiders van de Hongaarse, Poolse en Roemeense communistische partijen, bijgestaan door Husak en Strougal, grote activiteit in het belang van de totstandkoming van de Europese Veiligheidsconferentie¹⁸. Bij hun pogingen om het politiek klimaat op het gebied

16 Zoals beweerd werd o.m. door Die Welt, 30 juni 1970.

17 Westeuropese landen die min of meer regelmatig militaire contacten hebben met de socialistische landen zijn de volgende: België, Denemarken, Finland, Frankrijk, Noorwegen, Oostenrijk en Zweden.

18 Volgens berichten van o.a. de Hongaarse, Joegoslavische en Roemeense pers, werd vanaf begin januari 1970 tot 20 juni door ongeveer 19 tot 24 leden of vertegenwoordigers van het ‘Politieke Uitvoerend Bureau’ van deze landen een bezoek aan Moskou gebracht.

[p. 236]

van de buitenlandse politiek in Moskou ten aanzien van de problematiek van de Europese Veiligheid in zekere zin te veranderen¹⁹, hebben zij gebruik gemaakt van de verdeeldheid binnen het Politbureau over de prioriteit van de bestedingen en hanteerden zij met veel succes pragmatische argumenten²⁰. Het resultaat was dat terwijl tijdens de conferentie van de Warschau Pact-landen in oktober 1969 de Sovjetvertegenwoordigers de voorstellen van Jedrychowski, Manescu en Péter betreffende wederzijdse troepenvermindering hadden afgewezen²¹, men er thans in slaagde deze problematiek als agendapunt van een Europese Veiligheidsconferentie door de Sovjetunie te doen aanvaarden.

Nu weten we al dat de eerste, direct na de publikatie van de resultaten der NATO-ministersconferentie bekend gemaakte, negatieve reactie van de ‘Pravda’ op het voorstel van Rome niet het laatste woord van het Kremlin was.

Enkele weken later hebben de ministers van buitenlandse zaken der landen van het Pact van Warschau dit voorstel op een correcte en ongewoon zakelijke wijze met het ‘Memorandum van Boedapest’ beantwoord.

Tijdens de voorafgaande periode hebben de Sovjet-Unie en haar bondgenoten met een Europese Veiligheidsconferentie nogal doorzichtige doelstellingen willen bereiken. Hiervan getuigen zowel de ‘Verklaring van Boekarest’ in 1966; de ‘Oproep van de Communistische- en Arbeiderspartijen van Karlovy Vary’ in 1967 en de ‘Resolutie van Boedapest’ in maart 1969, alsook de commentaren van de pers en wetenschappelijke publikaties in de socialistische landen²².

19 Zoals bekend is het een ‘Leitmotif’ van de Sovjet buitenlandse politiek geworden om door middel van bilateraal overleg met de Verenigde Staten internationale problemen te bespreken en, wanneer daardoor de belangen van de Sovjet-Unie gediend worden, op te lossen. Deze houding van Moskou wordt door de overige socialistische landen, zij het voorzichtig, becritiseerd. Men heeft nl. in de Oosteuropese hoofdsteden de indruk gekregen dat de Sovjet-Unie de oplossing van de Europese problematiek tot een later tijdstip wil uitstellen.

20 De Pravda kwalificeerde enkele dagen voor het begin van de NATOconferentie te Rome het geplande voorstel van de westelijke bondgenoten met betrekking tot ‘Mutual Balance Force Reduction’ (M.B.F.R.) als een tactische stap van de NATO die voor het ‘Socialistische gemenebest’ onaanvaardbaar is. Een andere negatieve Sovjetreactie was een verklaring van Radio Moskou op 7 december 1969. Volgens deze verklaring - die als de eerste officiële Sovjetreactie op de ‘M.B.F.R.’ beschouwd mag worden - probeerden de Amerikanen door middel van dit voorstel het bereiken van positieve resultaten tijdens de ontwapeningsconferentie te Genève te verhinderen.

21 Scanteia, 2 november 1969.

22 Bijvoorbeeld: a. de terugtrekking van de Amerikaanse strijdkrachten uit Europa en de ondermijning van de NATO; b. volkenrechtelijke erkenning van de D.D.R.; c. bestendiging van de status quo in Europa en tenslotte d. de verhindering van een eventuele uitbreiding van de E.E.G., resp. alle mogelijke pogingen in de richting van een nauwere economische en politieke samenwerking van de E.E.G.-landen.

[p. 237]

Doelstellingen van de Sovjet-Unie

De gedachte van een Europese Veiligheidsconferentie is door de socialistische landen gepropageerd ter vergemakkelijking van het bereiken der Europese doelstellingen van de Sovjet-Unie²³, hetgeen na de gebeurtenissen in augustus en september 1968 op een andere wijze niet mogelijk was²⁴. Door middel van het ‘Voorstel van Boedapest’ in maart 1969 beoogde het Politieke Consultatieve Comité van het Pact van Warschau:

a.	vooral de aandacht in het Westen zoveel mogelijk van de bezetting van Tsjechoslowakije als ook van de Sovjetdreigementen aan het adres van een aantal Europese staten af te leiden;
b.	de Sovjethegemonie in Oost-Europa door het Westen te doen aanvaarden^25.

Naar mag worden aangenomen zijn de Sovjet-doelstellingen op lange termijn niet gewijzigd²⁶. Sinds 1968 manifesteerden zich echter veranderingen in de algemene wereldpolitieke situatie, waarvan de uitwerking en de gevolgen op Europa eerder of later niet kunnen uitblijven²⁷. Men heeft in de Oosteuropese hoofdsteden daarom ingezien dat, ondanks de meningsverschillen in het Westen, op korte termijn niet alleen de verwezenlijking van een zgn. ‘beperkte Finlandisering’ van West-Europa of tenminste van de

23 a. Op lange termijn totale heerschappij in Oost-Europa, begrensde heerschappij in de zin van een controle-functie in West-Europa; b. Op korte termijn het creëren van een politiek klimaat om überhaupt met het westen te kunnen onderhandelen.

24 Hier wordt niet alleen de bezetting van Tsjechoslowakije gememoreerd - wellicht door ‘defensieve motieven’ van ideologische, politieke en militaire aard verklaarbaar - maar ook de min of meer openlijke bedreiging door de Sovjet-Unie van de souvereiniteit van een aantal Europese landen, zoals de Bondsrepubliek, Finland, Joegoslavië, Oostenrijk en Roemenië.

25 Zie: de ‘verklaring van Boedapest’ in maart 1969 en de commentaren in de pers van de socialistische landen.

26 Want het communisme als één revolutionaire ideologie blijft een factor in de Sovjet buitenlandse staatkunde. Met andere woorden: beweringen over interpretaties van de Sovjet buitenlandse politiek als een geïdeologiseerde staatkunde zijn over het algemeen niet hanteerbaar. Soms wel, maar dan als een geheel van ideologische en machtsaspiraties, die op bepaalde momenten een moeilijk van elkaar te scheiden factor vormen. Wat de Communistische Wereld Beweging betreft, deze zal als een ideologische en machtsfactor van de grootste importantie in de wereldpolitiek naar alle waarschijnlijkheid niet uiteen vallen als gevolg van de ontwikkeling in de richting van nationaalcommunisme respectievelijk policentralisme.

27 Hier bedoelen wij verschijnselen van interne polarisatie in West-Europa en van de potentiële en morele verzwakking van de Verenigde Staten als wereldmogendheid.

[p. 238]

Scandinavische landen onmogelijk is, maar dat zelfs het hanteren van minder doorzichtige diplomatieke en politiek-ideologische methoden alleen averechtse resultaten tot gevolg zou kunnen hebben.

De Amerikanen zullen een deel van hun in West-Europa gestationeerde eenheden terugtrekken. Maar dat zij het continent definitief zullen verlaten en zich tot een positie van ‘neo-isolationisme’ zouden terugtrekken of dat de NATO uiteen zou vallen of ernstig zou verzwakken, kan zelfs de meest optimistische profeet van het Kremlin niet binnen afzienbare tijd verwachten. Ter ‘Aufwertung’ van de D.D.R. is na de topontmoetingen in Erfurth en Kassei geen spectaculaire Europese Veiligheidsconferentie nodig. Wat betreft de ‘ratificatie’ van de status quo in Europa: deze kan eenvoudiger op bilaterale wijze bereikt worden. Bijvoorbeeld door middel van een akkoord over het afzien van geweld tussen Bonn en Moskou en door de totstandkoming van het grensverdrag tussen Bonn en Warschau. Immers in feite kan slechts de demarcatielijn ‘an sich’ tussen beide Duitse staten eventueel een onopgelost politiek probleem vormen in de Oost-Westbetrekkingen voor wat de erkenning van de status quo betreft.

Wat het vraagstuk der uitbreiding van de E.E.G. of een nauwere economische en politieke samenwerking binnen de Gemeenschap betreft²⁸, moeten de Oosteuropese leiders inzien of tenminste begrijpen dat de Westeuropese staten zich bij het nemen van beslissingen noch door de Sovjet-Unie, noch door haar bondgenoten laten intimideren²⁹.

De veronderstelling is gerechtvaardigd dat de Sovjet-Unie en haar bondgenoten zich onder meer ook door deze overwegingen laten beïnvloeden bij het nemen van hun beslissingen om het beleid van de socialistische landen en dat van de Sovjet-Unie in het bijzonder met betrekking tot het probleem van de Europese veiligheid en samenwerking te herzien. Onder deze omstandigheden en rekening houdend niet alleen met de ‘Europese Realiteit’, maar ook uit overwegingen van tactische, ideologische en propagandistische aard heeft het ‘Memorandum van Boedapest’ vermoedelijk ten doel

28 Dit neemt echter niet weg dat landen zoals Frankrijk en de Bondsrepubliek bij het nemen van beslissingen op het terrein van de Westeuropese politieke integratie bereid zijn - in zekere mate - met het standpunt en ‘gevoeligheid’ der landen van het Pact van Warschau rekening te houden.

29 De bestudering van de diverse Oosteuropese, inclusief Sovjet commentaren gedurende de maand juni leverde het resultaat op dat de voorbereiding der ministeriële conferentie van de E.E.G. in Luxemburg de redacteuren van het ‘Memorandum van Boedapest’ vermoedelijk heeft aangespoord hun werkzaamheden snel te beëindigen. Bovendien heeft de beslissing van het Noorse Parlement om toelating tot de E.E.G. aan te vragen in Moskou grote indruk gemaakt.

[p. 239]

om de gewijzigde politiek van het Socialistische Blok tegenover het Westen te demonstreren³⁰.

30 Deze indruk wordt alleen maar versterkt door het feit dat, in tegenstelling tot vroegere resoluties der landen van het Pact van Warschau, het ‘Memorandum’ nagenoeg geen propaganda-kreten bevat.

Nieuwe aspecten in de ‘verklaring van Boedapest’

Indien deze demonstratie van ‘goede wil en bereidheid om over alle problemen betreffende de Europese veiligheid te onderhandelen’ van de socialistische landen nader wordt onderzocht, dan blijkt het ‘Memorandum van Boedapest’ deze nieuwe aspecten in te houden:

a.	voor het eerst hebben de landen van het Pact van Warschau de deelneming van de Verenigde Staten en Canada aan de Europese Veiligheidsconferentie uitdrukkelijk goedgekeurd;
b.	het alles overheersende probleem van de Europese Veiligheid, namelijk wederzijdse troepenvermindering in Oost en West, zij het beperkt tot het reduceren van het aantal militairen op vreemd grondgebied, hebben de verdragspartners van het Pact van Warschau als een mogelijk punt van discussie op de Europese Veiligheidsconferentie aanvaard;
c.	de Sovjet-Unie en haar bondgenoten zijn bereid het voorstel van de Roemeense regering betreffende de vervanging van de NATO en het Pact van Warschau door een ‘Algemeen Europees Veiligheidssysteem’ in te trekken.

In tegenstelling tot de vroegere resoluties wordt nu door de landen van het Pact van Warschau het houden van conferenties ter oplossing der problemen van de Europese Veiligheid, de mogelijkheden van een uitbreiding van de Europese politieke samenwerking en de oprichting van een permanent orgaan goedgekeurd. Aan het agendapunt van ‘een algemeen afzien van geweld in de betrekkingen tussen de Europese Staten’ hebben de socialistische landen toegevoegd een wederzijdse troepenvermindering in Oost en West, zij het te beperken tot militairen op vreemd grondgebied.

Tenslotte mag de bereidwilligheid van de socialistische landen opvallend genoemd worden om zowel over de substantie van de agenda als ook over de procedure van voorbereiding en over de Europese Veiligheidsconferentie zelf met het Westen tot een grote mate van overeenstemming te komen.

De Verenigde Staten en de Europese Veiligheid

Ten aanzien van de door de Warschaupact-landen voorgestelde procedure voor de totstandkoming van de Europese Veiligheidsconferentie hebben de

[p. 240]

Verenigde Staten ernstige bezwaren, omdat Europa-experts in Washington het gevaar onder ogen hebben gezien dat de vorming van een Oost-West Commissie ter voorbereiding van de Europese Veiligheidsconferentie door haar bestaan alleen al de Amerikaanse invloed op de NATO zou kunnen verminderen; al was het maar als gevolg van een serie intern-Europese besprekingen over vraagstukken van militaire en politieke aard. Dit neemt echter volgens Washington niet weg dat de NATO-bondgenoten bereid zijn tot multilaterale en bilaterale informatieve gesprekken over de problematiek van de ‘Mutual Balance Force Reduction’, waarbij uiteraard als conditie is gesteld dat tijdens de lopende diplomatieke gesprekken over verschillende vraagstukken resultaten worden geboekt. Vervolgens mag men aannemen, dat de Nixon-administratie op grond van internationale politieke overwegingen niet naar buiten de indruk zal willen wekken dat zij van de opening naar het Oosten door de Westeuropese staten en in het bijzonder van de ‘Ostpolitik’ van de Bondsregering iets te vrezen heeft. Het grote probleem van de huidige Amerikaanse Europapolitiek is dat men in Washington niet in staat ‘schijnt’ te zijn, respectievelijk wellicht ook niet wil, door middel van ‘redelijke’ argumenten de thans heersende algemene tendens in West-Europa, onder meer ook op het gebied van de Oost-Westbetrekkingen, als gevolg van een latent, maar groeiend anti-amerikanisme, te beïnvloeden of te corrigeren. Tegelijkertijd vormt deze ontwikkeling een niet onaanzienlijk succes van het Sovjet diplomatieke en propaganda-offensief tegenover het Westen. Dat dit is behaald, ondanks de gebeurtenissen in augustus 1968 en de daarop volgende allerminst hoopgevende berichten over het proces van ‘politieke normalisatie’ in Tsjechoslowakije en in andere socialistische landen, betekent tevens een duidelijke manifestatie dat, naast historisch gegroeide machtspolitieke aspiraties, ideologische overwegingen zowel binnen³¹ als, wellicht niet zo geprononceerd, buiten het socialistische blok³² in de buitenlandse politiek van de Sovjet-Unie en van de andere socialistische staten in toenemende mate een dominerende rol spelen³³.

Wat het ‘Mutual Balance Force Reduction’ voorstel van de Warschaupactlanden betreft is de Amerikaanse gereserveerdheid gebaseerd op de veronderstelling dat Moskou daardoor een latere overeenstemming over dit probleem in veel groter verband ad infinitum uit wil stellen. Deze hypo

31 Zie verlenging van het vriendschaps- en bijstands pact tussen de Sovjet-Unie en Roemenië op 7 juli 1970.

32 Zie de tekst en interpretatie in de pers van de socialistische landen van het op 20 juli 1970 ondertekende bijstandspact tussen Finland en de Sovjet-Unie.

33 Zie onder meer het redactionele artikel van de Pravda op 7 juni 1970, geciteerd door B. Gwertzman in zijn artikel Moscow Paints U.S. as torn by crises, losing influence, in International Herald Tribune, 10 juni 1970.

[p. 241]

these wordt alleen maar bevestigd door de geplande stichting van een permanente organisatie na het plaatsvinden van de Europese Veiligheidsconferentie. Men vraagt zich in Washington zeer terecht af, of dit orgaan geschikt zou zijn om over de problematiek van de ‘Mutual Balance Force Reduction’ serieus te onderhandelen. Dit te meer omdat noch Moskou noch haar bondgenoten op dit punt enige verplichtingen op zich genomen hebben. Zij hebben slechts de mogelijkheid opengelaten om behalve over vele andere problemen samenhangende met de Europese veiligheid ook over een wederwijdse troepenreductie in principe te onderhandelen³⁴. Onder deze omstandigheden kan het uiteraard gebeuren dat tijdens de Europese Veiligheidsconferentie, al was het maar wegens een overladen programma, niet over de ‘Mutual Balance Force Reduction’ gesproken zal worden³⁵.

Daarentegen is het feit dat Moskou voor het eerst de mogelijkheid van de reductie van het aantal strijdkrachten in Midden- en Oost-Europa wil overwegen, in Washington natuurlijk met belangstelling gesignaleerd. Uit het feit dat Moskou bereid is, ondanks eventuele politieke complicaties binnen haar invloedssfeer, over troepenvermindering te onderhandelen, wordt geconcludeerd enerzijds dat de Sovjet-Unie haar positie in Oost- Europa als voldoende gevestigd beschouwt, anderzijds dat het Kremlin als aanvulling op de strategische ontwapeningsbesprekingen met de Verenigde Staten ook bereid is gesprekken over een militaire ontspanning in Europa te voeren.

Te meer daar tot op heden de overige socialistische landen meer belangstelling tonen in een militaire ontspanning in Europa dan in de exclusieve S.A.L.T. besprekingen tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie. In verband met de welwillende houding van de Sovjet-Unie tegenover een militaire détente in Europa wordt in Washington niet uitgesloten geacht dat door de Poolse en Tsjechoslowaakse regeringen, die op grond van intern-politieke overwegingen belang hebben bij een vermindering van het aantal Sovjet-troepen op hun grondgebied, een zekere druk op het Kremlin werd uitgeoefend.

Het relatief snelle antwoord van de Warschaupact-landen op de beslissing

34 Zoals bekend beschouwen de NATOlanden dit vraagstuk als een van de hoofdagendapunten van een Europese Veiligheidsconferentie.

35 In haar commentaar schreef de Pravda van 28 juni 1970 over het ‘M.B.F.R.’ voorstel van de NATO alleen dat deze ‘een vermindering van de buitenlandse strijdkrachten op het grondgebied van de Europese staten beoogde’. Voorts schreef dit blad als toelichting bij het derde agendapunt van het - Warschau pact -voorstel dat de stichting van een permanente organisatie voor veiligheid en samenwerking eerst zou moeten plaatsvinden voordat een bespreking over de ‘M.B.F.R.’ kan worden aangevangen.

[p. 242]

van de Atlantische Raad ten aanzien van een vermindering van de militaire confrontatie in Europa door middel van wederzijdse troepenvermindering werd in Washington als een duidelijk bewijs gezien dat de socialistische landen een Europese Veiligheidsconferentie niet zonder Noordamerikaanse deelneming willen realiseren. Daarom wordt, ondanks alle onduidelijkheden in het ‘Memorandum van Boedapest’, de reactie van het Warschaupact op het NATO voorstel als een aanmerkelijke stap vooruit beschouwd. Voorts wordt hieraan toegevoegd dat de ministeriële conferentie van de Warschaupactlanden in oktober 1969 te Praag nog niet verder wilde gaan dan ‘een algemeen afzien van geweld tussen de Europese staten’ en ‘de uitbreiding van de Oost-West betrekkingen op het gebied van handel, economie en wetenschap’ als agendapunten op te nemen van een Europese Veiligheidsconferentie. Dat thans ook het probleem van de troepenreductie zal worden besproken, opent mogelijkerwijze nieuwe perspectieven voor het Europese gesprek.

Tenslotte noemde men in Amerikaanse regeringskringen als een belangrijke vooruitgang dat de Sovjet-Unie nu al bereid is over het probleem van ‘Mutual Balance Force Reduction’ na te denken zonder af te wachten of de Amerikaanse strijdkrachten na 1971 eenzijdig, zonder tegenprestatie van de socialistische landen, uit Europa worden teruggetrokken.

Positieve reactie van de Bondsrepubliek

De Bondsrepubliek is een van de eerste NATO-landen geweest die het ‘Memorandum van Boedapest’ bij monde van Konrad Ahlers positief heeft begroet. In het bijzonder omdat het vooral minister Scheel was die tijdens de conferentie in Rome bij zijn collegae erop heeft aangedrongen dat de ‘Resolutie van Praag’ als uitgangspunt voor bilaterale Oost-Westbesprekingen over de Europese veiligheid zou worden aanvaard. Zoals in Washington beschouwt men ook in regeringskringen te Bonn de uitbreiding van de agendapunten van een Europese Veiligheidsconferentie als een duidelijke vooruitgang in de Oost-Westbesprekingen. De vergelijking van de conferentie in Boedapest met die van Praag is inderdaad opvallend. Vorig jaar oktober stonden namelijk tijdens de ministeriële besprekingen van de Warschaupactlanden vraagstukken zoals aanknoping en uitbreiding van economische, technische en zgn. ontwikkelingspolitieke contacten tussen Oost en West zozeer op de voorgrond dat men in westelijke politieke kringen meende te mogen constateren dat blijkbaar volgens de Sovjet-Unie en haar bondgenoten op een Europese Veiligheidsconferentie over alles mag worden gepraat behalve over de eigenlijke problemen van de Europese veiligheid.

[p. 243]

De mogelijkheid tot een overeenstemming tussen Oost en West kan men in elk geval niet uitsluiten. Gemeenschappelijke belangen van beide bondgenootschappen zouden op zijn minst een aanvang van de besprekingen over deze problematiek mogelijk maken.

Een van de belangrijkste condities voor de totstandkoming van een Europese Veiligheidsconferentie is echter het bereikte resultaat tijdens de voorafgaande diplomatieke besprekingen tussen enerzijds Bonn en anderzijds Moskou, Warschau en Oost-Berlijn. En in het bijzonder onderhandelingen van de vertegenwoordigers der vier grote mogendheden over de oplossing van het probleem West-Berlijn. Deze besprekingen moeten tot een goed einde worden gebracht voordat men überhaupt over de voorbereiding van een Europese Veiligheidsconferentie wil gaan onderhandelen. Want volgens Theo Sommer kan de conferentie ‘Nur kollektiv absegnen, was vorher individuell vereinbart worden ist: alles andere wäre blanke Illusion’³⁶.

Samenvattend mag worden gesteld dat een periode van Oost-Westbesprekingen op grond van de voorstellen van het ‘Memorandum van Boedapest’ over de problematiek van de Europese veiligheid zeker nog niet is aangebroken. Wellicht een periode van nota-uitwisseling en een mogelijke uitbreiding van de bilaterale Oost-Westcontacten op het terrein van de politieke, economische, wetenschappelijke en culturele betrekkingen.

De agenda van de Europese Veiligheidsconferentie en vooral de voorbereiding van een dergelijke conferentie blijft problematisch. Voor het Westen is wellicht een ‘werkelijke ontspanning’ van groot belang. Voor het Kremlin daarentegen, zolang ideologische overwegingen een in belangrijkheid variërende rol in de Sovjet buitenlandse politiek zullen spelen, ligt de nadruk naar alle waarschijnlijkheid op een ‘schijnbare ontspanning’. In dit verband zijn en blijven echter ook diverse problemen bestaan, waarvan de oplossing nagenoeg onmogelijk is. Bijvoorbeeld: wat verstaat men in Oost en West onder ontspanning, en wat nog belangrijker is: wil het Westen inderdaad een werkelijke ontspanning nastreven? Kan of mag het Kremlin op grond van ideologische overwegingen inderdaad niet meer dan een schijnbare ontspanning met het Westen aanvaarden?

Tenslotte, uitgaande van de huidige stand van zaken op het gebied van de Oost-Westbetrekkingen, die door fundamentele ideologische en machtspolitieke tegenstellingen kan worden gekarakteriseerd, is er weinig hoop dat het probleem van de Europese veiligheid binnen een niet al te lange termijn opgelost kan worden.

36 Die Zeit, 7 juli 1970.