Streven. Jaargang 23

[p. 550]

Kapen en kapers van vliegtuigen
J.W. Schneider S.J.

Het kapen van vliegtuigen (hijacking) heeft een geschiedenis van rond twintig jaren. Het verschijnsel treedt op in golven, waarbij pieken kunnen worden opgemerkt van 1948-1950, 1958-1962 en sinds 1968 wanneer het aantal van pogingen tot kapen en met succes bekroonde pogingen met sprongen omhoog gaat. Voordat een poging wordt ondernomen bepaalde meer volkenrechtelijke aspecten te behandelen, mag eerst iets gezegd worden over het verschijnsel dat men onder de knie wil krijgen.

Het belangrijkste punt in het kapen is uiteraard het enorme risico en de grote belangen die op het spel staan. Evenals vele andere vormen van sabotage en geweld kan het kapen van vliegtuigen een schade en gevaar met zich meebrengen die in geen enkele verhouding staan tot het gepleegde feit, zowel wat het aantal personen betreft wier leven of gezondheid gevaar lopen als de schade die wordt aangebracht. Kapen van een intercontinentaal toestel met meer dan honderdvijftig passagiers en tien- of meerkoppige bemanning, plus een aanzienlijke afwijking van het vluchtplan met alles wat daarbij komt, is geen kleinigheid en betekent materieel al een mogelijke schade van miljoenen dollars. Erger is wellicht het verstoren van de algemene luchtveiligheid, aangezien een succesvolle kaping meestal het signaal vormt voor een golf van volgende pogingen.

De motiveringen van kapers lopen nogal uiteen en zijn beslist niet steeds politiek. Zij kunnen zelfs frivool zijn, of alleen maar een poging om criminele vervolging te ontlopen. De ‘geharde’ kaper is misschien nog het minst gevaarlijk, daar hij niet spoedig in paniek raakt en begint te schieten of ander geweld te gebruiken. De reactie van de landen waar een gekaapt toestel gedwongen landt, is een ander punt van groot belang. Wanneer de kapers weten dat zij als held ontvangen worden, dat zij succes zullen hebben in het toebrengen van schade aan een maatschappij of land dat zij haten, dat bepaalde passagiers zullen worden vastgehouden als gijzelaars of dat zij straf ontlopen, dan liggen de mogelijkheden tot kapen wijd open. Vervolgens moet worden bedacht dat het kapen van vliegtuigen wordt vergemakkelijkt doordat tegenmaatregelen door vliegtuigpersoneel en pas-

[p. 551]

sagiers moeilijk zijn. Piloten krijgen meestal de instructie om volle medewerking te verlenen met het oog op de veiligheid van passagiers en zij kunnen weinig anders doen. Is beveiliging tegen bankovervallen al een hachelijke zaak, die tegen kapen van vliegtuigen is nog veel delicater.

Maatregelen tegen het kapen zijn te verdelen in drie categorieën. Daar zijn ten eerste die op de grond, welke een preventief karakter hebben. Fouillering van passagiers ligt voor de hand, maar kan als een algemene maatregel weinig worden toegepast, gezien de onmogelijke oponthouden die er het gevolg van zouden zijn. In feite beperkt men zich tot incidentele onderzoeken ofwel van alle passagiers ofwel van sommige die verdacht lijken, bijvoorbeeld van mogelijke guerillastrijders die plaats willen nemen in een vliegtuig van het land dat zij bestrijden. Het ontwikkelen van apparatuur om elektronisch wapenbezit te ontdekken blijkt niet eenvoudig. Het gaat hier om het vinden van wapenbezit zonder vergunning. Maar wat te doen met een militair die wil deserteren of een man die een plastic pistool zgn. voor een nichtje bij zich heeft? Wellicht zou in het laatste geval de piloot op deze man opmerkzaam gemaakt kunnen worden en mocht hij neigingen vertonen tot kapen de wetenschap hebben dat er geen schietgevaar is. De veronderstellingen zijn legio.

De tweede categorie betreft maatregelen te nemen tijdens de kaping. Het aan boord nemen van veiligheidspersoneel is of niet algemeen verbreid of geeft weinig resultaat vanwege het gevaar dat ontwapening of overmeestering van de kaper(s) met zich meebrengt. Een schot bij de landing zal door het land waar geland wordt meestal als een poging tot doodslag berecht worden, mogelijk met vrijspraak maar wel met het risico dat men het veiligheidspersoneel zo aan banden moet leggen dat er weinig resultaat overblijft. De piloten kunnen meestal weinig doen - gezien de zorg voor de andere passagiers - door gevaarlijke manoeuvres zoals luchtdrukdaling, plotselinge zwenkingen, gevechten, bedwelmingen die teveel tijd vragen of meer algemene gevolgen hebben. De maatregelen bestaan dan ook veelal in medewerking van de piloten, van luchthavenpersoneel, vluchtleiding en route, diplomatieke meldingen en een geëigend comité de réception. De laatste twee maatregelen gaan al tot de derde categorie behoren, nl. die van de repressieve, van welke men helaas het grootste onheil moet verwachten. Juist op dit punt komen de rechtsaspecten het meest naar voren.

Wat valt er repressief te doen? Daar zijn vooreerst de nationale maatregelen, bestaande in wettelijke voorschriften die op min of meer sluitende manier de volgende kwesties regelen. Definitie van kaping en kapers plus

[p. 552]

medeplichtigen en dat liefst op een min of meer uniforme wijze, die het gevolg zal zijn van internationale actie, waarover straks. Het strafbaar stellen van kaping en het instellen van vervolging tegen personen verdacht van kaping, poging tot kaping of van medeplichtigheid in zulke pogingen of daden. Het nemen van maatregelen die de gevolgen van kaping verminderen door vrijgeven van het gekaapte toestel, het vrijlaten van passagiers (en wel alle passagiers) en het geven van alle geëigende gegevens omtrent de kaping aan andere landen of bevoegde instanties zoals internationale, intergouvernementele en private organisaties. Tenslotte uiteraard, het voorkomen van sympathiebetuigingen aan kapers, het niet houden van gijzelaars en het regelen van jurisdictiekwesties, zoals bepalingen dat door het land gezochte personen aan boord van het vliegtuig al of niet mogen worden vastgehouden, het optreden van veiligheidspersoneel aan boord van het vliegtuig, het vasthouden van een toestel als commerciële of andere represaille (aan de ketting leggen, beslag e.d.) en tenslotte het bepalen van strafmaten. Zo zou een week gevangenisstraf voor een kaping desnoods met aftrek van voorarrest een weinig effectieve manier zijn om kapers af te schrikken¹.

Vele van de hier aangegeven maatregelen zouden werkelijk effectief zijn indien zij het gevolg waren van internationale actie die voor een passende mate van uniforme toepassing zou zorgen. De middelen daartoe zijn weer van diverse aard. Kaping die plaatsvindt in een toestel dat in hetzelfde land opstijgt en landt en dan van kapers bevrijd kan worden, wordt volgens nationale wetten bestraft en het internationale aspect hier kan zijn dat het betreffende toestel niet geregistreerd is in het land waar de kaping plaatsvindt. De op dit geval toepasselijke regels bestaan al langer, maar het is zinvol ze specifiek op dit geval toe te passen, met name wat betreft het vasthouden van het toestel, bemanning en passagiers voor ondervraging en gerechtelijk onderzoek. In de Tokyo-conventie van 1963 richt de aandacht zich op de teruggave van het toestel en het doorlaten van bemanning en passagiers, eerder dan op het bestraffen van de dader, en zo'n regeling zou

1 Het geval van het El Al-toestel dat in Zürich vanaf de grond beschoten werd en waar een veiligheidsofficier een aanvaller neerschoot, is geen kaping. Dat de aanvallers geen recht hadden zich gewapend aan een vliegtuig op Zwitsers grondgebied te vergrijpen ligt voor de hand. Het argument dat de Israëlische veiligheidsman zich legitiem uit zelfbehoud verdedigde, is minder doorzichtig. Ten eerste, betrof het hier wel een geval van zelfverdediging? Vervolgens, mag een staat maatregelen nemen om eigen personeel op het grondgebied van een andere staat in te zetten voor beveiliging van eigen goederen? Men zou zich kunnen voorstellen dat de vrijspraak, althans in eerste instantie en wellicht in beroep, toch aanleiding geeft tot een diplomatiek protest van Zwitserland tegen Israël met de eis tot bepaalde genoegdoening. Zulks was het geval toen Israëlische agenten Eichmann in Argentinië grepen en ontvoerden.

[p. 553]

voor het genoemde geval wel toereikend zijn, daar de bestraffing van de kaper geen moeilijkheden met zich mee zou brengen. De conventie is echter hier niet toepasselijk.

De juist genoemde conventie is de eerste op ons terrein. Gesloten in 1963 is de ratificatie ervan herhaaldelijk aanbevolen naar aanleiding van de recente golf kapingen, maar deze conventie is toch pas op 4 december 1969 in werking getreden nadat twaalf landen deze bekrachtigd hadden. De conventie bepaalt niet wat onder kaping precies verstaan dient te worden, dat is aan de nationale wetgevingen overgelaten. Dit in tegenstelling met piraterij, die als internationale misdaad is omschreven in de conventie van 1958 over de hoge zee. Verder is de conventie niet van toepassing op publieke vliegtuigen, dus die toebehorend aan een regering, militaire vliegtuigen en toestellen op de grond. Wel is de conventie toepasselijk op toestellen die vliegen, wat dan betekent dat zij begonnen zijn aan hun vluchtplan, zelfs als zij de landingsbaan nog niet hebben verlaten, op toestellen op zee of ergens op land dat niet onder de jurisdictie van een staat valt. Men heeft dus blijkbaar niet de deur willen sluiten voor piloten die met militaire toestellen uitwijken. Het in handen krijgen van de nieuwste modellen van een ‘vijandige’ luchtmacht blijkt te machtig te zijn, maar ook veiligheid van burgerluchtvaart en het welzijn van passagiers zijn hier niet aan de orde. De Burgerluchtvaartorganisatie heeft een soort model wetgeving opgesteld om landen tot een eenvormige definitie van kaping te brengen. Wel regelt de conventie meer dan alleen maar kaping van vliegtuigen en vandaar dat de bepalingen over wat welke staat mag doen vrij uitgebreid zijn. Een van de grote vragen waarmee kaping te maken heeft is die van uitlevering. Veelal zal de kaper de nationaliteit hebben van het land waarheen hij het toestel dwingt, maar vaak genoeg is het een poging om zijn eigen land te ontvluchten op ongewone manier; ofwel hij heeft nog de nationaliteit van het land waar het toestel geregistreerd is of hij heeft met het land waar het tenslotte landt niets uitstaande tenzij politieke haat of iets dergelijks. Nu stuit uitlevering op vele moeilijkheden, niet alleen in dit geval maar ook in vele andere.

In een aantal gevallen is gebleken, dat de uitwijkhaven maar al te blij is met de kaping om politieke redenen. Welnu, het ontvangstland zal dan allerminst geneigd zijn om de kaper(s) uit te leveren aan het land waar het vliegtuig geregistreerd is, aangezien het vliegtuig onder de jurisdictie van de registratie-staat valt. Men denke hier aan de Palestijnen die een Amerikaans toestel naar Damascus dwongen en waar de regering tenslotte twee Israëliërs vasthield, in feite - zoals de ontwikkeling toonde - als gijzelaars. In andere gevallen zou het terugsturen of uideveren gezien kunnen worden als het uitleveren om politieke redenen, iets dat steeds wordt uitgesloten in

[p. 554]

alle uitleveringspraktijken. Zo bijvoorbeeld Amerikanen die toestellen tot landing in Cuba dwingen. Indien zij aan Amerika worden uitgeleverd, zo kan men in Cuba redeneren, zullen zij niet alleen terechtstaan voor kaping maar zal er ook politieke wraak worden genomen. Hier mag echter worden opgemerkt, dat Cuba langzamerhand een vrij goede staat van dienst heeft ontwikkeld wat het terug laten vliegen van vliegtuig en passagiers betreft, terwijl de kapers vaak gestraft worden. Evenwel wordt aan dit laatste punt weinig ruchtbaarheid gegeven en juist deze ruchtbaarheid over constante gerechtelijke vervolging - als die zou plaats vinden - moet geacht worden een van de sterkste afschrikkende maatregelen te zijn om kapen tegen te gaan.

Uitlevering wordt meestal bepaald door verdragen die zeer nauwkeurig omschrijven voor welke misdrijven uitlevering kan plaats vinden. Ook hier heeft de Burgerluchtvaartorganisatie pogingen ondernomen om de landen ertoe te bewegen kaping toe te voegen aan de lijst van misdaden waarvoor uitlevering kan plaats vinden. Daartoe is verder nodig, dat landen onmiddellijk maatregelen nemen om personen die door vliegtuigcommandanten als kapers worden aangewezen aan te houden, een onderzoek in te stellen en de staat van registratie van het vliegtuig en mogelijk andere in kennis te stellen van het voorgevallene. Pas wanneer op al zulke punten door internationale maatregelen een zekere uniformiteit van nationale maatregelen is bereikt, kan men hopen dat het kapen van vliegtuigen kan worden tegengegaan. Immers, het mag dan al redelijk eenvoudig zijn om met een plasticpistooltje een vliegtuig tot koersverandering te dwingen, bij de uiteindelijke landing loopt een kaper welhaast zeker in de val, gesteld dat het land waar de landing plaatsvindt een val heeft.

De uiteindelijke moeilijkheid blijft dus de nationale medewerking van staten; alle internationale conventies, resoluties e.d. kunnen uiteindelijk een land niet dwingen. Alleen morele pressie kan iets uithalen en op dit gebied heeft een protest of boycotactie zoals die waarmee enige malen door piloten-organisaties gedreigd is, wel enig nut. Staten zullen moeilijker voor dit soort sancties te vinden zijn, omdat het een wapen met dubbele snede is en represailles helaas maar al te gauw een sneeuwbaleffect hebben dat in geen enkele proportie meer staat tot het onrecht dat men meende te moeten straffen. De moeilijkheid die wij hier aantreffen is dezelfde als waarom landen guerillas beschermen en steunen, geweld proclameren, elkaar beschuldigen van al wat lelijk is, e.d.. Zolang kaping door bepaalde landen nog gezien wordt als een glorieus middel om een vijand te treffen, blijft men steken met de oplossing. Paradoxaal genoeg ligt ook hier de mogelijkheid van vooruitgang wellicht in een meer evenwichtig gespreid kapen van vliegtuigen, zodat landen die tot nog toe uit ideële of reële motieven de

[p. 555]

loftrompet op de kapers steken en het middel gebruiken tot verkrijging van politieke voordelen, ook zelf even hard te kampen krijgen met het euvel en zodoende besluiten dat het maar beter is van dit strijdmiddel af te zien. Is dat eenmaal gebeurd, dan mag verwacht worden dat het kapen voor meer persoonlijke doeleinden tot redelijke proporties kan worden teruggebracht of wellicht vergaand onderdrukt.

Een ruime aanvaarding van de Tokyo-conventie, die waarschijnlijk toch moet worden aangevuld om de vervolging en bestraffing van de kapers stringenter te maken, is een eerste voor de hand liggend middel. Het heeft weinig zin een klinkende VN-resolutie erdoor te jagen, met name door landen die geen enkele moeite doen om zelf een voor de hand liggende maatregel als aanvaarding of ratificatie van de Tokyo-conventie door te voeren. Een massale aanvaarding echter is een bij uitstek geëigend middel om het rechtsbewustzijn een essentiële stap verder te brengen en sancties te ontwikkelen. Het lijkt te idealistisch om te vertrouwen op een soort algemene verbetering van mentaliteit van toekomstige kapers om zodoende een praktisch verdwijnen van dit euvel te verwachten.

Ons land heeft de conventie bekrachtigd, zodoende dat ze 12 februari 1970 voor ons land in werking is getreden.