Streven. Jaargang 22

[p. 812]

Economie en onderwijs
J.J. Meltzer en Th. A.J. Meys

De onderwijsuitgaven absorberen momenteel 7% van het Nederlandse nationale inkomen. Dit percentage zal in de toekomst zeker nog stijgen en in het jaar 2000 wellicht 11% bedragen. Alleen al om deze reden is een diepgaande bestudering van de economie van het onderwijs geboden. Het onderwijs heeft echter niet alleen een kosten-aspect, maar ook bijvoorbeeld psychische, sociale en culturele aspecten. Men bedenke in dit verband dat de specifieke overheidsuitgaven voor cultuur (jeugdvorming, volksontwikkeling, sport, kunsten e.d.) slechts 1% van het nationale inkomen blijken te omvatten.

De belangstelling voor onderwijsuitgaven groeit allerwegen. Sinds nog niet zo lange tijd houdt ook een kleine groep economen zich intensief met de economie van het onderwijs bezig. Het is dan ook tekenend dat in 1968 de aloude Vereniging voor de staathuishoudkunde de jaarvergadering aan de economie van het onderwijs heeft gewijd¹. Het onderwerp werd door een vijftal preadviseurs van groot gezag op heldere en grondige wijze behandeld.

De heer L. Emmerij had de vraagstukken van onderwijspolitiek en -programmering tot uitgangspunt gekozen. Prof. M. Frank uit België heeft aan de hand van buitenlandse literatuur enkele begrippen aangaande de maatschappelijke opbrengstzijde van het onderwijs behandeld. Drs. O.F. Staleman besprak de interne efficiency van het onderwijs. Prof. P. de Wolff en Drs. R. Ruiter analyseerden de methoden om de betekenis van het onderwijs voor de economie te bepalen en gaven een prognose van de ontwikkeling van het onderwijs in de komende jaren. In aansluiting daarop bracht het weekblad Economisch-Statistische Berichten (18 december 1968) een speciaal-nummer dat geheel aan onderwijs en economie was gewijd². Deze preadviezen tezamen met de artikelen in 't E.-S.B.-nummer geven een vrij goed en volledig beeld van de onderwijseconomie³. Wij zullen ons in de volgende beschouwing voornamelijk op deze twee publikaties baseren en enige belangrijke aspecten nog eens belichten.

1 De economie van het onderwijs, preadviezen voor de Vereniging voor de staathuishoudkunde door L. Emmerij, Prof. M. Frank, Drs. O.F. Staleman, Prof. P. de Wolff en Drs. R. Ruiter, 's-Gravenhage, 1968.
Voor een samenvatting hiervan J.J. Meltzer en Th. A.J. Meys: Economisch-Statistische Berichten (E.-S.B.) 20 november 1968, pp. 1066-1070.

2 Auteurs: Prof. J. Vaizey, Prof. Dr. J. Tinbergen, L. Emmerij, Drs. P. Ressenaar, Prof. M. Blaug, Prof. P. de Wolff, J. King, Prof. Dr. W. Drees jr. en Drs. P.A. de Ruiter.

3 L. Emmerij: Onderwijseconomie in perspectief, in E.-S.B., 1968, p. 1196.

[p. 813]

De kostenzijde van het probleem

Economen benaderen het onderwijs van vier kanten: de kostenkant, de kosten-en-batenkant, voorts volgens de beroepsstructuur-prognosemethode en tenslotte aan de hand van de macro-economische produktiefunctie. Elk van deze vier methoden zullen wij in het kort beschrijven.

Analyses van de kosten van het onderwijs treffen wij aan in nagenoeg alle hierboven genoemde publikaties. Het relatieve aandeel van de onderwijsuitgaven in het nationale inkomen is in de laatste vijftien jaar verdubbeld, het relatieve aandeel in de rijksbegroting is zelfs verdrievoudigd en beloopt thans 22%. Deze stijging werd veroorzaakt door toegenomen deelname aan het onderwijs, een verhoging van het voorzieningsniveau en door toenemende overheidsfinanciering.

De vraag welke kosten aan het onderwijs zijn verbonden, is overigens moeilijker te beantwoorden dan op het eerste gezicht lijkt. Het is namelijk niet zo duidelijk wat allemaal tot de kosten moet worden gerekend. Een belangrijk twistpunt vormen de inkomsten die de leerling tijdens zijn studie derft omdat hij op school zit en daardoor geen of weinig inkomsten uit arbeid kan hebben. Moeten die gederfde inkomens nu tot de kosten van het onderwijs worden gerekend of niet? De preadviseurs verschillen hierover van mening. Een van de standpunten is dat het gederfde inkomen door het individu als een kostenfactor wordt gezien, maar dat vanuit het oogpunt van de maatschappij gederfde inkomens geen kosten zijn. Dit standpunt is aangevochten⁴ door Prof. Dr. W. Drees jr., die het gederfde inkomen volledig als kosten ziet, maar daartegenover de psychologische voordelen die de studie oplevert voor degene die zo een studie volgt, op de kosten van het onderwijs in mindering wil brengen.

Dan is er de kwestie of de kosten van het levensonderhoud van de leerling als onderwijskosten moeten worden aangemerkt.

Een specifieke moeilijkheid doet zich tenslotte nog voor bij het bepalen van de kosten verbonden aan het hoger onderwijs. Een belangrijk deel van die kosten betreft uitgaven voor wetenschappelijk onderzoek. Zijn dat nu onderwijskosten of niet? Dit is een heel belangrijke vraag want in de B-faculteiten is ongeveer de helft van alle uitgaven bestemd voor het onderzoek. Kwantitatief belangrijk zijn ook de kosten verbonden aan de medische studie. Men mag niet uit het oog verliezen dat een deel van de kosten (academische ziekenhuizen) rechtstreeks betrekking heeft op de volksgezondheidszorg en er dus veel voor te zeggen is deze niet in hun totaliteit als onderwijskosten aan te merken.

4 Tijdens de vergadering van de Vereniging voor de staathuishoudkunde. Het verslag van die vergadering verschijnt in 1969 bij Martinus Nijhoff, 's-Gravenhage.

De kosten- en batenmethode

Meer in het algemeen stelt deze methode de totale kosten die uit een bepaalde beslissing voortvloeien tegenover alle huidige en toekomstige voordelen die zo een beslissing gaat afwerpen. Men kan een dergelijke berekening uitvoeren voor de maatschappij als geheel. Destijds heeft men bijvoorbeeld de kosten van de

[p. 814]

deltawerken gesteld tegenover de nuttigheden die er uit voortkomen zoals de grotere landbouwproduktie en de grotere veiligheid. Een dergelijke berekening kan ook voor een afzonderlijk individu worden uitgevoerd. Iemand kan bijvoorbeeld de koopprijs van een nieuw huis stellen tegenover de te verwachten netto huuropbrengsten en op grond van die berekening zijn beslissing nemen. Deze kosten- en batenmethode, ook wel ‘cost benefit’- en ‘rate of return’-methode genoemd, kan ook worden gevolgd als men de kosten en opbrengsten van het onderwijs tegen elkaar wil afwegen. En ook in dat geval kan de berekening worden uitgevoerd voor de maatschappij als geheel ofwel voor een bepaald individu (i.c. de aankomende student of zijn ouders). De cost-benefit-berekeningen zijn in principe eenvoudig. Uit een aantal onderzoekingen kan worden afgeleid hoe groot het totale inkomen is dat gemiddeld in de loop van het gehele leven zal toevloeien aan iemand die een bepaald type onderwijs heeft genoten. Door dit bedrag te stellen tegenover de kosten die voor het volgen van het onderwijs zijn gemaakt, kan inzicht worden verkregen in de rentabiliteit. Er wordt daarbij natuurlijk wel verondersteld dat de verschillen in over het gehele leven verdiende inkomen van de individuen een goede uitdrukking vormen van de verschillen in hun bijdrage tot het nationale inkomen. Ook wordt verondersteld dat de verschillen in inkomen van de individuen voornamelijk kunnen worden toegeschreven aan verschillen in genoten onderwijs. Dat is slechts tot op zekere hoogte inderdaad het geval. In navolging van de Amerikaanse econoom E.F. Denison is het gebruik ontstaan inkomensverschillen voor 60% toe te schrijven aan verschillen in niveau en duur van genoten onderwijs. De cost-benefitberekeningen leveren nog wel een aantal moeilijkheden op. De berekeningen gaan uit van het verdiende inkomen. Er is op gewezen⁵ dat het inkomen als maatstaf voor de baten die uit het onderwijs voortvloeien, op individueel niveau gemakkelijker kan worden aanvaard dan op nationaal niveau. Het zou ook kunnen voorkomen dat het inkomen geen geschikte basis is omdat er belangrijke schaarstepremies in dat inkomen zijn opgenomen⁶. Het inkomen van medici bijvoorbeeld zou geen goede grondslag voor beslissingen zijn als door een gebrek aan artsen dat inkomen kunstmatig zou blijken te zijn opgeschroefd.

Een principieel bezwaar verbonden aan de cost-benefitmethode is dat de berekeningen alleen betrekking hebben op in geld uitgedrukte of in geld waardeerbare kosten en baten. De psychische, sociale en culturele bijdragen van het onderwijs worden buiten beschouwing gelaten. De immateriële bevrediging die het volgen van onderwijs afwerpt kan bij de berekening van de baten niet worden meegeteld. Dit wordt wel aangeduid als het consumptieve aspect van het onderwijs. Dan is er nog het immateriële inkomen dat men verkrijgt doordat dankzij het onderwijs een betrekking kan worden verkregen waaraan immateriële voordelen zijn verbonden in de vorm van bijvoorbeeld een bijzonder prettige werksfeer of een belangrijke status⁷.

5 P. de Wolff en R. Ruiter op p. 113 van hun preadvies.

6 Door Prof. Dr. J.S. Cramer tijdens de in noot 4 bedoelde vergadering opgemerkt.

7 P. de Wolff, De economie van het onderwijs en de cost-benefit berekeningen, in E.S.B., 1968, p. 1182.

[p. 815]

Wanneer wij deze bezwaren maar steeds goed voor ogen houden, zijn wij het geheel met Blaug en met De Wolff eens dat deze methode dan toch bijzonder waardevol kan zijn. Het volgende moge dit verduidelijken. Wanneer macro-economische cost-benefitberekeningen voor bepaalde onderwijsvormen lage rendementen zouden opleveren, moet hieruit dan geconcludeerd worden dat er reden is die onderwijsvormen te beperken of stop te zetten? Uiteraard niet; het onderzoek heeft ons dan echter geleerd hoeveel het ons maatschappelijk gezien kost de bedoelde onderwijsactiviteit in stand te houden. Als de onweegbare voordelen van die activiteit ons dat offer waard zijn, dan is er geen enkele reden de gevolgde politiek te wijzigen. De berekeningen hebben dan bijgedragen tot een rationelere bepaling van de uitgavenprioriteiten⁸.

Voor de resultaten van de cost-benefitberekeningen verwijzen wij naar de door ons vermelde literatuur. Wij volstaan met het noemen van twee belangrijke uitkomsten. 1) De privaat-economische rendementen (dat zijn de resultaten voor afzonderlijke individuen) zijn over de gehele linie hoger dan de overeenkomstige sociaal-economische rendementen (de rendementen voor de maatschappij als geheel). 2) De sociaal-economische rendementen liggen vaak even ónder die voor andere overheidsinvesteringen.

Wij willen dit onderdeel besluiten met de conclusie dat wij een grote stap verder zouden komen wanneer de cost-benefitmethode gecombineerd zou kunnen worden met de zogenaamde manpower-approach⁹. Bijvoorbeeld alleen al vanwege het aan de cost-benefitmethode inherente nadeel dat wordt uitgegaan van de huidige inkomensverhouding. Dit brengt ons op een bespreking van de ‘manpower-approach’ ofwel de beroepsstructuur-prognosemethode, die niet mank gaat aan het genoemde bezwaar.

8 P. de Wolff, op. cit., p. 1182.

9 Deze conclusie wordt zowel door M. Blaug als door L. Emmerij getrokken.

De beroepsstructuur-prognosemethode

Deze methode tracht het verband tussen de ontwikkeling van onderwijs en economie te kwantificeren door middel van een raming van de toekomstige beroeps- en onderwijsstructuur van de arbeidende bevolking. De methode is opgebouwd uit de volgende stappen¹⁰.

I. In de eerste plaats wordt een prognose gemaakt van de groei van het bruto nationaal produkt zowel in totaliteit als per sector van de economie.

II. Daarna wordt een schatting gemaakt van de ontwikkeling van de arbeidsproduktiviteit per sector. Aan de hand hiervan en van de gegevens over de groei van de produktie die in de eerste stap werden verkregen, kan nu de toekomstige beroepsbevolking worden bepaald, zowel voor het gehele land als per sector.

III. Vervolgens wordt een schatting gemaakt van de beroepsstructuur voor de afzonderlijke economische sectoren. Men gaat dus een raming maken van de aantallen ingenieurs, technici, arbeiders enz., die nodig zullen zijn in het kader

10 Deze schets vrij naar L. Emmerij, Verband tussen onderwijs en economie, in E.S.B., 1968, p. 1171.

[p. 816]

van de in de beide eerste berekeningsstappen vastgestelde groei van produktie en arbeidsproduktiviteit.

IV. De beroepsstructuur moet nu nog worden vertaald in een opleidingsstructuur. Daarbij moet rekening worden gehouden met eventuele veranderingen in de opzet van het opleidingssysteem per beroepsgroep.

V. Voor elk van de opleidingskanalen moet worden berekend hoeveel leerlingen dienen te worden afgeleverd en dus dienen te worden toegevoegd aan de beroepsbevolking, rekening houdend met afval door overlijden, pensionering e.d.

VI. In de berekeningen moet nog worden verdisconteerd het feit dat niet alle afgestudeerden ook inderdaad tot de beroepsbevolking toetreden.

De eerste beide berekeningsstappen zijn algemeen-economische planningsproblemen. De laatste vier vormen de typische ‘manpower’-vraagstukken, die het specifieke werkterrein uitmaken van de beroepsstructuur-prognosemethode. De punten III en IV leveren de grootste moeilijkheden op.

Evenals de kostenmethode en de kosten- en batenmethode is de beroepsstructuur-prognosemethode niet van problemen vrij. Het aantal personen met bepaalde kwalificaties dat nodig is voor de produktie van een bepaalde eenheid goederen (dit is de derde stap van de beroepsstructuur-prognosemethode) wordt berekend volgens ‘technologische’ en ‘complementaire’ maatstaven zonder dat rekening gehouden wordt met de prijs (salaris), die voor deze arbeid betaald moet worden¹¹. De huidige beroepsstructuur-prognoses schenken geen of bijna geen aandacht aan de differentiële salarisstructuur en evenmin aan de heersende prikkels op de arbeidsmarkt in het algemeen.

De behoefte aan een synthese van de kosten- en batenmethode en de beroepsstructuur-prognosemethode komt hier duidelijk naar voren. De methoden zijn, los van elkaar gezien, uitersten waarvan de meest relevante aspecten moeten worden gecombineerd. Bij een dergelijke combinatie kunnen een aantal van bovenvermelde bezwaren worden ondervangen.

11 L. Emmerij, Preadvies, p. 10.

Onderwijs en de macro-economische produktiefunctie¹²

De economische wetenschap hanteert het begrip (macro-economische) produktiefunctie om het verband aan te tonen tussen de hoeveelheden van de aangewende produktiefactoren en de omvang van het met behulp daarvan vervaardigde (nationale) produkt. In de meeste gevallen wordt met twee produktiefactoren (arbeid en kapitaal) gewerkt, die echter niet de gehele produktie (-stijging) vermogen te verklaren. Er blijft een zogenaamd onverklaard residu. Aanvankelijk werd dit aan de technologische ontwikkeling toegeschreven, later trachtte men de produktiefunctie te verfijnen door verbetering en vergroting van het aantal der verklarende variabelen. Daarbij werd in eerste instantie gedacht aan de kwaliteitsverhoging van de produktiefactor kapitaal. Anderen

12 Vergelijk J. Tinbergen: Onderwijs, technologische verandering en de produktiefunctie, in E.S.B., 1968, p. 1168.

[p. 817]

hebben gewezen op de kwaliteitsverhoging van de factor arbeid. De Amerikanen Th. W. Schultz en G.C. Becker zijn in dit opzicht pioniers. Deze onderzoekers hebben vooral getracht het economisch rendement van het onderwijs te schatten. Daarbij fungeerde als kern het verband tussen inkomen en genoten onderwijs. E.F. Denison heeft vrij recentelijk schattingen gemaakt over het verband tussen een toeneming van de produktie per hoofd van de bevolking over een zekere periode en de vergroting van de hoeveelheid genoten onderwijs. Hij kwam hierbij op het reeds eerder vermelde percentage van 60. Vanwege het technische karakter van deze methode zullen wij te dezer plaatse niet tot een verdere uitwerking overgaan.

Besluit

Zoals uit bovenstaande schets blijkt is het vraagstuk zeer complex. Toch hebben wij de grote lijnen ervan willen weergeven in de hoop daarmede bij te dragen tot het wekken van belangstelling. Deze belangstelling is vereist, omdat economen geen schijn van kans hebben deze problematiek alleen op te lossen. Een interdisciplinaire benadering is de enig mogelijke.