Streven. Jaargang 19

[p. 259]

Decentralisatie en deconcentratie
Middelen van bestuurstechniek
R. Vekeman

Decentralisatie en deconcentratie zijn in België op het ogenblik modewoorden. Al kan men niet zeggen dat ze veel enthousiasme wekken. Problemen van bestuurstechniek zijn nu eenmaal niet van aard de geest van de massa te boeien, wat deze massa overigens tot eer strekt. Daarenboven worden decentralisatie en deconcentratie in België hoofdzakelijk gezien als heelmiddelen voor bepaalde ziekteverschijnselen. Vanzelf komen ze aldus in een negatief daglicht te staan, waardoor ze méér gaan schijnen dan ze zijn en hun werkelijke inhoud verliezen. Ook dit is niet bevorderlijk voor hun werfkracht. In dit artikel willen wij proberen de twee begrippen in een juister perspectief te plaatsen om ze op die manier op hun ware mogelijkheden te toetsen.

Om ieder misverstand te vermijden leggen wij er meteen de nadruk op dat wij uitsluitend de bestuursrechtelijke decentralisatie en deconcentratie op het oog hebben. Het probleem van de decentralisatie of deconcentratie van stedelijke agglomeraties en industrievestigingen, dat op het ogenblik bijvoorbeeld actueel is in Nederland, roept problemen op van een geheel andere aard. Overigens zijn de administratieve decentralisatie en deconcentratie in Nederland allang vaste verworvenheden.

Decentralisatie en deconcentratie als bestuursvormen van de eenheidsstaat

Wij noemen de decentralisatie en de deconcentratie middelen van bestuurstechniek. Zij zijn inderdaad niets méér.

Door de decentralisatie wordt het beheer van de gewestelijke of plaatselijke belangen opgedragen aan eigen, d.i. rechtstreeks of indirect door het volk verkozen, organen zoals de Provinciale Raden (in Nederland: de Provinciale Staten), de Bestendige Deputaties (Gedeputeerde Staten), de gemeenteraden en de schepencolleges (burgemeester en wethouders). Door de deconcentratie wordt de uitoefening van de centrale macht gedeeltelijk in handen gelegd van met eigen gezag beklede gewestelijke of plaatselijke vertegenwoordigers van het centraal bestuur. Voorbeelden zijn de gouverneur (commissaris van de Koningin), de arrondissementscommissaris en de burgemeester. In beide gevallen gaat het om verschillende wijzen waarop de macht in eenzelfde eenheidsstaat uitgeoefend kan worden, dus om middelen van zuivere bestuurstechniek, die de souvereiniteit van de staat niet raken. In het federalisme daarentegen worden

[p. 260]

aan de deelstaten bepaalde souvereiniteitsrechten, zoals een gedeeltelijke wetgevende macht, toegekend. Aangezien de staat in zijn huidige verschijningsvorm nog steeds de belichaming is van de door één of meer volksgemeenschappen aanvaarde rechtsstructuur, raken problemen als dat van de publiekrechtelijke erkenning van de verschillende volksgemeenschappen binnen eenzelfde staat de wijze van uitoefening van de souvereiniteit wel en is het duidelijk dat zij door decentralisatie of deconcentratie niet volledig op te lossen zijn. Naarmate de staatssouvereiniteit in internationaal verband aan belang verliest, treedt het pluralisme van de natuurlijke, historische, culturele, sociaal-economische gegevens duidelijker naar voren en evolueert de machtsstructuur in federalistische zin. Alleen in verscheidenheid kan eenheid worden vastgesteld.

Concrete betekenis van de decentralisatie en de deconcentratie

Aangezien zij niets méér zijn dan middelen van bestuurstechniek, veronderstelt het antwoord op de vraag naar de concrete betekenis van de decentralisatie en de deconcentratie een onderzoek naar hun verhouding tegenover het geheel van de bestuursfuncties en tegenover ieder van deze functies in het bijzonder.

De overheidsfuncties kunnen worden onderscheiden zowel naar de wijze van uitoefening als naar de inhoud. Naar de wijze van uitoefening kan het overheidsoptreden bestaan in het uitvaardigen van algemene rechtsregels, het treffen van individuele beslissingen met het oog op de toepassing van deze regels en het optreden om de eerbiediging van deze rechtsregels en beslissingen af te dwingen wanneer dit nodig blijkt.

De eerste functie noemen wij regelend of normatief. De uitgevaardigde rechtsregels kunnen van principiële (principieel regelende functie) of van uitvoerende aard zijn (regelende uitvoeringsfunctie). Zij worden uitgevaardigd bij de wet, respectievelijk besluiten of verordeningen. Een principieel regelende rechtsregel is bv. die waarbij de praktische regeling van het verkeer wordt opgedragen aan de Koning. Het verkeersreglement zelf behoort tot de regelende uitvoe-ringsmaatregelen.

De tweede wijze van optreden is er een van individuele beschikkingen. Zij omvat de individueel uitvoerende functie en het dagelijks beheer. Benoemingen zijn individueel uitvoerende maatregelen; het uitbetalen van bij de begroting gemachtigde uitgaven is een daad van dagelijks beheer.

De derde functie is beteugelend. Zij omvat bijvoorbeeld het optreden tegen misdrijven.

Naar de inhoud kunnen de voornaamste bestuursfuncties van de moderne staat als volgt worden samengevat. De politieke functie (in de echte, oorspronkelijke betekenis van het woord, d.i. de zorg voor het welzijn van de gemeenschap) omvat de materieel-verzorgende (bv. wegenaanleg), de culturele en de sociaal-economische functie. Onder de administratieve functie rangschikken wij het beheer van de openbare goederen en het beheer van de overheidsmiddelen (-gelden). De politiefunctie, de militaire en de diplomatieke functies tenslotte vragen geen nadere toelichting.

[p. 261]

Met het oog op de toepassing van de decentralisatie en de deconcentratie als middelen van bestuurstechniek in ieder van deze bestuursfuncties dienen wij daarenboven rekening te houden met het groeiend eenheidsbesef en het toenemend technologisch karakter van het modern maatschappelijk leven. Het groeiend eenheidsbesef zet de publieke opinie er toe aan in steeds sterkere mate van de overheid gelijkheid in de behandeling te eisen. Het maakt aldus op tal van gebieden te grote gewestelijke of plaatselijke verschillen onaanvaardbaar. Zo heeft bijvoorbeeld de te grote verscheidenheid van de in de verschillende provincies toegekende studiebeurzen in België geleid tot de oprichting van een Nationaal Studiefonds. Het toenemend technologisch karakter van het maatschappelijk leven sluit de spreiding van het gezag uit op gebieden waar de uitoefening van dit gezag de beschikking over een dure technische apparatuur of technisch zeer gespecialiseerd personeel veronderstelt. Men denke bijvoorbeeld aan het toezicht op de zgn. hinderlijke bedrijven.

Doorloopt men bovenstaand overzicht van de bestuursfuncties, dan is het duidelijk dat naar de wijze van uitoefening één - de beteugelende - en naar de inhoud twee van de opgesomde functies - de militaire en de diplomatieke - in een eenheidsstaat a priori voor decentralisatie of deconcentratie uitgesloten zijn. Bovenbedoeld eenheidsbesef spreekt nergens zo duidelijk als t.o.v. de rechtsbedeling. Een rechtspraak die van provincie tot provincie zou verschillen, zou als onrechtvaardig worden aangevoeld. De militaire en de diplomatieke functies anderzijds houden verband met de staatssouvereiniteit, aangezien zij de beveiliging en de vertegenwoordiging van de staat als geheel tot voorwerp hebben.

Hetzelfde eenheidsbesef reduceert ook de mogelijkheden tot decentralisatie of deconcentratie van de regelende functie tot een minimum. De eerste vereiste voor een gelijke behandeling is, dat allen aan dezelfde regels onderworpen zijn. Hoe dikwijls wordt bijvoorbeeld niet de ongelijkheid inzake gemeentebelastingen aangeklaagd. Op grond van deze vereiste wordt de principieel regelende functie in een eenheidsstaat praktisch uitsluitend uitgeoefend door de wetgevende macht. De gedecentraliseerde organen bewaren in feite slechts een uitvoerende regelingsfunctie op die gebieden waarop deze hen uitdrukkelijk door de wet is opgedragen. Zowel in België als in Nederland zijn de gemeenten bv. bevoegd tot het uitvaardigen van bouwverordeningen. Bij het uitvaardigen van dergelijke verordeningen moet inderdaad rekening worden gehouden met de plaatselijke toestand. In beide landen echter steunt deze bevoegdheid op wetten, waarbij inzake woningbouw en ruimtelijke ordening algemene regels zijn gesteld. Dat het Belgische systeem sterker gecentraliseerd is dan het Nederlandse blijkt uit het feit dat in België de Koning bevoegd is een algemene bouwverordening uit te vaardigen. Hierdoor wordt de bevoegdheid van de gemeenten automatisch herleid tot het uitvaardigen van aanvullende bouwverordeningen, die daarenboven onderworpen zijn aan het advies van de Bestendige Deputatie en de goedkeuring van de Koning. Volgens de woningwet, zoals deze is gewijzigd bij de wet van 20-4-'64, gaan in Nederland alle bouwverordeningen uit van de gemeente-overheid. Alleen de op de wet steunende bepalin-

[p. 262]

gen van deze verordeningen behoeven de goedkeuring van de Gedeputeerde Staten.

De administratieve en de politiefunctie zijn uiteraard niet-creatieve functies. Waar het gaat om een onderzoek naar de mogelijkheden van de decentralisatie en deconcentratie voor de eigen ontwikkelingsmogelijkheden van de onderscheiden landsdelen, vragen zij geen verdere aandacht. Dit betekent natuurlijk niet dat deze bestuursvormen zonder belang zouden zijn. Juist op de gebieden die zij bestrijken moet de bevolking het gevoel hebben door mensen uit eigen rangen bestuurd te worden. De ondervinding heeft ons voldoende geleerd dat een benoemingspolitiek in Brussel anders wordt gevoerd dan in Antwerpen of Gent. Als passieve functies zijn de administratieve en de politiefunctie echter weinig geschikt om de eigen dynamiek van een bevolkingsdeel tot ontwikkeling te brengen.

Aldus komen wij tot de conclusie dat het vruchtbaar terrein van de decentralisatie en de deconcentratie zich praktisch beperkt tot de beschikkende politieke functie. Algemene politieke regelingsbevoegdheid van de verschillende landsdelen is inderdaad slechts denkbaar in een federalistische staatsvorm.

De toestand in België

Is deze stelling juist, dan moet men constateren dat de decentralisatie en de deconcentratie in België in feite onbestaande zijn. Zij zijn inderdaad praktisch uitsluitend administratief en politioneel.

Het hoeft geen betoog dat de culturele en de sociaal-economische politiek in België in overwegende mate en op sommige gebieden uitsluitend bepaald worden door de Staat. Hoe vaak werd reeds gewezen op onze gebrekkige culturele vertegenwoordiging in het buitenland? Sinds 1959 beschikken de gemeenten over de wettelijke middelen om de industrie-vestiging op hun grondgebied te bevorderen. Is het echter niet zo dat de staat via goedkeurings- en subsidiërings-systemen uiteindelijk toch de regionale economische politiek in handen houdt? Is het huisvestingsbeleid niet volledig gebaseerd op de werking van het Nationaal Instituut en de Nationale Maatschappij voor Huisvesting? Nochtans valt het licht te begrijpen dat een doeltreffend huisvestingsbeleid aanpassing aan de gewestelijke toestanden vereist. Uit bovenvermelde woningwet blijkt duidelijk dat de voorziening in de woningbehoefte in Nederland hoofdzakelijk op gemeentelijk vlak georganiseerd is, ondanks het feit dat de staat financieel in deze voorziening tussen beide kan komen.

Uit wat wij de materieel-verzorgende sector noemden zijn de provincies totaal uitgesloten door de bestaande praktijk en door het wettelijk verbod nieuwe wegen en kanalen aan te leggen. Wel hebben de gemeenten hun bevoegdheid bewaard inzake wegenaanleg. Maar ingevolge het bestaande toelagensysteem zijn zij op dit gebied praktisch volledig van de staat afhankelijk. Hier blijkt weerom het bovenbedoeld eenheidsbesef een belangrijke rol te spelen. De planmatige uitvoering van economisch verantwoorde werken vergt enorme kapitalen. Het eenheidsbesef van de moderne samenleving aanvaardt de grote

[p. 263]

verschillen in belastingsdruk niet meer, die uit een zuiver gemeentelijke financiering van deze werken voort zou spruiten. De staat blijkt dus de enig mogelijke grote belastingeiser en geldschieter te zijn. De vraag is echter of het hierbij noodzakelijk is de provincie- en gemeentebesturen voor elk dossier, het hoedje in de hand, te verplichten tot een lange reis naar Brussel. Hoeveel staatsdiensten zouden bij het afschaffen van deze nutteloze procedure voor belangrijker werk ingezet kunnen worden? En welke onafhankelijkheid is er mogelijk zonder de financiële? In Nederland omvat het wegennet rijkswegen, zgn. secundaire wegen, in beheer bij de provincies, en zgn. tertiaire wegen, in beheer bij de gemeenten of waterschappen. Voor de aanleg van deze laatste worden toelagen verleend via een fonds dat door de provincies verdeeld wordt. Wie de administratieve procedure kent, begrijpt wat dit als vereenvoudiging betekent.

Mogelijkheden van de decentralisatie en deconcentratie

Aangezien de concrete toepassing van de deconcentratie uitsluitend een kwestie is van administratieve techniek en deze bestuursvorm voor de onderscheiden landsdelen minder mogelijkheden inhoudt tot het voeren van een eigen politiek, zullen wij ons verder tot de decentralisatie beperken. De materies die op het vlak van de beschikkende politieke functie voor decentralisatie vatbaar zijn, liggen voor het grijpen. Zij werden reeds aangeduid in studies en wetsontwerpen terzake: de cultuurpolitiek, het onderwijs, de regionale economie, de landbouw, de huisvesting, het toerisme, de ruimtelijke ordening, de sociale woningbouw, de volksgezondheid, de uitvoering van openbare werken. Voor decentralisatie komen niet in aanmerking: de buitenlandse politiek, de rechtsbedeling, het algemeen economisch beleid, de algemene reglementering van arbeid en sociale voorzorg, het energiebeleid, het verkeer, post, telegraaf en telefoon. De tegenstelling van deze summiere opsommingen doet duidelijk het verschil uitkomen. Voor decentralisatie zijn vatbaar die materies waarin de rationele verwezenlijking van de nagestreefde objectieven aanpassing aan de plaatselijke omstandigheden en dus uitvoerende beslissingen veronderstelt. Deze uitvoerende beslissingen zijn wat wij de beschikkende politieke functie hebben genoemd. Juist het overlaten van deze uitvoerende beslissingen aan de plaatselijke overheden is decentralisatie. De decentralisatie dient integendeel geweerd of is eenvoudig uitgesloten op gebieden waar ofwel de staat als geheel dient op te treden ofwel het eenheidsbesef of de technische eisen een centrale leiding onmisbaar maken. Om dezelfde redenen moet ook de principieel regelende functie in een eenheidsstaat centraal uitgeoefend worden.

De door de decentralisatie geboden mogelijkheid bestaat dus in de aanpassing van de algemene politiek aan de wisselende plaatselijke omstandigheden. Zij is tenslotte voor het centraal bestuur zelfs de enige mogelijkheid om in een steeds complexer wordende maatschappij een realistische en werkelijk vruchtbare politiek te voeren. Eenieder zal b.v. begrijpen dat de economische oriëntatie van een streek of haar infrastructurele uitbouw, dat een doeltreffend bodem-

[p. 264]

beleid e.d.m. uitsluitend op gewestelijk vlak vruchtbaar kunnen bepaald worden. Hieruit blijkt, zoals bij de aanvang werd betoogd, dat de decentralisatie niets anders is dan een technisch procédé. Haar toepassingssfeer is beperkt door de aard van de materies die voor decentralisatie vatbaar zijn en door de wijze van uitoefening van de bestuursfuncties. Aangezien zij de aanpassing van de algemene politiek aan de plaatselijke omstandigheden beoogt, moet haar toepassing daarenboven op zuiver zakelijke motieven steunen en is zij slechts mogelijk op betrekkelijk kleine schaal. Deze schaal kan overigens verschillen naar de aard van de zaken. Het is merkwaardig vast te stellen hoe de noodzaak van de decentralisatie, die op het eerste gezicht een terugkeer naar oudere bestuursvormen kan lijken, zich scherper doet voelen naarmate de eenheids-structuren op hoger vlak krachtiger doorbreken.

In werkelijkheid is deze gelijkenis met oudere bestuursvormen slechts schijn: de decentralisatie is een technisch bestuursprocédé dat bewijst dat gewestelijke en plaatselijke gemeenschappen als zelfstandige eenheden afgedaan hebben. De gelijkenis ligt enkel in de geografische omschrijving binnen welke de bestuursvorm dient gerealiseerd te worden.

De decentralisatie handhaaft de menselijkheid in de groeiende technologie. De terugkeer naar het regionale vlak in het groeiend eenheidsperspectief is een dialectische beweging, waaruit blijkt dat ook in de administratieve structuren de menselijke dimensie moet worden geëerbiedigd.

Aangezien de decentralisatie de aanpassing van de algemene politiek aan de plaatselijke omstandigheden verzekert, ondervangt zij in niet onbelangrijke mate de ideologische, culturele en sociaal-economische tegenstellingen die in de verschillende landsdelen kunnen bestaan. Zij kan deze zelfs voor een groot deel a priori uitschakelen, aangezien zij de aanpassing verzekert op basis van zakelijke motieven, d.w.z. zonder dat bedoelde tegenstellingen als zodanig tot uiting komen. De natuurlijke e.a. gegevens, die aan sommige van deze tegenstellingen ten grondslag liggen, - tegenstellingen zijn niet noodzakelijk tegenstrijdigheden en kunnen, in een harmonische eenheid opgenomen, een bron van rijkdom uitmaken - vragen echter eigen uitdrukkingsvormen, die de decentralisatie hun, juist omwille van haar zuiver bestuurtechnisch karakter, niet kan geven. Juist omdat men de decentralisatie is gaan zien als het middel om deze tegenstellingen definitief op te lossen, wordt zij in een vals daglicht geplaatst. Men verwacht van haar meer dan zij geven kan, wat uiteindelijk slechts tot (nieuwe) ontgoochelingen kan leiden en haar kan doen veroordelen zonder dat zij ooit echt is toegepast.

De decentralisatie mag ons niet terugvoeren naar het provincialisme, dat reeds in 1831 door de Belgische grondwetgever werd afgeschreven; zij moet echter, op basis van een grondig onderzoek naar haar mogelijkheden in de verschillende domeinen waarin zij vruchtbaar blijkt, in de ruimst mogelijke mate worden toegepast, teneinde aldus reeds enige ruimte te scheppen voor een leven naar eigen aard, dat in 1831 niet werd erkend.