Streven. Jaargang 18

[p. 1059]

De huidige crisis in de E.E.G.
F.W.J. Kriellaars

WANNEER men zich afvraagt waarom toch telkens zovele moeilijkheden in de E.E.G. naar voren komen, vaak scherpe meningsverschillen tussen de Zes blijken te bestaan en soms zelfs ernstige conflicten optreden, moet men bedenken dat het E.E.G.-verdrag in vele opzichten slechts het karakter van een raam-verdrag draagt. De verwezenlijking van de Europese economische gemeenschap kon en kan derhalve niet een als het ware automatisch en geruisloos verlopend proces zijn. Telkens en ten aanzien van talloze onderwerpen en problemen moesten en moeten beslissingen worden getroffen en wel vooral door het hoogste orgaan van de E.E.G., de Raad van Ministers, op basis van voorstellen van de Europese Commissie. Van de aanvang af was te voorzien dat het bereiken van een akkoord in de Raad in vele gevallen bijzonder moeilijk zou zijn: de belangen, op korte en lange termijn, van de afzonderlijke landen lopen vaak niet parallel, elk land laat zich ook door allerlei overwegingen en motieven van politieke aard leiden, enz.

Het is dan ook niet verwonderlijk dat de E.E.G. zich zo nu en dan in een kritieke situatie heeft bevonden, welke slechts na verloop van tijd, met veel moeite en via de weg van compromissen kon worden overwonnen. Als men op deze tijdelijke impassen of crisis-situaties terug ziet, blijkt dat deze vaak ten nauwste verband hielden met landbouwpolitieke onderwerpen. De totstandbrenging van een gemeenschappelijke markt en beleid voor de agrarische produkten is nu eenmaal een formidabele opgave. Elk land moet een steeds groter deel van zijn zelfstandigheid op het vlak van het landbouwbeleid opgeven en in toenemende mate de beslissingen overlaten aan de gemeenschap, d.w.z. aan de Europese commissie en vooral aan de Raad.

Vele, vaak moeizame en langdurige zittingen bleken in de verstreken jaren noodzakelijk voordat de Raad het over een aantal belangrijke landbouwpolitieke besluiten eens kon worden. Men spreekt in dit verband van de zgn. marathon-zittingen, welke in 1961, 1963 en 1964 plaats vonden en tegen of kort na de jaarwisseling konden worden afgesloten met beslissingen in de vorm van een ‘package deal’. De toen genomen beslissingen hadden vooral betrekking op de invoering van gemeenschappelijke marktregelingen voor een groot aantal land- en tuinbouwprodukten, de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het niveau en tijdstip van doorvoering van de gemeenschappelijke graanprijzen.

* * *

Vanaf 1 juli 1965 verkeert de E.E.G. weer in een ernstige crisis, opnieuw naar aanleiding van problemen in de agrarische sector. Zij ontstond, toen in de nacht van 30 juni Frankrijk verklaarde niet bereid

[p. 1060]

te zijn tot voortzetting van de besprekingen (‘onderhandelingen’) over de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Van Franse zijde werd gesteld dat dit vraagstuk uiterlijk 30 juni overeenkomstig de bepalingen van financieel reglement nr. 25 en wel tot 1970. d.w.z. voor het gehele resterende deel van de overgangsperiode, had moeten zijn geregeld. Nu echter, zo was het Franse standpunt, diverse E.E.G.-landen zich niet aan de gemaakte afspraken wilden houden, had het geen zin de vergadering voort te zetten. De Franse regering zou hieruit ‘haar consequenties trekken’; zij is sedertdien de politiek van de lege stoel gaan toepassen met name daar waar nieuwe beslissingen zouden moeten worden voorbereid of genomen.

Het is, terwille van een zo goed mogelijke verklaring van Frankrijks houding, nodig eerst een en ander te vermelden omtrent het financiële reglement van 14 januari 1962, de E.E.G.-besluiten van 15 december 1964 en de voorstellen der commissie van 31 maart 1965 met betrekking tot de financiering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid.

Een belangrijk onderdeel van het akkoord van 14 januari 1962 vormde de verordening inzake de financiering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid, bekend als het financiële reglement nr. 25. Daarin was o.a. bepaald dat in het eindstadium de ontvangsten, verkregen uit heffingen op de invoer van agrarische produkten uit niet-E.E.G.-landen, ten goede zouden komen aan de gemeenschap. Deze heffingen zouden dan eigen inkomsten van de gemeenschap vormen, doch dit vergde nog de goedkeuring van de nationale Parlementen. In het eindstadium zouden ook de financiële consequenties van het E.E.G.-landbouwbeleid volledig door de gemeenschap - via het zgn. landbouwfonds - worden gedragen. Wat de overgangsperiode betreft was o.a. overeengekomen dat de bijdragen van de afzonderlijke lid-staten ten gunste van het landbouwfonds zouden worden vastgesteld op basis van 2 verdeelsleutels. De eerste was die van artikel 200 van het verdrag (Nederland 7,8% evenals België; de grote landen ieder 28%), de tweede die van de zgn. netto-importen uit derde landen. Deze tweede sleutel hield in dat naarmate een land voor de verschillende groepen van agrarische produkten grotere hoeveelheden van buiten de E.E.G. invoerde, het een grotere bijdrage voor het landbouwfonds zou moeten opbrengen. Hoe deze sleutels in concreto zouden moeten worden gehanteerd, was in deze verordening echter slechts tot 30 juni 1965 geregeld.

Op 15 december 1964 trof de Raad, na langdurige tegenstand van Duitse zijde, beslissingen omtrent het gemeenschappelijk niveau van de graanprijzen en de doorvoering daarvan per 1 juli 1967. Vanaf die datum zouden ook de financiële consequenties van het beleid in de sector van de granen (en voor de dierlijke veredelingsprodukten) geheel voor rekening van het E.E.G.-landbouwfonds komen. De commissie kreeg opdracht vóór 1 april 1965 voorstellen bij de Raad in te dienen inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vanaf 1 juli 1965, waarbij zij o.a. rekening zou moeten houden met:

[p. 1061]

*	de omstandigheid dat het financiële reglement geen concrete voorzieningen bevatte voor de overgangsperiode na 30 juni 1965;
*	de invoering van de gemeenschappelijke graanprijzen per 1 juli 1967;
*	de limitering van de Italiaanse bijdrage voor het landbouwfonds tot 18% (1965/66) en 22% (1966/67);
*	de grote betekenis, door de Raad op 23 december 1963 bij de besprekingen over het landbouwfonds toegekend aan het vraagstuk van de versterking der budgettaire bevoegdheden van het Europese Parlement.

Op 31 maart j.l. diende de commissie haar voorstellen bij de Raad in: zij bestonden uit 3 gedeelten maar deze werden door de commissie als één onverbrekelijk geheel aangemerkt. De voorstellen omvatten namelijk:

- de financiering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid vanaf 1 juli 1965;

- het creëren van eigen financiële middelen van de gemeenschap: de inkomsten uit invoerheffingen op agrarische produkten (reeds vanaf 1 juli 1967) en uit de douanerechten op alle, vooral industriële produkten;

- een uitbreiding van de bevoegdheden van het Europese Parlement, met name op het terrein van de budgettaire controle.

Deze commissie-voorstellen gaven aanleiding tot zeer uiteenlopende reacties. De officiële Franse reactie was het felst: de commissie was haar opdracht en taak te buiten gegaan; zij had zich moeten beperken tot de materie van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en had hieraan zeker niet mogen koppelen het scheppen van eigen inkomsten van de gemeenschap en uitbreiding van de functie van het Parlement. Daarbij komt, en daartegen zijn de bezwaren van Frankrijk wellicht vooral gericht, dat bij doorvoering van deze voorstellen de positie en invloed van de Europese commissie in feite aanzienlijk versterkt zouden worden.

Het Europese Parlement zelf was van oordeel dat de commissie in haar voorstellen betreffende de bevoegdheden van het Parlement niet ver genoeg was gegaan. Ook de Tweede Kamer in Nederland sprak zich, via een motie, uit voor de ondeelbaarheid van de voorstellen en voor een aanmerkelijke uitbreiding van de bevoegdheden van het Parlement.

De vergadering van de Raad op het einde van juni stond onder voorzitterschap van de Franse minister van buitenlandse zaken Couve de Murville en aan de orde was de bespreking van de financiering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid, d.w.z. het eerste deel van de genoemde commissie-voorstellen. Maar, zoals in de E.E.G.-onderhandelingen gebruikelijk is, door verschillende landen werden daaraan

[p. 1062]

allerlei andere, agrarische en niet-agrarische, onderwerpen op een of andere wijze gekoppeld.

Zo eiste Nederland dat de invoering van de gemeenschappelijke markt en financiering voor alle belangrijke agrarische podukten op hetzelfde tijdstip zou ingaan en dat de E.E.G. het vraagstuk van de nationale subsidies voor land- en tuinbouw op korte termijn zou aanpakken. Nederland bleef ook staan op de ondeelbaarheid van de 3 voorstellen en op vergroting der bevoegdheden van het Parlement.

Duitsland wilde een versnelde verwezenlijking van de gemeenschappelijke markt voor agrarische produkten wel aanvaarden mits de economische gemeenschap voor andere produkten even snel gerealiseerd zou worden, o.a. door invoering van een gemeenschappelijke handelspolitiek (ook tegenover Oosteuropese landen) en harmonisatie van belastingen, speciaal van de omzetbelasting. Ook zouden bepaalde afspraken betreffende de houding van de E.E.G. ten aanzien van de Kennedyonderhandelingen gemaakt moeten worden. Bovendien achtte dit land een ‘eerlijke’ verdeling van de financiële lasten voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid over de afzonderlijke landen noodzakelijk en wilde het zekere toezeggingen met betrekking tot nog te treffen beslissingen voor melk en suikerbieten.

Italië - dat zich evenals Duitsland (op het laatste moment) uitsprak voor versterking van de positie van het Parlement - kwam met heel wat speciale verlangens, zoals dat ook het geval was geweest bij de onderhandelingen welke voorafgingen aan het akkoord van 15 december 1964. Deze verlangens betroffen vooral het op korte termijn treffen van beslissingen - in door Italië gewenste richtingen - voor groenten en fruit, oliën en vetten, rijst, tabak, e.d., d.w.z. voor produkten welke voor dit land van speciale betekenis zijn. Ook eiste het zodanige voorzieningen op het vlak van de financiering van het landbouwbeleid dat het relatief arme Italië meer uit het landbouwfonds zou ontvangen en minder voor dit fonds zou behoeven bij te dragen. De verdeelsleutel van de netto-importen bevalt Italië hoe langer hoe minder: het is immers juist in de meest recente jaren een bijzonder grote importeur geworden vooral van voergranen en vlees. Met het oog hierop wilde Italië dat nu slechts beslissingen genomen zouden worden voor één of hoogstens twee jaar. Dit land zag dan meer mogelijkheden tot realisering van zijn speciale wensen en bovendien was de Italiaanse bijdrage voor het fonds voor 1965/66 en 1966/67 reeds in december 1964 beperkt tot maximum 18%, resp. 22% (in de 2 voorafgaande jaren lag de bijdrage van Italië op 28 a 29%).

Frankrijk had zich van het begin af aan op het standpunt gesteld dat de Raad besluiten zou moeten nemen omtrent de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid op basis van reglement 25 zonder dat daaraan beslissingen op andere terreinen (zoals omtrent de positie van het Parlement) zouden mogen worden gekoppeld. Om aan deze koppeling alle grond te ontnemen keerde Frankrijk zich tegen de commissie-voorstellen voorzover deze voorzagen in het scheppen van eigen gemeenschapsmiddelen vóór 1970. Ook de inkomsten uit de heffingen op van buiten de E.E.G. ingevoerde agrarische produkten zouden pas

[p. 1063]

vanaf 1970 naar de gemeenschap mogen vloeien (aanvankelijk had Frankrijk voor een snelle ‘vergemeenschappelijking’ van deze inkomsten geijverd). Maar wel eiste Frankrijk dat:

*	de Raad nu, nog vóór 1 juli, beslissingen zou nemen over de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en wel voor de gehele overgangsperiode;
*	de financiële consequenties van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor een steeds groter deel en spoedig, voor zoveel mogelijk produkten reeds vanaf 1 juli 1967, volledig door het landbouwfonds zouden worden gedragen;
*	de bijdrage van een land voor het landbouwfonds groter zou zijn naarmate het meer agrarische produkten uit derde landen zou importeren.

Bij het treffen van deze beslissingen heeft Frankrijk grote materiële belangen. Dit land beschikt over bijna 50% van het landbouwareaal van de E.E.G. en over nog ruime mogelijkheden voor verhoging van de agrarische produktie. Nu reeds heeft Frankrijk van bepaalde landbouwprodukten export-overschotten en voor diverse andere produkten zijn deze te verwachten. Het Franse landbouwbeleid en het nieuwe economische plan gaan uit van een beduidende expansie van de landbouwproduktie. Doch dit vergt ruimere afzetmogelijkheden: deze moeten gevonden worden door de (snelle) totstandbrenging van de gemeenschappelijke landbouwmarkt; voorzover Frankrijk dan toch nog op de wereldmarkt afzet zou moeten vinden tegen de daar geldende (meestal lage) prijzen, zou de gemeenschap voor de daarbij geleden verliezen moeten opkomen. Vandaar de hardnekkige pogingen van Frankrijk om in E.E.G.-verband te komen tot vaststelling en doorvoering van gemeenschappelijke prijzen van de grote landbouwprodukten op korte termijn en zo spoedig mogelijk volledige financiering van het landbouwbeleid door de E.E.G. en ‘bestraffing’ van de landen die grote hoeveelheden uit derde landen importeren. Dit laatste zou kunnen geschieden via de afdracht van de gelden, bij deze importen verkregen, aan Brussel (maar dan zouden het eigen E.E.G.-inkomsten worden met alle politieke implicaties van dien!) of via versterking van de tweede verdeelsleutel, die van de netto-importen.

Luxemburg en ook België (minister Spaak!) stonden in de vergadering van 30 juni aanzienlijk dichter bij Frankrijk dan de andere landen. Zij voelden veel voor het nemen van besluiten, welke zich goeddeels zouden beperken tot de financiering van het landbouwbeleid voor de gehele overgangsperiode op die onderdelen waarover reglement nr. 25 geen concrete regelingen bevatte.

Waarom heeft Frankrijk nu in de nacht van 30 juni op 1 juli de voortzetting van de bespreking geblokkeerd en daarmee een crisis uitgelokt en veroorzaakt? Mede omdat dit besluit ongetwijfeld door President de Gaulle zelf is genomen, houdt het aangeven van de Franse beweegreden en motieven diverse elementen van vermoedens en gissingen in.

[p. 1064]

Frankrijk zou zeer gebaat zijn bij een snelle verwezenlijking van de gemeenschappelijke landbouwmarkt en -politiek, de gemeenschappelijke financiering daarvan inbegrepen, maar het wil daarvoor geen grote concessies doen, zeker niet op het politieke vlak. Het meent dat de andere E.E.G.-landen verplicht waren (reeds op 30 juni) mee te werken aan beslissingen omtrent de financiering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid tot eind 1969, zulks op grond van het financiële reglement. Hiertoe echter waren op deze vergadering Nederland, Duitsland en Italië niet bereid; zij wilden slechts meewerken aan besluiten voor hoogstens 2 jaar en dan nog onder allerlei voorwaarden.

Frankrijk was reeds eerder op de hoogte van de Nederlandse eis dat aan het Parlement grotere bevoegdheden zouden moeten worden verleend. Het was echter verstoord over de Duitse steun aan dit verlangen en over de Duitse eisen, speciaal die op het handelspolitieke terrein, gemeenschappelijke handelspolitiek en Kennedy-onderhandelingen. Frankrijk was ook ontstemd over de hardnekkigheid van Italië - ondanks zekere Franse concessies - ten aanzien van de verdeelsleutel der netto-exporten. Frankrijk vreesde dat, bij voortzetting van de besprekingen, een akkoord omtrent de financiering slechts bereikt zou kunnen worden als Frankrijk diverse concessies zou doen en dat dan nog slechts beslissingen voor 2 jaar mogelijk zouden zijn. Dit zou betekenen dat Frankrijk bij de onderhandelingen over de regelingen daarna telkens opnieuw geconfronteerd zou worden met allerlei eisen en voorwaarden van andere landen (en dat terwijl vanaf 1966 de unanimiteitsregel zou verdwijnen!). Frankrijk zou dan telkens in verband met het vraagstuk van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (waarbij grote materiële belangen van Frankrijk gemoeid zijn) in een dwangpositie gebracht kunnen worden, ook en wellicht vooral op het politieke vlak: de positie van het Europese Parlement en die van de commissie.

Het is nagenoeg zeker dat juist met het oog op deze politieke achtergrond - de Franse, ‘Gaullistische’ afkeer van een ontwikkeling van de E.E.G. in de richting van een grotere supra-nationaliteit - Frankrijk nu de breuk heeft geforceerd. Frankrijk heeft zo het terrein en het tijdstip van de strijd zelf uitgekozen; het meent hierbij sterk te staan omdat het zich beroepen kan op de tekst van verordening nr. 25.

Daarmee is nu een openlijk conflict ontstaan. President de Gaulle speelt hoog spel - maar hij is in Frankrijk de enige die het spel speelt en hij laat de anderen niet in zijn kaarten kijken (de regeringen van de andere landen zijn hiertoe niet in staat; zij zijn hiervoor te democratisch!). Hoe de crisis kan worden opgelost en hoe van verschillende kanten gemanoeuvreerd moet worden is een onderwerp waarop wij hier niet nader ingaan. We volstaan hier met als onze mening uit te spreken dat de E.E.G. ‘the point of no return’ reeds heeft overschreden en dat het uiteenvallen van de E.E.G. ondenkbaar is: geen land - en dit geldt zeker ook voor Frankrijk - zou hierbij gebaat zijn.

19-7-1965.