Streven. Jaargang 17

[p. 729]

Europese veiligheid
Rapacki-plan en niet-aanvalspakt
Paul Ruys S.J.

HET kernstopverdrag van 5 augustus 1963 werd door zijn promotoren gehuldigd als een eerste stap op de weg naar de algemene ontwapening. Men kan er een versoepeling in zien van de Westerse diplomatie t.o.v. het Oost-Europees Communistisch Blok en een eerste resultaat van een nieuwe ‘bewegingspolitiek’ die met de afwikkeling van de Cuba-crisis van oktober 1962 ingeluid werd¹⁾.

Bij deze gelegenheid werden de dossiers van vroegere voorstellen opnieuw naar boven gehaald, afgestoft en in een nieuw kleedje gestoken om ze aan de veranderde omstandigheden aan te passen. Deze voorstellen droegen vooral het stempel van Moskou en Warschau en hadden betrekking op de veiligheid in Centraal Europa. Dat het initiatief uit het Oosten kwam, is niet te verwonderen: de leiders van het Kremlin bevinden zich in een gunstiger onderhandelingspositie dan de Westerse mogendheden. Zij vragen de juridische bekrachtiging van de feitelijke toestand die uit de Tweede Wereldoorlog ontstaan is. Gesterkt door het besef dat het adagium melior est conditio possidentis hun zaak dient, streven zij naar een min of meer verregaande afbraak van het defensie-apparaat aan de grens tussen de twee machtssferen.

Hun meest concrete vorm vonden deze voorstellen in het Russische aanbod van een niet-aanvalspact tussen de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie en de Organisatie van het Warschaupact en in het Poolse ontwerp van een ‘kernvrije’ of ‘kern-bevroren’ zone in Centraal Europa.

1) Cfr. Streven, Jrg. 17 dl. I (oktober 1963), pp. 31-38.

Oost-Europese voorstellen

Om de Europese veiligheid volgens hun inzichten te waarborgen trachten de Sowjet-leiders al geruime tijd een rechtsband te smeden tussen de N.A.V.O. en hun eigen defensie-apparaat. Deze pogingen gaan van de Russische suggestie om de Sowjetunie lid te laten worden van de N.A.V.O. (Russische nota van 31 maart 1954, door de Westersen van de hand gewezen op 7 mei 1954) tot het rondschrijven van Premier Chroesjtsjow op 31 december 1963, waarin o.m. alle Staten verzocht worden de plechtige verbintenis aan te gaan ‘geen gebruik te maken van wapengeweld om de bestaande Staatsgrenzen te wijzigen’.

[p. 730]

De formule die blijkbaar de voorkeur van de Sowjetregering geniet, is een niet-aanvalspact tussen de N.A.V.O.-landen en de landen van het Warschaupact. Zij werd voor het eerst duidelijk uiteengezet in een memorandum dat op 5 mei 1958 aan de Westerse leiders werd overgemaakt met het oog op het samenstellen van de agenda voor een eventuele topconferentie. De Sowjetregering liet daarin blijken dat zij een niet-aanvalspact als een belangrijke stap beschouwt op de weg naar een globaal Europees veiligheidssysteem en naar het herstel van het wederzijdse vertrouwen en de samenwerking tussen de Staten.

Naar de vorm zou zulk een pact gesloten kunnen worden op grond van een multilateraal verdrag tussen alle Staten die de Atlantische Alliantie en de Warschau-alliantie vormen. Ook andere mogelijkheden werden opengelaten: een multilateraal pact tussen sommige landen van de twee groepen, of een vlechtwerk van bilaterale overeenkomsten tussen afzonderlijke landen van de twee groepen. Het verdrag zou de volgende bepalingen moeten bevatten: de verzaking aan het gebruik van of de bedreiging met geweld; de verplichting, alle betwiste zaken uitsluitend met vredelievende middelen te regelen; gemeenschappelijke consultatie voor het naleven van de aangegane verbintenissen. Het verdrag zou openstaan voor alle belangstellende Staten.

Bij de kernstop-onderhandelingen van juli 1963 werd dit voorstel door de Russen nogmaals ter tafel gelegd. In het slotcommuniqué bij de parafering van de tekst op 25 juli werd er uitdrukkelijk gewag van gemaakt: ‘De hoofden van de drie afvaardigingen hebben het Sowjet-voorstel met betrekking tot een niet-aanvalspact tussen de deelnemers aan de N.A.V.O. en die aan het Warschaupact besproken’. Het paraferen van het verdrag zelf schijnt enkele dagen vertraging te hebben geleden omdat de partijen het niet eens waren over de redactie van dit communiqué. De Russen hadden graag gezien dat er melding werd gemaakt niet van de deelnemers aan deze allianties, maar van de Staten, leden van deze verbondsorganisaties. De Amerikanen en Britten waren echter niet bereid, het staatskarakter van de Duitse Democratische Republiek, lid van het Warschaupact, zelfs maar impliciet te erkennen. De Russen moesten daarom genoegen nemen met de term deelnemers, die zowel op Staten als op andere politieke lichamen kon slaan.

Ondervraagd over deze passus in het slotcommuniqué van Moskou, gaf Staatssecretaris Dean Rusk te verstaan dat het voorstel van een niet-aanvalspact aan de N.A.V.O.-Raad moest worden voorgelegd: ‘Men moet dan de omstandigheden, bepalingen, voorwaarden en voorafgaande vereisten vastleggen waaronder een zogenaamd niet-aanvalspact respectievelijk de belangen van het Westen en die van de andere

[p. 731]

zijde kan dienen’. Over de eensgezindheid in N.A.V.O.-rangen liet generaal de Gaulle geen illusies bestaan toen hij in zijn persconferentie van 29 juli 1963 verklaarde: ‘La France n'attaquera jamais la première. Du même coup notre éventuelle participation à un pacte de non-agression n'a plus aucune espèce d'objet’. Dat was dat! En toch schijnt een deel van de Westerse opinie gewonnen te zijn voor een dergelijk niet-aanvalspact.

Terwijl de Sowjet-Regering aandrong op het sluiten van een niet-aanvalspact, beijverde de Poolse Regering zich, als het ware in een modeltoepassing van het beginsel der ‘socialistische arbeidsverdeling’, om de idee van een kernvrije zone in Centraal Europa ingang te doen vinden. Dit plan werd door Adam Rapacki, de Poolse minister van buitenlandse zaken, voor het eerst geformuleerd op 2 oktober 1957 in een toespraak voor de Algemene Vergadering van de U.N.O. In de loop van de jaren werd het herhaaldelijk gewijzigd, maar de wezenlijke inhoud ervan bleef dezelfde. De jongste versie, die vooral aandringt op het ‘bevriezen’ van de kernwapens in Centraal Europa, dateert van begin maart 1964 en staat nu bekend als het Gomoelka-plan. Het volledigst en het duidelijkst werd het Poolse voorstel uitgewerkt in een memorandum dat op 28 maart 1962 voorgedragen werd op de Achttienlanden-Ontwapeningsconferentie van Genève. Maar voor wij de voornaamste punten van dit stuk in herinnering brengen, willen we hier een passus citeren uit de Rapacki-rede van 1957, die kan beschouwd worden als een memorie van toelichting bij de verdere geschiedenis van het plan. Tegenover de U.N.O.-afgevaardigden verklaarde Minister Rapacki:

‘De ontwikkeling van de eenmaking van Duitsland als een vredelievende, democratische Staat kan alleen gebeuren in een sfeer van ontspanning in de internationale verhoudingen, van ontwapening, van een toenemend veiligheidsgevoel bij Duitslands buurstaten, en door een toenadering en verstandhouding tussen de twee Duitse Staten. Zij kan niet gedijen in een sfeer van spanning, van “revanchistische” bewapeningseisen en zeker niet in de geest van bepaalde verklaringen die praktisch de opslorping van de Duitse Democratische Republiek door de Duitse Bondsrepubliek en de N.A.V.O. voorstaan. De bestaande spanningen worden verergerd door de revisionistische eisen met betrekking tot onze Westergrens. Deze grens is definitief, onschendbaar en niet vatbaar voor onderhandelingen. Ieder staatsman met werkelijkheidszin is daar beslist van overtuigd. De diplomaten van de landen die vriendschappelijke betrekkingen met Polen willen onderhouden, doen er goed aan, uit deze verklaring de passende conclusies te trekken’.

In de versie van 28 maart 1962 bevat het Rapacki-plan de volgende

[p. 732]

punten. Uitgaande van de noodzaak de Europese veiligheid te waarborgen, een ontspanning te bewerken en het wederzijds vertrouwen te bevorderen, wordt voorgesteld alle kernwapens te verwijderen en de strijdkrachten en klassieke bewapening te verminderen in een gebied dat in beginsel de Poolse Volksrepubliek, de Socialistische Republiek van Tsjechoslowakije, de Duitse Democratische Republiek en de Duitse Bondsrepubliek zou omvatten. Het plan zou in verschillende etappes verlopen. Eerst zouden alle kernwapens en alle raketten ‘bevroren’ worden en er zouden geen nieuwe basissen aangelegd mogen worden. Vervolgens zouden de kernwapens en de raketten uit de zone moeten worden verwijderd en zouden de strijdkrachten en de klassieke bewapening moeten worden uitgedund. Er zouden controlemaatregelen getroffen worden en daartoe werd een speciaal orgaan voorzien. De mogendheden die in het bezit van kernwapens blijven, moeten bijdragen tot het waarborgen van de status van de kernvrije zone. M.a.w. wilde het Rapacki-plan in het omschreven gebied eerst het uti possidetis bewerken en daarna de status quo herstellen van vóór de invoer van kernwapens in Duitsland (1957) en zelfs van vóór de machtsontplooiing van de N.A.V.O. en het Warschaupact met medewerking van Duitse divisies (1955).

Om de ware toedracht van deze voorstellen, zowel voor een niet-aanvalspact tussen de N.A.V.O.- en Warschaupact-organisaties als voor een kernvrije zone in Centraal Europa duidelijk te maken, stellen we hier achtereenvolgens voor: 1) een analyse van de politieke en juridische toestand in Duitsland; 2) een kort historisch overzicht van vroegere niet-aanvalspacten; 3) een schets van de militaire macht die door beide kampen langs het IJzeren Gordijn ontplooid is met de strategische taak die haar opgedragen is; 4) een waardering van het veiligheidsbestel.

Conflicten rond Duitsland

Na de capitulatie van de Duitse strijdkrachten op 8 mei 1945 werd de uitoefening van de soevereiniteitsrechten van de Duitse Staat volledig in handen genomen door de vier bezettende mogendheden: de Sowjetunie, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Frankrijk. Verovering en bezetting zouden de overwinnaars geen titel tot gebiedsaanwerving in Duitsland geven. Verandering in de territoriale status van Duitsland kon alleen door een vredesverdrag bewerkt worden; tot zo lang zouden de grenzen van 31 december 1937 van kracht blijven. Maar nog vóór de bijeenkomst van Potsdam (17 juli-2 augustus

[p. 733]

1945) had de Sowjetunie het beheer over een deel van Oost-Pruisen en over de gebieden ten Oosten van de lijn Swinemünde, Oder en Wester-Neisse aan de Poolse overheid overgedragen. De Polen gedroegen zich niet alleen als een vijfde bezettende mogendheid, maar ook als een ware soeverein. Hun heerschappij over deze Duitse gebieden begon met de uitdrijving van miljoenen Duitsers. In Potsdam dachten Truman en Attlee niet anders te kunnen doen dan met dit fait accompli rekening te houden en, verder, samen met Stalin te verklaren dat ‘de definitieve afbakening van de Westergrens van Polen moest wachten op de vredesregeling’. Op deze vredesregeling wachten we echter nog altijd. Intussen is Duitsland het voornaamste voorwerp van betwisting geworden tussen de overwinnaars van de Tweede Wereldoorlog. Niets brengt de internationale veiligheid zo in gevaar als de toestand van Duitsland zoals die zich met verloop van tijd heeft ontwikkeld.

Eerst werd aan het Viermogendheden-statuut van Berlijn een einde gemaakt toen de Russen de Geallieerde Controleraad (20 maart 1948) en de Stadskommandantur (16 juni 1948) verlieten. Berlijn hield op, het symbool en de waarborg van de Duitse hereniging te zijn. Met medewerking van de respectievelijke bezetters werden op Duitse bodem twee Staatsapparaten opgericht, de Duitse Bondsrepubliek (24 mei 1949) en de Duitse Democratische Republiek (30 mei 1949). Eenzijdig werd een einde gemaakt aan de oorlogstoestand met Duitsland, eerst door de Westerse geallieerden met de Bondsrepubliek (Akkoorden van Parijs, 23 oktober 1954) en later door de Sowjetunie met de D.D.R. (26 januari 1955). Ieder van de Duitse deelstaten werd opgenomen in tegen elkaar gerichte allianties: op 5 mei 1955 wordt de Bondsrepubliek lid van de N.A.V.O. en op 27 januari 1956 mag het regime van Pankow tot de organisatie van het Warschaupact toetreden. De twee deelstaten kregen aldus medezeggenschap in de politiek van deze antagonistische allianties. Verre van de tegenstellingen te verzachten, dragen deze maatregelen ertoe bij om het politieke conflict toe te spitsen en om een collectieve oplossing van het Duitse probleem in de toekomst nog moeilijker te maken.

Aan de fictie van het bijzonder statuut van bezetting in Pommeren, in een deel van Brandenburg en in Silezië ten Oosten van de Oder-Neisse-linie maakte de Poolse overheid een einde door deze gebieden onder het beheer van het ministerie van binnenlandse zaken te brengen (11 januari 1949). Een Pools-Oostduits verdrag (6 juli 1950) erkent de Oder-Neisse-demarcatielijn als staatsgrens tussen Polen en Oost-Duitsland, maar de regering van Bonn ontzegt de autoriteiten van Pan-

[p. 734]

kow ieder recht om de Duitse Staat te binden en verklaart deze afspraak van nul en gener waarde.

Samen met de overgrote meerderheid van de internationale Statengemeenschap weigert de regering van de Bondsrepubliek het staatskarakter van de D.D.R. te erkennen, zij onderhoudt er geen diplomatieke betrekkingen mee en is niet bereid haar betrekkingen met Oost-Duitsland door het internationaal recht te laten beheersen. Verder weigert de Bondsrepubliek vooralsnog de nieuwe Poolse Staat te erkennen en diplomatieke betrekkingen met hem te onderhouden. Deze houding van niet-erkenning is de juridische vertolking van het politieke feit van vijandelijkheid of ten minste van de weigering de bestaande toestand als rechtsgeldend te beschouwen. Fundamenteel betekent deze niet-erkenning het zich voorbehouden van het recht het bestaande fait accompli ongedaan te maken door het herstel van de vroegere rechtstoestand. Wel echter heeft de Bondsrepubliek herhaaldelijk plechtig verklaard dat zij nooit geweld zal aanwenden om deze feitelijke toestand te veranderen. Zij bevestigt daarenboven dat de bevoegdheid en verantwoordelijkheid voor de hereniging van Duitsland, voor het statuut van Berlijn en meteen voor de definitieve vredesregeling in Duitsland, bij de Vier Grote Mogendheden liggen (Akkoorden van Parijs, 23 oktober 1954).

Deze hele ontwikkeling verliep bovendien in een klimaat van spanning gekenmerkt door propaganda, spionage, en vooral door de exodus van miljoenen Oost-Duitsers naar het Westen. Tot een politiek vergelijk in de vorm van een verdrag schijnt er op dit ogenblik nog geen sprake te kunnen zijn, omdat het Westen als onderhandelingsbasis wil nemen de Duitse Staat zoals hij op 31 december 1937 bestond en het Oosten daarentegen alleen wil uitgaan van de bestaande toestand die het juridisch bekrachtigd wil zien. Tot zulk een bekrachtiging kan, bij gebrek aan een algemeen vredesverdrag, zowel een niet-aanvalspact als een overeenkomst betreffende een kernvrije zone bijdragen. Beide voorstellen houden immers in dat zowel de Poolse Staat en de D.D.R., als de Bondsrepubliek elkaar erkennen als volwaardige internationale rechtspersonen en verdragspartners, als Staten waarvan het grondgebied onschendbaar is binnen de nu in feite bestaande grenzen. Op die manier zouden de Oostblokstaten bereiken wat hun uitdrukkelijk wordt ontzegd door de weigering van een vredesverdrag dat soortgelijke bepalingen zou inhouden. Aldus zitten beide kampen vast in een onverkwikkelijke kringloop: nergens ter wereld bestaat er zulk een behoefte aan maatregelen die de internationale veiligheid waarborgen als in Centraal Europa; maar nergens ook is het zo moeilijk beide kam-

[p. 735]

pen te bewegen tot het treffen van gemeenschappelijke juridische maatregelen zonder vooraf datgene toe te geven wat de inzet vormt van de betwisting.

De kern van het Duitse vraagstuk is in wezen een kwestie van grensafbakening en gebiedsbepaling. Tussen de twee wereldoorlogen zijn er verschillende precedenten geweest van zulke betwistingen, welke men probeerde op te lossen door middel van niet-aanvalspacten. Deze precedenten werpen een licht op de ware draagwijdte van de huidige Russische voorstellen terzake Duitsland.

De praktijk der niet-aanvalspacten

De praktijk der niet-aanvalspacten heeft haar gulden tijdperk gehad tussen de twee Wereldoorlogen. Naast het algemeen stelsel dat door het Volkenbondspact werd ingeluid, hebben talrijke Staten een waarborg voor hun veiligheid gezocht in het aangaan van in verdragen vastgelegde niet-aanvalsverbintenissen. Deze praktijk werd gekenmerkt door de volgende feiten: 1) dat één of meer partijen geen lid van de Volkenbond waren op het ogenblik dat zij dergelijke akten ondertekenden; 2) dat het Staten betrof die verwikkeld waren in territoriale conflicten; 3) dat de besprekingen die tot zulke akkoorden leidden, gepaard gingen of parallel liepen met ontwapeningsvoorstellen; 4) dat zij door vele waarnemers beschouwd werden als een blijk van wantrouwen tegenover het systeem van de Volkenbond, en door hun centrifugale beweging het algemeen en centraal systeem verzwakten.

Bij de eerste diplomatieke bemoeiingen met het oog op het sluiten van niet-aanvalspacten waren steeds óf de Sowjetunie óf Duitsland betrokken: deze twee Staten hadden het meest geleden onder de vredesregeling van Versailles en werden buiten de veiligheidsorganisatie van Genève gehouden. Reeds in 1922 had de Sowjetunie te Moskou een ontwapeningsconferentie belegd waarop alle nieuwe buurstaten waren uitgenodigd: Polen, Finland, Estland, Letland en Litauen. Bovenaan de agenda der besprekingen stond het sluiten van een niet-aanvalsovereenkomst die gekoppeld was aan een ontwapeningsverbintenis. De onderhandelingen mislukten omdat de gesprekspartners van de Russen wel bereid waren een veiligheidsafspraak te tekenen, maar zich niet tot ontwapening wilden laten verplichten. Tien jaar later liet de Sowjetunie de ontwapeningseis vallen en, tussen januari en mei 1932, sloot zij niet-aanvalspacten met Finland, Polen, Letland en Estland. Twee jaar later (18 september 1934) werd de Sowjetunie in de Volkenbond toegelaten. Duitsland was reeds eerder toegetreden, op 8 september 1926. Maar

[p. 736]

voordien had het reeds een veiligheidsovereenkomst gesloten met zijn Westerburen: het Rijnpact, dat behoorde tot het geheel der akten die onder de Verdragen van Locarno bekend staan (16 oktober 1925).

Het belangrijkste voorwerp van deze niet-aanvalspacten was steeds de hernieuwde bevestiging van de bestaande grenzen zoals die na het einde van de Eerste Wereldoorlog getrokken waren. Alle Staten die in deze periode dergelijke akkoorden sloten met de Sowjetunie, waren ontstaan uit delen van het oude Tsarenrijk. Ook het Rijnpact bevatte een erkenning van de grenswijzigingen in het Westen, die door het Verdrag van Versailles bepaald waren. Fundamenteel hielden deze verdragen dus in dat de betrokken Staten wederzijdse beloften gaven betreffende de onschendbaarheid van hun grondgebied en dat Duitsland en Rusland alle vorderingen lieten varen op gebiedsdelen die voor de oorlog tot hun Staatsterritoir hadden behoord. Territoriale eisen mochten niet langer een aanleiding of een oorzaak van oorlog worden. Aan ‘revisionistische’ strevingen werd een einde gemaakt.

Aanvankelijk wilden de Russen elk niet-aanvalspact verbinden aan een ontwapening. Daarmee streefden zij ongetwijfeld hun eigen belangen na. Werd een procentuele vermindering van strijdkrachten en bewapening door hen en hun buren aanvaard, dan bleven zij toch numeriek de sterksten tegenover de groep van splinterstaten aan hun Westergrens. Zij konden daarbij hopen dat het nooit tot een gezamenlijk optreden van al die Staten zou komen in geval van agressie tegen één onder hen. Sowjet-Rusland was overigens geen lid van de Volkenbond en was ook niet ontwapend geworden aan het einde van de oorlog. Het was voor de Russen bovendien een vrij onschadelijke propagandatruc, op ontwapening aan te dringen. Heel anders lag dit voor Duitsland: het Verdrag van Versailles had het land in feite ontwapend en verder voelden de geallieerde mogendheden zich sterk genoeg om de ontwapeningsmaatregelen die eventueel in de schoot van de Volkenbond beslist zouden worden, ook verder op Duitsland te doen toepassen. Het Rijnpact kon daarom volstaan met territoriale verbintenissen.

Deze diplomatieke bedrijvigheid betreffende de niet-aanvalspacten als juridisch middel om de veiligheid der Staten te waarborgen, vond plaats buiten de Volkenbond. Lag daar geen gevaar in, dat de Staten die wel leden waren van de Volkenbond, zouden vervreemden van de Organisatie? Bewees deze praktijk niet dat zelfs de leden van de Volkenbond slechts weinig fiducie hadden in het veiligheidssysteem van Genève? Wel werden pogingen gedaan om de partiële veiligheidsstelsels terug naar de schaapstal van Genève te brengen. Maar tevergeefs. In plaats van het veiligheidsmechanisme van de Volkenbond te verste-

[p. 737]

vigen en doelmatiger te maken, zochten vele Staten - waaronder de V.S.! - hun heil in het Briand-Kellogg-Pact (27 augustus 1928) dat de oorlog uit de wereld moest helpen. Na het Duits-Russisch niet-aanvalspact dat op 23 augustus 1939 werd ondertekend door von Ribbentrop en Molotow en wat er van terecht is gekomen, zou men kunnen denken dat de praktijk nu wel in diskrediet was geraakt en dat de wereld genezen zou zijn van een soortgelijke ‘pactomanie’.

Nu constateert men echter dat de Sowjetunie heil en baat denkt te kunnen vinden indien het de N.A.V.O.-landen kan bewegen tot het sluiten van een niet-aanvalsovereenkomst met de landen van het Warschaupact. Waarom? Om daarop te antwoorden volstaat het te wijzen op het Duitse probleem. Duitsland - of beter gezegd, de twee Duitse opvolgingsstaten - zijn geen lid van de U.N.O.; daarbij vormt de status van de Duitse landen, van Berlijn en van de Poolse grenzen zoveel betwistingen tussen Oost en West en zoveel potentiële bedreigingen voor de veiligheid, dat zij langs een omweg en in een zin die voor de belangen van de Sowjetunie gunstig is, door een niet-aanvalspact opgelost kunnen worden. De onmiddellijke veiligheidsbekommernis van de Russen moet nochtans niet al te hoog worden aangeslagen: daarin moeten vooral de strijdkrachten en de wapens voorzien. Maar het zou voor de Sowjetwereld een kostbare zegepraal zijn als zij het Westen door diplomatie kon bewegen de feitelijke toestand wettelijk te bekrachtigen. Deze diplomatieke zege wordt haar niet gegund. Ook het Westen houdt zich militair paraat.

De militaire paraatheid en de Poolse voorstellen

Aan beide zijden van het IJzeren Gordijn, de gevaarlijkse ‘frontlinie’ in de Koude Oorlog, wordt het behoud van de territoriale status quo (bij gebrek aan volkenrechtelijk erkende en aanvaarde Staatsgrenzen) toevertrouwd aan de strijdkrachten van de landen die onmiddellijk bij de betwisting betrokken zijn. Deze lokale strijdkrachten worden daarbij in hoge mate geruggesteund door de divisies die ter plaatse door belanghebbende landen onderhouden worden. In beide kampen is het militair apparaat in een verdragsorganisatie ingelijfd bekleed met politieke en militaire bevoegdheden: de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie en de Organisatie van het Warschau-pact. Elk verbond staat onder leiding van een grote mogendheid, die onder eigen gezag over een ongehoord militair potentieel beschikt, dat eventueel in dienst van het verbond kan worden geplaatst. Als tastbare waarborg voor haar

[p. 738]

bereidheid die krachten in te zetten als de nood aan de man komt, onderhoudt elk van die mogendheden aanzienlijke strijdkrachten op Duitse bodem. Een oorlog in Duitsland zou geen oorlog zijn waar de Groten buiten kunnen blijven. Aldus wordt in Duitsland en in Centraal Europa een machtsevenwicht bewerkt waarvan het effect en de betekenis niet alleen afhangen van de bestaande machtsontplooiing, maar ook van het wederzijds psychologisch afschrikkingsvermogen. Van dit laatste kan alleen gezegd worden dat het tot op heden doeltreffend is geweest in de mate dat beide zijden zich onthouden hebben van oorlogsdaden die gebiedsaanwinst op het oog hadden. De fysieke machtsontplooiing kan ruw en zeer onvolkomen worden geschetst door te wijzen op het aantal divisies die beide kampen inzetten in de aanvankelijk door het Rapackiplan afgebakende ruimte. Ten Oosten van de Duitse demarcatielijn houden Polen, Tsjechoslowakije en Oost-Duitsland resp. 14, 14 en 6 divisies opgesteld. Daarbij zijn er 20 Russische divisies in Oost-Duitsland gestationeerd. Ten Westen van die lijn staan 10 West-Duitse divisies opgesteld, geruggesteund door 9 divisies uit Europese N.A.V.O.-landen, en 6 Amerikaanse divisies.

De strategische opdracht van de strijdkrachten van de Warschaupact-organisatie werd door generaal Sjtemenko op 3 januari 1963 als volgt omschreven: ‘De doorbraak van de vijandelijke stellingen zal niet gebeuren door “afknabbeling”, zoals gedurende de laatste oorlog gebeurde, maar door het voeren van aanvallen met kernwapens en met behulp van snelle pantserwagens en gemechaniseerde infanterieafdelingen’. Ook de N.A.V.O. huldigt een ‘vooruitgeschoven’ strategie. De strijdkrachten moeten worden uitgerust en opgeleid om te kunnen terugslaan op ieder punt van het front en om daarbij algemene tegenaanvallen te kunnen uitvoeren die de strijd naar het vijandelijk grondgebied verleggen.

Om deze aanvalsstrategie als verweermiddel uitvoerbaar te maken rekenen beide partijen op hun kernwapenarsenaal. Het invoeren van kernwapens in de N.A.V.O.-defensie werd op 16 december 1955 door de Raad beslist. De strategische plannen werden aan deze nieuwe wapens aangepast en vanaf 1957 waren kernkoppen samen met de nodige lanceermiddelen in Duitsland voorradig. Gelijksoortige maatregelen werden ook door de tegenstander getroffen. Maar zowel Russen als Amerikanen houden in eigen kamp het laatste woord over de voorziening, de spreiding en het eventueel gebruik van de kernkoppen.

De toerusting met kernwapens, gekoppeld aan de ‘vooruitgeschoven’ strategie, verhoogt in aanzienlijke mate de geweldsdrempel in Europa voor iedere militaire onderneming op het Centraal Europees toneel, ook

[p. 739]

de geringste. Bovendien, aangezien de bestaande defensieplannen op kernwapens berekend zijn, is de bestendige aanwezigheid vereist van Russen en Amerikanen, die het monopolie van de kernwapens bezitten: zij kunnen zich niet terugtrekken zonder het defensiesysteem te ontredderen.

Naast de politieke doelstellingen die het met het voorstel van een niet-aanvalspact gemeen heeft, moet het Rapacki-plan ook in verband met deze militaire factoren onderzocht en gewaardeerd worden. De vraag luidt dan: welke van beide partijen heeft er op min of meer lange termijn het grootste belang bij dat er in de Duitse gebieden een militair disengagement wordt bewerkt, al slaat dit in de eerste fase alleen op kernwapens? Bewerkt zulk een disengagement een grotere militaire en politieke stabiliteit? En zo niet, welke partij heeft dan het meeste profijt uit de vloeiende toestand die door deze militaire uitdunning onvermijdelijk geschapen wordt? Ten slotte, welke politiek sorteert in de huidige conjunctuur de grootste veiligheid in de zin van het voorkomen van ieder wapengeweld: de bestaande confrontatie of een mogelijke aftocht, die onberekenbare verwachtingen en verzoekingen kan wekken?

Het antwoord op deze vragen willen wij niet geven, want daarvoor moet men rekening houden met intenties, en deze kennen wij slechts in zo ver zij blijken uit daden, in dit geval uit daden die nog moeten gesteld worden. Belangrijker is het, te wijzen op het algemeen veiligheidsbestel.

Het veiligheidsbestel

De twee voorstellen, dat van een niet-aanvalspact en dat van een kernvrije zone in Centraal Europa, zijn fundamenteel complementair. Zij vullen elkaar aan en zijn gericht op eenzelfde voorwerp. Het grootste bezwaar dat er tegen in gebracht kan worden, is hun ontoereikendheid om in de huidige internationale conjunctuur de naoorlogse Europese kwaal te genezen. Uiterlijk kunnen ze bepaalde ziektesymptomen wegnemen; maar ze pakken de ziekte niet in de wortel aan. Ze zetten geen punt achter de eindeloze discussie tussen diegenen die een politieke ontspanning willen bewerken door maatregelen van ontwapening, en diegenen die beweren dat iedere vorm van ontwapening voorafgegaan moet worden door een zinvol politiek vergelijk.

Het is evident dat de verwarde toestand in Europa en met name in Duitsland moet gezien worden in de context van de contradicties waaraan het huidige veiligheidsbestel in de wereld lijdt. Maar voordat wij op deze tegenspraak wijzen, moet worden beklemtoond dat voor de

[p. 740]

gewenste ontspanning en een verhoogd veiligheidsgevoel heel wat kan gedaan worden in Duitsland en door de Duitsers zelf. Ik geloof niet dat de eis van de Westduitsers om de hereniging als een zelfstandige en absolute waarde te beschouwen, de beste belangen van de vrede dient en dus ook niet die van het Duitse volk. Anderzijds is het een ongegronde aanmatiging, aan de Oostduitsers het recht te blijven ontzeggen, zich een regeringsstelsel naar eigen keuze te geven. Aan geen van beide Duitse opvolgingsstaten wordt vandaag de volledige externe zelfbeschikking als een absoluut recht toegekend. Dit blijkt zowel uit de feiten (de aanwezigheid van vreemde troepen op Duits grondgebied) als uit de contractuele verbintenissen waaraan beide Duitse ‘deelstaten’ onderworpen zijn. Maar is het niet mogelijk te streven naar een vergelijk, dat de Oostduitsers interne autonomie geeft en hen in staat stelt door vrije keuze een einde te maken aan het verwerpelijke Ulbrichtregime, en dat als tegenprestatie van het hele Duitse volk aan beide zijden van de tegenwoordige demarcatielijn vraagt, er voor onbepaalde tijd vrede mee te nemen binnen twee staatsverbanden te leven die ieder hun eigen buitenlandse koers volgen? Deze vraag mag en moet gesteld worden en het antwoord erop hangt af van een samenbundeling van krachten zowel tussen de Grote Mogendheden van Oost en West als tussen de burgers en de regeringen van de twee Duitse ‘deelstaten’.

De soevereiniteitsoffers die aldus van Duitsland gevraagd worden, kunnen aannemelijker gemaakt worden door gelijksoortige offers die van alle Staten in de volkerengemeenschap gevraagd moeten worden om te komen tot een samenhangend veiligheidsstelsel. Op dit ogenblik is dit veiligheidsstelsel tweeslachtig en het vigerende volkenrecht is er de treurige getuige van.

Enerzijds wordt gesteld dat de Staten in hun behoefte aan veiligheid mogen - en kunnen? - voorzien met eigen soevereine middelen: een onbeperkt recht op bewapening, vrije keuze van bondgenoten, recht op oorlog en neutraliteit. Anderzijds geven de Staten toe dat zij individueel niet langer voor hun veiligheid in kunnen staan: zij erkennen dat de nationale bewapening gereglementeerd moét worden en dat ontwapening wenselijk is; zij zien in dat het dringend nodig is een systeem van collectieve veiligheid uit te werken dat alle afzonderlijke bondgenootschappen uitsluit; zij zien af van hun recht op oorlog en neutraliteit. Deze laatste veiligheidsordening hebben zij praktisch allen onderschreven door lid te worden van de Verenigde Naties. Maar in feite blijven zij meer gehecht aan het eerste stelsel, dat hun de vrije hand laat om naar eigen goeddunken in hun veiligheid te voorzien.

Niet-aanvalspacten en ontwapeningsvoorstellen die ruimtelijk, kwan-

[p. 741]

titatief en kwalitatief beperkt zijn, zijn alleen mogelijk in het hybridische stelsel van volkenrecht dat nu de betrekkingen tussen de Staten beheerst. Concreet gesproken: Duitsland, in zijn dubbele staatkundige uitdrukking, is geen lid van de U.N.O.; de U.N.O. is niet bevoegd om orde te brengen in toestanden die uit de Tweede Wereldoorlog ontstaan zijn (art. 107 van het Handvest); het Noord-Atlantisch Verdrag en het Warschaupact hebben, na het afbreken van de samenwerking tussen de Grote Mogendheden in de Veiligheidsraad, het U.N.O.-veiligheidssysteem in hoge mate ontzenuwd (de contradicties tussen artikelen 51 en 52, 27 en 39 van het Handvest); en van de ontwapeningsopdracht van de U.N.O.-Assemblee (art. 11 van het Handvest) tenslotte is er niets terecht gekomen.

Indien men het met de Europese veiligheid als component van de wereldveiligheid ernstig meent, let men het best tegelijkertijd op wat er in Duitsland zelf en, op wereldschaal, in de U.N.O. kan worden gedaan.