Streven. Jaargang 16

[p. 630]

Het Federaliseringsproces in België
L. Claes

TERWIJL de Vlaams-Waalse spanningen zich aan de politieke oppervlakte manifesteren in spitsvondige en vaak bijkomstige, uitzichtloze discussies over taalstatuten en grondwetshervormingen, is in de diepte een feitelijk federaliseringsproces aan de gang, in de houdingen, de mentaliteiten en in de praktijk van de gecentraliseerde instellingen zoals die functioneren.

Een eerste vaststelling is, dat de twee landsgedeelten telkens op een onderling verschillende wijze gereageerd hebben in alle grote politieke problemen en crisissen waarvoor België zich sedert de tweede wereldoorlog geplaatst heeft gezien. De dualiteit van het land kwam steeds opnieuw tot uiting in politieke vragen die zelfs indirect weinig verband schenen te hebben met de Vlaams-Waalse verhoudingen. Welke deze problemen waren, is gauw gezegd; men heeft zelfs opgemerkt dat ze optraden met een vijfjaarlijkse regelmaat. Na een reeks kleinere crisissen over de repressie kwam de koningscrisis met een climax in 1950, daarna de schoolstrijd in 1954-1955, ten slotte de stakingsbeweging van einde 1960. Het is overbodig hier te beschrijven, hoe Vlaanderen en Wallonië in deze aangelegenheden verschillend reageerden. Het betrof hier weliswaar slechts meerderheidsreacties, die door belangrijke minderheden van de eigen bevolkingsgroep niet werden gedeeld, en de spanning welke aldus onstond tussen meerderheid en minderheid in ieder landsgedeelte heeft de Vlaamse, respectievelijk Waalse, blokvorming ongetwijfeld vertraagd of zelfs onderbroken. Theoretisch kon ieder probleem overigens volledig gescheiden worden van de Vlaams-Waalse kwestie en op zijn eigen pro en contra beoordeeld worden. De verschillende reacties werden zeker niet door Vlaamse, respectievelijk Waalse, motieven bepaald, maar dit neemt niet weg dat zij op diepe mentaliteitsverschillen bleken terug te gaan, die zowel in het ene als in het andere kamp waren te vinden. Zowel de crisis als de oplossing hebben telkens in de diepte tot de malaise bijgedragen, omdat de houdingen van strijd en frustratie, welke zij in zeer brede massa's opriepen, konden overgedragen worden op andere strijdpunten, waarin de Vlaams-Waalse tegenstelling dan weer een rol speelde.

Deze uiteenlopende reacties kwamen duidelijk tot uiting in enkele

[p. 631]

problemen die door hun buitenlands karakter direct niets met Vlaams of Waals te maken hadden. In de Kongocrisis, tot en met de recente Katanga-fase, heeft Vlaanderen merkwaardigerwijze in meer progressieve zin gereageerd dan Wallonië. De verklaring schijnt gelegen te zijn in het feit dat Vlaanderen zich veel minder dan Wallonië en Brussel met België identificeert, zowel qua prestige als qua directe belangen. In de Europacrisis van begin 1963 was de reactie in Vlaanderen eveneens zo niet progressiever dan toch meer open dan in Wallonië, waar sterke sentimentele bindingen met Frankrijk zich deden gelden. Nu kan men wel betogen dat dit onderscheid niet essentieel is, en dat het niet opportuun is het te onderstrepen. Intusen werd het algemeen geconstateerd en heeft het bijdragen tot een federaliseringsproces in de geesten.

De mentaliteitsverschillen tussen Vlamingen en Walen hoeven we hier niet nog eens te beschrijven, we kunnen volstaan met de vaststelling dat zij, hoe groot of hoe klein ook, zich doen gevoelen op andere gebieden dan culturele. Langs hun invloed op de demografie om hebben zij in Vlaanderen en Wallonië tot aanzienlijke verschillen in de economische problemen en evoluties geleid. Zij zijn ook in de politieke houdingen weer te vinden. Sterk veralgemenend kan men zeggen, dat links in Vlaanderen minder links, en rechts minder rechts is dan in Wallonië. Dit heeft tot gevolg dat een regering, waarvan het zwaartepunt ongeveer in het centrum gelegen is, een sterkere steun heeft in Vlaanderen dan in Wallonië, nog afgezien van de grotere Vlaamse aanleg tot discipline. Dat deze toestand ook uitgedrukt wordt in een grotere Vlaamse invloed op het regeringsbeleid, wordt vaak in Wallonië beweerd, o.i. zonder voldoende gronden, maar deze opinie draagt zeker bij tot het algemene Waalse onbehagen.

Minstens sedert de tweede wereldoorlog is het een algemene praktijk geworden, iedere politieke evolutie en gebeurtenis te interpreteren in het licht van de twee- of drieledigheid van het land. Dit gebeurt bij iedere verkiezing, bij iedere regeringsvorming, bij de stemmingen in het parlement, en zelfs in ieder persoverzicht (en dit niet alleen omwille van het taalverschil). Zelfs degenen die zich van het Vlaams-Waals probleem willen afmaken als zou het artificieel of bijkomstig zijn, kunnen er niet langs, zelf de optiek van deze tegenstelling toe te passen.

Doseringen en evenwichten

Van de beschouwingswijze glijdt men over naar het niveau van de beslissingen. Steeds meer wordt in het parlement, en in tal van andere

[p. 632]

bijeenkomsten, een meerderheidsbeslissing als ontoereikend beschouwd, als bij het optellen van de voor- en tegenstanders wordt geconstateerd dat deze niet gelijkelijk over de twee landsgedeelten verdeeld zijn - ook wanneer het niet over een Vlaams-Waals probleem gaat. Het stelsel van de ‘gequalificeerde meerderheid’ functioneert dus reeds in de praktijk, voordat het in de grondwet werd vastgelegd.

Bij het vormen van een regering (ook als er voorzien moet worden in de vervanging van een afzonderlijke minister), bij het samenstellen van om het even welke commissie of groep in het openbaar leven, en zelfs daarbuiten, en bij iedere belangrijke benoeming is een Vlaams-Waalse dosering blijkbaar onvermijdelijk geworden. Aangezien dit nog doorkruist wordt door de ideologische partijpolitiek, leidt dit vaak tot een zo ingewikkelde puzzel, dat men zijn toevlucht moet nemen tot de zogenaamde ‘package-deal’: dosering en eventuele compensaties zijn slechts mogelijk als er gelijktijdig over een heel pakket soms zeer uiteenlopende benoemingen wordt beslist. In Vlaams-Waals opzicht wordt een benaderende fifty-fifty-regel toegepast; de grote moeilijkheid is dan vaak de personen in kwestie juist te situeren: er zijn verfranste Vlamingen, Brusselaars en ook verbrusselste Walen (vooral uit Henegouwen).

Belangrijker nog dan de dosering in de benoemingen is de balans bij andere beleidsbeslissingen. Wij laten hier nogmaals specifieke taal-aangelegenheden terzijde, hoewel ook daar steeds een oplossing gezocht wordt in het nauwkeurig tegen elkaar afwegen van Vlaamse, Waalse en Brusselse desiderata (b.v. drie Waalse gemeenten moeten faciliteiten verlenen aan hun Vlaamse minderheden, om aanvaardbaar te maken dat negen vlaamse randgemeenten dezelfde verplichting krijgen tegenover de Franstalige inwijkelingen). Maar ook bij tal van economische en semi-economische beslissingen houdt men angstvallig het evenwicht in het oog. Op een ogenblik scheen het psychologisch ondenkbaar nog meer Waalse kolenmijnen te sluiten zonder een Kempense mijn hetzelfde lot te doen ondergaan. Als er spoorlijnen moeten afgeschaft worden, dan moet dat op gelijke wijze in de twee landsgedeelten gebeuren. De voordelen van economische expansiewetten moeten zorgvuldig over de twee landsgedeelten worden gespreid, zo mogelijk ook de inplanting van nieuwe bedrijven, en zelfs van filiales van buitenlandse bedrijven. Deze vrijwel onmogelijke balans wordt ook als norm gesteld voor de openbare werken. Als men hoge bedragen besteedt aan de uitbouw van de Vlaamse havens, dan kan men Wallonië met andere openbare werken begunstigen, en toch een evenwich-

[p. 633]

tige balans voorleggen. Op het gebied van de wegenbouw heeft dit evenwichtsbeleid meegebracht dat de financiering van de E3 (Kortrijk - Gent - Antwerpen - Nederlandse grens) moest overgedragen worden aan een Intercommunale ad hoc: een interessant voorbeeld dat laat zien hoe men de weg van de feitelijke federalisering betreedt zonder het te willen.

In beleidsvragen is de dosering nog moeilijker dan bij benoemingen: de twee landsgedeelten hebben verschillende behoeften welke moeilijk in fifty-fifty-cijfers kunnen uitgedrukt worden. Overigens geven deze cijfers geen beeld van de werkelijke verhouding. De werkelijke verhouding tussen Vlamingen en Walen is, zoals bekend, 60/40 wat de bevolking betreft (het arrondissement Brussel terzijde gelaten), en 58/42 wat de taal betreft (het arrondissement Brussel ditmaal inbegrepen). Het ligt voor de hand dat de reële gelijkheid in een unitair beleid op déze cijfers gebaseerd moet zijn, indien men dit beleid niet scheef wil trekken. In een federale structuur is dit eveneens het geval, omdat de deelstaten dan hun uitgaven verrichten op basis van hun eigen inkomsten en op dezelfde basis in de gemeenschappelijke uitgaven tussenbeide komen.

De vraag is echter, in welke mate men de interne logica van de unitaire structuur reeds verlaten heeft, zonder daarom de logica van de federalisering te aanvaarden. Daar ligt de kern van de discussies over zetelaanpassing, geografische senaat en speciale meerderheden. Wanneer men het aantal parlementszetels slechts wil aanpassen aan de bevolkingscijfers op voorwaarde dat Wallonië bijzondere waarborgen krijgt tegen ‘minorisatie’, dan heeft men de unitaire opvatting verlaten. Een geografische senaat trekt een eerste institutionele scheidingslijn dwars door een van de wetgevende kamers; er is geen reden waarom zij niet door andere scheidingslijnen zou gevolgd worden.

Het aantal federaal uitgebouwde instellingen is nog uiterst gering. Er zijn de Academiën, die uit een vroeger federaliseringsproces (in de jaren voor de tweede wereldoorlog) zijn overgebleven, maar die spelen praktisch geen rol. Er zijn de instituten voor Radio en Televisie: het feit dat zij zich in de Vlaamse, respectievelijk Waalse, bestrevingen hebben ingeschakeld, is van aard om de terughoudendheid te vergroten bij hen die in iedere vorm van federalisering het begin van het einde van de eenheid zien. Er zijn tenslotte beslissingen inzake culturele autonomie, die door hun beperkingen een onduidelijk en in se contradictorisch concept nog verder van iedere reële inhoud hebben ontdaan.

[p. 634]

Taalkwestie blijft belangrijk

Maar in feite behoort ook de taalwetgeving in haar geheel tot de federaliserende instituties. Vanaf het ogenblik dat twee eentalige gebieden in het land een statuut krijgen, is de evolutie naar verdere federalisering gegeven. Dit blijkt duidelijk, wanneer aan deze taaistatuten wijzigingen moeten aangebracht worden. Er treedt dan een blokvorming op, en op zichzelf bijkomstige administratieve kwesties krijgen een scherpte die slechts te verklaren is omdat achter de administratieve grenzen andere grenzen opduiken.

Is de provincialisering een middel om de federalisering te ontgaan? Indien de kern van de kwestie de overdreven administratieve centralisatie in Brussel was, zou een decentralisatie en een deconcentratie op de provincies zeker bruikbaar zijn. De gedachte is bovendien aantrekkelijk, omdat het aantal Vlaamse en Waalse provincies even groot is (nogmaals de dosering), en acht van de negen provincies homogeen zijn. Voor de oplossing van een politiek probleem zijn deze provinciale instellingen echter niet geschikt, tenzij de Vlaamse, respectievelijk Waalse, provincies een verregaande samenwerking zouden aangaan. Het probleem is niet het tijdverlies van de Vlaming in zijn reizen naar Brussel, maar het gevoel van aliënatie dat hem in de franstalige hoofdstad overvalt, en het gevoel van onrust dat de Waal overvalt wanneer hij de veranderingen in de verhoudingen gewaarwordt.

In feite wordt de federalisering steeds meer als onvermijdelijk beschouwd. Tenminste indien het Vlaams-Waalse vraagstuk ook in de toekomst het binnenlands politiek leven blijft beheersen. De optimisten hopen echter dat het door andere problemen en bestrevingen opnieuw naar de achtergrond kan verdrongen worden. Hoe moeilijk het ook is de toekomst te voorspellen, toch lijkt deze optimistische visie niet waarschijnlijk. De andere motieven die de Belgische politiek traditioneel beheersen, zijn de ideologische (katholiek - vrijzinnig, of klerikaal - antiklerikaal) en de sociaal-economische (rechts - links, of conservatief - progressistisch). De wereldbeschouwelijke tegenstellingen worden geleidelijk minder scherp. Niet alleen hebben zij op het belangrijkste terrein van overheidsbeleid, nl. het onderwijs, een oplossing gekregen in het schoolpakt van 1958, dat wellicht precair, toch symptomatisch is voor het verzachten van deze opposities. Tal van andere trends zijn aan de gang, zowel economisch-sociologische (de toenemende mobiliteit) als ideologische, die laten voorzien dat wij geen nieuwe schoolstrijd meer zullen beleven. Iemand heeft zelfs een vaag verband gelegd tussen het verloop van het Tweede Vaticaans Concilie

[p. 635]

en de Belgische binnenlandse ontwikkeling, en hij had niet helemaal ongelijk.

In het buitenland is het een zeer omstreden vraag, hoe de sociaal-economische tegenstelling tussen rechts en links evolueert in de welvaartstaat. Van het ogenblik af dat er eensgezindheid bestaat over de opdracht en over de grote lijnen van de verzorgingsstaat zelf, en dat het systeem functioneert, d.w.z. een steeds toenemende welvaart aan alle maatschappelijke klassen bezorgt - en beide onderstellingen gelden voor België in 1962 -, wordt de sociaal-economische discussie verplaatst van het politieke vlak naar het technische, en een begeleidend verschijnsel is een toenemende lusteloosheid en passiviteit bij de grote massa's over deze vragen. Er ontstaat een politiek vacuum dat eventueel door andere thema's kan opgevuld worden. Maar zelfs indien men aanneemt dat onder de oppervlakte van de stijgende welvaart een conflict blijft sluimeren tussen ‘boven’ en ‘onder’, tussen ‘zij’ en ‘wij’, dan nog staat het vast dat de twee conflictgroepen niet meer samenvallen met bourgeoisie en proletariaat. Het conflict is verschoven van het sociaal-economische naar het sociaal-psychologische en het politieke vlak. Hierbij merkt b.v. Dahrendorf uitdrukkelijk op, dat de verschillende tegenstellingen een tendens zullen vertonen om tenslotte te gaan samenvallen. Zo is het mogelijk dat in een stakingsbeweging niet enkel de strijd tussen arbeiders en werkgevers wordt uitgestreden, maar tevens een conflict tussen oppositie en regering, of tussen twee vakbonden (zelfs tussen twee groepen binnen dezelfde vakbeweging), of tenslotte tussen twee socio-culturele groepen. Zelfs indien de conflictgroepen aldus in hun complexiteit worden gezien, blijft het op het eerste gezicht bevreemdend, dat taal- en culturele tegenstellingen hierin zulk een centrale plaats kunnen innemen, m.a.w. dat het twee semi-nationalismen (of quasi-nationalismen) zijn die in België het politieke vacuum opvullen - en dit juist op het ogenblik van de Europese eenmaking. Hoe is dit feit te verklaren?

In de eerste plaats mag men de rol van de taal niet onderschatten. Zelfs als men de taal herleidt tot een zuiver technisch instrument voor communicatie (en haar dus ontdoet van iedere affectieve geladenheid) blijft het 'n instrument dat in onze beschaving steeds meer zal gebruikt worden. Dit houdt verband met het toenemend belang van de tertiaire dienstensector in de economie. In de nieuwe activiteiten en beroepen die daar op de voorgrond treden, zoals administratie, diensten, opvoeding, publiciteit, ontspanning en vrijetijdsbesteding, neemt de communicatie, en dus ook de taal, een belangrijke plaats in; meer dan ooit is de talenkennis een deel van de algemene beroepsbekwaamheid.

[p. 636]

Nu zou men zich kunnen vergenoegen met de conclusie dat de talenkennis dus moet en zal toenemen, en dat hiermede ook een automatische oplossing van het Belgisch vraagstuk in het verschiet komt. Vooral Brusselaars proberen de taalkwestie aldus minder explosief te maken door voor te houden dat niet twee, maar drie, vier of nog meer talen in de toekomst zullen moeten gebruikt worden. Dit zou juist zijn, indien de tijd en de mogelijkheid om andere talen te leren op onbeperkte wijze ter beschikking van iedereen stonden. In feite dringt zich echter een keuze op, die opnieuw een desintegrerend effect dreigt te hebben op het samenleven in België. Zowel de Nederlandstalige als de Franstalige bevindt zich in feite voor de keuze: zal ik de andere landstaal aanleren of een buitenlandse taal, in casu het Engels. Zoals men weet, is de tweede taal in Vlaanderen totnogtoe het Frans (hetgeen niet uitsluit dat ook het Engels en het Duits er meer verspreid zijn dan in francofone kringen). Het Engels krijgt echter in de wereld steeds meer belang, en deze wereld wordt steeds kleiner. De plaats van het Frans als tweede taal in Vlaanderen blijkt uitsluitend gebaseerd op het samenleven in België; in een andere politieke structuur zou het Engels eerlang deze plaats kunnen innemen. (N.v.d.r.: cfr. verder in dit nummer, E.J. Vandenbussche, Tweede taal, wereldtaal).

Inmiddels neemt de kennis van het Frans in Vlaanderen ongetwijfeld nog toe, althans in de breedte. Dit is vooral een gevolg van de uitbreiding van de scolariteit. Door de vernederlandsing van het onderwijs neemt deze kennis anderzijds af in de diepte -, en dit is van belang. De universitair gevormden van 45 jaar en jonger kunnen niet meer zonder moeilijkheid met hun Franstalige landgenoten besprekingen voeren in het Frans (de uitzonderingen vormen de Franstaligen in het Vlaamse land, maar dit paradoxaal effect van de taalwetgeving kan toch niet van duurzame aard zijn). Indien men voor ogen houdt dat alle vergaderingen op het nationale plan hoofdzakelijk in het Frans plaatsvinden (wegens de geringe, zelfs passieve kennis van het Nederlands bij de Franstaligen), dan kan men concluderen dat deze situatie steeds minder dragelijk zal worden. In sommige Brusselse kringen neemt de kennis van het Nederlands de jongste jaren wel toe, maar daar staat tegenover dat de Walen nog minder dan vroeger geneigd blijken om zich op het Nederlands toe te leggen, en dat ook bij hen het Engels terrein wint. Alles samen evolueert dus ook de taalsituatie in een desintegrerende richting.

Met deze verschillende oriëntering inzake talenkennis hangt een verschillende oriëntering op de respectievelijke referentiegroepen samen. Zolang ook de Vlaamse groep zich cultureel op de Franstalige

[p. 637]

Belgische groep afstemde, en deze op zijn beurt op Parijs, vormde het taalverschil nog geen onoverkomelijke hinderpaal. De Vlamingen waren dan Nederlandstaligen met de Franse cultuur als referentiegroep. Slechts kleine minderheden waren georiënteerd op Nederland (waarvan de cultuur weinig uitstraling vertoonde), Duitsland, Engeland of Amerika. De plaats van deze niet-Franse landen (niet van elk afzonderlijk maar van alle samen) neemt echter toe in de wereld, en dit heeft reeds zijn weerslag o.m. op het industriële patroon van het Vlaamse land (met zijn talrijke vestigingen van Amerikaanse, Nederlandse en Duitse bedrijven).

Wegdrukken of regelen van het conflict

Het feitelijke federaliseringsproces verschijnt zo afgetekend, dat het een andere vraag doet rijzen: waarom blijft het bij een afgeremde en gecamoufleerde federalisering, waarom blijft een realistische poging uit om de instellingen ook formeel aan de dualiteit van het land aan te passen? De verklaring is niet alleen, dat de krachten die het behoud van de unitaire instellingen nastreven, nog zeer sterk zijn. Zij zijn vooral geobsedeerd door de vrees dat met de eerste institutionele stap een weg betreden wordt die op kortere of langere termijn naar de volledige desintegratie voert. Op zijn minst genomen komt deze eerste stap voor als een sprong in het onbekende, en men moet hier vaststellen dat de voorstanders van de federalisering van hun kant weinig gedaan hebben om hun opvattingen duidelijk en reëel uit te werken. Er is geen tekort aan ontwerpen van federale grondwetten. Wel echter aan bruikbare voorstellen, die misschien minder zouden inhouden dan een federaal statuut, maar die toch aan de twee landsgedeelten een eigen institutionele expressie zouden geven, en aldus het federaliseringsproces in geordende banen kunnen leiden.

Waarom is deze institutionalisering te verkiezen? Voor het beantwoorden van deze vraag kunnen wij misschien een beroep doen op buitenlandse sociologische onderzoekingen over conflicten in het algemeen; niet om eens te meer aan te tonen dat de sociale wetenschappen eigenlijk niet meer zijn dan ‘common sense made difficult’, maar om de gepassioneerde Belgische kwestie zo nuchter en zo koel mogelijk te benaderen.

Tegenover conflicten, aldus de Duitse socioloog Ralf Dahrendorf, zijn er drie houdingen mogelijk, waarvan er slechts één rationeel is. De eerste houding is de onderdrukking van het conflict. Dit is een oplossing op korte termijn; na korte tijd manifesteert het weggedrukte

[p. 638]

conflict zich met vernieuwde kracht. De tweede weg is de zogenaamde ‘oplossing’ van het conflict: de spanning wordt eens en voor goed uit de wereld geholpen, het probleem wordt met wortel en al uitgerukt. Waar het echter gaat om werkelijke conflicten, d.w.z. conflicten die ontstaan zijn uit maatschappelijke structuren, is het volgens Dahrendorf een illusie, te menen dat er een ‘oplossing’ mogelijk is. Het Vlaams-Waals conflict is zulk een werkelijk conflict. Wij zullen dit niet kwijtspelen, en moeten integendeel duidelijk inzien dat het zich ook na de aanpassing van de instellingen op een andere wijze opnieuw zal manifesteren. Als enige bruikbare weg blijft de institutionele regeling van het conflict over. Deze heeft volgens Dahrendorf tenminste het voordeel, het conflict onder controle te houden, en de kracht ervan in dienst te stellen van een geleidelijke evolutie van de sociale structuren.

Om conflicten met succes te kunnen regelen moeten echter een reeks condities vervuld zijn. Steeds volgens Dahrendorf zijn dit: 1) dat het conflict door alle betrokkenen als gefundeerd, onvermijdelijk en zelfs zinvol wordt aanvaard (een voorwaarde, die in België nog steeds niet aanwezig is bij de voorstanders van de ‘faux problème’-opvatting); 2) dat men de regeling beperkt tot de vormen van het conflict, en afziet van het wegnemen van de oorzaken, wat ondoenbaar is (deze voorwaarde ontbreekt vaak bij de Vlaamsgezinden); 3) dat de tegenstelling gekanaliseerd wordt op een wijze die iedereen bindt; dit vergt o.m. dat de groepen die met elkaar in conflict zijn over representatieve organisaties beschikken (in ons geval wordt dit nog op kortzichtige wijze tegengewerkt); 4) de laatste voorwaarde is, dat de deelnemers zich akkoord verklaren over sommige ‘spelregels’ of procedureregels voor het verdere verloop van het conflict. Dit laatste is het beslissende moment. Een hoofdvereiste hierbij is, dat deze regels geen van beide conflictpartners op voorhand bevoordelen of benadelen. Zoals men weet is deze ‘spelovereenkomst’ in het Vlaams-Waalse geval niet aanwezig: van Waalse zijde wordt steeds aangestuurd op een statuut dat bij voorbaat eenzijdig, d.w.z. niet-wederkerig is. Alles samen zijn wij dus nog lang niet aan de mogelijkheid van een succesvolle regeling toe.